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OVG Hamburg Beschluss vom 18.11.2010 - 3 Bs 206/10 - Zur Vorlage vollständiger Unterlagen beim Antrag auf eine Personenbeförderungsgenehmigung für eine Taxe

OVG Hamburg v. 18.11.2010: Zur Vorlage vollständiger Unterlagen beim Antrag auf eine Personenbeförderungsgenehmigung für eine Taxe


Das OVG Hamburg (Beschluss vom 18.11.2010 - 3 Bs 206/10) hat entschieden:

1.  Der Lauf der Entscheidungsfrist von 3 Monaten nach Eingang des Genehmigungsantrags gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG setzt nicht voraus, dass der Genehmigungsbehörde das nach § 12 Abs. 3 Satz 1 PBefG verlangte polizeiliche Führungszeugnis vorliegt. Das Führungszeugnis gehört, weil es seitens des Bundesamtes für Justiz nicht dem zur Vorlage bereiten Antragsteller ausgehändigt, sondern der Behörde unmittelbar übersandt wird (§ 30 Abs. 5 BZRG), nicht zu den Unterlagen im Sinne des § 12 Abs. 2 PBefG, die dem Genehmigungsantrag beizufügen sind.
2.  Der Genehmigungsbehörde kann es nach Treu und Glauben verwehrt sein, sich in Bezug auf den Ablauf der Entscheidungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG auf die Unvollständigkeit der Antragsunterlagen zu berufen, wenn sie dem Antragsteller zuvor eindeutig zu verstehen gegeben hat, dass sie die Antragsunterlagen als vollständig und die Frist als in Lauf gesetzt ansieht.
3.  Gilt die Genehmigung nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als erteilt, tritt die für die Erteilung der Genehmigungsurkunde erforderliche Unanfechtbarkeit der Entscheidung in Fällen, in denen Drittbetroffene nicht vorhanden sind, sofort ein.
4.  Der Anspruch auf schriftliche Bescheinigung des Eintritts der Genehmigungsfiktion nach § 42 a Abs. 3 (Hmb)VwVfG (juris: VwVfG HH) besteht auch in Fällen, in denen die Genehmigungsfiktion nach Maßgabe von Rechtsvorschriften des besonderen Verwaltungsrechts (hier: § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG) eintritt.
5.  Die Genehmigungsbehörde kann dem Anspruch auf Bescheinigung des Eintritts der Genehmigungsfiktion nicht den Einwand der unzulässigen Rechtsausübung mit der Begründung entgegenhalten, sie dürfe die als erteilt geltende Genehmigung wegen Fehlens einer zwingenden Genehmigungsvoraussetzung sogleich gemäß § 48 (Hmb)VwVfG (juris: VwVfG HH) zurücknehmen.



Siehe auch

P-Schein / Personenbeförderungsschein - Taxischein

und

Personenbeförderung - Fahrgastbeförderung


Gründe:


I.

Der Antragsteller erstrebt die Verpflichtung der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung, ihm eine Genehmigungsurkunde hinsichtlich des Gelegenheitsverkehrs mit einer Taxe auszuhändigen (§§ 15 Abs. 2 Satz 1, 17, 47 PBefG). Er ist derzeitig angestellter Taxifahrer; da sein daraus erwachsendes Einkommen nicht genügt, um seine vierköpfige Familie zu unterhalten, bezieht diese ergänzende Hilfe nach den Bestimmungen des SGB II.

1. Der Antragsteller besitzt seit dem 8. März 2010 - wieder - eine Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung. Zuvor war die ihm im Jahr 2005 erteilte Fahrerlaubnis mit Bescheid vom 20. September 2007 entzogen worden; Hintergrund waren verschiedene Verstöße gegen seine Pflicht zur Fahrgastbeförderung. Der Bescheid wurde bestandskräftig. Die Neuerteilung der Fahrerlaubnis im März 2010 erfolgte vor dem Hintergrund, dass dem Antragsteller von einem Internisten und Betriebsmediziner mit Gutachten vom 17. Februar 2010 bescheinigt worden war, dass er die erforderliche geistige Eignung für eine Fahrerlaubnis zur Personenbeförderung aufweise.




Nach einer am 20. März 2010 erfolgten verbalen Auseinandersetzung mit einer Frau, die auf dem Vorplatz des Hauptbahnhofs seine Fahrdienste in Anspruch nehmen wollte, wozu es aber aus Gründen, die zwischen dem Antragsteller und der Antragsgegnerin streitig sind, nicht mehr kam, entzog die Führerscheinstelle Hamburg-Mitte dem Antragsteller mit Bescheid vom 17. Juni 2010 erneut die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung und ordnete diesbezüglich die sofortige Vollziehung an. Zuvor hatte die Antragsgegnerin im Hinblick auf den Vorfall vom 20. März 2010 gegenüber dem Antragsteller unter dem 9. Juni 2010 einen Bußgeldbescheid in Höhe von 400,- Euro erlassen, da der Antragsteller gegen seine Pflicht zur Personenbeförderung verstoßen habe. Der Antragsteller hat gegen den Bußgeldbescheid Einspruch erhoben; das Amtsgericht hat das Bußgeldverfahren am 28. Oktober 2010 gemäß § 47 Abs. 2 OWiG eingestellt. Gegen den Entziehungsbescheid hat der Antragsteller Widerspruch eingelegt, über den noch nicht entschieden worden ist; außerdem hat er diesbezüglich beim Verwaltungsgericht vorläufigen Rechtsschutz gegenüber der Anordnung der sofortigen Vollziehung begeht (5 E 2230/10). Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 9. September 2010 abgelehnt. Der Antragsteller hat gegen diesen Beschluss Beschwerde erhoben (3 Bs 200/10); der Beschwerdesenat hat in jener Sache am 23. September 2010 einen „Hängebeschluss“ erlassen und damit die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Entziehungsbescheid bis zur Entscheidung über die Beschwerde wiederhergestellt.

2. Am 7. Mai 2010 beantragte der Antragsteller bei der Antragsgegnerin die Erteilung der o. g. Genehmigung für eine Dauer von zwei Jahren. Dabei legte er - neben verschiedenen erforderlichen Unterlagen, hinsichtlich derer die Beteiligten nicht streiten - eine Gebührenquittung (vom 6.5.2010) des zuständigen Einwohneramtes hinsichtlich der Beantragung eines polizeilichen Führungszeugnisses - dieses Führungszeugnis war gemäß § 30 Abs. 5 BZRG seitens des Bundeszentralregisters nicht an den Antragsteller zu senden, sondern unmittelbar an die Antragsgegnerin - vor; der Sachbearbeiter übernahm die in der Quittung enthaltenen Angaben über das betreffende Einwohneramt und das Antragsdatum und trug diese Daten („Nord“, „6.5.10“) in die betreffende Rubrik des Antragsvordrucks ein. Die Rubrik lautete: „Gebührenquittung des Einwohneramtes über ein beantragtes Führungszeugnis zur Vorlage bei einer Behörde …“. - Unter den vom Antragsteller vorgelegten, zum Verbleib bei der Antragsgegnerin bestimmten Unterlagen befand sich auch eine von ihm selbst unterschriebene, nicht von einem Steuerberater (oder einer anderen Stelle im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PBzugV) bestätigte - Vermögensübersicht, aus der sich ein positiver Saldo in Höhe von ,- € ergab; das dort u. a. angegebene Sparguthaben in Höhe von ,- € wurde belegt durch einen diesbezüglichen Kontoauszug der D.-Bank, der einen Saldo in dieser Höhe auswies. Die Vermögensübersicht bestand aus einem hierfür von der Antragsgegnerin ausgegebenen Vordruck „Anlage 1“, in dem unter den dortigen Rubriken „Vermögen“ und „Verbindlichkeiten“ bestimmte Angaben zu machen und Zahlen einzutragen waren. In dem Antragsvordruck selbst befand sich auf der Rückseite unter der Überschrift „Diesem Antrag sind beizufügen“ u. a. eine in drei Spalten geteilte Zeile, in deren linker Spalte die Worte „Vermögensübersicht (Anlage 1 zum Antragsformular)“ eingedruckt waren. Die mittlere Spalte, die sich auch auf die darüber und darunter befindlichen Zeilen bezog, enthielt den Text „Wird von der Behörde ausgefüllt!“. In die rechte, sich auf die linke („Vermögensübersicht …“) beziehende Spalte war mit Kugelschreiber ein Haken eingetragen. - Am 14.5.2010 ging bei der Antragsgegnerin das polizeiliche Führungszeugnis gleichen Datums ein (Inhalt: „Keine Eintragung“).




Mit Anhörungsschreiben vom 9. Juni 2010 (zeitgleich zum o. g. Bußgeldbescheid) teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit, sie beabsichtige, seinen Antrag vom 7. Mai 2010 abzulehnen, und verwies zur Begründung auf den o. g. Vorfall vom 20. März 2010 und den diesbezüglich erlassenen Bußgeldbescheid. Angesichts der Vorfälle, die zur Entziehung der Fahrerlaubnis im September 2007 geführt hätten, und dieses neuerlichen Vorfalls könne ihm die erforderliche persönliche Zuverlässigkeit nicht zugesprochen werden.

Mit Schreiben der Prozessbevollmächtigten vom 10. August 2010 teilte der Antragsteller der Antragsgegnerin mit, in seiner Genehmigungsangelegenheit sei nunmehr die Fiktionswirkung des § 15 Abs. 1 (Satz 5) PBefG eingetreten: Er habe am 7. Mai 2010 den vollständigen Genehmigungsantrag gestellt, und die Antragsgegnerin habe darüber nicht binnen drei Monaten entschieden. Er bitte um umgehende Zustellung der Genehmigung.

Die Antragsgegnerin erließ gegenüber dem Antragsteller unter dem 11. August 2010 (am selben Tag per Telefax an seine Prozessbevollmächtigten übermittelt) einen Zwischenbescheid, mit dem sie die Entscheidungsfrist gemäß § 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 PBefG um drei Monate bis zum 14. November 2010 verlängerte. Zur Begründung führte sie aus, das Genehmigungsverfahren habe wegen der aufgetretenen Zweifel an der persönlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers nicht binnen der Dreimonatsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG abgeschlossen werden können. Diese Frist sei noch nicht abgelaufen und somit die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG noch nicht eingetreten. Die Frist werde erst mit Vollständigkeit des Antrags in Lauf gesetzt. Der Antrag sei erst am 14. Mai 2010 mit dem Eingang des Führungszeugnisses vollständig geworden: „Seit diesem Tag liegen alle vorzulegenden Antragsunterlagen vor“.

Die Antragsgegnerin hat inzwischen mit Bescheid vom 10. November 2010 den Genehmigungsantrag vom 7. Mai 2010 abgelehnt, und zur Begründung ausgeführt, der Antragsteller weise angesichts des Vorfalls vom 20. März 2010 und der früheren Vorkommnisse nicht die erforderliche Zuverlässigkeit auf. Der Umstand, dass das Amtsgericht das zuletzt erfolgte Ordnungswidrigkeitsverfahren aus Opportunitätsgesichtspunkten gemäß § 47 Abs. 2 OWiG eingestellt habe, lasse darauf schließen, dass der Tatverdacht gegen den Antragsteller nicht ausgeräumt worden sei.



3. Am 19. August 2010 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Hamburg den vorliegenden Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, mit dem Begehren, die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihm eine Urkunde über die Genehmigung zur Ausübung des Verkehrs mit einer Taxe zu übergeben. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, dass die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG eingetreten sei. Er habe am 7. Mai 2010 den vollständigen Genehmigungsantrag gestellt. Ausweislich des Antragsvordrucks habe die Antragsgegnerin von ihm nicht die Vorlage des Führungszeugnisses selbst verlangt, sondern die Vorlage einer Gebührenquittung des Einwohneramtes über ein beantragtes Führungszeugnis; diese Gebührenquittung habe er am 7. Mai 2010 vorgelegt. Er habe am 7. Mai 2010 alles Erforderliche für die Prüfung des Genehmigungsantrags getan. Die Übermittlung des Führungszeugnisses sei demgegenüber ebenso wie die interne Anfrage bei der Bußgeldstelle oder beim Gewerbezentralregister ein Teil des Genehmigungsverfahrens, auf dessen Ablauf der Antragsteller keinen Einfluss mehr habe. Der erforderliche Anordnungsgrund sei ebenfalls gegeben: Ohne die Aushändigung der Genehmigungsurkunde könne er von der fiktiven Genehmigung keinen Gebrauch machen und den Beruf des selbständigen Taxiunternehmers nicht ausüben. Hierdurch verbleibe er in seiner angespannten finanziellen Lage.

Die Antragsgegnerin ist dem entgegengetreten: Bereits der erforderliche Anordnungsgrund liege nicht vor. Der Antragsteller könne einstweilen wie bisher als angestellter Taxifahrer arbeiten und ergänzende Sozialleistungen beziehen; eine unmittelbare Verelendungsgefahr bestehe somit nicht. Auch ein etwaiger Nachteil aus der Differenz zwischen den Einkünften als angestellter Taxenfahrer und den Einkünften, die er aus einer Tätigkeit als Taxenunternehmer erzielen könne, sei nicht irreparabel; insoweit könne der Antragsteller ggf. Schadensersatzansprüche gegenüber der Antragsgegnerin geltend machen.

Auch der erforderliche Anordnungsanspruch sei nicht gegeben. Die Genehmigungsfiktion sei nicht eingetreten, weil der Genehmigungsantrag am 7. Mai 2010 noch nicht vollständig gewesen sei. Zu den notwendig beizubringenden Unterlagen gehöre auch das Führungszeugnis. Die Antragsgegnerin bestreite zwar nicht, dass der Antragsteller hinsichtlich des Führungszeugnisses alles getan habe, was er habe tun können und was von ihm erwartet worden sei; er habe diesbezüglich nichts falsch gemacht. Darauf komme es aber nicht an. Entscheidend sei, dass gemäß § 12 Abs. 2 PBefG dem Antrag die Unterlagen, die ein Urteil über die Zuverlässigkeit ermöglichen, beizufügen seien, und dass § 12 Abs. 3 Satz 1 PBefG auf „die Vorlage eines polizeilichen Führungszeugnisses“ hinweise. Diese Formulierungen belegten, dass das Führungszeugnis bei der Genehmigungsbehörde eingehen müsse. Der Umstand, dass § 30 Abs. 5 BZRG es zwingend vorschreibe, das Führungszeugnis zur unmittelbaren Übersendung an die Antragsgegnerin zu beantragen, führe zu keiner anderen rechtlichen Bewertung. Es sei allgemein anerkannt, dass dann, wenn das Fachrecht für die Antragstellung die Vorlage von Unterlagen vorschreibe, ein Antrag bei Fehlen dieser Unterlagen als unvollständig anzusehen sei.

Hinzu komme, dass der Antrag auch im Hinblick auf den Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit unvollständig gewesen sei und sich daran bis jetzt nichts geändert habe. Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PBZugV sei nämlich eine von einem Steuerberater etc. bestätigte Vermögensübersicht einzureichen; die von dem Antragsteller vorgelegte Vermögensübersicht sei aber nur von ihm selbst unterzeichnet worden, die erforderliche Testierung durch einen Steuerberater etc. fehle. Der Antragsteller könne auch nicht etwa einwenden, von dieser Bestimmung nichts gewusst zu haben.

Schließlich sei hilfsweise zu erwägen, dass die Antragsgegnerin in dem Fall, dass die Genehmigungsfiktion doch in Kraft getreten sein sollte, auf der Basis des ihr derzeit bekannten Sachstands diese Genehmigung gemäß § 48 HmbVwVfG zurücknehmen würde, da dem Antragsteller nach Aktenlage keine Genehmigung erteilt werden dürfe, weil er die Voraussetzung der Zuverlässigkeit nicht erfülle. Dies ergebe sich aus der Würdigung seiner Vorgeschichte und des Vorfalls vom 20. März 2010. Wie das Verwaltungsgericht Frankfurt a. M. mit Urteil vom 3. September 1997 (nicht veröffentlicht, zit. nach Fielitz/Grätz, PBefG, § 15 Rn. 5) bereits entschieden habe, widerspreche es dem Grundsatz von Treu und Glauben, eine Genehmigungsbehörde zur Erteilung einer Genehmigungsurkunde aufgrund einer nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG eingetretenen Fiktion zu verpflichten, wenn die Genehmigungsbehörde die Genehmigung zurücknehmen müsste. Es gelte: dolo facit, qui petit, quod statim redditurus est.

4. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit Beschluss vom 23. September 2010 abgelehnt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG sei nicht eingetreten, weil die Antragsgegnerin mit dem Zwischenbescheid vom 11. August 2010 die Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG noch vor deren Ablauf verlängert habe. Die Frist sei erst am 14. Mai 2010 in Lauf gesetzt worden, da erst an jenem Tag mit dem Eingang des polizeilichen Führungszeugnisses bei der Genehmigungsbehörde die Antragsunterlagen vollständig vorgelegen hätten. Das Führungszeugnis selbst gehöre zu den Antragsunterlagen, wie sich aus § 12 Abs. 3 PBefG ergebe, wonach die Vorlage eines polizeilichen Führungszeugnisses verlangt werden könne. All dies gelte jedenfalls dann, wenn, wie im vorliegenden Fall, das Führungszeugnis in engem zeitlichem Zusammenhang mit der vom Antragsteller vorgenommenen Antragstellung angefordert und vom Bundeszentralregister übersandt werde.

Gegen diesen Beschluss richtet sich die vorliegende Beschwerde des Antragstellers, mit der dieser beantragt, der Antragsgegnerin aufzugeben, ihm eine Urkunde über die Genehmigung zur Ausübung des Verkehrs mit Taxen zu übergeben. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen (wegen weiterer Einzelheiten siehe die nachstehenden Ausführungen unter „II.“) vor, die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG sei eingetreten, da der Antrag am 7. Mai 2010 vollständig gestellt worden sei; das Führungszeugnis als solches gehöre nicht zu den Antragsunterlagen. Dementsprechend habe er gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG Anspruch auf Aushändigung einer Genehmigungsurkunde. Das von der Antragsgegnerin im Hinblick auf eine Möglichkeit der Rücknahme der kraft Fiktion vorliegenden Genehmigung geltend gemachte Argument der Arglisteinrede („dolo agit …“) greife im vorliegenden Fall nicht durch. Ebenso wie der Anordnungsanspruch sei auch der erforderliche Anordnungsgrund gegeben.


II.

Die zulässige Beschwerde hat nach Maßgabe des Beschlusstenors überwiegend Erfolg.

1. Die Prüfung der mit der Beschwerde dargelegten Gründe ergibt, dass der angefochtene Beschluss mit der dort gegebenen Begründung keinen Bestand haben kann. Damit ist das Beschwerdegericht berechtigt und verpflichtet, ohne die Beschränkung des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO über die Beschwerde in eigener Kompetenz zu entscheiden (zu dieser Folge vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 9.12.2003, 3 Bs 415/02).




Der Antragsteller legt mit der Beschwerdebegründung (vgl. den Schriftsatz vom 25.10.2010, S. 6 ff., „I.1.a)aa) und b)“) plausibel dar, dass die entscheidungserhebliche Erwägung des Verwaltungsgerichts (BA S. 6/7), das polizeiliche Führungszeugnis gehöre „jedenfalls dann“ zu den für das Inlaufsetzen der Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG erforderlichen vollständigen Antragsunterlagen, wenn „das Führungszeugnis in engem zeitlichen Zusammenhang mit der Antragstellung vom Antragsteller angefordert und vom Bundeszentralregister übersandt“ werde, nicht haltbar sei, weil das Verwaltungsgericht hierfür keine Begründung gegeben habe, ein sachlicher Grund für diese Erwägung auch nicht ersichtlich sei und sich bei einem Vergleich des polizeilichen Führungszeugnisses mit anderen entscheidungserheblichen behördlichen Informationen, wie etwa dem Auszug aus dem Gewerbezentralregister, die auch nach der Auffassung der Antragsgegnerin nicht Bestandteil der Antragsunterlagen seien, der Schluss aufdränge, auch das Führungszeugnis nicht als Teil der Antragsunterlagen anzusehen.

2. Die somit unbeschränkte eigene Prüfung seitens des Beschwerdegerichts führt zum überwiegenden Erfolg der Beschwerde und zum Erlass der einstweiligen Anordnung nach Maßgabe des Beschlusstenors; insoweit besteht der gemäß § 123 Abs. 1 VwGO erforderliche Anordnungsanspruch. Nach der Einschätzung des Beschwerdegerichts dürfte die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG eingetreten sein (a). Einem vollständigen Erfolg des vom Antragsteller gestellten Beschwerdeantrags steht jedoch entgegen, dass trotz bestehender Genehmigungsfiktion nicht sämtliche Voraussetzungen für die Ausstellung einer Genehmigungsurkunde gemäß §§ 15 Abs. 2 Satz 1, 17 Abs. 1 PBefG gegeben sind (b). Gegenüber der hier beschlossenen einstweiligen Anordnung liegen keine anderweitigen rechtlichen Hindernisse vor; insbesondere greift die von der Antragsgegnerin geltend gemachte Arglisteinrede („dolo agit …“) nicht durch (c). Der gemäß § 123 Abs. 1 VwGO erforderliche Anordnungsgrund ist für den Erlass der hier beschlossenen einstweiligen Anordnung ebenfalls gegeben (d).

a) Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG gilt die Genehmigung (zur Ausübung des Verkehrs mit einer Taxe) als erteilt, wenn sie seitens der Genehmigungsbehörde nicht innerhalb der Entscheidungsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG versagt wird. Nach dieser Bestimmung ist über den Antrag innerhalb von drei Monaten nach dessen Eingang bei der Genehmigungsbehörde zu entscheiden.

Im vorliegenden Fall ist, wie im Folgenden auszuführen sein wird, der Antrag im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG am 7. Mai 2010 bei der Genehmigungsbehörde eingegangen, so dass die genannte Dreimonatsfrist zum Zeitpunkt des Zwischenbescheids der Antragsgegnerin vom 11. August 2010 bereits abgelaufen war und sie nicht mehr gemäß § 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 PBefG verlängert werden konnte; diese Verlängerung war somit unwirksam, da eine Verlängerung der Frist nur „vor ihrem Ablauf“ erfolgen kann (§ 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG).

Der Genehmigungsantrag des Antragstellers ist im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG am 7. Mai 2010 bei der Genehmigungsbehörde eingegangen. Dem steht weder der Umstand entgegen, dass das von dem Antragsteller am 6. Mai 2010 beim Einwohneramt beantragte polizeiliche Führungszeugnis erst am 14. Mai 2010 bei Genehmigungsbehörde eingegangen ist (aa), noch führt die Tatsache, dass die von dem Antragsteller am 7. Mai 2010 bei der Genehmigungsbehörde eingereichte Vermögensübersicht nicht von einer der in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PBZugV genannten Stellen bestätigt war, zu einer anderen rechtlichen Bewertung (bb). Die ansonsten für die Bearbeitung des Genehmigungsantrags erforderlichen und vom Antragsteller lieferbaren Angaben und Unterlagen dürften der Genehmigungsbehörde am 7. Mai 2010 vorgelegen haben (cc).




aa) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin haben die Antragsunterlagen nicht erst mit dem Eingang des polizeilichen Führungszeugnisses bei der Genehmigungsbehörde am 14. Mai 2010 vollständig vorgelegen; dieser Umstand ist für die Frage der Vollständigkeit der Antragsunterlagen unerheblich. Diese Einschätzung des Beschwerdegerichts beruht auf den folgenden Erwägungen:

(1) Es ist in Rechtsprechung und Schrifttum derzeitig nicht abschließend geklärt, welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit ein „Eingang“ des Antrags im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG vorliegt. Vertreten wird, dass es hierfür genüge, wenn die für die Genehmigung eines bestimmten Verkehrs zwingend erforderlichen Angaben gemacht werden (vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, § 15 PBefG, Rn. 13). Nach anderer, häufiger vertretener Ansicht ist es dagegen erforderlich, dass der Antrag sich in dem Sinne als „vollständig“ darstellt, dass er sämtliche Angaben und Unterlagen enthält, die für die Prüfung der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 PBefG von Bedeutung sind (so Fielitz/Grätz, PBefG, § 15 Rn. 2, unter Hinweis auf OVG Magdeburg, Urt. v. 28.2.1996, DVBl. 1997, 964, 965; für die Erforderlichkeit „vollständiger“ Antragsunterlagen auch: VGH Kassel, Urt. v. 15.10.2002, 2 UE 2948/01, juris, Rn. 37; OVG Greifswald, Beschl. v. 9.12.2003, 1 L 174/03, juris, Rn. 13; VG Berlin, Beschl. v. 25.10.2001, NZV 2002, 340). Das Erfordernis „vollständiger“ Antragsunterlagen wird damit begründet, dass der Antragsteller nur dann in schutzwürdiger Weise auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion vertrauen dürfe, wenn er seinerseits zunächst die Behörde durch die Einreichung vollständiger Antragsunterlagen in die Lage versetzt habe, über den Antrag zu entscheiden; der Schutzzweck der Genehmigungsfiktion könne sich nur auf Umstände beziehen, die der Einflussnahme des Antragstellers entzogen seien, was bei unvollständigen Antragsunterlagen aber nicht der Fall sei (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 9.12.2003, und VG Berlin, Beschl. v. 25.10.2001, a. a. O.). Der Antragsteller könne die fristgemäße Durchführung des Verfahrens und bei Versäumung der Frist den Eintritt der Genehmigungsfiktion in schutzwürdiger Weise nur dann erwarten, wenn er einen den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Antrag gestellt habe; umgekehrt entspreche es nicht dem gesetzgeberischen Anliegen, die Bearbeitung von Genehmigungsanträgen, bei denen eine Beurteilung der Genehmigungsvoraussetzungen bereits wegen defizitärer Antragsunterlagen ausscheide und die von daher von vornherein aussichtslos seien, durch Druck auf die Genehmigungsbehörde zu fördern (vgl. OVG Magdeburg, Urt. v. 28.2.1996, a. a. O.).

(2) Nach der Bestimmung des § 12 Abs. 2 PBefG sind dem Antrag Unterlagen beizufügen, die ein Urteil über die Zuverlässigkeit des Antragstellers und die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebs ermöglichen; dies spricht in Verbindung mit den letztgenannten Argumenten in der Tat dagegen, dass ein Antrag ohne derartige Unterlagen bereits die Entscheidungsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG auslöst. Allerdings spricht § 12 Abs. 2 PBefG nicht von „allen Unterlagen“, sondern nur von „Unterlagen“. Hierzu passt die ergänzende Regelung in § 12 Abs. 3 Satz 1 PBefG, nach der die Genehmigungsbehörde „weitere Angaben und Unterlagen, insbesondere Vorlage eines polizeilichen Führungszeugnisses verlangen“ kann: Dies deutet darauf hin, dass es der Vollständigkeit des Antrags nicht entgegenstehen muss, wenn die Genehmigungsbehörde für ihre Entscheidung im Rahmen der eingeleiteten Prüfung noch weitere, vom Antragsteller zunächst nicht vorgelegte Unterlagen für erforderlich hält. Soweit allerdings durch Rechtsvorschriften ausdrücklich normiert ist, dass für den Nachweis bestimmter Genehmigungsvoraussetzungen bestimmte Unterlagen vorzulegen sind, dürfte deren Vorlage durch den Antragsteller grundsätzlich dafür erforderlich sein, dass die Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG in Lauf gesetzt wird (vgl. die in § 2 Abs. 2 Satz 1 PBzugV angeführten Bescheinigungen, deren Vorlage für den Nachweis der finanziellen Leistungsfähigkeit im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG erforderlich ist, und die diesbezügliche Stichtagsregelung in § 2 Abs. 2 Satz 2 PBzugV).



(3) Unbeschadet der vorstehenden Überlegungen gehört jedenfalls das in § 12 Abs. 3 Satz 1 PBefG angeführte polizeiliche Führungszeugnis nicht als solches zu den Antragsunterlagen, deren „Vorlage“ erforderlich wäre, um die Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG in Lauf zu setzen. Es mag zwar in Betracht kommen, insoweit eine Gebührenquittung über die bei der hierfür zuständigen Behörde erfolgte Beantragung eines polizeilichen Führungszeugnisses als erforderliche Antragsunterlage anzusehen, wenn die Genehmigungsbehörde, wie im vorliegenden Fall, dies in ihrem Antragsvordruck selbst als „beizufügende Anlage“ bezeichnet (im vorliegenden Fall hat sich der Sachbearbeiter offenbar von dem Antragsteller die Gebührenquittung vorlegen lassen und darin enthaltene Daten in den Antragsvordruck übertragen, ohne dann die Quittung noch zur Genehmigungsverfahrensakte zu nehmen). Das Führungszeugnis als solches vermag aber nicht zu den „Antragsunterlagen“ zu zählen, deren „Vorlage“ von den Antragstellern verlangt werden könnte: Gemäß § 30 Abs. 5 Satz 1 BZRG ist das Führungszeugnis (seitens des Bundesamtes für Justiz, vgl. § 1 BZRG) der vorlageberechtigten Behörde unmittelbar zu übersenden; der Antragsteller kann es lediglich einsehen, aber nicht selbst ausgehändigt bekommen (§ 30 Abs. 5 Satz 2 BZRG). Angesichts dessen leuchtet es auch im Hinblick auf die o. g., für die Erforderlichkeit vollständiger Antragsunterlagen angeführten Argumente (Schutzbedürftigkeit allein der sorgfältigen Antragsteller, Vermeidung unnötigen Drucks gegenüber der Genehmigungsbehörde) nicht ein, weshalb erst mit dem (seitens des Antragstellers nicht beeinflussbaren) Eingang des Führungszeugnisses bei der Genehmigungsbehörde das Vorliegen einer erforderlichen „Antragsunterlage“ anzunehmen sein sollte. Das Führungszeugnis als solches stellt vielmehr eine „Verfahrensunterlage“ dar, die aus der Sicht der Genehmigungsbehörde entscheidungserheblich sein mag, aber nicht zu den „Antragsunterlagen“ gehört, die der Antragsteller selbst vorlegen könnte.

Dieser Wertung steht nicht die mit ihr verbundene Folge entgegen, dass die Zeit zwischen der Antragstellung und dem Eingang des Führungszeugnisses bei der Genehmigungsbehörde ggf. gleichsam auf deren Kosten geht und die Entscheidungsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG bereits „angebrochen“ wird, obwohl der Antrag noch nicht vollständig entscheidungsreif ist. Der Beginn dieser dreimonatigen Entscheidungsfrist setzt nicht die vollständige Entscheidungsreife hinsichtlich des Genehmigungsantrags voraus. Dies verdeutlicht, wie auch der Antragsteller zutreffend vorträgt, der Umstand, dass es neben dem polizeilichen Führungszeugnis weitere, von der Genehmigungsbehörde einzuholende behördliche Auskünfte und Unterlagen gibt, die aus der Sicht der Genehmigungsbehörde entscheidungserheblich sein können, wie etwa eine Auskunft des Kraftfahrt-Bundesamts über den jeweiligen Antragsteller (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 2 PBefG) oder ein Auszug aus dem Gewerbezentralregister (vgl. § 150 a Abs. 1 Nr. 2 GewO), und die ggf. erst nach erfolgter Antragstellung im Laufe des Genehmigungsverfahrens bei der Genehmigungsbehörde eingehen. Diese Unterlagen gehören auch nach der (insoweit zutreffenden) Auffassung der Antragsgegnerin (ebenfalls) nicht zu den für das Auslösen der Entscheidungsfrist notwendigen „Antragsunterlagen“, sondern zählen zu den sonstigen Verfahrensunterlagen. Dem entspricht es, dass im vorliegenden Fall der Auszug aus dem Gewerbezentralregister am 19. Mai 2010 und die Auskunft des Kraftfahrt-Bundesamts über den Antragsteller erst am 28. Mai 2010 bei der Genehmigungsbehörde eingegangen sind, ohne dass die Antragsgegnerin geltend gemacht hätte, die Entscheidungsfrist sei erst nach dem Eingang dieser Unterlagen angelaufen.

bb) Der Umstand, dass die von dem Antragsteller am 7. Mai 2010 bei der Genehmigungsbehörde eingereichte Vermögensübersicht nicht von einer der in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PBZugV genannten Stellen bestätigt war (und auch im nachhinein bis jetzt nicht solchermaßen bestätigt worden ist), steht dem Beginn des Fristablaufs am 7. Mai 2010 ebenfalls nicht entgegen.

Wie bereits ausgeführt, dürfte zwar eine in der o. g. Weise bestätigte Vermögensübersicht an sich zu den von dem Antragsteller vorzulegenden Antragsunterlagen gehören, deren Vorlage grundsätzlich erforderlich ist, um die Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG in Gang zu setzen. Im vorliegenden Fall gilt dies jedoch nicht angesichts des von der Genehmigungsbehörde gegenüber dem Antragsteller an den Tag gelegten Erklärungsverhaltens, welches bei ihm ein dahingehendes schutzwürdiges Vertrauen begründet haben dürfte, dass die von ihm am 7. Mai 2010 vorgelegte (unbestätigte) Vermögensübersicht aus der Sicht der Genehmigungsbehörde in dieser Form genügen sollte und insoweit keine Bestätigung durch eine der in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PBZugV genannten Stellen mehr erforderlich sein sollte, um über den Antrag entscheiden zu können.

Auch wenn bestimmte Angaben und Unterlagen an sich erforderlich sind, um den Beginn der Entscheidungsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG auszulösen, kann es der Genehmigungsbehörde gleichwohl nach Treu und Glauben verwehrt sein, sich - bezogen auf die Frage, ob die Entscheidungsfrist in Lauf gesetzt worden ist - im Nachhinein auf eine solche Unvollständigkeit zu berufen, wenn sie zuvor - bei der Antragstellung, im Laufe ihrer Prüfung und/oder gegen Ende einer von ihr selbst als laufend angenommenen Entscheidungsfrist - dem Antragsteller eindeutig zu verstehen gegeben hat, dass insoweit keine Unvollständigkeit vorliege und dass die Entscheidungsfrist in Lauf gesetzt worden sei. Ein solches Erklärungsverhalten kann sich etwa ergeben aus einer ausdrücklichen Mitteilung an den Antragsteller, dass die Antragsunterlagen (zu einem bestimmten Zeitpunkt) vollständig vorlägen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, § 42 a Rn. 25 f., zur ähnlichen Regelung in § 42 a Abs. 2 Satz 2 VwVfG). Es kann aber auch in der Weise erfolgen, dass die Genehmigungsbehörde dem Antragsteller mitteilt, die Unterlagen seien vollständig bis auf eine (oder einzelne) - andere - genau bezeichnete Unterlage(n); sofern der Antragsteller der Genehmigungsbehörde dann auch diese anderen Unterlage(n) noch (unbeanstandet) vorlegt, begründet dies für ihn das schutzwürdige Vertrauen darauf, dass die Entscheidungsfrist in Lauf gesetzt worden ist. An einem solchen Erklärungsverhalten ist die Genehmigungsbehörde (im Hinblick auf die Frage, ob die Entscheidungsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG in Lauf gesetzt worden ist) festzuhalten. Andernfalls wäre zum einen der mit der Fiktionsregelung beabsichtigte Beschleunigungseffekt (vgl. die Begründung des diesbezüglichen Gesetzentwurfs, BT-Drs. 12/6269 vom 30.11.1993, S. 145 oben) ernstlich gefährdet, weil der jeweilige Antragsteller dann nicht davor sicher wäre, dass ihm die Genehmigungsbehörde (unter Umständen auch längere Zeit, etwa im Rahmen eines gerichtlichen Hauptsacheverfahrens) nach Ablauf der von ihr selbst für gültig erklärten Entscheidungsfrist entgegenhalten könnte, diese Frist sei in Wirklichkeit nie in Lauf gesetzt worden, weil die Antragsunterlagen in einer bestimmten, von ihr selbst leider erst jetzt bemerkten Hinsicht von vornherein unvollständig gewesen seien. Zum anderen wäre eine solche Folge schwerlich vereinbar mit der in § 25 Abs. 2 Satz 2 (Hmb)VwVfG normierten Pflicht der Behörde, dem Antragsteller, soweit es der Verfahrensbeschleunigung dient, nach Eingang des Antrags unverzüglich Auskunft über die Vollständigkeit der Antragsunterlagen zu geben. Diese Verpflichtung wäre wenig effektiv, wenn die Genehmigungsbehörde sich einer gerade der Verfahrensbeschleunigung dienenden Genehmigungsfiktion durch die später erfolgende Rüge entziehen könnte, die Antragsunterlagen seien entgegen ihrer ursprünglich erteilten Auskunft doch nicht vollständig gewesen.

Diese Grundsätze führen hier zu dem (oben bereits genannten) Ergebnis, dass die fehlende Bestätigung der Vermögensübersicht durch eine der in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PBZugV genannten Stellen dem Beginn des Fristablaufs am 7. Mai 2010 nicht entgegensteht. Die Antragsgegnerin hat dem Antragsteller bei der Antragstellung und gegen Ende der von ihr selbst als laufend angenommenen Entscheidungsfrist eindeutig zu verstehen gegeben, dass ihr die am 7. Mai 2010 vorgelegte Vermögensübersicht in dieser Form genügte und dass die fehlende Bestätigung der Vermögensübersicht dem Inlaufsetzen der Frist nicht entgegenstehe. Dies verdeutlicht zum einen der von dem Sachbearbeiter bei der Entgegennahme der Vermögensübersicht auf der Rückseite des Antragsvordrucks in der betreffenden Spalte („Vermögensübersicht (Anlage 1 zum Antragsformular)“) eingetragene Haken. Zum anderen wird dieses Verständnis der Antragsgegnerin bestätigt durch ihren bereits erwähnten Zwischenbescheid vom 11. August 2010, in dem sie dem Antragsteller gegenüber erklärt hat: „Seit diesem Tag …“ (dem 14.5.2010) „… liegen alle vorzulegenden Antragsunterlagen vor.“; diese Erklärung hätte sie nicht abgeben können, wenn sie die ihr am 7. Mai 2010 vorgelegte und seitdem unverändert vorliegende Vermögensübersicht für unzureichend gehalten hätte.

Ergänzend und klarstellend weist das Beschwerdegericht darauf hin, dass ein behördliches Erklärungsverhalten wie das vorstehend beschriebene der Antragsgegnerin nicht etwa eine Präklusion in dem Sinne bewirkt, dass die Genehmigungsbehörde im Rahmen des Genehmigungsverfahrens bestimmte Gesichtspunkte, die mit den (vermeintlich) vollständigen Antragsunterlagen zusammenhängen, in der Sache nicht mehr überprüfen dürfte. Teilt sie etwa dem Antragsteller nach Antragstellung mit, dass die Antragsunterlagen vollständig seien, und stellt sie danach fest, dass tatsächlich doch entscheidungserhebliche, vom Antragsteller beizubringen Unterlagen fehlen, so kann sie zwar nicht mehr den Lauf der der Entscheidungsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG verhindern; sie kann aber (selbstverständlich) den Antragsteller auffordern, die betreffenden Unterlagen nachzureichen, um dann innerhalb der Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG (oder binnen einer nach § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG verlängerten Frist) unter Berücksichtigung des weiteren Verlaufs ihre Entscheidung zu treffen. Diese Entscheidung kann z. B. auch eine Ablehnung des Antrags sein, wenn der Antragsteller der behördlichen Aufforderung, die betreffenden Unterlagen nachzureichen, nicht nachgekommen ist und dadurch keine hinreichende Grundlage für das Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 PBefG besteht.

cc) Die von dem Antragsteller am 7. Mai 2010 vorgelegten Antragsunterlagen dürften auch ansonsten vollständig gewesen sein; Gegenteiliges hat die Antragsgegnerin nicht vorgetragen. Im Übrigen wäre sie auch hinsichtlich anderer Unvollständigkeiten an ihrem Erklärungsverhalten gegenüber dem Antragsteller (insbesondere an ihrer o. g. Mitteilung in dem Zwischenbescheid vom 11.8.2010) festzuhalten.

b) Einem vollständigen Erfolg des vom Antragsteller gestellten Beschwerdeantrags steht jedoch entgegen, dass trotz bestehender Genehmigungsfiktion nicht sämtliche Voraussetzungen für die Ausstellung einer Genehmigungsurkunde gemäß §§ 15 Abs. 2 Satz 1, 17 Abs. 1 PBefG gegeben sind (aa). Dies führt zu der hier beschlossenen, weniger weitreichenden einstweiligen Anordnung (bb).

aa) Gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG wird dem Antragsteller eine Genehmigungsurkunde ausgestellt, wenn die Entscheidung über den Antrag (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 1 PBefG) unanfechtbar geworden ist; die Genehmigungsurkunde muss die in § 17 Abs. 1 PBefG genannten Angaben (soweit sie den genehmigten Verkehr betreffen) enthalten.

(1) Die im Zusammenhang mit der Unanfechtbarkeit personenbeförderungsrechtlicher Genehmigungen auftretenden Fragen brauchen hier nicht im Einzelnen geklärt zu werden. Schwierigkeiten hinsichtlich der Unanfechtbarkeit können sich (insbesondere in Fiktionsfällen) allerdings im Hinblick auf die fehlende Bekanntgabe der (fingierten) Genehmigung an Drittbetroffene und auf das Fehlen von Rechtsbehelfsbelehrungen ergeben (vgl. Heinze, PBefG, 2007, § 15 Rn. 6 a. E.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, a. a. O., § 42 a Rn. 20 ff., zu § 42 a Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Soweit allerdings, wie im vorliegenden Fall, kein Linienverkehr mit diesbezüglichen Konkurrenzverhältnissen in Rede steht, sondern der Gelegenheitsverkehr mit einer Taxe, und mögliche Drittbetroffene, die widerspruchsbefugt (vgl. die im Widerspruchsverfahren entsprechend anzuwendende Bestimmung des § 42 Abs. 2 VwGO) sein könnten, nicht ersichtlich sind, dürfte von einer sofortigen Unanfechtbarkeit der - ausdrücklich erteilten oder als erteilt geltenden - Genehmigung im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 1 PBefG auszugehen sein. Denn andernfalls wäre im Hinblick auf die Jahresfrist der §§ 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO regelmäßig erst der Ablauf eines Jahres seit Erteilung der Genehmigung (bzw. seit Eintritt der Genehmigungsfiktion) abzuwarten, bevor von ihrer Unanfechtbarkeit ausgegangen und die Genehmigungsurkunde, deren Besitz wiederum zwingende Voraussetzung für die Ausübung des Verkehrs ist (§ 17 Abs. 3 PBefG), ausgestellt werden dürfte. Dass dieses Ergebnis nicht sachgerecht wäre, liegt auf der Hand. Dieser Einschätzung dürfte auch die genehmigungsbehördliche Praxis entsprechen (vgl. Fielitz/Grätz, a. a. O., § 15 Rn. 5 a. E.).

(2) Eine Genehmigungsurkunde kann dem Antragsteller aber derzeitig (noch) nicht ausgestellt werden, weil er offenbar bisher über kein in dem beabsichtigten Betrieb einzusetzendes Fahrzeug verfügt, dessen amtliches Kennzeichen wiederum zu den Angaben gehört, die zwingend in einer Genehmigungsurkunde enthalten sein müssen. Das in der Vermögensübersicht vom 7. Mai 2010 genannte Fahrzeug mit einem seinerzeitigen Wert von 2.000,- Euro dürfte kein Taxifahrzeug, sondern ein Privatfahrzeug sein (in der Rubrik „Betriebs- und Geschäftsausstattung“ befindet sich keine Angabe über ein Fahrzeug, sondern nur ein Strich).



Das amtliche Kennzeichen des einzusetzenden Fahrzeugs gehört zu den gemäß § 17 Abs. 1 Nr. 8 PBefG zwingend erforderlichen Angaben in einer Genehmigungsurkunde (zur Bedeutung der Pflichtangaben des § 17 Abs. 1 PBefG vgl. Bidinger, a. a. O., § 17 Rn. 61), die wiederum gemäß § 17 Abs. 4 Satz 1 PBefG beim Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen während der Fahrt mitzuführen und zuständigen Personen zur Prüfung auszuhändigen ist. Die Bedeutung der Eintragung der amtlichen Kennzeichen in die Genehmigungsurkunde zeigt auch die Bestimmung des § 17 Abs. 2 PBefG über die Pflicht zur Vorlage der Genehmigungsurkunde zur Ergänzung bei der Genehmigungsbehörde im Fall des Austausches oder des Ausscheidens der im Betrieb eingesetzten Fahrzeuge.

Angesichts dessen ist es ausgeschlossen, die Antragsgegnerin zur Ausstellung einer Genehmigungsurkunde zu verpflichten, solange der Antragsteller noch kein Taxifahrzeug vorweisen und dessen amtliches Kennzeichen zur Eintragung in die Genehmigungsurkunde benennen kann. Der Umstand, dass das Kennzeichen nicht zu den schon bei der Antragstellung notwendigen Angaben gehört (dort genügt die Angabe der in § 12 Abs. 1 Nr. 4 b) PBefG genannten Daten) - andernfalls wäre in vielen Fällen eine Betriebsneugründung erheblich erschwert oder unmöglich, weil die Antragsteller dann vorab ohne genehmigungsrechtliche Sicherheit die Fahrzeuge beschaffen müssten -, vermag an dem notwendigen Inhalt der Genehmigungsurkunde nichts zu ändern.

bb) Auch wenn eine Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Ausstellung einer Genehmigungsurkunde im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht in Betracht kommt, führt dies gleichwohl nicht zur vollständigen Erfolglosigkeit der Beschwerde. Die entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin mit hoher Wahrscheinlichkeit eingetretene Genehmigungsfiktion führt vielmehr zum überwiegenden Erfolg der Beschwerde nach Maßgabe des Beschlusstenors.

Der Antragsteller kann nämlich beanspruchen, dass die Antragsgegnerin ihm eine Bescheinigung ausstellt, nach der die am 7. Mai 2010 beantragte Genehmigung zur Ausübung des Verkehrs mit einer Taxe als erteilt gilt. Dieser Anspruch ergibt sich aus § 42 a Abs. 3 HmbVwVfG (i. V. m. § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG). Danach ist auf Verlangen demjenigen, dem der Verwaltungsakt (hier: die Genehmigung) hätte bekannt gegeben werden müssen, der Eintritt der Genehmigungsfiktion schriftlich zu bescheinigen. Diese Regelung ist, soweit der Geltungsbereich des (hamburgischen) Verwaltungsverfahrensgesetzes eröffnet ist, auch insoweit anwendbar, als eine andere Rechtsvorschrift (des besonderen Verwaltungsrechts) den Eintritt einer Genehmigungsfiktion vorsieht (vgl. Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 42 a Rn. 7 f.). So liegt es hier. Da die Antragsgegnerin den Eintritt der Genehmigungsfiktion bestreitet, ist sie somit zur Ausstellung einer diesbezüglichen Bescheinigung zu verpflichten; das diesbezügliche „Verlangen“ des Antragstellers ist als „minus“ in seinem Verlangen auf Aushändigung einer Genehmigungsurkunde enthalten.

Auf der Grundlage dieser Fiktionsbescheinigung wird der Antragsteller von der Antragsgegnerin auch die Ausstellung einer Genehmigungsurkunde gemäß § 17 PBefG verlangen können, sobald er über ein einzusetzendes Taxifahrzeug verfügt und dessen amtliches Kennzeichen angeben kann.

Bei der Festsetzung der Gültigkeitsdauer der Bescheinigung orientiert sich das Beschwerdegericht an den rechtlich vergleichbaren Fällen, in denen die Genehmigungsbehörde im Wege der einstweiligen Anordnung zur Erteilung einer personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung verpflichtet werden soll. Dort gilt der Grundsatz, dass zwar die Erteilung einer vorläufigen Genehmigung rechtlich ausgeschlossen ist (§ 15 Abs. 4 PBefG), aber die Verpflichtung zur Erteilung einer Genehmigung mit einer im Vergleich zu der beantragten Genehmigung kürzeren Geltungsdauer möglich bleibt (eine Verpflichtung der Behörde zur vollständigen Erteilung der Genehmigung mit der beantragten Genehmigungsdauer wird in aller Regel einem gerichtlichen Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben müssen); insoweit nimmt das Beschwerdegericht Bezug auf bereits erfolgte Rechtsprechung (vgl. OVG Hamburg, Beschl. 23.5.2007, NVwZ-RR 2007, 760). Für die Durchsetzung einer Genehmigungsfiktion im Wege der einstweiligen Anordnung gilt Entsprechendes. Demnach verpflichtet das Beschwerdegericht die Antragsgegnerin zur Ausstellung einer nicht bloß vorläufigen, sondern endgültigen Fiktionsbescheinigung, die jedoch mit einer kürzeren Geltungsdauer versehen ist, als die für die beantragte Genehmigung erstrebte Geltungsdauer betragen würde.

c) Gegenüber der hier beschlossenen einstweiligen Anordnung liegen keine anderweitigen rechtlichen Hindernisse vor; insbesondere greift die von der Antragsgegnerin geltend gemachte Arglisteinrede („dolo agit …“) nicht durch.

aa) Der Umstand, dass die Antragsgegnerin nunmehr mit Bescheid vom 10. November 2010 den Genehmigungsantrag des Antragstellers abgelehnt hat, steht der hier beschlossenen einstweiligen Anordnung nicht entgegen. Diese Antragsablehnung dürfte gegenstandslos sein, da die damit „abgelehnte“ Genehmigung mit hoher Wahrscheinlichkeit mit dem Ablauf der am 7. Mai 2010 in Lauf gesetzten Dreimonatsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG bereits als erteilt gilt. Eine Rücknahmeerklärung hinsichtlich dieser als erteilt geltenden Genehmigung ist dem Bescheid vom 10. November 2010 nicht zu entnehmen; seine dahingehende Umdeutung kommt mangels Vorliegens der Voraussetzungen des § 47 HmbVwVfG nicht in Betracht.

bb) Der Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Ausstellung der Fiktionsbescheinigung steht auch nicht die ihrerseits geltend gemachte Arglisteinrede entgegen.

(1) Gegen eine solche rechtliche Konstruktion bestehen bereits vom Ansatz her durchgreifende Einwände.

Der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung findet seine Grundlage im Grundsatz von Treu und Glauben (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.5.2000, BVerwGE 111, 172 ff.), der auch im Verwaltungsrecht zu den allgemeinen Grundsätzen gehört (vgl. BVerwG, a. a. O.; Pitschas in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts Band II, 2008, § 42 Rn. 94). Dementsprechend kann dieser Einwand etwa bei der Abwicklung öffentlich-rechtlicher Verträge von Bedeutung sein und dort unter Umständen zu Leistungsverweigerungsrechten einer Vertragspartei führen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.5.2000, a. a. O.; Urt. v. 18.12.1973, NJW 1974, 2250, 2251).

Es stößt aber auf erhebliche Bedenken, einer Verwaltungsbehörde die Befugnis zuzuge-stehen, unter Berufung auf diese Rechtsfigur einen bereits erlassenen oder als erlassen geltenden Verwaltungsakt nicht zu befolgen, weil die Behörde ihn für rechtswidrig hält und annimmt, dass sie den Verwaltungsakt nunmehr gemäß § 48 (Hmb)VwVfG zurücknehmen dürfte. Der Bürger geriete dadurch im Vergleich zu dem Fall, dass der Verwaltungsakt zunächst befolgt, aber gemäß § 48 (Hmb)VwVfG zurückgenommen wird, ohne rechtlich tragfähige Gründe in eine deutlich schlechtere Rechtsposition:

Die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts stellt ihrerseits einen belastenden Verwaltungsakt dar, gegen den der Bürger einen Anfechtungswiderspruch mit aufschiebender Wirkung (§ 80 Abs. 1 VwGO) einlegen kann; dies bewirkt, dass die Behörde zusätzlich die sofortige Vollziehung des Widerrufs (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) anordnen muss, wenn sie dem Bürger das durch den Verwaltungsakt zuerkannte Recht mit sofortiger Wirkung (vorläufig) entziehen will. Hiergegen hat der Bürger prozessual die Möglichkeit, beim Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs zu beantragen (§ 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt. VwGO). Angesichts der besonderen Anforderungen an die formelle (vgl. § 80 Abs. 3 VwGO) und die materielle Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung eines belastenden Verwaltungsakts gerät die Behörde dadurch in eine mit Verfahrenslasten und rechtlichen Unsicherheiten behaftete Situation, zumal sie dann in der Regel das prozessuale Risiko für die Richtigkeit ihrer Rechtsansicht trägt.

Verweigert die Behörde demgegenüber von vornherein die Befolgung des dem Bürger gegenüber erlassenen begünstigenden Verwaltungsakts, weil sie diesen ihres Erachtens sofort gemäß § 48 (Hmb)VwVfG zurücknehmen dürfte, so gerät der Bürger in eine mit Verfahrenslasten verbundene und rechtlich unsichere Lage. Er muss es unternehmen, die Befolgung des Verwaltungsakts durch die Behörde zu erwirken, und dabei gleichsam präventiv mit Argumenten gegen eine von der Behörde noch gar nicht verfügte Rücknahme vorgehen.

Für eine derartige behördliche Verfahrensweise, welche die im Falle der Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte gewährleistete formelle und materielle Rechtsposition des Bürgers umgeht, ist in aller Regel keine rechtliche Notwendigkeit anzuerkennen. Ein Bürger verhält sich in der Regel nicht treuwidrig, wenn er in einer solchen Situation darauf besteht, dass der Verwaltungsakt gemäß dem bestehenden gesetzlichen Anspruch umgesetzt wird. Ob der Bürger die durch den Verwaltungsakt begründete Rechtsposition gleichsam wieder zurückzugeben hätte, weil die Behörde den Verwaltungsakt zurücknehmen dürfte, ist zu seinem Schutz in dem gesetzlich vorgesehenen Rücknahmeverfahren (mit der damit einhergehenden verfahrens- und materiellrechtlichen Position des Bürgers) zu prüfen, und ein diesbezüglicher Streit ist in diesem Rahmen auszutragen. Die Behörde kann, wenn sie dies für geboten hält, hinsichtlich der Rücknahme gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung anordnen. Die bereits erwähnten damit verbundenen Verfahrenslasten und möglicherweise verbundenen rechtlichen Unsicherheiten hat sie hinzunehmen. Je eindeutiger allerdings die von ihr angenommene Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts und das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der Rücknahme auf der Hand liegen, desto ungefährdeter wird auch ihre rechtliche Position in einem ggf. folgenden Verfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO sein (zu der ähnlichen Frage, ob eine Behörde unter Berufung auf die Arglisteinrede den Erlass eines Verwaltungsakts verweigern kann, auf den der Bürger nach dem in seinem Fall anzuwendenden Fachrecht einen Anspruch hat, weil sie meint, dass sie den Verwaltungsakt im Fall seines Erlasses wegen zwischenzeitlicher Änderungen des Fachrechts gemäß § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG sofort widerrufen dürfte, vgl. - verneinend - OVG Hamburg, Beschl. v. 10.3.2010, NordÖR 2010, 315).

(2) Im Übrigen liegt es nach dem derzeitig erkennbaren Sachstand jedenfalls nicht auf der Hand, dass die Antragsgegnerin gegenüber dem Antragsteller im Hinblick auf den Vorfall vom 20. März 2010 die als erteilt geltende Genehmigung gemäß § 48 HmbVwVfG zurücknehmen dürfte.

Ob dieser Vorfall es rechtfertigt, die dem Antragsteller wieder erteilte Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung zurückzunehmen, ist jedenfalls ungewiss; die Entscheidung in dem diesbezüglich ebenfalls beim Beschwerdegericht anhängigen Beschwerdeverfahren (3 Bs 200/10) steht noch aus. Ob das zwischen den Beteiligte umstrittene Verhalten des Antragstellers im Rahmen des Vorfalls vom 20. März 2010 unabhängig von der fahrerlaubnisrechtlichen Situation genügen würde, um im Sinne des § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 a) PBZugV als schwerer Verstoß gegen die Pflicht zur Beförderung (gemäß § 61 Abs. 1 Nr. 3 c) PBefG) hinreichende Anhaltspunkte für eine persönliche Unzuverlässigkeit des Antragstellers zu begründen, die zum Ergebnis der Rechtswidrigkeit der als erteilt geltenden Genehmigung führen würden, erscheint in der gegenwärtigen Verfahrenssituation jedenfalls ebenfalls als unsicher (zu dem erforderlichen Gewicht von Rechtsverstößen für ihre Einstufung als schwere Verstöße im Sinne des § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PBZugV vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 20.6.2008, VRS 115, 225, 229 ff.).

d) Der gemäß § 123 Abs. 1 VwGO erforderliche Anordnungsgrund ist für den Erlass der hier beschlossenen einstweiligen Anordnung ebenfalls gegeben.

Dem Antragsteller drohten erhebliche Nachteile, wenn er darauf verwiesen würde, die Genehmigungsfiktion nicht im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes, sondern in einem gerichtlichen Hauptsacheverfahren - etwa durch Erhebung einer Feststellungsklage oder einer Klage auf Verurteilung der Antragsgegnerin zur Ausstellung einer Fiktionsbescheinigung - geltend zu machen. Die bis zum rechtskräftigen Abschluss eines solchen Hauptsacheverfahrens wahrscheinlich vergehende Zeit würde einen wesentlichen Teil der zweijährigen, im August 2010 eingetretenen Geltungsdauer der als erteilt geltenden Genehmigung aufzehren, wenn nicht sogar vollständig überlagern. In dieser Zeit hätte der Antragsteller keine Möglichkeit, von der Genehmigung Gebrauch zu machen bzw. die Ausstellung einer Genehmigungsurkunde zu erwirken. Dies hätte neben der gleichsam faktisch rechtsvernichtenden Wirkung des Zeitablaufs auch die Fortdauer der von ihm glaubhaft gemachten wirtschaftlichen Probleme zur Folge. Der Hinweis der Antragsgegnerin, dass dem Antragsteller und seiner Familie keine „unmittelbare Verelendungsgefahr“ drohe, weil er Sozialleistungen beziehen könne, führt hier zu keiner anderen rechtlichen Bewertung.




3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Da die Beteiligten im Wesentlichen darüber gestritten haben, ob die Genehmigungsfiktion eingetreten ist oder nicht, und der Antragsteller sich insoweit durchsetzt, hat er nach der Einschätzung des Beschwerdegerichts überwiegend obsiegt. Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG.

4. Dem Antragsteller ist für das Beschwerdeverfahren Prozesskostenhilfe ohne Ratenzahlung unter Beiordnung seines Prozessbevollmächtigten zu bewilligen (§ 166 VwGO i. V. m. §§ 114 Satz 1, 121 Abs. 1 ZPO). Die Bewilligung erfolgt vollen Umfangs und nicht nur im Umfang des Erfolgs der Beschwerde, weil die streitentscheidenden rechtlichen Fragen nicht einfach zu beantworten gewesen sind und die mit dem Beschwerdeantrag beabsichtigt gewesene Rechtsverfolgung eine - nach den tendenziell großzügigen Maßstäben des Prozesskostenhilferechts - nicht bloß entfernte Erfolgsaussicht gehabt hat.

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