OVG Lüneburg v. 22.01.2014: Zum Eintritt der Genehmigungsfiktion beim Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen

1. Der Beginn der dreimonatigen Entscheidungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG setzt grundsätzlich voraus, dass der Antrag bei der zuständigen Genehmigungsbehörde eingegangen ist und ihr vollständig vorliegt.
   
   
2. Die Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG soll den Antragsteller um eine Genehmigung über Verfahrenshemmnisse hinweghelfen, die in einer verzögerten Bearbeitung seines Antrags durch die Genehmigungsbehörde begründet sind. Sie hat nicht den Zweck, sonstige Verfahrensvereinfachungen herbeizuführen oder materielle Genehmigungsanforderungen herabzusetzen. Deshalb ist es zunächst Sache des Antragstellers, einen hinreichend prüffähigen Antrag vorzulegen, der sich an den Vorgaben des § 12 PBefG orientiert, in welchem die Angaben und Unterlagen, die der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung enthalten soll, bezeichnet werden.
   
   
3. Die nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG fingierte Genehmigung knüpft an einen entsprechenden Genehmigungsantrag des Antragstellers an und kann ihrem Inhalt nach nicht über das hinausgehen, was auch Gegenstand einer Entscheidung der Genehmigungsbehörde wäre.

Siehe auch P-Schein / Personenbeförderungsschein - Taxischein und Personenbeförderung - Fahrgastbeförderung


Tatbestand:

Die Klägerin betreibt ein Busunternehmen mit Sitz in G.. Sie begehrt die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung für die Relation Werlte-Lähden bzw. die Aushändigung einer entsprechenden Genehmigungsurkunde.

Mit Bescheiden vom 7. Oktober 1987 und 2. Dezember 1987 erteilte die Bezirksregierung Weser-Ems dem Landkreis Emsland mit Wirkung vom 7. Oktober 1987 die bis zum 6. Oktober 1995 befristete Genehmigung zur Durchführung des Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen für die seinerzeit neu eingerichtete, ca. 22 km umfassende Verbindung Werlte-Lähden. Die Betriebsführung wurde zunächst der Firma H., der Rechtsvorgängerin der Klägerin, und später mit Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 18. April 1991 auf die Klägerin übertragen. Auf Antrag des Landkreises Emsland - Emsländische Eisbahn - vom 31. Oktober 1995 erteilte die Bezirksregierung Weser-Ems diesem mit Bescheid vom 11. Januar 1996 für den Zeitraum vom 7. Oktober 1995 bis zum 31. Dezember 1998 die Genehmigung für den Weiterbetrieb der genannten Relation. Gemäß der Genehmigungsurkunde vom 11. Januar 1996 stimmte die Bezirksregierung Weser-Ems der vom Landkreis Emsland beantragten Übertragung der Betriebsführung auf die Klägerin zu. Mit weiterem Bescheid vom 19. Mai 1998 genehmigte die Bezirksregierung Weser-Ems auf Antrag des Landkreises Emsland die Übertragung verschiedener Linienverkehrsgenehmigungen - unter anderem für die Relation Werlte-Lähden - auf die Beigeladene.

Die Beigeladene stellte unter dem 5. November 1998 einen Antrag auf Wiedererteilung der Genehmigung des Linienverkehrs auf der Strecke Werlte-Lähden für die Dauer von weiteren acht Jahren. Eine Übertragung der Betriebsführung auf die Klägerin sah der Antrag nicht mehr vor. Mit Bescheiden vom 15. Dezember 1998 und 21. Januar 1999 erteilte die Bezirksregierung Weser-Ems der Beigeladenen daraufhin zunächst bis zum 31. Januar 1999 bzw. 31. März 1999 befristete einstweilige Erlaubnisse für die Errichtung und den Betrieb des zur Genehmigung gestellten Linienverkehrs. Bereits zuvor - mit Schreiben vom 23. Oktober 1998 - hatte die Klägerin ihrerseits einen - umfassenderen - Antrag auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung für die Relation Meppen-Werlte (über Bokeloh, Haselünne, Andrup, Dohren, Herzlake, Westrum, Westerloh, Eltern, Flechum, Lähden, Holte, Lastrup, Ahmsen, Vinnen, Wachtum) mit einer Gültigkeitsdauer von acht Jahren gestellt. Zur Erläuterung dieses Antrags hatte sie ausgeführt, dass die Beigeladene den Betriebsführervertrag mit ihr zum 31. Januar 1999 gekündigt habe. Den Genehmigungsantrag der Klägerin lehnte die Bezirksregierung Weser-Ems mit Bescheid vom 21. Januar 1999 ab. Der dagegen eingelegte Widerspruch der Klägerin wurde - soweit ersichtlich - nicht beschieden.

Mit Schreiben vom 23. Januar 1999 stellte die Klägerin einen weiteren Antrag auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung für die Relation Werlte-Lähden (über Wehm, Wieste, Lahn, Herßum, Holte) für eine Gültigkeitsdauer von acht Jahren und führte hierzu erläuternd aus, der Antrag entspreche dem seit Oktober 1998 aufgestellten Fahrplan. Nach Ablehnung des Antrags vom 23. Oktober 1998 diene er nunmehr der Aufrechterhaltung des status quo.

Mit Schreiben vom 15. März 1999 änderte die Beigeladene ihren Antrag vom 5. November 1998 dahin, dass die Linienverkehrsgenehmigung nunmehr beginnend ab dem 1. April 1999 für einen Zeitraum von acht Jahren erteilt werden sollte. Mit Bescheid vom 30. März 1999 entsprach die Bezirksregierung Weser-Ems diesem Begehren und erteilte der Beigeladenen die Genehmigung für die Errichtung und den (Weiter-)Betrieb der Relation Werlte-Lähden für den Zeitraum vom 1. April 1999 bis zum 31. März 2007. Eine Durchschrift dieses Bescheides wurde der Klägerin mit Schreiben der Bezirksregierung Weser-Ems vom 30. März 1999, welches mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen war, zugestellt.

Die Klägerin legte gegen die der Beigeladenen erteilte Genehmigung mit Schreiben vom 27. April 1999 Widerspruch ein. In dem Schreiben äußerte sie sich auch zu ihrem eigenen (konkurrierenden) Genehmigungsantrag und machte geltend, es sei zwar richtig, dass die Bezirksregierung ihren umfassenderen Genehmigungsantrag mit Bescheid vom 21. Januar 1999 abgelehnt habe. Allerdings habe der Ablehnungsbescheid ihren erst nachfolgend unter dem 23. Januar 1999 gestellten Antrag nicht erfasst. Die Bescheidung dieses Antrags vom 23. Januar 1999 habe sich schon mit Blick auf den zeitlichen Ablauf des Verfahrens nicht erledigt. Davon abgesehen habe es sich bei dem Antrag vom 23. Januar 1999 um einen neuen Antrag mit anderem Inhalt gehandelt. Ihr Antrag vom 23. Oktober 1998 habe ein Streckenverbundsystem betroffen, der Antrag vom 23. Januar 1999 lediglich die Streckenrelation Werlte-Lähden. Die Nichtbescheidung des Antrags vom 23. Januar 1999 habe inzwischen zum Eintritt der Fiktionswirkung nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG geführt, so dass nunmehr um Übersendung der Genehmigungsurkunde gebeten werde.

Die Bezirksregierung Weser-Ems wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 3. November 1999 zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass die Klägerin durch die Genehmigungserteilung an die Beigeladene nicht in eigenen Rechten verletzt sei. Außerdem äußerte sie sich dahin, dass in dem Verfahren eine Genehmigungsfiktion zugunsten der Klägerin nicht eingetreten sei. Über die Genehmigung des Linienverkehrs für die Relation Werlte-Lähden sei in dem Bescheid vom 30. März 1999 zugunsten der Beigeladenen und damit zu Lasten der Klägerin entschieden worden.

Mit ihrer am 6. Dezember 1999 beim Verwaltungsgericht erhobenen Klage (2 A 185/99) hat die Klägerin zunächst begehrt, (1.) den Genehmigungsbescheid vom 30. März 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3. November 1999 aufzuheben und (2.) die Bezirksregierung Weser-Ems zu verpflichten, ihr die Genehmigung zum Linienverkehr gemäß § 42 PBefG von Werlte nach Lähden „auszuhändigen“.

Gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Genehmigungsbescheids durch Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 11. Mai 1999 hat die Klägerin um vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz nachgesucht. Dieses Begehren hatte keinen Erfolg (vgl. Beschl. d. VG Osnabrück vom 11.01.2000 - 2 B 35/99 - u. Beschl. d. Sen. v. 08.02.2000 - 7 M 409/00 -).

Durch Beschluss vom 25. April 2005 hat der Berichterstatter der Kammer des Verwaltungsgerichts auf Antrag der Beteiligten das Ruhen des Verfahrens angeordnet. Im März 2007 wurde das Verfahren unter dem Aktenzeichen 6 A 109/07 wieder aufgenommen und nunmehr gegen die Beklagte als Nachfolgebehörde für die Bezirksregierung Weser-Ems fortgesetzt.

Die Klägerin hat im erstinstanzlichen Verfahren zuletzt geltend gemacht, im Falle einer von konkurrierenden Unternehmen beabsichtigten identischen Verkehrsbedienung sei bei der zu treffenden Auswahlentscheidung die Erbringung von Fahrleistungen als Betriebsführer im Rahmen des § 15 Abs. 3 PBefG privilegiert zu berücksichtigen. Auf dieses „Altunternehmerprivileg“ könne sie sich berufen. Dies sei von der Beklagten bzw. zuvor von der Bezirksregierung Weser-Ems verkannt worden. Nach Beendigung der Geltungsdauer der der Beigeladenen erteilten Linienverkehrsgenehmigung am 31. März 2007 habe sich zwar der Klageantrag zu 1) erledigt, nicht aber der Klageantrag zu 2). Ihr eigener Genehmigungsantrag sei nicht für einen bestimmten Zeitraum gestellt worden, sondern für eine noch nicht konkretisierte Zeitdauer von acht Jahren. Die Genehmigung könne ihr nunmehr erteilt und die erforderliche Genehmigungsurkunde ausgehändigt werden.

Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung am 26. September 2007 beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, ihr die Genehmigung zum Linienverkehr gemäß § 42 PBefG von Werlte nach Lähden auszuhändigen,

hilfsweise,

den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 30. März 1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 3. November 1999 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, sie auf ihren Antrag vom 23. Januar 1999 neu zu bescheiden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat geltend gemacht, dass sich das Klagebegehren der Klägerin infolge Zeitablaufs vollständig erledigt habe. Das Antragsbegehren der Klägerin und die ihr entgegenstehende Genehmigung vom 30. März 1999 hätten sich in ihrer zeitlichen Geltung erschöpft. Im Übrigen könne ein Antrag auf Linienverkehrsgenehmigung ohnehin nur für einen bestimmten Zeitraum gestellt werden. Denn er müsse ermöglichen, die in der Genehmigung zu berücksichtigenden Prognosen in Ansehung der von Gesetzes wegen zu begrenzenden Laufzeit treffen zu können.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Das Verwaltungsgericht hat in dem nach Durchführung der mündlichen Verhandlung ergangenen und nach § 116 Abs. 2 VwGO zugestellten Urteil das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der der Beigeladenen durch Bescheid vom 30. März 1999 erteilten Genehmigung zum Betrieb des Linienverkehrs für die Relation Werlte-Lähden übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Klägerin begehre nach ihren Erklärungen in der mündlichen Verhandlung in erster Linie nicht die Verpflichtung der Beklagten, ihr die streitige Linienverkehrsgenehmigung zu erteilen, vielmehr beanspruche sie insoweit lediglich die Aushändigung einer entsprechenden Urkunde als Nachweis gemäß § 17 PBefG. Zur Begründung berufe sich die Klägerin auf die Genehmigungsfiktion gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG. Damit habe sie keinen Erfolg, weil der Genehmigungsantrag der Klägerin vom 23. Januar 1999 durch den Bescheid vom 30. März 1999 abgelehnt worden und somit nicht unbeschieden geblieben sei. Dies ergebe sich aus dem Regelungsgehalt des Bescheides, für dessen Auslegung nach Maßgabe des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auch die Gründe des erst nach Ablauf der Drei-Monatsfrist ergangenen Widerspruchsbescheids vom 3. November 1999 herangezogen werden könnten. In dem Bescheid vom 30. März 1999 habe die Genehmigungsbehörde zunächst durch Übermittlung der der Beigeladenen erteilten Linienverkehrsgenehmigung deren Wirksamkeit gegenüber der Klägerin herbeigeführt und eine entsprechende Rechtsbehelfsfrist in Lauf gesetzt. Zugleich habe die anderweitige Genehmigungserteilung die abschlägige Bescheidung des konkurrierenden Antrags der Klägerin als notwendige Folge beinhaltet. In diesem Sinne müsse der Bescheid nach dem für die Auslegung maßgeblichen Empfängerhorizont auch von der Klägerin verstanden werden. Anhaltspunkte dafür, dass die Genehmigungsbehörde eine gesonderte Bescheidung der Klägerin beabsichtigt habe oder davon vollständig habe absehen wollen, seien nicht ersichtlich. Vielmehr sei die Klägerin in dem Bescheid auf den Ablehnungsbescheid vom 21. Januar 1999 verwiesen worden, weil aus behördlicher Sicht ihr neuerlicher Antrag von der früheren Beantragung inhaltlich erfasst und deswegen von einer erneuten Entscheidung abgesehen worden sei. Mit ihrem Hauptantrag könne die Klägerin selbst dann keinen Erfolg haben, wenn entgegen den vorstehenden Ausführungen der Eintritt der Genehmigungsfiktion gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG angenommen werde. Einen Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden Genehmigungsurkunde könne die Klägerin daraus nicht herleiten, weil jedenfalls die auf acht Jahre begrenzte Geltungsdauer einer solchen Linienverkehrsgenehmigung inzwischen abgelaufen wäre. Auch mit ihrem hilfsweise gestellten Klageantrag habe die Klägerin keinen Erfolg, da sich das insoweit geltend gemachte Verpflichtungsbegehren mit Ablauf der Geltungsdauer der der Beigeladenen für die streitbefangene Linie erteilten Verkehrsgenehmigung erledigt habe. Der gegenüber der Klägerin ergangene Bescheid vom 30. März 1999 beinhalte eine umfassende und abschließende Bescheidung, deren beschwerende Wirkung mit Ablauf der Geltungsdauer der der Beigeladenen erteilten Genehmigung geendet habe. Dies gelte ungeachtet dessen, dass die Klägerin die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung nicht für einen kalendarisch bestimmten Zeitraum, sondern „für die Dauer von acht Jahren“ beantragt habe. Aus der zugrunde liegenden Auswahlentscheidung folge, dass der Antrag der Klägerin für den Geltungszeitraum der der Beigeladenen erteilten Genehmigung und damit zugleich für die von ihr beantragte Dauer abgelehnt worden sei. Ein Antragsteller, welcher in einem früheren Auswahlverfahren nicht zum Zuge gekommen sei, könne nach Ablauf der Geltungsdauer der dem Konkurrenten erteilten Genehmigung nicht auf seinen ursprünglichen Genehmigungsantrag zurückgreifen, sondern müsse sich auf einen neuen, in die Zukunft gerichteten Genehmigungsantrag verweisen lassen, für den ausschließlich die aktuelle Sachlage maßgebend sei. Einen derartigen Antrag habe die Klägerin unter dem 31. August 2006 gestellt.

Diesen vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Antrag hatte die Klägerin währen des Klageverfahrens in einem weiteren Verwaltungsverfahren angebracht. Die Beklagte hatte ihr daraufhin mit Bescheid vom 24. Januar 2007 die Genehmigung für den Linienverkehr auf der Strecke Werlte-Lähden für den Zeitraum vom 1. April 2007 bis zum 31. März 2015 erteilt. Auf den dagegen eingelegten Widerspruch der Beigeladenen hatte die Beklagte diesen Bescheid mit Widerspruchsbescheid vom 16. Mai 2007 aufgehoben und der Beigeladenen mit Bescheid vom 24. Mai 2007 die Linienverkehrsgenehmigung für diese Relation und für den entsprechenden Zeitraum erteilt. Die Klägerin hat diese Entscheidung vor dem Verwaltungsgericht Osnabrück in dem Klageverfahren 6 A 139/07 angegriffen. Durch Annahme der gerichtlichen Vergleichsvorschläge vom 1. und 16. Oktober 2008 haben die Beteiligten sich in dem Verfahren dahin verständigt, dass die Beklagte sich zur Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 16. Mai 2007 sowie der der Beigeladenen erteilten Genehmigung vom 24. Mai 2007 verpflichtete. Dadurch sollte die der Klägerin für diese Linie erteilte Linienverkehrsgenehmigung vom 24. Januar 2007 wiederhergestellt werden. Im Rahmen der Umsetzung dieser Vereinbarung erteilte die Beklagte der Klägerin am 3. August 2009 die Genehmigungsurkunde für die Relation mit einer Geltungsdauer ab dem 1. April 2007 bis zum 31. März 2015.

Mit ihrem gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts (6 A 109/07) gestellten Antrag auf Zulassung der Berufung hat die Klägerin geltend gemacht, das Verwaltungsgericht sei fehlerhaft zu der Auffassung gelangt, über ihren am 23. Januar 1999 gestellten Genehmigungsantrag sei in dem Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 30. März 1999 mit entschieden worden. Der Bescheid habe ausschließlich den Antrag der Beigeladenen vom 5. November 1998 zum Gegenstand gehabt. Demgemäß sei sie, die Klägerin, auch nicht Adressatin des Bescheides gewesen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei in Bezug auf ihren Antrag vom 23. Januar 1999 die Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG eingetreten, wobei die Geltungsdauer der Genehmigung erst mit Aushändigung der Genehmigungsurkunde beginne. Das Verwaltungsgericht habe auch über ihren Hilfsantrag fehlerhaft entschieden. Die Bescheidung ihres damaligen Genehmigungsantrags habe sich nicht erledigt.

Der Senat hat mit Beschluss vom 2. August 2010 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, weil die Rechtssache besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten im Sinne des von der Klägerin neben weiteren Zulassungsgründen geltend gemachten Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO aufweise.

Zur Begründung ihrer Berufung hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 27. August 2010 zunächst auf die Begründung ihres Zulassungsantrags und ihren bisherigen schriftsätzlichen Vortrag Bezug genommen. Ergänzend trägt sie vor, dass die Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG auch in einer Konkurrenzsituation wie der hier gegebenen zur Anwendung kommen könne. Die gesetzlich fingierte Genehmigung sei inzwischen in Bestandskraft erwachsen. Durch den Umstand, dass ihr am 24. Januar 2007 eine Linienverkehrsgenehmigung für die Relation Werlte-Lähden erteilt worden sei, habe sich das Klagebegehren nicht erledigt. Insoweit sei zu berücksichtigen, dass die genehmigte Linienführung mit der im vorliegenden Verfahren angestrebten nicht deckungsgleich sei. Dringe sie mit ihrem Klagebegehren durch, dann könne sie die Relation wirtschaftlich effizienter bedienen. Im Übrigen sei die ihr am 3. August 2009 erteilte Genehmigungsurkunde mit einer bis zum 31. März 2015 befristeten Geltungsdauer versehen worden. Demgegenüber erstrebe sie vorliegend eine Genehmigung mit einer darüber hinausgehenden Laufzeit.

Die Klägerin beantragt,

das auf die mündliche Verhandlung vom 26. September 2007 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und die Beklagte zu verpflichten, ihr die Genehmigung zum Linienverkehr gemäß § 42 PBefG von Werlte nach Lähden auszuhändigen,

hilfsweise,

den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 30. März 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3. November 1999 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, sie auf ihren Antrag vom 23. Januar 1999 neu zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil und hält das Begehren der Klägerin für unberechtigt.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.


Entscheidungsgründe:

I.

Die Berufung ist nach Zulassung durch den Senat statthaft und auch sonst zulässig.

Die Begründung der Berufung genügt (noch) den Darlegungserfordernissen nach § 124a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO. Die Klägerin hat innerhalb der einmonatigen Begründungsfrist mit Schriftsatz vom 27. August 2010 auf ihren bisherigen Vortrag im Verwaltungsverfahren und in den gerichtlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht sowie dem Senat Bezug genommen. Sie hat an ihrem Begehren nach Maßgabe der in dem Berufungsbegründungsschriftsatz formulierten Anträge festgehalten. Das Anliegen der Klägerin im Berufungsverfahren ist dadurch hinreichend zum Ausdruck gekommen (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.03.2004 - 4 C 6.03 -, Buchholz 310, § 124a VwGO Nr. 26; Beschl. v. 30.01.2009 - 5 B 44.08 -, Buchholz, aaO, Nr. 39; Bader, in: derselbe, VwGO, 5. Aufl., § 124a Rdnr. 121).

In Bezug auf den Streitgegenstand ist klarstellend darauf hinzuweisen, dass das Berufungsverfahren auf den Teil des (umfassenderen) erstinstanzlichen Streitstoffes beschränkt ist, über den das Verwaltungsgericht durch Klageabweisung entschieden hat. Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil zunächst das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit „hinsichtlich der der Beigeladenen durch Bescheid vom 30. März 1999 erteilten Genehmigung zum Betrieb des Linienverkehrs für die Relation Werlte-Lähden übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben“. Im Tatbestand des Urteils hat das Verwaltungsgericht hierzu ausgeführt, nach Beendigung der Geltungsdauer der der Beigeladenen erteilten Linienverkehrsgenehmigung mit Ablauf des 31. März 2007 habe die Klägerin den Rechtsstreit hinsichtlich ihres ursprünglichen Klageantrags zu 1. in der Hauptsache für erledigt erklärt und die Beklagte habe sich dem angeschlossen. Die Klägerin hat diese Feststellung im Zulassungs- und auch im Berufungsverfahren nicht angegriffen, so dass im zweiten Rechtszug davon auszugehen ist, dass die Klägerin ihr ursprünglich angebrachtes Anfechtungsbegehren gegen die der Beigeladenen erteilte Linienverkehrsgenehmigung vom 30. März 1999 nicht mehr verfolgt. Streitig ist vielmehr nur noch das Verpflichtungsbegehren der Klägerin auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung bzw. Aushändigung der entsprechenden Genehmigungsurkunde an sie selbst. Soweit die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht im Rahmen ihres Hilfsantrags gleichwohl noch beantragt hat, den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 30. März 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3. November 1999 aufzuheben, erklärt sich das damit, dass das Verwaltungsgericht den Ausführungen im Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 3. November 1999 folgend der Auffassung gewesen ist, dass die Bezirksregierung Weser-Ems am 30. März 1999 nicht nur der Beigeladenen die Linienverkehrsgenehmigung erteilt, sondern mit der Übersendung des Bescheides an die Klägerin zugleich deren Genehmigungsantrag abgelehnt habe. Die hilfsweise begehrte Aufhebung des Bescheides vom 30. März 1999 und des Widerspruchsbescheids vom 3. November 1999, an der die Klägerin auch im zweiten Rechtszug noch festhält, betrifft danach allein die Versagung des mit dem Verpflichtungsantrag verfolgten Begehrens der Klägerin.

II.

Die Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.

1. Mit dem Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass die Klägerin mit ihrem auf die Verpflichtung der Beklagten zur „Aushändigung“ einer Genehmigung zum Linienverkehr gerichteten Hauptantrag geltend macht, durch Nichtbescheidung ihres Genehmigungsantrags vom 23. Januar 1999 sei die Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG (i.d.F. d. Gesetzes v. 27.12.1993, BGBl. I S. 2387, seitdem unverändert) eingetreten und die Beklagte deshalb verpflichtet, ihr nach §§ 15 Abs. 2, 17 PBefG die entsprechende Genehmigungsurkunde auszuhändigen.

a) Für den so zu verstehenden Hauptantrag ist ein Rechtsschutzbedürfnis gegeben, obwohl die Klägerin die Relation Werlte-Lähden auf der Grundlage ihrer Linienverkehrsgenehmigung vom 24. Januar 2007 und der ihr am 3. August 2009 erteilten Genehmigungsurkunde betreibt. Wie die Klägerin in der Berufungsverhandlung verdeutlicht hat, erhofft sie sich bei einem Obsiegen im vorliegenden Verfahren, die Relation wirtschaftlich effizienter bedienen zu können, weil - so ihr Vortrag - ihr Antrag vom 23. Januar 1999 auf eine mit der Linienverkehrsgenehmigung vom 24. Januar 2007 inhaltlich nicht in jeder Hinsicht übereinstimmende Genehmigung gerichtet sei. Darüber hinaus begehrt die Klägerin auch in zeitlicher Hinsicht eine Verbesserung gegenüber dem derzeitigen Genehmigungszustand, d.h. eine Genehmigung mit einer jetzt neu beginnenden Geltungsdauer von acht Jahren. Mithin streitet die Klägerin um Linienverkehrsrechte, die ihr nicht bereits vollumfänglich durch die Linienverkehrsgenehmigung vom 24. Januar 2007 bzw. die Genehmigungsurkunde vom 3. August 2009 zugestanden sind. Dass sie damit unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt durchdringen kann, lässt sich im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit der Klage nicht behaupten.

b) Das auf Aushändigung einer Genehmigung bzw. einer Genehmigungsurkunde gerichtete Klagebegehren der Klägerin hat in der Sache keinen Erfolg. Denn in Bezug auf ihren Antrag vom 23. Januar 1999 auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung ist die Fiktion einer Genehmigung nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG, aus welcher die Klägerin jetzt noch Rechte im Sinne ihres Verpflichtungsbegehrens herleiten könnte, nicht eingetreten.

Nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG ist über den Antrag auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung innerhalb von drei Monaten nach Eingang bei der Genehmigungsbehörde zu entscheiden. Die Entscheidung erfolgt nach Abs. 1 Satz 1 1. Halbs. schriftlich. Die Genehmigung gilt nach Abs. 1 Satz 5 als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist versagt wird. Der Beginn der dreimonatigen Entscheidungsfrist setzt grundsätzlich voraus, dass der Antrag bei der zuständigen Genehmigungsbehörde eingegangen ist. Das ist hier am 25. Januar 1999 bei der Bezirksregierung Weser-Ems geschehen. Weiterhin ist Voraussetzung für den Fristbeginn, dass der Antrag vollständig vorliegt (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 29.02.1996 - 4 L 40/95 -, DVBl 1997, 964; Hess. VGH, Urt. v. 15.10.2002 - 2 UE 2948/01 -, juris; OVG Meck.-Vorp., Beschl. v. 09.12.2003 - 1 L 174/03 -, juris; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: Dez. 2013, § 15 Rdnr. 13; Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: Dez. 2013, § 15 Rdnr. 5 i.V.m. § 12 Rdnr. 3). Welche Anforderungen an einen vollständigen Antrag zu stellen sind, wird in Rechtsprechung und Literatur nicht einheitlich beurteilt. So wird zum Teil auf die für die Aushändigung der Genehmigungsurkunde nach § 17 PBefG erforderlichen Angaben abgehoben, zum Teil wird von dem Antrag erwartet, dass er den Anforderungen der §§ 12, 13 PBefG genügt (vgl. zum Meinungsstand: OVG Hamburg, Beschl. v. 18.11.2010 - 3 Bs 206/10 -, GewArch 2011, 120). Der Auffassung, die Angaben im Sinne des § 12 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 - 4 PBefG seien verzichtbar und es sei für den Eintritt des Laufs der Frist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG ausreichend, wenn die für die Ausstellung der Genehmigungsurkunde nach § 17 PBefG erforderlichen Angaben gemacht würden (Bidinger, a.a.O., § 12 Anm. 4 i.V.m. § 15 Rdnr. 13), vermag sich der Senat nicht anzuschließen (vgl. auch OVG Meck.-Vorp., Beschl. v. 09.12.2003, a.a.O.; VG Berlin, Beschl. v. 25.10.2001 - 11 A 482.01 -, juris; Fielitz/Grätz, a.a.O.). Die Genehmigungsurkunde nach § 17 PBefG enthält gemäß dessen Absatz 1 lediglich Angaben, die erforderlich sind, um Inhalt und Umfang der Genehmigung zu beschreiben; weitere Angaben zu den Genehmigungsvoraussetzungen sind darin nicht vorgesehen. Damit kann es im Zusammenhang mit dem Eintritt der Genehmigungsfiktion nicht sein Bewenden haben. Die Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG soll den Antragsteller um eine Genehmigung über Verfahrenshemmnisse hinweghelfen, die in einer verzögerten Bearbeitung seines Antrags durch die Genehmigungsbehörde begründet sind. Sie hat nicht den Zweck, sonstige Verfahrensvereinfachungen herbeizuführen oder materielle Genehmigungsanforderungen herabzusetzen. Deshalb ist es zunächst Sache des Antragstellers, einen hinreichend prüffähigen Antrag vorzulegen, der sich an den Vorgaben des § 12 PBefG orientiert, in welchem die Angaben und Unterlagen, die der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung enthalten soll, bezeichnet werden. Erst durch einen solchen Antrag entsteht die begründete Erwartung, dass sich die Genehmigungsbehörde mit ihm abschließend befasst und zu einer Bescheidung innerhalb der dann in Lauf gesetzten Frist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG gelangt. Tut sie das nicht, dann tritt die Genehmigungsfiktion im Beschleunigungsinteresse des Antragstellers zu dessen Gunsten ein.

Der Antrag der Klägerin vom 23. Januar 1999 ist in mehrfacher Hinsicht unvollständig geblieben. Aufgrund seiner Lückenhaftigkeit musste sich die Bezirksregierung Weser-Ems nicht veranlasst sehen, über die Erteilung der Genehmigung innerhalb von drei Monaten nach seinem Eingang (am 25. Januar 1999) zu entscheiden. Unter Nr. 12 des von der Klägerin verwendeten Antragsformulars waren diverse Anlagen aufgelistet, wobei es in der Überschrift in einem Klammerzusatz hieß, die mit einem "x" gekennzeichneten Anlagen seien stets erforderlich. Von den danach besonders gekennzeichneten Anlagen hat die Klägerin einige eingereicht (z.B. Fahrplan, Streckenübersichtskarte), andere hingegen nicht. Außerdem wurde die Geltungsdauer der begehrten Genehmigung nur ungenau angegeben, d.h. es wurde eine Dauer von acht Jahren beantragt ohne Angabe ihres Beginns (vgl. dazu unten). Der Senat kann hier dahingestellt sein lassen, ob bereits die Nichtvorlage einer einzigen dieser Anlagen dem Beginn des Laufs der Entscheidungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG entgegengestanden hat (vgl. insoweit zur Vorlage des Führungszeugnisses nach § 12 Abs. 3 PBefG verneinend: OVG Hamburg, Beschl. v. 18.11.2010, a.a.O.). Denn jedenfalls unverzichtbar in dieser Hinsicht waren die in § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG bezeichneten Angaben, die erforderlich sind, um den beabsichtigten Linienverkehr näher zu konkretisieren. Die Klägerin hat es unterlassen, ihrem Antrag Angaben über die Zahl, die Art und das Fassungsvermögen (Sitz- und Stehplätze) der zu verwendenden Fahrzeuge sowie über die Beförderungsentgelte (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 c) und d) PBefG) beizufügen. Es ist nicht nur unklar geblieben, mit welcher Fahrzeugkapazität die Klägerin die Relation Werlte-Lähden bedienen wollte, sondern auch gänzlich ungewiss, ob die Beförderungsentgelte auf der Strecke der vorherigen Verkehrsbedienung entsprechen oder aber geändert werden sollten. Dem Antrag hat es somit an Angaben gefehlt, die für die Erteilung der Genehmigung von wesentlicher Bedeutung und deshalb auch erforderlich gewesen sind, um die Entscheidungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG in Lauf setzen zu können.

Aus dem Umstand, dass auch verschiedene Genehmigungsanträge der Beigeladenen - beispielsweise vom 5. November 1998 - in ähnlicher Weise lückenhaft geblieben sind, ohne dass die Bezirksregierung Weser-Ems seinerzeit Bedenken wegen einer Unvollständigkeit der Antragsunterlagen erhoben hätte, lassen sich gegenteilige Schlussfolgerungen nicht ableiten. Die Frage, ob der Genehmigungsantrag vollständig ist und die Entscheidungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG in Lauf zu setzen vermag, beurteilt sich grundsätzlich nach den Maßgaben der genannten Bestimmungen des PBefG und nicht nach der Genehmigungspraxis der Genehmigungsbehörde in vermeintlich oder tatsächlich gleichgelagerten Fällen. Soweit vertreten wird, der Genehmigungsbehörde könne es nach Treu und Glauben verwehrt sein, sich in Bezug auf die Frage, ob die Entscheidungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG in Lauf gesetzt worden ist, im Nachhinein auf eine solche Unvollständigkeit zu berufen, wenn sie zuvor - bei der Antragstellung, im Laufe ihrer Prüfung und/oder gegen Ende einer von ihr selbst als laufend angenommenen Entscheidungsfrist - dem Antragsteller eindeutig zu verstehen gegeben habe, dass insoweit keine Unvollständigkeit vorliege und dass die Entscheidungsfrist in Lauf gesetzt worden sei (OVG Hamburg, Beschl. v. 18.11.2010, a.a.O.), führt dieser Gesichtspunkt hier nicht weiter. Denn an entsprechenden Verlautbarungen der Bezirksregierung Weser-Ems, aus denen die Klägerin hätte schließen können, ihre Antragsunterlagen würden als vollständig angesehen werden, hat es im Anschluss an den Eingang des Antrags bei der Bezirksregierung am 25. Januar 1999 gefehlt.

Dem Klagebegehren auf Verpflichtung der Beklagten zur Aushändigung einer Genehmigungsurkunde bliebe im Übrigen selbst dann der Erfolg versagt, wenn man entgegen den vorstehenden Ausführungen annähme, die Entscheidungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG sei mit dem Eingang der Antragsunterlagen der Klägerin am 25. Januar 1999 in Lauf gesetzt worden, und weiterhin entgegen dem Verwaltungsgericht davon ausginge, dass die Bezirksregierung Weser-Ems durch die Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung an die Beigeladene und Bekanntgabe dieser Entscheidung gegenüber der Klägerin unter dem 30. März 1999 nicht - auch nicht konkludent - über den Genehmigungsantrag der Klägerin mit entschieden habe, mithin dass die Genehmigung nicht rechtzeitig im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG versagt worden sei. Denn die fingierte Genehmigung könnte jedenfalls im für das Klagebegehren maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats keine Geltung mehr beanspruchen. Die nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG fingierte Genehmigung knüpft an einen entsprechenden Genehmigungsantrag des Antragstellers an und kann ihrem Inhalt nach nicht über das hinausgehen, was auch Gegenstand einer Entscheidung der Genehmigungsbehörde wäre. Was die Geltungsdauer einer fiktiven Genehmigung des Antrags der Klägerin vom 23. Januar 1999 anbelangt, kann der Klägerin deshalb nicht darin gefolgt werden, dass die fiktive Genehmigung im jetzigen Zeitpunkt noch Wirkung entfalten und erst recht nicht, dass ihre Geltungsdauer erst im Zeitpunkt einer noch vorzunehmenden Aushändigung einer entsprechenden Genehmigungsurkunde in Lauf gesetzt werden kann. Mit dem Antrag vom 23. Januar 1999 hat die Klägerin die „Wiedererteilung“ der Linienverkehrsgenehmigung beantragt und in dem entsprechenden Antragsformular angegeben, die zurzeit geltende Genehmigung sei befristet bis zum 31. Januar 1999. Damit hat sie in der Sache angeknüpft an den Umstand, dass die Beigeladene, nachdem ihr zuvor eine bis zum 31. Dezember 1998 geltende Linienverkehrsgenehmigung für die Strecke Werlte-Lähden erteilt worden war, am 5. November 1998 einen Antrag auf Wiedererteilung der Genehmigung gestellt hatte und ihr mit Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 15. Dezember 1998 zunächst eine bis zum 31. Januar 1999 befristete einstweilige Erlaubnis für die Errichtung und den Betrieb des Linienverkehrs auf dieser Strecke erteilt worden war. Der Antrag vom 23. Januar 1999 war folglich darauf gerichtet, eine Genehmigung für den Zeitraum im Anschluss an die zuletzt erteilte Genehmigung bzw. einstweilige Erlaubnis für die Relation zu erhalten, und zwar für die im Antrag explizit angegebene (Höchst-)Dauer von acht Jahren im Sinne des § 16 Abs. 2 Satz 2 PBefG (vgl. nunmehr die Fassung des Gesetzes v. 14.12.2012, BGBl I S. 2598: zehn Jahre). Seinem objektiven Erklärungsgehalt entsprechend war der Antrag auf einen so zu verstehenden Anschlusszeitraum gerichtet, nicht aber auf zukünftige Zeiträume, die samt der während ihnen herrschenden Verhältnisse bei Antragstellung noch gar nicht absehbar waren. Erst recht war dem Antrag vom 23. Januar 1999 nicht zu entnehmen und konnte er auch nicht dahin verstanden werden, dass sich die Geltungsdauer der beantragten Genehmigung für den Fall, dass die Klägerin mit Blick auf die damaligen Konkurrenzsituation nicht zum Zuge kommen sollte, hilfsweise auf noch weiter in die Zukunft verlagerte Anschlusszeiträume erstrecken sollte, d.h. auf einen Zeitraum von acht Jahren nach Ablauf der der Beigeladenen mit einer Geltungsdauer bis zum 31. März 2007 erteilten Genehmigung oder nunmehr auf einen noch weiter in die Zukunft verlagerten Zeitraum. Für eine von der Antragstellung im Jahre 1999 zeitlich losgelösten Erteilung einer Genehmigung „auf Vorrat“ gibt der Antrag vom 23. Januar 1999 nichts her, ein solcher Antrag hätte in den Bestimmungen des Personenbeförderungsgesetzes über den Linienverkehr, welcher nur für einen bestimmten Zeitabschnitt genehmigt werden kann (§ 16 Abs. 2 PBefG), auch keine Stütze gefunden.

Dieser Befund wird durch den Vortrag der Klägerin, die seinerzeit eingetretene Genehmigungsfiktion habe sich noch nicht zu ihren Gunsten auswirken können und sei deshalb auch jetzt noch relevant, weil Voraussetzung für die Wirksamkeit sowohl einer erteilten als auch einer fingierten Genehmigung die Erteilung einer Genehmigungsurkunde sei und es an diesen Übertragungsakt in Bezug auf den mit Antrag vom 23. Januar 1999 zur Genehmigung gestellten Linienverkehr gefehlt habe, nicht durchgreifend in Frage gestellt. Denn die Prämisse, dass erst mit der Aushändigung der Genehmigungsurkunde die Genehmigung rechtswirksam erteilt sei (vgl. dazu Bidinger, aaO, § 17 Rdnr. 51 i.V.m. § 15 Rdnrn. 41 f) führt hier nicht weiter. Selbst wenn man der Genehmigungsurkunde nicht lediglich eine Beweisfunktion zuschreibt, sondern sie als Wirksamkeitsvoraussetzung ansieht - was der Senat hier dahingestellt lassen kann -, könnte das nichts daran ändern, dass der Inhalt der Genehmigung durch ihre Erteilung bzw. fiktive Erteilung bestimmt wird und nicht durch die nachfolgend auszuhändigende Genehmigungsurkunde. So kann sich der Unternehmer nicht auf Eintragungen in der Genehmigungsurkunde berufen, wenn diese von der Entscheidung über die Genehmigung abweichen (vgl. Bidinger, aaO, § 17 Rdnr. 57). Dementsprechend wäre vorliegend maßgeblich, dass die - hier unterstellte - Nichtbescheidung des Antrags der Klägerin vom 23. Januar 1999 allenfalls zu einer fiktiven Genehmigung für einen im oben genannten Sinne zu verstehenden Anschlusszeitraum geführt haben könnte. Allein der Umstand, dass der Klägerin eine auf ihren Genehmigungsantrag vom 23. Januar 1999 bezogene Genehmigungsurkunde nicht erteilt worden ist, kann nicht dazu führen, den Genehmigungszeitraum zu verschieben und der Klägerin eine Genehmigungsurkunde für einen jetzt noch nicht abgelaufenen oder sogar erst noch beginnenden Genehmigungszeitraum auszuhändigen.

2. Der Hilfsantrag der Klägerin hat danach ebenfalls keinen Erfolg. Wie den vorstehenden Ausführungen zu entnehmen ist, hat sich der Antrag vom 23. Januar 1999 auf eine Linienverkehrsgenehmigung für einen bereits abgeschlossenen Zeitraum bezogen. Da ihre Erteilung nicht mehr in Betracht kommen kann, erübrigt sich auch eine (Neu-) Bescheidung des Antrags.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären. Denn sie hat in der Berufungsverhandlung einen Antrag nicht gestellt und ist dadurch ein eigenes Kostenrisiko nicht eingegangen (§ 154 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.