VG Regensburg v. 15.02.2011: Zur ausnahmsweisen Gewährung von Parkerleichterungen für schwerbehinderte Verkehrsteilnehmer

Die Verwaltungsvorschrift „Zu § 46 Abs. 1 Nr. 11“ in der Fassung der VwV-StVO vom 4.6.2009 stellt eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung dar.

Die Anknüpfung an den vom Zentrum Bayern Familie und Soziales festgestellten Grad der Behinderung ist nicht zu beanstanden.

Siehe auch Behindertenparkausweis - Gehbehinderung und Behinderte Verkehrsteilnehmer

Tatbestand:

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Parkerleichterung für Schwerbehinderte.

1. Laut Bescheid des Amts für Versorgung und Familienförderung Regensburg – Versorgungsamt – vom 10.2.1994 wurden bei der Klägerin als Behinderungen festgestellt:

Teilverlust des Dickdarms
Entzündliche Darmerkrankung (Crohn'sche Erkrankung)
Kunstafter

Das Ausmaß der festgestellten Behinderungen ergibt sich aus dem Grad der Behinderung (GdB). Er beträgt 70.

Laut Nachprüfung durch das Zentrum Bayern Familie und Soziales, Region Oberpfalz – Versorgungsamt – vom 22.6.2007 sind in den gesundheitlichen Verhältnissen der Klägerin keine wesentlichen Änderungen eingetreten. Mit Schreiben gleichen Datums wurde die Gültigkeit des Schwerbehindertenausweises der Klägerin unbefristet verlängert.

Mit Schreiben vom 15.10.2009 und 10.1.2010 und Formblattantrag vom 3.2.2010, adressiert jeweils an das Versorgungsamt Regensburg, wurden Anträge auf Ausstellung eines Schwerbehindertenparkausweises gestellt. Diese Anträge sind vom Versorgungsamt Regensburg an die Stadt Regensburg als hierfür zuständige Straßenverkehrsbehörde weitergeleitet worden. In den Schreiben vom 1.11.2009 und 3.2.2010 direkt an die Stadt Regensburg wurden weitere Anträge auf Ausstellung eines Schwerbehindertenparkausweises gestellt.

Das Zentrum Bayern Familie und Soziales, Region Oberpfalz – Versorgungsamt – hat unter dem 29.10.2009 der Beklagten mitgeteilt, dass unter Berücksichtigung der dem Bescheid des Versorgungsamts vom 10.2.1994 zu Grunde liegenden ärztlichen Unterlagen die Voraussetzungen zur Erteilung einer Parkerleichterung für Schwerbehinderte ohne außergewöhnliche Gehbehinderung (erweiterter Personenkreis) nicht vorliegen, weil ein Morbus Crohn oder eine Colitis ulcerosa mit einem Einzel-GdB von wenigstens 60 auf einem Kunstafter als Folgezustand beruhe.

Im Rahmen der Anhörung der Klägerin zur beabsichtigten Ablehnung ihres Antrags verwies die Klägerin unter dem 2.3.2010 auf die Verwaltungsvorschrift zu § 46 Abs. 1 der Straßenverkehrsordnung (StVO), wonach für schwerbehinderte Menschen, die an Morbus Crohn oder Colitis ulcerosa erkrankt sind, wenn hierfür ein GdB von wenigstens 60 vorliegt, Ausnahmegenehmigungen zu erteilen sind. Es sei nicht nachvollziehbar, dass der Personenkreis, der an Morbus Crohn oder Colitis ulcerosa erkrankt ist, in zwei Kategorien, nämlich mit künstlichem Ausgang und ohne künstlichem Ausgang eingeteilt werde. Ein künstlicher Ausgang setze die Diagnose nicht außer Kraft. Der Grad der Behinderung von 70 sei ihr im Jahr 1993 aufgrund der Erkrankung Morbus Crohn zugesprochen worden. Sie sei noch immer voll berufstätig. Laut Gesetz sollten Ausnahmegenehmigungen wie die Parkerleichterung Personen erteilt werden, die in ihrer Mobilität eingeschränkt sind.

Ein Arztbericht von Herrn Dr. … vom 23.5.2007 wurde beigegeben.

Mit Bescheid vom 9.3.2010 lehnte die Beklagte die Anträge auf Erteilung eines Schwerbehindertenparkausweises ab.

Entsprechend der Bescheinigung des Versorgungsamts vom 29.10.2009 sei der Klägerin ein GdB von wenigstens 60 nicht für die Erkrankung Morbus Crohn oder Colitis ulcerosa erteilt worden, das Vorliegen der medizinischen Voraussetzungen werde nicht von der Straßenverkehrsbehörde geprüft. Schwerbehinderten, die die Voraussetzungen nicht erfüllten, könne eine Parkerleichterung nicht zugestanden werden. Dies würde der widmungsgemäßen Nutzung der öffentlichen Verkehrsflächen zuwiderlaufen.

Auf die weiteren Ausführungen wird Bezug genommen.

2. In Beantwortung einer Eingabe an das Bayerische Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen wurde der Klägerin unter dem 29.4.2010 mitgeteilt, dass mit der Diagnose einer chronisch entzündlichen Darmerkrankung die Zuerkennung von Parkerleichterungen (erst dann) möglich sei, wenn die entzündliche Aktivität der Darmerkrankung zu schweren Auswirkungen führe. Für Personen mit Kunstafter sei die Zuerkennung von Parkerleichterungen nicht vorgesehen.

3. Gegen den Bescheid der Beklagten vom 9.3.2010 richtet sich die am 9.4.2010 erhobene Klage.

Zur Begründung ist ausgeführt:

Die Klägerin sei seit Jahren schwer erkrankt an Morbus Crohn, mittlerweile sei ihr als Folge dieser Grunderkrankung im Jahr 2005 der restliche Dickdarm, der komplette Mastdarm und der Schließmuskel entfernt worden. Das bereits vorhandene Ileostoma, also ein Dünndarmausgang, sei als endständiges Stoma gelegt worden. Es bestehe keine Möglichkeit, die Stomaanlage wieder rückgängig zu machen.

Die Klägerin sei voll erwerbstätig und arbeitet als Lehrerin für Sport und Mathematik. Sie habe mittlerweile Routine im Umgang mit ihrer Krankheit und ihrer daraus resultierenden Behinderung, müsse aber jedes Vorhaben genau planen. Die Parkerleichterung würde ihr ermöglichen, im Notfall möglichst rasch eine Toilette aufsuchen zu können.

Die Beklagte stütze ihrer Ablehnung auf die allgemeine Verwaltungsvorschrift, nach der schwerbehinderte Menschen mit künstlichem Darmausgang und zugleich künstlicher Harnableitung die Parkerleichterung beanspruchen könnten, wenn hierfür ein Grad der Behinderung von wenigstens 70 vorliege (Allgemeine Verwaltungsvorschrift, RdNr. 139). Die Grunderkrankung der Klägerin werde bei dieser Entscheidung in keiner Weise berücksichtigt. Die Angelegenheit werde so bewertet, als sei das Stoma an die Stelle des Morbus Crohn getreten, habe diesen quasi abgelöst. Dies sei falsch. Die Grunderkrankung als solche sei immer noch vorhanden und verlaufe in Schüben. Dr. Bauknecht bescheinige, dass trotz der Operation die Grunderkrankung Morbus Crohn erhalten bleibe. Auch sei bei der Schwere der Grunderkrankung jederzeit mit einem Aufflackern der Darmentzündung zu rechnen. Die Klägerin sei durch die Grunderkrankung als auch durch den anus praeter im alltäglichen Leben erheblich behindert.

Bei der Abwägung habe die Beklagte das äußerst komplexe Krankheitsbild nicht berücksichtigt, sie habe die privaten und öffentlichen Interessen nicht wirklich gegeneinander abgewogen. Die Verwaltungsvorschrift besage nicht, dass die Parkerleichterung nur während eines akuten Schubs der Krankheit oder während einer hochentzündlichen Phase gewährt werde. Es handle sich um eine verdeckte Benachteiligung, wenn die Behörde aus eigener Kompetenz meine, Krankheiten oder Krankheitsbilder klassifizieren zu können. Damit werde der den Behinderten zugedachte Nachteilsausgleich ausgehebelt.

Der GdB von 60 sage grundsätzlich nichts aus über das Krankheitsbild und dessen Ausprägung sowie über die Notwendigkeit einer Parkerleichterung. Bei der Argumentation der Behörde werde die Tatsache, dass die Grundproblematik weiter bestehen bleibe, ausgeblendet und nicht in die Entscheidungsfindung miteinbezogen. Das Leben der Klägerin werde nicht massiv durch den Kunstafter als Folgezustand erschwert, sondern durch die Umstände, die das Stoma überhaupt erst erforderlich machten. Die Klägerin habe einen Anspruch auf Teilhabe und am Arbeitsleben, am gesellschaftlichen Leben. Nach Art. 3a des Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderung sei die volle und wirksame Teilhabe an der Gesellschaft und Einbeziehung in die Gesellschaft ein allgemeiner Grundsatz. Ebenso die Nichtdiskriminierung. Nach dem Behindertengleichstellungsgesetz bestehe ein allgemeines Benachteiligungsverbot.

Im Übrigen handle es sich um eine bundeseinheitliche Vorschrift, die in sämtlichen Bundesländern einheitlich angewendet werden sollte.

Ein Attest von Dr. … vom 18.6.2010 bestätigt, dass trotz der Sanierung des Rektumstumpfes die Grunderkrankung eines Morbus Crohn erhalten bleibe, sowie der Anus praeter, der nicht rückverlegt werden könne. Aufgrund dieser Grunderkrankung komme es immer wieder zu durchfallartigen Stühlen, wobei eine umgehende Entleerung des Stomabeutels vorzunehmen sei.

Die Klägerin beantragt:

1. Die Beklagte wird verpflichtet, unter Aufhebung ihres Bescheids vom 9.3.2010 der Klägerin antragsgemäß einen Schwerbehindertenparkausweis zu erteilen.
   
   
2. Die Kosten des Rechtsstreits trägt die Beklagte.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der bei der Klägerin mit Bescheid des zuständigen Versorgungsamts vom 10.2.1994 festgestellte Grad der Behinderung von 70 stelle sich als Zusammenfassung nach dem betroffenen Organsystem dar und weise nicht die einzelnen verschiedenen Merkmale der Erkrankungen aus. Das Vorliegen der medizinischen Voraussetzungen für die Erteilung eines Schwerbehindertenparkausweises werde nicht von der Straßenverkehrsbehörde geprüft. Nach der Stellungnahme des Zentrums Bayern Familie und Soziales, Region Oberpfalz – Versorgungsamt – vom 29.10.2009 sei die erforderliche Einzel-GdB von wenigstens 60 für die Erkrankungen Morbus Crohn oder Colitis ulcerosa nicht festgestellt worden. Rd.Nr. 139 der VwV zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO sei nicht einschlägig, da hierin der Personenkreis der schwerbehinderten Menschen mit künstlichem Darmausgang und zugleich künstlicher Harnableitung definiert werde, wenn hierfür ein GdB von wenigstens 70 vorliegt.

Die Beklagte habe nicht einseitig die Interessen des Straßenverkehrs in den Vordergrund gestellt. Sie habe bei der Interessenabwägung berücksichtigt, dass der Gesetz- und Verordnungsgeber der Bevorrechtigung schwerbehinderter Menschen bei der Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr eine größere Bedeutung beigemessen hat als der uneingeschränkten Bereitstellung öffentlichen Parkraums für die Allgemeinheit. Schwerbehinderten, die die Voraussetzungen nicht erfüllten, könnten demnach keine Parkerleichterungen zugestanden werden.

Auf Nachfrage durch das Gericht teilte das Zentrum Bayern Familie und Soziales, Region Oberpfalz – Versorgungsamt – unter dem 29.12.2010 mit, dass nach den jetzt gültigen versorgungsmedizinischen Grundsätzen und der ärztlichen Auswertung für die „entzündliche Darmerkrankung (Crohn'sche Erkrankung“) ein Einzel-GdB von 20 – 30 angesetzt werde.

Die Klägerin wies darauf hin, dass dieser Stellungnahme nicht zu entnehmen sei, auf welchen Zeitraum sie sich beziehe und wann ein Einzel-GdB von 20 – 30 festgesetzt worden sei.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf die vorliegenden Behördenakten und eingereichten Schriftsätze sowie die Niederschrift zur mündlichen Verhandlung vom 15.2.2011 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung eines Schwerbehindertenparkausweises.

1. Gemäß § 46 StVO kann die Straßenverkehrsbehörde Ausnahmegenehmigungen für schwerbehinderte Menschen in Form von Parkerleichterungen erteilen. Die Voraussetzungen hierfür sind in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) in der Fassung vom 4.6.2009 geregelt.

Nach der Verwaltungsvorschrift „zu § 46 Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis“ sind nach Rd.Nr. 1 die Straßen nur für den normalen Verkehr gebaut. Eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen, ist daher nur in besonders dringenden Fällen gerechtfertigt. An den Nachweis solcher Dringlichkeit sind strenge Anforderungen zu stellen.

Die Verwaltungsvorschrift „zu § 46 Abs. 1 Nr. 11“ regelt im Einzelnen, in welchen Fällen Ausnahmegenehmigungen für schwerbehinderte Menschen erteilt werden dürfen. Mit der Neufassung der VwV-StVO vom 4.6.2009 sind schwerbehinderte Menschen, die an Morbus Crohn oder Colitis ulcerosa erkrankt sind, wenn hierfür ein GdB von wenigstens 60 vorliegt (Rd.Nr. 138) und schwerbehinderte Menschen mit künstlichem Darmausgang und zugleich künstlicher Harnableitung, wenn hierfür ein GdB von wenigstens 70 vorliegt (Rd.Nr. 139), in den Kreis der Berechtigten aufgenommen worden. Dass die Klägerin nicht dem in Rd.Nr. 139 beschriebenen Personenkreis unterfällt, ergibt sich aus ihrem Krankheitsbild.

Die Anwendungshinweise des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren zum Vollzug der Straßenverkehrsordnung zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO bestimmen, dass die Straßenverkehrsbehörde, soweit sie nicht aus eigener Kenntnis oder aufgrund Augenscheins die Voraussetzungen für die Erteilung der Ausnahmegenehmigung für gegeben hält, für ihre Entscheidung ausschließlich die Feststellung der Regionalstelle Zentrum Bayern Familie und Soziales zugrunde zu legen hat. Das Vorliegen der medizinischen Voraussetzungen wird grundsätzlich nicht von der Straßenverkehrsbehörde geprüft.

Der Schwerbehindertenausweis der Klägerin weist für das am 10.2.1994 festgestellte Krankheitsbild einen GdB von 70 aus. Diese Beurteilung bezieht sich auf die infolge der entzündlichen Darmerkrankung seinerzeit erforderlich gewordene teilweise Entfernung des Dickdarms mit der Folge, dass die Stuhlentleerung über einen künstlichen Dünndarmausgang erfolgt. Das Ausmaß der Behinderung mit einem GdB von 70 wurde hinsichtlich des betroffenen Organsystems festgestellt. Eine Aussage, welcher GdB der entzündlichen Darmerkrankung isoliert betrachtet zuzusprechen ist, ist hierin nicht enthalten.

Wenn seitens des Zentrums Bayern Familie und Soziales Region Oberpfalz - Versorgungsamt – auf Nachfrage des Gerichts die Auskunft erteilt wurde, dass nach den jetzt gültigen versorgungsmedizinischen Grundsätzen und der ärztlichen Auswertung für die entzündliche Darmerkrankung ein Einzel-GdB von 20 bis 30 angesetzt werde, entspricht dies einer Bewertung nach Aktenlage unter Berücksichtigung des Umstands, dass nach der geltenden versorgungsmedizinischen Verordnung aus dem Jahr 2008 bereits einem künstlichen After mit guter Versorgungsmöglichkeit ein GdB von 50 zukommt und der entzündlichen Darmerkrankung selbst geringe Auswirkungen (GdB 10 bis 20) bzw. mittelschwere Auswirkungen (GdB 30 bis 40) zugemessen werden. Die zum Zeitpunkt des Erlasses des Schwerbehindertenausweises im Jahr 1994 geltenden Anhaltspunkte für die ärztliche Gutachtertätigkeit aus dem Jahr 1983 sahen für einen künstlichen After mit guter Verschlussmöglichkeit eine Minderung der Erwerbsfähigkeit von 50 bis 100 und für die Colitis ulcerosa mit geringen Auswirkungen eine MdE von 20 bis 40 von 100 vor.

Maßgeblich für die Beurteilung der Voraussetzungen einer Ausnahmegenehmigung ist nach der geltenden Rechtslage allein ein GdB von wenigstens 60 für die entzündliche Darmerkrankung. Demnach müsste sie nach der Versorgungsmedizinischen Verordnung 2008 schwere Auswirkungen (anhaltende oder häufig rezidivierende erhebliche Beschwerden, erhebliche Beeinträchtigungen des Kräfte- und Ernährungszustands, häufige, tägliche, auch nächtliche Durchfälle) aufweisen. Diese Feststellungen wurden für die Erkrankung der Klägerin nicht getroffen.

2. Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen. Als Ermessensentscheidung ist die Versagung der Ausnahmegenehmigung gerichtlich dahingehend überprüfbar, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (§ 114 Satz 1 VwGO).

Eine derartige Ausnahmegenehmigung setzt Gründe voraus, die das öffentliche Interesse an dem Verbot überwiegen, von dem suspendiert werden soll (vgl. Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 39. Auflage, § 46 StVO, Rd.Nr. 23 m.w.N.). Ermessen im Sinne des Art. 40 BayVwVfG bedeutet die Möglichkeit zur pflichtgemäßen, an sachlichen Kriterien, wie sie sich aus der Ermessensermächtigung im speziellen und der Rechtsordnung insgesamt ergeben, orientierten Entscheidung (Fehling/Kastner, Verwaltungsrecht, 2. Aufl., § 114 VwGO Rd.Nr. 5).

Die gewählte Anknüpfung an einen bestimmten Mindest-GdB für ein bestimmtes Krankheitsbild, wie sie in der VwV-StVO erfolgt ist, widerspricht nicht dem Zweck der Ermächtigung.

Ausgangspunkt der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift ist eine Erfassung derjenigen schwerbehinderten Personen, die den strengen Anforderungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung unterfallen. Zur Bestimmung des berechtigten Personenkreises greift die Verwaltungsvorschrift auf die in der Versorgungsverwaltung übliche Zuerkennung von Behinderungsgraden zurück. Bei der Anknüpfung an die näher beschriebenen entzündlichen Darmerkrankungen wird das Ausmaß der Erkrankung nicht negiert, vielmehr legt der vorausgesetzte GdB von wenigstens 60 grundsätzlich den Maßstab für die geforderte Schwere der Erkrankung fest. Bei einem derartigen GdB von 60 wird nämlich angenommen, dass die betroffene Person aufgrund der häufig vorkommenden plötzlichen Durchfälle darauf angewiesen ist, rasch in der Nähe von Toiletten parken zu dürfen. Hieraus folgt im Umkehrschluss, dass diese Notwendigkeit für Personen, die an einer entzündlichen Darmerkrankung mit geringer Auswirkung (geringe Beschwerden, keine oder geringe Beeinträchtigungen des Kräfte- und Ernährungszustandes, seltene Durchfälle) bzw. mit mittelschwerer Auswirkung (häufig rezidivierende oder länger anhaltende Beschwerden, geringe bis mittelschwere Beeinträchtigungen des Kräfte- und Ernährungszustandes, häufiger Durchfälle) nicht gesehen werden.

In dem Umstand, dass in der Verwaltungsvorschrift nicht zugleich auch eine Ausnahmegenehmigung für Personen von Kunstafter, die diesen Einzel-GdB für die entzündliche Darmerkrankung nicht aufweisen, enthalten ist, liegt kein den allgemeinen Gleichheitssatz verletzendes Unterlassen mit der Folge, dass die sich an der Verwaltungsvorschrift orientierte Ermessensentscheidung der Beklagten zu beanstanden wäre. Die Formulierung in Rd.Nr. 138 legt den berechtigten Personenkreis eindeutig fest. Anhaltspunkte dafür, dass damit nicht der Personenkreis erreicht wird, der nach der Verwaltungsvorschrift von einer entsprechenden Ausnahmegenehmigung profitieren soll, sind nicht ersichtlich. Die Nichteinbeziehung weiterer Betroffener würde nur dann willkürlich und in grob fahrlässiger Weise an dem Zweck der Ermächtigung vorbeigehen, wenn an entzündlicher Darmerkrankung erkrankte Personen mit Kunstafter von vornherein aus dem Kreis der Berechtigten ausgeschlossen wären. Dies ist jedoch nicht der Fall, da nicht auszuschließen ist, dass auch derartigen Personen allein für die entzündliche Darmerkrankung einen GdB von wenigstens 60 zuzusprechen ist.

Im Hinblick auf die versorgungsärztliche Stellungnahme durch den ärztlichen Dienst der Zentrale vom 7.4.2010 stellt sich die Frage, ob die Klägerin in einem vergleichbaren Ausmaß betroffen ist. Danach liegt bei der Klägerin keine chronisch entzündliche Darmerkrankung vor, die die schweren Auswirkungen zur Folge hat, die mit dem GdB von 60 zu bewerten sind. Durch die operative Entfernung des Dickdarms habe vielmehr die entzündliche Aktivität ihrer chronisch entzündlichen Darmerkrankung wesentlich reduziert werden können, da sich die entzündliche Aktivität ihrer Erkrankung vor allem auf den Dickdarm beschränkt habe. Seit der Dickdarmentfernung bestehe von Seiten der chronisch entzündlichen Darmerkrankung ein stabiler Zustand. Eine Beeinträchtigung gehe jetzt vor allem vom künstlichen Dünndarmausgang aus. Dem sei durch die Zuerkennung des GdB von 70 Rechnung getragen worden.

Sollte diese Bewertung nicht (mehr) dem aktuellen Krankheitsbild der Klägerin entsprechen, ist ihr zu empfehlen, eine Neufeststellung der gesundheitlichen Verhältnisse von der Regionalstelle Zentrum Bayern Familie und Soziales vornehmen zu lassen (vgl. Anwendungshinweise-StVO Nr. 7).

Die Klage war demnach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 VwGO, § 708 Nr. 11 ZPO, 711 ZPO.


Beschluss
Der Streitwert wird auf 5.000,-- € festgesetzt.