OVG Saarlouis v. 06.03.2017: Zur Abgrenzung Anliegerstraße - Haupterschließungsstraße im Ausbaubeitragsrecht

Bekräftigung der ständigen Rechtsprechung zu den Voraussetzungen, unter denen eine ausgebaute Erschließungsanlage mangels einer nennenswerten innerörtlichen Verbindungsfunktion den satzungsrechtlichen Anforderungen einer Anliegerstraße genügt.

Die Anlegung mit hohen Aufnahmekapazitäten versehener Parkflächen beidseitig und auf dem Mittelstreifen einer im Innenstadtbereich gelegenen Erschließungsanlage und der durch sie bedingte Parkplatzsuchverkehr sprechen mit Gewicht gegen die Einordnung der Erschließungsanlage als Anliegerstraße.

Erfüllen die Gehwege einer neu ausgebauten Erschließungsanlage in Bezug auf markante Punkte, die selbst nicht durch die ausgebaute Anlage erschlossen werden (u.a. Busbahnhof, Schulen, Gericht und Krankenhaus) eine hervorgehobene innerörtliche Verbindungsfunktion für den fußläufigen Verkehr, so ist auch dies ein gegen eine Einordnung der Anlage als Anliegerstraße sprechender Gesichtspunkt.

Siehe auch Straßenrecht - Gemeingebrauch - Sondernutzung und Bewohnerparkzonen

Gründe:

Der Antrag

auf Zulassung der Berufung gegen das im Tenor bezeichnete Urteil, durch das der auf eine teilweise Aufhebung der Heranziehung zu Ausbaubeiträgen gerichteten Klage stattgegeben worden ist,

ist zulässig, aber unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die in Bezug auf die Grundstücke der Klägerin ergangenen Beitragsbescheide aufgehoben, soweit sich aus der Einstufung der ausgebauten Erschließungsanlage als Anliegerstraße ein höherer Beitrag als bei Einstufung als Haupterschließungsstraße ergibt, und den Streitwert durch gesonderten Beschluss gleichen Datums auf 2762,69 Euro festgesetzt. Es handele sich bei dem Hohenzollernring nicht - wie vom Beklagten angenommen - um eine Anliegerstraße, sondern um eine Haupterschließungsstraße. Demgemäß sei der von der Stadt zu tragende Anteil an den beitragsfähigen Kosten zu niedrig festgesetzt und der auf die Grundstücke der Klägerin entfallende Ausbaubeitrag nach Maßgabe der vom Beklagten vorgelegten Alternativberechnung zu reduzieren.

Zur Begründung wird in der erstinstanzlichen Entscheidung aus den satzungsrechtlichen Definitionen der einzelnen Straßenkategorien hergeleitet, dass der Ziel- und Quellverkehr einer Anliegerstraße sich im Wesentlichen auf die an der abgerechneten Anlage gelegenen Grundstücke beziehen und eine darüber hinausgehende Verbindungsfunktion von ganz untergeordneter Bedeutung sein müsse. Dem Hohenzollernring komme indes nach seiner Lage, seinem Ausbauprofil, seiner Verkehrsführung und seiner sich daraus zwangsläufig ergebenden Zweckbestimmung im Gesamtstraßennetz der Stadt neben der Funktion, die anliegenden Grundstücke zu erschließen, eine nicht unbedeutende Verbindungsfunktion - zwischen dem Prälat-​Subtil-​Ring und dem Kleinen Markt bzw. dem Kaiser-​Friedrich-​Ring (Hohenzollernring West) sowie zwischen der Lisdorfer Straße und dem Prälat-​Subtil-​Ring (Hohenzollernring Ost) - zu. Er diene daher neben der Aufnahme des Ziel- und Quellverkehrs seiner eigenen Anliegergrundstücke gleichermaßen der Durchleitung von Verkehr zu anderen innerörtlichen Erschließungsanlagen und Baugebieten. Dem entspreche die Breite der beiden Richtungsfahrbahnen von jeweils sechs Metern, die deutlich über die übliche Breite einer Anliegerstraße hinausgehe. Dass die Fahrbahnen selbst dem ruhenden Verkehr trotz ihrer Breite nicht zur Verfügung stünden, begünstige die Abwicklung des fließenden Verkehrs zusätzlich und auch die Anbindung an einen Verkehrskreisel vereinfache den Verkehrsfluss. Beides sei für Erschließungsanlagen, denen eine innerörtliche Verbindungsfunktion zukomme, typisch.

Die hiergegen seitens des Beklagten in seinem zur Begründung seines Antrags auf Zulassung der Berufung eingereichten und den Umfang der vom Senat vorzunehmenden Prüfung begrenzenden Schriftsatz vom 22.8.2016 (§ 124 a Abs. 4 Satz 3 und Abs. 5 Satz 2 VwGO) erhobenen Einwendungen sind auch unter Berücksichtigung der ergänzenden Ausführungen im Schriftsatz vom 27.9.2016 nicht geeignet, die behaupteten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) darzulegen.

Der Beklagte rügt unter Vorlage eines Auszugs aus dem Ende 2005 im Auftrag der Stadt seitens einer Planungsgesellschaft erstellten „Integrierten Entwicklungsplan Lärm und Verkehr“, dass der Hohenzollernring im Gesamtstraßennetz der Stadt nicht zur Durchleitung von Verkehr zu anderen innerörtlichen Erschließungsanlagen und Baugebieten bestimmt sei. Diese Funktion sei vielmehr den Straßen zugedacht, die zusammen den sogenannten „Inneren Ring“ bilden, zu denen der Hohenzollernring nicht gehöre. Die Ausbaubreite von sechs Metern pro Richtungsfahrbahn erlaube keine Rückschlüsse auf die Verkehrsfunktion, da die beiden Richtungsfahrbahnen zwei getrennten Abrechnungsgebieten, Hohenzollernring Ost und Hohenzollernring West, zugeordnet seien. Beide Richtungsfahrbahnen verfügten jeweils über Parkflächen in Senkrechtaufstellung, was nach den Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen RASt 06 zum Zwecke des Einparkens eine Fahrbahnbreite von sechs Metern bedinge. Der Hohenzollernring sei nicht ausdrücklich als vorfahrtberechtigte Straße gekennzeichnet und dem Prälat-​Subtil-​Ring, in den er einmünde, untergeordnet. Nach der Konzeption diene die Straße nicht dem fließenden Verkehr; dieser werde vielmehr durch den ein- und ausfahrenden Parkverkehr zum Parkplatz im Mittelstreifen und den Parkflächen vor den Anliegergrundstücken behindert. Die Neugestaltung der Erschließungsanlage sei Teil der Verwirklichung eines mehrere Straßen erfassenden städtebaulichen Gesamtkonzepts. Neben der Verbesserung einzelner Teileinrichtungen habe der gesamte Bereich verkehrsberuhigt werden sollen, indem man insbesondere den Kleinen Markt als verkehrsfreien Platz ausgebaut und zusammen mit der Lothringer Straße vom Verkehrsnetz abgehängt habe. So habe der zuvor kleinräumig im Hohenzollernring vorhandene Durchgangsverkehr unterbunden werden sollen. Dieses Konzept sei Hintergrund der Einstufung des Hohenzollernrings als Anliegerstraße. Schließlich unterliege das Urteil unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit des Urteilstenors ernstlichen Zweifeln, da nicht festgelegt sei, welcher Teil der angefochtenen Bescheide aufgehoben werde.

Diese Sichtweise vermag die - wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat - der vollen gerichtlichen Nachprüfung unterliegende Zuordnung des Hohenzollernrings Ost - 1 A 229/16 - bzw. des Hohenzollernrings West - 1 A 228/16 - zu der satzungsrechtlich in § 4 der Straßenausbaubeitragssatzung - ABS - unter Ziffer 4.6 definierten Straßenkategorie einer Anliegerstraße nicht zu rechtfertigen.

Hiernach gelten als Anliegerstraßen Straßen, Wege und Plätze, die im Wesentlichen dem Anliegerverkehr - der Erschließung der angrenzenden oder der durch private Zuwegung mit ihnen verbundenen Grundstücke - dienen, während Haupterschließungsstraßen im Wesentlichen Zwecke des innerörtlichen Verkehrs - Erschließung von Grundstücken und gleichzeitig Verkehr innerhalb von Baugebieten oder innerhalb von im Zusammenhang bebauten Ortsteilen - erfüllen. Ausweislich des in § 4 Ziffer 3.2 festgelegten Stadtanteils von 50 % des Aufwands für die Herstellung der Fahrbahn und 40 % des Aufwands für die Herstellung der Gehwege sowie eines für Haupterschließungsstraßen vorgesehenen Stadtanteils von 70 % hinsichtlich der Fahrbahn und 50 % hinsichtlich der Gehwege geht der Satzungsgeber erkennbar davon aus, dass die Fahrbahn einer Haupterschließungsstraße ganz überwiegend der Allgemeinheit einen Vorteil bietet und dass die Gehwege einer Anliegerstraße überwiegend von den Anliegern genutzt werden.

Die satzungsrechtlichen Definitionen entsprechen dem gängigen Verständnis der Kategorien einer Anlieger- bzw. einer Haupterschließungsstraße. Für Erstere ist der Ziel- und Quellverkehr zu den anliegenden Grundstücken prägend, der den innerörtlichen Durchgangsverkehr deutlich überwiegen muss, wobei unter innerörtlichem Durchgangsverkehr jeder Verkehr zu verstehen ist, der die abzurechnende Straße als Verbindungsweg zwischen zwei anderen Straßen benutzt, das heißt weder von einem durch die Straße erschlossenen Grundstück ausgeht noch ein solches Grundstück zum Ziel hat.1 Hintergrund der satzungsrechtlichen Vorgabe unterschiedlicher Straßenkategorien und der Notwendigkeit, die einzelnen Straßen der Gemeinde diesen Straßentypen zuzuordnen, ist das durch den Beitrags- und Vorteilsbegriff des § 8 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 6 KAG vorgegebene Gebot, Kosten einer Ausbaumaßnahme insoweit auf die beitragspflichtigen Anlieger umzulegen, als die öffentliche Einrichtung ihnen wirtschaftliche Vorteile bietet, und die Allgemeinheit, soweit die Anlage ihr zugute kommt, mit einem dem besonderen Vorteil der Allgemeinheit entsprechenden in der Satzung zu bestimmenden Teil des beitragsfähigen Aufwands an den Gesamtkosten zu beteiligen. Dieser muss naturgemäß höher sein, wenn die Straße nicht überwiegend der Erschließung der anliegenden Grundstücke dient, sondern ihr gleichzeitig eine nicht unbedeutende innerörtliche Verbindungsfunktion zukommt. So liegt der Fall hier.

Ausweislich der Planunterlagen befindet sich der Hohenzollernring in der Innenstadt im nordwestlichen Randbereich der Fußgängerzone in unmittelbarer Nähe des Busbahnhofs. Ein Aspekt der Planung war hiernach zwar, den Kleinen Markt aus städtebaulichen und verkehrstechnischen Gründen vom Fahrzeugverkehr abzukoppeln und als Fußgängerbereich auszugestalten, was - wie seitens des Beklagten betont - gleichzeitig eine Verringerung des im Hohenzollernring zu verzeichnenden aus Richtung Kleiner Markt kommenden Durchgangsverkehrs bewirkt haben dürfte (vgl. etwa Ausschussvorlage vom 1.12.2015, Seite 3, 10 und 14). Ungeachtet dessen kommt dem Hohenzollernring aber nach wie vor - wie vom Verwaltungsgericht herausgearbeitet - eine innerörtliche Verbindungsfunktion zu, da er - begünstigt unter anderem durch den am Kleinen Markt angelegten Kreisverkehr - eine kurze und fließend befahrbare Verbindung zwischen anderen innerörtlichen Erschließungsanlagen herstellt, die sich für Fahrzeugführer je nach Start- und Zielpunkt im Verhältnis zu einem Umfahren der Innenstadt auf dem Inneren Ring als vorzugswürdig darstellen kann. Auf die überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Annahme einer innerörtlichen Verbindungsfunktion wird Bezug genommen. Für diese Sicht spricht auch, dass in der Niederschrift der Bürgerinformation vom 21.11.2005 in Bezug auf die Ausgestaltung des Hohenzollernrings sogar die Rede ist von einem neuen Bypass, der eine Umfahrung des Kaiser-​Friedrich-​Rings ermögliche (Seite 4), sowie dass sich aus der Ausschussvorlage vom 1.12.2005 ergibt, dass der Busverkehr in Richtung Lisdorf im Interesse einer Aufwertung der Lisdorferstraße und einer Erweiterung des dortigen Stellplatzangebots nicht mehr über die Lisdorferstraße, sondern künftig über den Hohenzollernring, den Prälat-​Subtil-​Ring und die Titzstraße geführt werden soll (Seite 3). In diesem Zusammenhang wurde zwischen dem Kaiser-​Friedrich-​Ring, der Lisdorferstraße und dem Hohenzollernring zur verkehrstechnischen Optimierung der Verkehrsströme ein Kreisverkehr geplant (Seite 4).

Dass der Beklagte für die Zukunft in Erwägung zieht, den Hohenzollernring vom Prälat-​Subtil-​Ring abzukoppeln, ist fallbezogen nicht entscheidungserheblich, da die Gegebenheiten im Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht maßgeblich sind.

Hinzu treten zwei Besonderheiten, die eine Qualifizierung als Anliegerstraße als fernliegend erscheinen lassen.

So bestand und besteht ausweislich des Schriftsatzes des Beklagten vom 7. 20.9.2016 ein zentrales Anliegen der Neugestaltung des Hohenzollernrings darin, das stadtkernnahe Parkplatzangebot auszuweiten. Insoweit heißt es in der Ausschussvorlage vom 2.12.2003, die Zahl der im Hohenzollernring zur Verfügung stehenden Stellplätze werde von 90 auf 148 erhöht (Seite 6). Nach der Ausschussvorlage vom 11.8.2005 sollten im Hohenzollernring 95 Parkplätze durch 135 Parkplätze ersetzt und ein Durchlass zwischen dem Hohenzollernring Ost und West geschaffen werden, um den Parkplatzsuchverkehr nicht über den Prälat-​Subtil-​Ring zu führen (Seite 8 und Seite 13). In Bezug auf Parkflächen, die in Mittelstreifen von Verkehrsanlagen hergestellt werden, heißt es in den Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen unter Ziffer 6.1.5.4, dass diese in der Regel an Hauptverkehrsstraßen als Schrägparkstände in Parkbuchten angelegt werden sowie dass in Erschließungstraßen auch Senkrechtparkstände in Betracht kommen. Parkbuchten mit Senkrechtaufstellung ermöglichen nach 6.1.5.2 bei entsprechender Straßenraumbreite die höchste Parkstanddichte je Meter Straßenfrontlänge.

All dies lässt keinen vernünftigen Zweifel daran, dass die Neugestaltung des Hohenzollernrings - neben einer Verbesserung der abgenutzten Fahrbahnen und Gehwege durch eine Verstärkung des Unterbaus mit einer erstmalig eingebauten Frostschutzschicht - vordringlich der Erhaltung und Erweiterung eines zentrumsnahen Parkplatzangebots diente. Angesichts der diesbezüglichen Planunterlagen, der gewählten Modalitäten des Ausbaus und der gerichtsbekannten örtlichen Gegebenheiten kann - auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass ein großes Bekleidungshaus an den Hohenzollernring West angrenzt - nicht angenommen werden, dass die Schaffung von Parkraum allein den Ziel- und Quellverkehr des Hohenzollernrings befriedigen soll. Auch der Beklagte behauptet Derartiges nicht. Ihm war vielmehr daran gelegen, die Attraktivität seiner Innenstadt durch zusätzliche im unmittelbaren Umfeld der Fußgängerzone verfügbare Parkplätze zu erhöhen. So heißt es in der Ausschussvorlage vom 15.7.2011 betreffend die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen, bei der im Mittelstreifen des Hohenzollernrings angelegten Parkfläche handele es sich um eine selbständige Anlage (Seite 4). Für deren Ausbaukosten könnten keine Beiträge erhoben werden, weil die entstandenen Parkplätze in ihrer Erschließungsfunktion keinem Abrechnungsgebiet zugeordnet werden könnten (Seite 6). Letzteres belegt, dass der durch die Anlegung eines Parkplatzes im Mittelstreifen ausgelöste Verkehr in Gestalt eines Parkplatzsuchverkehrs nicht mit dem eine Anliegerstraße prägenden Ziel- und Quellverkehr identisch ist.

In Bezug auf den fließenden Verkehr, der nach den stadtplanerischen Vorstellungen im Hohenzollernring stattfinden werden soll, ist demnach festzuhalten, dass dieser in ganz beträchtlichem Umfang durch Parkplatzsuchverkehr geprägt wird, wobei Ziel der Parkplatzsuchenden nicht speziell eines der durch den Hohenzollernring erschlossenen Grundstücke, sondern die Innenstadt in ihrer Gesamtheit (insbesondere Fußgängerzone, nahe gelegene Schulen, das Amtsgericht und ein großes Krankenhaus) ist. Erwartungsgemäß ist gleichzeitig, dass auch der spezifisch von den Anliegern des Hohenzollernrings ausgehende Quellverkehr deutlich hinter dem durch die Parkplatzsuche ausgelösten Verkehr zurückbleibt. Dient mithin der großzügig geschaffene Parkraum nicht vornehmlich den Anliegern, sondern dem Bedürfnis, ausreichende Flächen für einen innenstadtnahen ruhenden Verkehr vorzuhalten, so kann der hierdurch ausgelöste Fahrzeugverkehr nicht der Kategorie eines Anliegerverkehrs zugeordnet werden. Diese Art anliegerfremden Fahrzeugverkehrs ist einerseits typischer innerörtlicher, andererseits über die Erschließung der angrenzenden Grundstücke hinausgehender Verkehr und rechtfertigt in der Gesamtschau die Zuordnung des Hohenzollernrings zu der Straßenkategorie der Haupterschließungsstraße, zumal der Beklagte dargelegt hat, dass die Breite der neu ausgebauten Richtungsfahrbahnen ihren Grund in einer besseren Anfahrbarkeit der raumsparenden Senkrechtparkstände findet.

Eine zweite Besonderheit, die die Einordnung als Anliegerstraße problematisch erscheinen lässt, ist darin zu sehen, dass die Gehwege der neu ausgebauten Anlage eine hervorgehobene innerörtliche Verbindungsfunktion erfüllen. Neben dem durch den Anliegergebrauch und dem durch das Parken der Innenstadtbesucher ausgelösten Fußgängerverkehr wird über sie vor allem der fußläufige Verkehr zwischen markanten Punkten, die selbst nicht durch die ausgebaute Anlage erschlossen werden, insbesondere zwischen dem Busbahnhof und den jenseits des Hohenzollernrings gelegenen Schulen, dem Amtsgericht und dem Krankenhaus abgewickelt. Die hierdurch bedingte starke Frequentierung geht weit über den durch den Anliegergebrauch bewirkten Ziel- und Quellverkehr hinaus.

All dies berücksichtigend ist der Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass der Hohenzollernring nicht die Rechtsnatur einer Anliegerstraße, sondern diejenige einer Haupterschließungsstraße hat, vollumfänglich zuzustimmen.

Schließlich verfangen auch die gegen die Bestimmtheit des Urteilstenors erhobenen Einwände nicht. Jedenfalls angesichts des zeitgleich durch Beschluss festgesetzten Streitwertes, der auf einer vom Beklagten gefertigten und im Ergebnis im Urteilstatbestand wiedergegebenen Alternativberechnung des auf die beiden Grundstücke der Klägerin jeweils entfallenden Beitrags beruht, erschließt sich zweifelsfrei, in welcher Höhe die jeweiligen Beitragsbescheide aufgehoben werden.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung unterliegt daher der Zurückweisung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf dem §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 3 und Abs. 1, 52 Abs. 1 und Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.