OVG Münster v. 21.04.2016: Sondervereinbarung über Krankentransporte im Personenbeförderungsrecht

Zur Frage der Anfechtbarkeit der Genehmigung einer Sondervereinbarung für Krankenfahrten nach § 51 Abs. 2 PBefG durch ein an der Sondervereinbarung nicht beteiligtes Taxiunternehmen.

Siehe auch Krankentransporte - Krankenwagen und Personenbeförderung - Fahrgastbeförderung


Gründe:

I.

Der Antragsteller betreibt im Stadtgebiet der Antragsgegnerin ein Taxiunternehmen. Er wendet sich gegen die dem Beigeladenen zu 1. mit Bescheid vom 20. Mai 2015 erteilte Genehmigung von Sondervereinbarungen, die zwischen dem Taxi-​Verband- NRW und dem Beigeladenen zu 1. jeweils für ihre Mitglieder und diversen Krankenkassen geschlossen wurden. Die Sondervereinbarungen enthalten Regelungen über die Durchführung und Vergütung von Krankenfahrten für sitzend zu befördernde Krankenversicherte mit Taxen. Die Krankenkassen hatten sich zuvor mit dem Beigeladenen zu 1. und dem Taxi-​Verband-​NRW e.V. darauf verständigt, für den Bereich Westfalen-​Lippe eine für alle Kassenarten gleichlautende Vergütungsregelung zu vereinbaren.

Die Genehmigung hatte die Antragsgegnerin erteilt, nachdem eine Tarifanalyse der Firma M. und L. ... - Entgelte im Taxigewerbe der Stadt C. - zu dem Ergebnis gekommen war, die Sondervereinbarung sei wirtschaftlich nicht vertretbar. Die Gutachter schlugen gleichwohl die Erteilung einer Genehmigung vor, weil für den Fall der Nichtgenehmigung wegen der Marktmacht der Krankenkassen die reale Gefahr des Wegbrechens eines erheblichen Auftragsvolumens gesehen wurde. Da etwa 20% der Erlöse im Taxigewerbe in C. ... auf Fahrten im Auftrag der Krankenkassen entfielen, sei zu erwarten, dass das C. Taxigewerbe dies nicht verkraften werde und der Schaden auf Jahre nachwirke. Es werde zu einer spürbaren Verringerung der Anzahl der Betriebe und Kraftfahrzeuge kommen, was sich spürbar auch auf das Beförderungsangebot in C. auswirken werde.

Der Antragsteller, der nicht Mitglied des Beigeladenen zu 1. ist, ist der Auffassung, die Genehmigung sei rechtswidrig, weil die in der Sondervereinbarung vorgesehenen Entgelte nicht wirtschaftlich seien. Die Sondervereinbarungen führten zu einer Gefährdung der Auskömmlichkeit der Tarife im Pflichtfahrbereich und der Wirtschaftlichkeit des Gewerbes insgesamt. Infolge des deshalb vom Antragsteller erhobenen Widerspruchs gegen die Genehmigung ordnete die Antragsgegnerin gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung ihres Bescheides vom 20. Mai 2015 an. Dazu führte sie aus, das öffentliche Interesse an der Funktionsfähigkeit des C. ....Taxigewerbes, insbesondere an der Vermeidung von Umsatzeinbußen in einem Umfang, der mit großer Wahrscheinlichkeit die Wirtschaftlichkeit und damit auch die Existenzfähigkeit vieler C. Betriebe gefährden würde, als auch das Interesse der Krankenkassen und der Versicherten an einer wirtschaftlichen, kostengünstigen und praktikablen Krankenbeförderung überwiege das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung seines Widerspruchs.

Den Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs wiederherzustellen, hat das Verwaltungsgericht mit der Begründung abgelehnt, die Genehmigung der Sondervereinbarung verletze ihn nicht in seinen subjektiven Rechten. Die einzig in Betracht kommenden § 51 Abs. 2 Nr. 1 und 2 und § 51 Abs. 3 i. V. m. § 39 Abs. 2 PBefG vermittelten dem Antragsteller keinen Drittschutz. Ungeachtet dessen gehe eine allgemeine Interessenabwägung zu seinen Lasten aus. Es sei nicht ersichtlich, dass der Antragsteller bereits jetzt durch die Anwendung der Sondervereinbarung so merklich und nachhaltig geschädigt werden könne, dass er sogar in seiner Existenz bedroht sei. Ihm sei zumutbar, die vorläufige Wirksamkeit der Sondervereinbarung hinzunehmen und die Entwicklung des Verkehrsmarktes unter der Gültigkeit der von ihm angegriffenen Sondervereinbarung bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren abzuwarten.

Hiergegen wendet sich der Antragsteller mit der Beschwerde.


II.

Die zulässige Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der vom Antragsteller dargelegten Gründe befindet, ist unbegründet. Sie zeigt nicht auf, dass die gemäß §§ 80 Abs. 5, 80a Abs. 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zugunsten des Antragstellers ausfallen muss, mit der Folge, dass nach erfolglos gebliebenem Widerspruchsverfahren nunmehr die aufschiebende Wirkung der Klage 7 K 474/16 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 20. Mai 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13. Januar 2016 wiederherzustellen wäre.

Gegenwärtig ist weder offensichtlich noch überwiegend wahrscheinlich, dass eine auf Aufhebung der angefochtenen Genehmigung gerichtete Anfechtungsklage Erfolg haben wird (1.). Auch aus einer allgemeinen rechtmäßigkeitsunabhängigen Folgenabwägung folgt nicht, dass das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das Interesse am Vollzug der Genehmigung überwiegt (2.).

1. Die Aufhebung der angefochtenen Genehmigung kann der Antragsteller beanspruchen, wenn er sich auf eine ihn als Dritten schützende Norm berufen kann (a) und die Antragsgegnerin diese durch die Erteilung der Genehmigung verletzt hat (b). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen lässt sich im Verfahren des nur vorläufigen Rechtsschutzes nicht festzustellen.

a) Drittschutz vermitteln nur solche Vorschriften, die nach dem in ihnen enthaltenen, durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsprogramm für die Behörde auch der Rücksichtnahme auf Interessen eines individualisierbaren, d.h. sich von der Allgemeinheit unterscheidenden Personenkreises dienen. Die Norm muss - zumindest auch - dem Schutz von Individualinteressen derart zu dienen bestimmt sein, dass die Träger der Individualinteressen die Einhaltung des Rechtssatzes sollen verlangen können.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. März 2013 - 7 C 34.11 - juris, Rn. 32, 38f., vom 28. November 2007 - 6 C 42.06-​, juris, Rn. 11, vom 3. August 2000 - 3 C 30.99 -, juris, Rn. 18, und vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, juris, Rn. 33.

aa) Ob § 51 Abs. 2 Nr. 2 PBefG gegebenenfalls in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 und Art. 2 Abs. 1 GG dem Antragsteller einen derartigen Schutz verleiht, lässt sich bei der im vorliegenden Verfahren allein möglichen summarischen Prüfung nicht abschließend klären. Diese Klärung muss einem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

§ 51 Abs. 2 Nr. 2 PBefG enthält eine der in § 51 Abs. 2 PBefG genannten Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Sondervereinbarungen. Nach § 51 Abs. 2 PBefG sind Sondervereinbarungen (nur) zulässig, wenn 1. ein bestimmter Zeitraum, eine Mindestfahrtenzahl oder ein Mindestumsatz im Monat festgelegt wird, 2. eine Ordnung des Verkehrsmarktes nicht gestört wird, 3. die Beförderungsentgelte und -bedingungen schriftlich vereinbart sind und 4. in der Rechtsverordnung eine Pflicht zur Genehmigung oder Anzeige vorgesehen ist. Aus § 51 Abs. 2 Nrn. 1, 3 und 4 PBefG folgt zu Gunsten des Antragstellers, der nicht am Abschluss der Sondervereinbarung beteiligt ist, nichts. Drittschutz zu Gunsten des Antragstellers vermag allenfalls § 51 Abs. 2 Nr. 2 PBefG vermitteln. § 51 Abs. 2 Nr. 2 PBefG ist Ausfluss des allgemeinen Zwecks des Personenbeförderungsgesetzes, das wirtschaftliche Interesse des Beförderungsunternehmers und das auf Gewährleistung sicherer und ausreichender Beförderungsmöglichkeiten gerichtete Interesse der Allgemeinheit soweit wie möglich in einen Ausgleich zu bringen. Dieser Interessenlage wird im Pflichtfahrbereich durch § 51 Abs. 3 PBefG, § 39 Abs. 2 PBefG Rechnung getragen, die die Festsetzung grundsätzlich auskömmlicher Tarife vorschreiben. Die Auskömmlichkeit der Tarife gewährleistet die Leistungswilligkeit und Leistungsfähigkeit der Taxenunternehmen und schützt diese faktisch vor ruinösen Entgeltfestsetzungen. Entsprechend erlaubt § 51 Abs. 2 Nr. 2 PBefG privatautonome Abweichungen von der allgemeinen Tarifpflicht nur in einem für den Verkehrsmarkt verträglichen Maß.

Das Gesetz selbst definiert zwar nicht, wann die Ordnung des Verkehrsmarktes gestört ist. Eine Störung des Verkehrsmarktes wird, ausgehend von der dargelegten Zweckbestimmung aber zu bejahen sein, wenn die vereinbarten Sondertarife nicht auskömmlich sind oder aber Sondervereinbarungen die Unauskömmlichkeit der Entgelte im Pflichtfahrbereich zur Folge haben.

Vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Anm. 10 zu § 51 Abs. 2 PBefG, Stand Okt. 2015.

In diesem Sinne dürfte sich der Begriff "Ordnung des Verkehrsmarktes" i. S. d. § 51 Abs. 2 Nr. 2 PBefG auch nicht von dem in § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG verwandten Begriff des "öffentlichen Verkehrsinteresses" unterscheiden. Wird das öffentliche Verkehrsinteresse dadurch beeinträchtigt, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird, führt dies nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG zur Versagung einer Genehmigung zum Verkehr mit Taxen. Eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxenverkehrs liegt vor, wenn die Gefahr besteht, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann. Dies ist etwa dann anzunehmen, wenn die wirtschaftliche Existenzfähigkeit von Betrieben etwa nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeiten der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit Gefahren für die Verkehrssicherheit gewährleistet ist.

Vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Anm. 59 zu § 13 PBefG, Stand Okt. 2015.

Für die in § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG angeführte "Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes" gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. Urteil vom 7. September 1989 - 7 C 44.88 -, DVBl. 1990, 50 ff., sowie Beschluss vom 31. Januar 2008 - 3 B 77.07 -, juris, Rn. 7,

aber, dass diese nur um des öffentlichen Verkehrsinteresses willen geschützt ist. Ziel der Bestimmung ist nicht der Schutz der bereits in dem Beruf Tätigen vor wirtschaftlich spürbarer Konkurrenz und vor den wirtschaftlichen Risiken des Berufs; gerechtfertigt ist die Zulassungsbeschränkung vielmehr nur bei der Gefahr einer Überbesetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das örtliche Taxengewerbe in seiner Existenz und damit in seiner Funktionsfähigkeit bedrohenden Wettbewerbs.

Da § 51 Abs. 2 Nr. 2 PBefG abstrakt auf die "Ordnung des Verkehrsmarktes" abstellt und sich im Übrigen die Rechtswirkungen der Genehmigung auf die an der Sondervereinbarung Beteiligten Vertragspartner beschränken, könnte einiges dafür sprechen, dass der Gesetzgeber beabsichtigt, auch hier den Verkehrsmarkt in seiner Gesamtheit zu schützen.

Vgl. OVG Schleswig-​Holstein, Urteil vom 21. Juli 2009 - 4 LB 3/08 -, juris, Rn. 63 ff. VG Karlsruhe, Beschluss vom 18. Januar 2012 - 6 K 3050/11 -, juris, Rn. 36.

Ob dies allerdings zur Annahme zwingt, der einzelne nicht an der Sondervereinbarung beteiligte Taxiunternehmer könne als ein Teil des Verkehrsmarktes die Unauskömmlichkeit des Entgelts im Pflichtfahrbereich als Folge einer Sondervereinbarung niemals als Verletzung eigener Rechte geltend machen, ist offen.

Wohl Drittschutz bejahend VG Freiburg, Urteil vom 11. September 2008 - 2 K 1256/09 -, juris, Rn. 26.

Eine solche Möglichkeit könnte insbesondere dann in Betracht gezogen werden, wenn dem einzelnen Taxiunternehmen keine anderen oder keine anderen gleich effektiven Rechtschutzmöglichkeiten zur (Wieder)Herstellung bzw. Sicherstellung eines auskömmlichen Tarifs im Pflichtfahrbereich zur Verfügung stehen sollten.

Solche verneinend Bindinger, Personenbeförderungsrecht, § 51 PBefG, Anm. 9, Stand Dezember 2015.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. Urteil vom 5. August 2015 - 6 C 10.14 -, juris, Rn. 20,

kann ein privatrechtsgestaltender rechtswidriger Eingriff in die Vertragsautonomie durch hoheitliche Festsetzung eines Entgelts - hier durch die Festsetzung amtlicher Tarife für den Pflichtfahrbereich nach § 51 Abs. 4 i. V. m. § 39 PBefG - von den hiervon Betroffenen als Verletzung seines Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG abgewehrt werden. Dies gilt unabhängig davon, ob die einzelnen Genehmigungs- bzw. Festsetzungsvoraussetzungen seinem Schutz zu dienen bestimmt sind und für sich genommen drittschützende Wirkung haben.

bb) § 51 Abs. 3 PBefG, wonach bei der Festsetzung der Beförderungsentgelte § 39 Abs. 2 PBefG entsprechend anzuwenden ist, mithin auskömmliche Tarife festzusetzen sind, gilt für Sondervereinbarungen im Sinne des § 51 Abs. 2 PBefG nicht. Eine unmittelbare Anwendung scheidet schon deshalb aus, weil die Entgelte in einer Sondervereinbarung nicht, wie § 51 Abs. 3 PBefG voraussetzt, festgesetzt, sondern vertraglich vereinbart werden. Es besteht auch kein Anlass für eine entsprechende Anwendung.

So OVG Schleswig-​Holstein, Beschluss vom 21. Juli 2009 - 4 LB 3/08 -, juris, Rn. 61; a. A. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, § 51 Anm. 19 c., Stand Dezember 2015.

Die in § 51 Abs. 2 PBefG vorgefundene Interessenlage unterscheidet sich wegen der dort vorgesehenen Möglichkeit einer einvernehmlichen vertraglichen Regelung von derjenigen, die § 51 Abs. 3 PBefG zu Grunde legt. Zudem findet, wie bereits ausgeführt, der in § 39 Abs. 2 PBefG enthaltene Gedanke, dass die Wirtschaftlichkeit eines vereinbarten Entgelts Voraussetzung für die Leistungswilligkeit und Leistungsfähigkeit der beteiligten Unternehmen ist, schon bei Anwendung des § 51 Abs. 2 Nr. 2 PBefG Berücksichtigung. Im Übrigen gebietet auch die systematische Stellung des § 51 Abs. 2 PBefG zwischen Abs. 1 und Abs. 3 keine abweichende Einschätzung. Diese ist dem Umstand geschuldet, dass die vormals in § 51 Abs. 1 PBefG enthaltenen Verweise auf § 39 Abs. 2 und 3 PBefG durch den am 1. Juli 1990 in Kraft getretenen Art. 28 Nr. 27 des Dritten Rechtsbereinigungsgesetzes vom 28. Juni 1990 (BGBl. 1990, 1221) als eigenständige Regelungen in Abs. 3 und 5 aufgenommen wurden.

b) § 51 Abs. 2 Nr. 2 PBefG als drittschützend unterstellt, rechtfertigt das Beschwerdevorbringen allerdings nicht die Annahme, die Sondervereinbarung störe die Ordnung des Verkehrs, weil die Tarife im Pflichtfahrbereich in Folge der Sondervereinbarung nicht mehr auskömmlich sind. Hierfür gibt die persönliche Situation des Antragstellers nichts her, weil die Wirtschaftlichkeit der Tarifregelung nicht an dem Betriebsergebnis eines einzelnen Unternehmers, sondern nur an der Wirtschaftlichkeit des örtlichen Taxengewerbes in seiner Gesamtheit zu messen ist. Dies zu Grunde gelegt, ist (bislang) nicht erkennbar, dass die amtlichen Tarife infolge der Sondervereinbarung nicht auskömmlich sind.

Sollten nur die im Sondertarif vereinbarten Entgelte für den Krankentransport unauskömmlich seien, ist dies für den Antragsteller unerheblich, weil er selbst an der Sondervereinbarung nicht beteiligt ist. Ob sich an der Sondervereinbarung beteiligte Taxiunternehmen gehalten sehen, Unterfinanzierungen im Bereich des Krankentransports faktisch durch Einnahmen aus dem Pflichtfahrbereich auszugleichen, ist in diesem Zusammenhang ohne Belang.
2. Auch eine vom Ausgang des Hauptsacheverfahrens unabhängige Interessenabwägung fällt zu Lasten des Antragstellers aus. Greift - wie hier - ein Dritter eine einem anderen erteilte und diesen begünstigende Genehmigung an, stehen sich konkrete Rechtspositionen Privater gegenüber, die grundsätzlich gleichrangig sind. Dabei sind die Folgen, die eintreten, wenn die aufschiebende Wirkung der Klage wieder hergestellt wird, sich die angefochtene Verfügung aber als rechtmäßig erweist, gegen die Folgen abzuwägen, die sich ergeben, wenn es bei einer sofortigen Vollziehung verbleibt und sich später herausstellt, dass die Verfügung rechtswidrig ist.

Die Abwägung fällt zu Lasten des Antragstellers aus. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach der Antragsteller wegen schützenswerter Interessen Dritter auf eine Klärung im Hauptsacheverfahren verwiesen werden kann: Die Aussetzung der Vollziehung der Genehmigung der Sondervereinbarung lässt befürchten, dass erhebliche Schäden für das C1. Taxigewerbe eintreten werden. Nach den Ausführungen der Antragsgegnerin und der Beigeladenen zu 1. hatte sich infolge der verzögerten Erteilung der Genehmigung der Sondervereinbarungen die Gefahr des Wegbrechens von Krankenfahrten bereits teilweise realisiert, indem aus umliegenden Kreisen Mietwagen und Taxibetriebe mit der Durchführung von Krankenfahrten betraut worden waren. Von dem Wegbrechen der Krankenfahrten wird eine Vielzahl von Taxiunternehmen betroffen sein. Nach den Ausführungen des Beigeladenen zu 1. sollen 98 der rund 130 in C. ansässigen Taxiunternehmen der Vereinbarung zwischenzeitlich beigetreten sein. Die Mehrzahl der Betriebe, die Mitglied der Beigeladenen zu 1. sind, hat sich - so der Beigeladene zu 1. - zudem für den Abschluss der Vereinbarung ausgesprochen, weil die Unternehmen sich hierdurch Verbesserungen versprechen.

Gründe, die vor diesem Hintergrund den Verweis des Antragstellers auf das Hauptsacheverfahrens als unzumutbar erscheinen lassen, hat er mit der Beschwerde nicht aufgezeigt. Ihm ist die Ausübung seines Berufs weiterhin uneingeschränkt möglich (Art. 12 Abs. 1 GG). Die Erwartung, sein Unternehmen auch in der Zukunft rentabel betreiben zu können, fällt nicht in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2004 - 1 BvR 905/00 - BVerfGE 110, 274 -; VGH Bad.-​Württ., Urteil vom 15. Dezember 2015 - 3 S 2158/14 -, juris, Rn. 120.

Es besteht auch kein konkreter Anlass zur Annahme, der Betrieb des Antragstellers werde im Falle eines Verweises auf das Hauptsacheverfahren in seiner Existenz gefährdet. Allein der in diesem Verfahren nicht näher substantiierte Hinweis auf eine Umsatzeinbuße von 20 % rechtfertigt eine solche Annahme nicht, zumal Sondervereinbarungen für Krankenfahrten auch schon in der Vergangenheit praktiziert wurden. Hierzu hatte der Kläger mit Schriftsatz vom 7. April 2015 im Klageverfahren 7 K 2986/14 (VG Minden) angegeben, der Anteil des Umsatzes an Krankenfahrten an seinem Gesamtumsatz betrage (nur) 7,5 - 13 %.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. für erstattungsfähig zu erklären, da sie sich durch die Antragstellung einem Kostenrisiko ausgesetzt hat.

Die Streitwertfestsetzung in Höhe der Hälfte des Auffangstreitwerts beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.