Verwaltungsgericht Köln v. 24.05.2007: Zur Verfassungsmäßigkeit der Erstattungsregelung für Fahrgeldausfälle bei der unentgeltlichen Beförderung schwerbehinderter Menschen

Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 24.05.2007 - 26 K 3996/06) hat entschieden:

Die auf der Grundlage der §§ 150, 151 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 148, insbes. dessen Abs. 5, SGB IX ergangenen Entscheidungen mit dem rechnerisch unstreitig korrekt ermittelten Abzug in Höhe von einem Drittel des Landesprozentsatzes verstoßen nicht gegen Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG. Die Änderung der Härtefallregelung des § 148 Abs. 5 SGB IX führt nicht zu einer wesentlich stärkeren Belastung der Gruppe der Verkehrsunternehmen, die einen mehr als ein Drittel über der Landespauschale liegenden Anteil von schwerbehinderten Menschen befördern, im Verhältnis zu den an der Pauschalerstattung teilnehmenden Unternehmen.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Schutz von Kindern und aelteren Menschen

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in

Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der

Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Gründe:

Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die angegriffenen Bescheide des Bundesverwaltungsamtes sind rechtmäßig, die Klägerin wird durch sie nicht in ihren Rechten verletzt. Sie hat keinen Anspruch auf weitere Erstattung von Fahrgeldausfällen für das Jahr 2005 in Höhe von 40.545,38 EUR.

Die auf der Grundlage der §§ 150, 151 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 148, insbes. dessen Abs. 5, SGB IX ergangenen Entscheidungen mit dem rechnerisch unstreitig korrekt ermittelten Abzug in Höhe von einem Drittel des Landesprozentsatzes verstoßen nicht gegen Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG. Eine Aussetzung des Verfahrens gemäß Art. 100 Abs. 1 GG kommt daher nicht in Betracht.

Gemäß Art. 12 Abs. 1 GG haben alle Deutschen das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden. Nach Art. 3 Abs. 1 GG sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich.

Wie bereits das Bundesverfassungsgericht in seiner oben zitierten Urteil vom 17. Oktober 1984 - 1 BvL 18/82, 1 BvL 46/83, 1 BvL 2/84 -, BVerfGE 68, 155 - 175, ausgeführt hat, ist die Verpflichtung der privaten Verkehrsunternehmen zur unentgeltlichen Beförderung schwerbehinderter Menschen, also die Indienstnahme Privater zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, als Berufsausübungsregelung zu sehen, deren Zulässigkeit an den genannten Verfassungsnormen zu messen ist. Eine solche Berufsausübungsregelung ist statthaft, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt wird, wenn die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich sind und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird.

Vgl. auch BVerfG, B. v. 19. März 2004 - 1 BvR 1319/02 -, m.w.N., Juris; dass., Beschluss vom 6. Juli 2000 - 1 BvR 1125/99 -, Juris.

Diese Voraussetzungen sind erfüllt.

Das mit dem Schwerbehindertengesetz verfolgte sozialpolitische Ziel der bestmöglichen Rehabilitation behinderter Menschen rechtfertigt die Beförderungspflicht. Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG regelt, dass niemand wegen seiner Behinderung benachteiligt werden darf. Der Gesetzgeber hat also Maßnahmen zur Integration der behinderten Menschen zu ergreifen. Dabei darf er die Beeinträchtigungen Schwerbehinderter durch Begünstigungen ausgleichen und zu diesem Zweck Beförderungsunternehmen im Rahmen der von ihnen üblicherweise erbrachten Tätigkeiten gegen eine pauschale staatliche Vergütung heranziehen.

Vgl. auch zum Ziel der Integration behinderter Menschen bei der als Sonderabgabe anzusehenden Ausgleichsabgabe für unbesetzte Pflichtarbeitsplätze: BVerfG, Beschluss vom 1. Oktober 2004 - 1 BvR 2221/03, Juris.

Die Verknüpfung mit der grundsätzlich vorgesehenen pauschalen Erstattung stellt ein geeignetes und erforderliches Mittel dar, um die kostenfreie Beförderung einerseits und die Verschaffung eines angemessenen Ausgleichs zugunsten der betroffenen Unternehmen mit vertretbarem Verwaltungsaufwand andererseits zu erreichen. Die Grenzen der Zumutbarkeit sind erst dann überschritten, wenn die betroffenen Beförderungsunternehmen gegenüber anderen Beförderungsunternehmen einer unvertretbaren Sonderbelastung ausgesetzt wären. Würden also durch die Berufsausübungsregelung, die im Ganzen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, innerhalb der betroffenen Berufsgruppe nicht nur einzelne, aus dem Rahmen fallende Sonderfälle, sondern bestimmte, wenn auch zahlenmäßig begrenzte Gruppen typischer Fälle ohne zureichende sachliche Gründe wesentlich stärker als andere belastet, wäre Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.

Eine derartige wesentlich stärkere Belastung einer bestimmten, wenn auch zahlenmäßig begrenzten Gruppe typischer Fälle ohne zureichenden sachlichen Grund kann die Kammer nicht feststellen. Diese Folge sah das Bundesverfassungsgericht in den Erstattungsverfahren, die nach § 60 SchwbG in den bis zum 31. März 1984 gültigen Fassungen, also ohne dem Art. 148 Abs. 5 alter und neuer Fassung SGB IX entsprechende Art der Härtefallregelung, entschieden wurden. Auf Bl. 3 bis 4 des Urteils wird wegen der seinerzeitigen Gesetzesfassungen Bezug genommen. Das Bundesverfassungsgericht stellte für die Betreiber des öffentlichen Personenverkehrs, die gerade in Fremdenverkehrs- und Kurgebieten einen überdurchschnittlich hohen Prozentsatz von begünstigten schwerbehinderten Menschen zu befördern hatten, eine solche wesentlich stärkere Belastung fest. In den seiner Entscheidung zugrunde liegenden Fällen betrugen die pauschalen Erstattungssätze 3,41 % bei einem tatsächlichen Befördertenanteil schwerbehinderter Menschen von 12 % beziehungsweise 2,51 % bei einem tatsächlichen Beförderungsanteil der schwerbehinderten Menschen von 15 %. Übertragen auf den Fall der Klägerin hätte diese also (4.359.718,12 x 3,41 % bzw. x 2,51 %) eine Jahreserstattung von 148.666,39 EUR beziehungsweise 109.428,92 EUR , nicht wie nach der von ihr klageweise angegriffenen Regelung 388.014,91 EUR erhalten, während die individuell ermittelte Erstattung bei 523.166,17 EUR bzw. 653.957,72 EUR, nicht wie in ihrem Fall bei 428.560,29 EUR, gelegen hätten. Die Differenz zwischen den pauschalen und den individuellen Erstattungen hätten im ersten von dem Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fall, übertragen auf die Klägerin, zu 374.499,78 EUR Minderbetrag, im zweiten Fall zu 544.528,80 EUR, nicht wie in ihrem Fall zu 40.545,38 EUR Minderbetrag geführt.

Die seinerzeit eingeführte Härtefallregelung des § 148 Abs. 5 SGB IX a.F., die die Klägerin weiterhin angewendet wissen will, sah das Bundesverfassungsgericht zwar als verfassungsgemäß an. Dies bedeutet aber nicht, dass nur und erst dieser Umfang der Erstattungsregelung zu verfassungsgemäßen Verfahren führen konnte. Vielmehr führt auch die klägerseits angegriffene Änderung dieser Härtefallregelung des § 148 Abs. 5 SGB IX a.F. durch § 148 Abs. 5 SGB IX n.F. nach Auffassung der Kammer zu einer im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG ausreichenden Regelung für Härtefälle. Denn es kommt aufgrund dieser Änderung schon nicht zu einer wesentlich stärkeren Belastung der Gruppe der Verkehrsunternehmen, die einen mehr als ein Drittel über der Landespauschale liegenden Anteil von schwerbehinderten Menschen befördern (Unterstreichung durch die Kammer) im Verhältnis zu den an der Pauschalerstattung teilnehmenden Unternehmen. Vielmehr vermindert sich die Erstattung für die erstgenannten Unternehmen um geringe Prozentsätze. Im Fall der Klägerin handelt es sich um einen Satz von unter einem Prozent. Dies ist keine wesentlich stärkere Belastung, zumal die Klägerin die Möglichkeit hat, mit den nach dem Personenbeförderungs- gesetz (PBefG) eröffneten Mitteln einer etwaigen wirtschaftlichen Überlastung jedenfalls in gewissem Maße entgegenzuwirken.

Zudem wurde mit der Neuregelung des Erstattungsverfahrens die Erstattung im Rahmen des Pauschalverfahrens ebenfalls vermindert und der Anteil derer, der die Pauschalerstattung wählt, wird verringert. Denn die Berechnungsformel für den Prozentsatz nach Absatz 1 des § 148 SGB IX wurde in der Weise geändert, dass der 20 %-Zuschlag entfiel und hinsichtlich der zur Freifahrt berechtigten Begleitpersonen nur noch die Hälfte dieser Personen in die Berechnungsformel einfließt, § 148 Abs. 4 SGB IX.

Vgl. dazu, dass nach Erhebungen nur 40 % der Berechtigten vom Freifahrtrecht Gebrauch macht: Neumann/Pahlen/Majerski-Pahlen, Sozialgesetzbuch IX, 11. Aufl. 2005, § 148 Rdnr. 5 m.w.N..

Damit erhalten zum einen die Unternehmen, die die Pauschalerstattung wählen, ebenfalls eine geringere Erstattungsleistung. Die Zahl dieser Unternehmen wird zum anderen auch abnehmen, während der Anteil der Unternehmen, die mit ihrer Zahl beförderter behinderter Fahrgäste über dem Prozentsatz liegt und die Zahl derer, die ein Drittel des Landesprozentsatzes überschreitet und wie die Klägerin in den Bereich der Individualerstattung gelangt, zunimmt. Der Anteil der möglicherweise - jedenfalls von Zeit zu Zeit - von einer Pauschalerstattung begünstigten Unternehmen wurde also vermindert.

Alle anderen Unternehmen mussten also ebenfalls Kürzungen hinnehmen, viele andere Unternehmen sind demzufolge sogar ebenfalls von einer die Schwerbehindertenbeförderungsquote nicht voll erfassenden Erstattung betroffen und zwar neben denen der Individualerstattung diejenigen, die bis zu einem Drittel mehr schwerbehinderte Menschen befördern, als es der Landespauschale entspricht. In Bayern wären das 2005 diejenigen gewesen, die unter 0,93 % mehr schwerbehinderte Fahrgäste beförderten. Diesen Umstand der nicht vollständigen Erstattung für die letztgenannten Unternehmen bis zu der genannten Höhe, die es auch schon nach § 148 Abs. 5 SGB IX a.F. gab, hat das Bundesverfassungsgericht in seiner mehrfach zitierten Entscheidung konkludent als verfassungsgemäß angesehen, wobei diese Gruppe - wie oben ausgeführt - kleiner war als die jetzt von Einschränkungen in der Erstattung betroffene Gruppe der Verkehrsbetriebe.

Eine vollständige Erstattung in allen Fällen muss die gesetzliche Regelung nicht garantieren. Vielmehr hat das Bundesverfassungsgericht, wie schon ausgeführt, gerade die Anwendung pauschalisierter Erstattungsverfahren für zulässig erklärt.

Das stellt die Klägerin auch nicht in Frage. Diesen Pauschalierungen ist immanent, dass nicht allen denkbaren Belastungen oder Vorteilen betroffener Unternehmen und nicht allen gebietstypischen oder sonstigen Einflussfaktoren Rechnung getragen werden kann.

Es kommt hinzu, dass das derzeitige Erstattungssystem, das die Klägerin als solches nicht in Frage stellt, nicht die Kostenbelastung durch die Beförderung der schwerbehinderten Menschen ermittelt und ausgleicht, sondern nur auf - pauschal ermittelte - Fahrgeldausfälle abstellt. Es handelt sich nicht um ein Erstattungssystem, das die Faktoren wirtschaftlicher Belastungen oder Begünstigungen der Verkehrsunternehmen insgesamt in die Berechnung einfließen lässt, also jegliche Wettbewerbseinflüsse ausgleicht. So ist zum Beispiel völlig unberücksichtigt, dass die Fixkosten der Verkehrsunternehmen zum großen Teil unabhängig von der Zahl der tatsächlich beförderten - auch schwerbehinderten - Fahrgäste entstehen und deshalb nicht jede Beförderung eines Fahrgastes bereits eine wirtschaftliche Belastung nach sich zieht, sondern einen mehr, anderenfalls weniger gefüllten Bus.

Ein viele schwerbehinderte Menschen transportierendes Verkehrsunternehmen, das aus nicht unternehmensbedingten Gründen (z.B. der Lage in einer Fremdenverkehrsregion) seine Linien besser auslasten kann als andere Unternehmen des Personen(nah)verkehrs, kann deshalb trotz nicht vollständiger Berücksichtigung des Anteiles der schwerbehinderten Fahrgäste im Wettbewerb günstiger dastehen als andere Unternehmen. Dies gilt selbst dann, wenn der eine oder andere zahlende Fahrgast - wie die Klägerin vorträgt - wegen Überfüllung des Busses von einer Fahrt absieht. Insoweit kommt hinzu, dass die Erstattung gemäß § 148 Abs. 1 SGB IX nach den nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen berechnet wird und Unternehmen in Kur- und Fremdenverkehrsregionen nicht nur mehr schwerbehinderte Menschen, sondern auch mehr sonstige Fahrgäste befördern dürften, ohne dass dies ihre Kostenbelastung notwendigerweise im gleichen Maße erhöht. Diese Annahme wird durch die klägerseits vorgelegten Ergebnisse der eingeschränkten Vollerhebung bestätigt. Danach nahmen in den für Urlaubs- und Kurzeiten interessanten Zählungszeiträumen die Beförderungen durch die Klägerin insgesamt, also auch die der Nichtbehinderten, und damit auch ihre Fahrgeld- einnahmen zu (z.B.: 10. Woche Montag insgesamt 16.661 Beförderungen, davon 1.358 unentgeltlich, 11. Woche Donnerstag 15.643 Beförderungen, davon 1.276 unentgeltlich, 14. Woche Mittwoch 9.996, davon 1.145 unentgeltlich, 16. Woche Samstag 2.607 Beförderungen, davon 325 unentgeltlich, 32. Woche Mittwoch 9.676, davon 1.077 unentgeltlich, 34. Woche, Freitag 7.738 Beförderungen, davon 951 unentgeltlich, 47. Woche Dienstag 10.242, davon 885 unentgeltlich, 48. Woche Samstag 2.213, davon 264 unentgeltlich). Ein Unternehmen mit geringem Anteil von schwerbehinderten (und evtl. auch sonstigen) Fahrgästen kann also seine Linien zu höheren Kosten pro Fahrgast zu bedienen haben und die in seinem Fall nicht kostendeckende Pauschalerstattung erhalten. Der Klägerin kann demgegenüber möglicherweise mit besser ausgelasteten Bussen und damit geringeren Kosten pro Fahrgast die verminderte, in ihrem Fall aber dennoch kostendeckende oder jedenfalls stärker kostendeckende Individualerstattung zufließen.

Es dürften auch viele Verkehrsunternehmen, anders als die Klägerin es darstellt, durchaus von Kosten der individuellen Verkehrszählung betroffen sein. Denn erst infolge der Verkehrszählung können sie ermitteln, ob sie nicht in den Genuss der individuellen höheren Erstattung kommen. Von unzumutbaren Wettbewerbsverzerrungen kann also insoweit ebenfalls keine Rede sein.

Schließlich vermag die Kammer nicht zu erkennen, dass die betroffenen Verkehrsunternehmen durchgängig statisch der einen oder der anderen Gruppe zuzurechnen sind, also immer begünstigt oder immer belastet sind und sein werden. Vielmehr dürfte es in vielen Fällen immer wieder, z.B. durch veränderte Reise- bzw. Kurgewohnheiten, Veranstaltungen (wie z.B. kulturelle oder sportliche Großveranstaltungen, Bundes- und Landesgartenschauen etc.) Unternehmenszusammenschlüsse sowie andere Einflüsse, zum Wechsel zwischen den „Gruppen" der von der Pauschalerstattung begünstigten, den von der Pauschalerstattung belasteten und den individuelle Erstattung geltend machenden Verkehrsunternehmen kommen.

Eine unzulässige Vermischung von individueller und pauschaler Erstattung liegt nicht vor. Es geht um die nicht zu trennende Aufgabe „Erstattung für die unentgeltliche Beförderung schwerbehinderter Fahrgäste" für die ein zusammengehörendes Erstattungsverfahren gewählt wurde, das aus verschiedenen Komponenten besteht. Dabei enthält auch die Individualerstattung derzeit Komponenten des pauschalisierenden Verfahrens. Denn aufgrund des Zählungsverfahrens in Bayern werden nicht alle in dem Abrechnungsjahr beförderten schwerbehinderten Fahrgäste bei allen Fahrten gezählt. Vielmehr hat die Klägerin - zulässigerweise - eine eingeschränkte Vollerhebung mit Zählungen an be- stimmten Tagen der 10. bis 12. Woche, der 14. bis 16. Woche, der 32. bis 35. Woche und der 45. bis 48. Woche durchgeführt. Auch dabei ist also nicht ausgeschlossen, dass der Jahresanteil der tatsächlich 2005 beförderten schwerbehinderten Fahrgäste an den anderen Fahrgästen höher oder auch niedriger liegt. So hat der Anteil der schwerbehinderten Fahrgäste laut Zählungen der Klägerin im Jahr 2003 noch bei etwa 8,86 %, also rund 1 % niedriger gelegen als nach der Zählung 2005.

Die Reduzierung auf ein immer noch zumutbares Erstattungsverfahren für Härtefälle aus Gründen der Entlastung der öffentlichen Haushalte als Gemeinwohlbelang ist schließlich zulässig. Sie entspricht der weitgehende staatliche Aufgabenbereiche erfassenden Kürzung von Leistungen/Erstattungen sowie Besoldungen und Versorgungen.

Vgl. zum gemeinwohlorientierten Ziel der Begrenzung der Staatsausgaben bei der Vergütungsregelung für Berufsbetreuer BVerfG, B. v. 6. Juli 2000 - 1 BvR 1125/99 -, m.w.N., a.a.O..

Eine gezielte Bevorzugung der einen und massive Benachteiligung der anderen Gruppe, wie sie das Bundesverfassungsgericht in der klägerseits zitierten Entscheidung zur Finanzierung privater Ersatzschulen feststellte,

findet nach den vorstehenden Ausführungen gerade nicht statt. Vielmehr wurde ein pauschalisierendes und reduzierendes Element der Kostenerstattung, das bisher nur die Unternehmen traf, die bis zu einem Drittel mehr Schwerbehinderte beförderten als es dem nach Absatz 4 ermittelten Prozentsatz entsprach, auf die Unternehmen mit der Erstattung nach Absatz 5 ausgeweitet.

Dass die Klägerin und ihr vergleichbare Unternehmen wirtschaftlich nachteilig betroffen sind, ferner die Einzelheiten der maßgeblichen Regelungen Fragen aufwerfen sowie Ungerechtigkeiten im Einzelfall auslösen, verkennt die Kammer nicht. Es war und ist aber Sache des Gesetzgebers, diesen Komplex zu regeln und gegebenenfalls zu ändern.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Das vorliegende Verfahren gehört, da es nicht der Schwerbehindertenfürsorge zuzurechnen ist,

nicht zu den gerichtskostenfreien Verfahren gemäß § 188 Satz 2 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Satz 1 Zivilprozessordnung (ZPO).

Gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2. und 3. VwGO ist die Berufung zuzulassen.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2007/26_K_3996_06urteil20070524.html - DE:VGK:2007:0524.26K3996.06.00

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