OVG Münster v. 10.03.2017: Verweigerung der Taxikonzession wegen Unzuverlässigkeit durch Verschleierung der Erfüllung von Genehmigungsvoraussetzungen

1. Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG darf die begehrte Genehmigung nur erteilt werden, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun. Sofern ein Geschäftsführer den Betrieb mitführt, ist die Unzuverlässigkeit entweder des Unternehmers oder des Geschäftsführers ausreichend, um die Genehmigung zu versagen.
   
   
2. Der Unternehmer und die zur Führung der Geschäfte bestellten Personen gelten nach § 1 Abs. 1 PBZugV als zuverlässig im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG, wenn keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass bei der Führung des Unternehmens die für den Straßenpersonenverkehr geltenden Vorschriften missachtet oder die Allgemeinheit bei dem Betrieb des Unternehmens geschädigt oder gefährdet werden. Derartige Anhaltspunkte bestehen gemäß § 1 Abs. 2 PBZugV im Fall der in Satz 2 beispielhaft aufgeführten schweren Verstöße.

Siehe auch Personenbeförderung - Fahrgastbeförderung - Personenbeförderungsschein und Die Erteilung, Verlängerung und der Widerruf von Taxigenehmigungen - Taxikonzessionen

Gründe:

Die zulässige Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der von dem Antragsteller dargelegten Gründe befindet, ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat den sinngemäß gestellten Antrag, den Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem Antragsteller befristet bis zur rechtkräftigen Entscheidung in der Hauptsache eine erneute Genehmigung zur Ausführung des Gelegenheitsverkehrs mit zwei Taxen zu erteilen, zu Recht abgelehnt. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dies setzt gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO voraus, dass der Antragsteller einen Anordnungsanspruch (ein subjektiv öffentliches Recht auf das begehrte Verwaltungshandeln) und einen Anordnungsgrund (die besondere Eilbedürftigkeit) glaubhaft macht. Ist der Antrag wie im vorliegenden Fall auf eine - wenn auch zeitlich begrenzte - Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt dann nur in Betracht, wenn ein Obsiegen des Antragstellers in der Hauptsache bei summarischer Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und dem Antragsteller ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die auch bei einem späteren Erfolg in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnten.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 25. Januar 2011 - 13 B 1764/10 - Juris Rn. 2 f. und vom 29. Juli 2009 - 13 B 1003/09 -, Juris Rn. 4 f. m.w.N.

Nach diesem Maßstab kommt der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung schon deshalb nicht Betracht, weil der Antragsteller auch im Beschwerdeverfahren jedenfalls das Vorliegen eines Anordnungsanspruchs nicht hinreichend glaubhaft gemacht hat, ohne dass sich die durch den Antragsgegner aufgeworfene Frage, ob und ggf. in wieweit die Vorschrift des § 15 Abs. 4 PBefG, nach der die Genehmigung nicht vorläufig erteilt werden darf, dem Erlass der hier begehrten einstweiligen Anordnung grundsätzlich entgegensteht, als entscheidungserheblich erweist;

vgl. hierzu BayVGH, Beschluss vom 7. Dezember 2016 - 11 ZB 16.1703 - Juris Rn. 17; OVG Hamburg, Beschluss vom 23. Mai 2007 - 1 Bs 92/07 - Juris Rn. 4; Nds. OVG, Beschluss vom 1. September 2003 - 7 ME 156/03 - Juris Rn. 4.

Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG darf die begehrte Genehmigung nur erteilt werden, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun. Sofern ein Geschäftsführer den Betrieb mitführt, ist die Unzuverlässigkeit entweder des Unternehmers oder des Geschäftsführers ausreichend, um die Genehmigung zu versagen. Anders als hinsichtlich der von § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG geforderten fachlichen Eignung ist eine alternative Zuverlässigkeit nicht ausreichend;

vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. November 1995 - 11 B 83.95 - Buchholz 442.01 § 13 PBefG Nr. 34 = Juris Rn. 4; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, 68. Aktualisierungslieferung Juni 2014, § 13 PBefG Rn. 10.

Der Unternehmer und die zur Führung der Geschäfte bestellten Personen gelten nach § 1 Abs. 1 PBZugV als zuverlässig im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG, wenn keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass bei der Führung des Unternehmens die für den Straßenpersonenverkehr geltenden Vorschriften missachtet oder die Allgemeinheit bei dem Betrieb des Unternehmens geschädigt oder gefährdet werden. Derartige Anhaltspunkte bestehen gemäß § 1 Abs. 2 PBZugV im Fall der in Satz 2 beispielhaft aufgeführten schweren Verstöße. Hierzu zählen unter anderem gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2a PBZugV schwere Verstöße gegen Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes oder der auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsverordnungen.

Bei dem Begriff des "schweren Verstoßes" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der vollständigen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unter- liegt. Die Schwere des Verstoßes muss nicht aus einem schweren Verstoß gegen strafbewehrte Vorschriften folgen. Sie kann sich auch aus einer Vielzahl auch kleinerer Gesetzesverletzungen ergeben, die - jeweils für sich genommen - noch keine ausreichende Grundlage für die Annahme einer Unzuverlässigkeit bieten würden, in ihrer Häufigkeit bei der an der Gesamtpersönlichkeit des Antragstellers auszurichtenden Prognose aber einen schwerwiegenden Hang zur Nichtbeachtung gesetzlicher Vorschriften erkennen lassen;

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Oktober 2013 - 13 B 576/13 - Juris Rn. 18 ff. m.w.N.

Ob die nach diesen Kriterien und unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck sowie der Zielrichtung der einschlägigen Bestimmungen erfolgte prognostische Einschätzung der Zuverlässigkeit des Betroffenen im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG gerechtfertigt ist, ist schließlich vor dem Hintergrund zu beurteilen, dass die Versagung der Genehmigung ebenso wie ein Berufsverbot tief in das Recht auf Berufswahl und zugleich in die private und ggf. familiäre Existenz eingreift und solche Einschränkungen verfassungsrechtlich nur zulässig sind, wenn und solange sie zum Schutz besonders gewichtiger Gemeinschaftsgüter notwendig sind;

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. April 2008 - 13 B 8/07 - Juris Rn. 29.

Vorliegend bestehen gewichtige tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsteller es zuglassen hat, dass sein Unternehmen nach der Geschäftsübernahme am 11. Mai 2016 über mehrere Monate bis zum 14. September 2016 ohne die von §§ 13 Abs. 1 Nr. 3, 25 Abs. 1 Nr. 1 PBefG vorausgesetzte fachliche Eignung entweder des Antragstellers als Unternehmer oder einer für die Führung der Geschäfte bestellten Person geführt und das Fehlen dieser Genehmigungsvoraussetzung gegenüber der Behörde durch eine nur zum Schein erfolgte Bestellung eines fachlich geeigneten Geschäftsführers verschleiert wurde. Dieser Verstoß wiegt unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls auch schwer.

Dass der Antragsteller in eigener Person nicht über die von §§ 13 Abs. 1 Nr. 3, 25 Abs. 1 Nr. 1 PBefG geforderte fachliche Eignung verfügt, ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Dafür, dass der durch den Antragsteller zur Führung der Geschäfte bestellte Herr B. zwar über die erforderliche Eignung verfügte, aber nur formal als Geschäftsführer eingesetzt war, ohne die Geschäfte des Unternehmens tatsächlich in kaufmännischer und technischer Hinsicht zu leiten, liegt eine Reihe gewichtiger Indizien vor, die sich maßgeblich aus den aktenkundigen Ergebnissen der am 1. September 2016 am Betriebssitz des Antragstellers durchgeführten Betriebsprüfung und dem Inhalt der anlässlich der Betriebsprüfung am gleichen Tage gegenüber dem Antragsgegner abgegebenen "Eidesstattlichen Erklärung" des Herrn B. ergeben. So war der zu den durch den Antragsgegner zunächst verschlossen vorgefundenen Räumlichkeiten herbeigerufene Herr B. schon nicht im Besitz eines Schlüssels, um sich überhaupt Zugang zum Betriebssitz zu verschaffen. Mehr noch gab er gegenüber den Mitarbeitern des Antragsgegners an, die Räumlichkeiten am Tag der Betriebsprüfung erstmalig betreten zu haben. Weiterhin zeigte sich Herr B. als nur geringfügig mit den zum Geschäftsbetrieb gehörenden Unterlagen und Geschäftsabläufen vertraut. In die wenigen in den Räumlichkeiten vorgefundenen Unterlagen (Handyrechnungen, Versicherungsunterlagen, die Genehmigungsurkunde, die Gewerbeanmeldung und eine Kassenbuch für den Monat August 2016) hatte er nach eigenen Angaben erstmals anlässlich der Betriebskontrolle Einsicht genommen. Zudem war er nicht in der Lage hinreichende Auskunft darüber zu geben, wo sich der offenbar fehlende Großteil der Geschäftsunterlagen befand. Seine Angaben erschöpften sich vielmehr in der Mutmaßung, diese müssten sich entweder in der Privatwohnung des Antragstellers oder bei dem Steuerberater befinden. Gegenüber dem Antragsgegner gab Herr B. zudem ausdrücklich an, die Funktion einer sach- und fachkundigen Person nur teilweise ausgeübt zu haben. Seine Haupt-​tätigkeit bestehe darin, den Antragsteller zu beraten. Darauf, ob der Antragsteller seinem Rat folge, habe er keinen Einfluss. Demgegenüber liegen Anhaltspunkte dafür vor, dass der Antragsteller die Geschäfte seines Unternehmens maßgeblich selber von seinem privaten Wohnsitz aus führte. So verfügte der am Betriebssitz bestehende Geschäftsraum nach den unbestrittenen Feststellungen des Antrags-​gegners im Zeitpunkt der Betriebsprüfung allenfalls über eine büromäßige Mindest-​ausstattung ohne Telefon, Drucker und Faxgerät und ohne die für die Aufbewahrung sämtlicher Geschäftsunterlagen erforderlichen Büromöbel. Nach den Angaben des Herrn B. druckte der Antragsteller die Geschäftsunterlagen vielmehr selber an seinem Wohnsitz aus. Auch die Abrechnungen mit Krankenkassen nehme der Antragsteller selber vor. Lediglich bei Rechnungen an Firmen oder Schreiben an Behörden bitte der Antragsteller ihn, entsprechende Schreiben aufzusetzen.

Diesen durch das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung herangezogenen Umständen hat der Antragsteller mit seinem Beschwerdevorbringen nichts Durchgreifendes entgegengesetzt. Dies gilt zunächst für den pauschalen und ohne jede Substantiierung ins Blaue hinein erhobenen Einwand, die durch Herrn B. gegenüber dem Antragsteller abgegebene schriftliche Erklärung sei offenbar in einer behördlich zu verantwortenden Drucksituation und unter dem Einfluss narkotisierender Medikamente in Folge einer zahnärztlichen Behandlung erfolgt und könne daher nicht als taugliche Grundlage für die Ermittlung des Sachverhalts herangezogen werden. Soweit der Antragsteller zudem vorgetragen hat, sich auf eine ordnungsgemäße Geschäftsführung durch Herrn B. verlassen und in Ermangelung von Beanstandungen auch keinen Anlass für eine Überprüfung seiner Tätigkeit gehabt zu haben, wird dem Vorwurf einer fehlenden tatsächlichen Leitung der Geschäfte schon in der Sache nichts entgegnet. Im Gegenteil legt das weitere Vorbringen des Antragstellers, er habe es gar nicht in der Hand gehabt, Herrn B. Anweisungen zu erteilen, wie, mit welcher Intensität und mit welchem tatsächlichen Umfang er die Betriebsführung ausübe, nahe, dass der Antragsteller Herrn B. tatsächlich nicht zum Leiter der Geschäfte bestellt, sondern allenfalls in loser Verbundenheit mit ihm zusammengearbeitet hat. Soweit der Antragsteller zur Begründung der Beschwerde schließlich angeführt hat, dass Herr B. tatsächlich stärker als gegenüber dem Antragsgegner angegeben in den Geschäftsbetrieb eingebunden gewesen sei, er insbesondere die Kontakte zu den Steuerberatern gepflegt, die Fahrzeuginstandhaltung überwacht und Finanzierungsverträge geschlossen, sich um Mitarbeiterbelange gekümmert, die für Kündigungen und Mitarbeitersuche erforderliche Korrespondenz geführt, Abrechnungen erstellt und die Vorbereitung des Sohnes des Antragstellers auf dessen Eignungsprüfung gefördert habe, ist der Vortrag des Antragsstellers für die Darlegung einer tatsächlichen kaufmännischen und technischen Leitung des Unternehmens durch Herrn B. schon nicht hinreichend substantiiert und im Übrigen auch nicht entsprechend den dem Antragsteller im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO obliegenden Mitwirkungspflichten durch Vorlage aussagekräftiger Unterlagen (etwa Nachweise über einen Anstellungsvertrag mit dem Geschäftsführer bzw. Betriebsleiter, über eine branchenübliche monatliche Vergütung des Geschäftsführers bzw. Betriebsleiters, über eine etwaige Pflichtversicherung des Geschäftsführers bzw. Betriebsleiters bzw. die Abführung von Sozialabgaben im Fall einer Anstellung, über bestehende Zeichnungsberechtigungen und Bankvollmachten für das Geschäftskonto, über den konkreten zeitlichen Umfang und die inhaltliche Tätigkeit des Geschäftsführers bzw. Betriebsleiters und sein Auftreten für das Unternehmen im Rechts- und Geschäftsverkehr) glaubhaft gemacht worden. Für eine weitere Sachverhaltsaufklärung seitens des Gerichts bestand hiernach im Beschwerdeverfahren kein Anlass.

Ausgehend hiervon sprechen gewichtige Gründe dafür, dass unter den vorliegenden Umständen auch ein schwerer Verstoß gegen die Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes und der auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsverordnungen zu bejahen ist. Dabei ist im Ausgangspunkt in Rechnung zu stellen, dass es sich bei dem Erfordernis der fachlichen Eignung um eine besonders bedeutsame Voraussetzung für die Ausführung des Gelegenheitsverkehrs handelt. Diese gesetzliche Wertung kommt schon darin zum Ausdruck, dass der Vorliegen der fachlichen Eignung nicht nur gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG Voraussetzung für die Erteilung der Genehmigung ist, sondern gemäß § 25 Abs. 1 Satz Nr. 1 PBefG im Falle eines Entfallens zwingend zum Widerruf einer bereits erteilten Genehmigung verpflichtet. Weiterhin ist zu berücksichtigen, dass mit dem gesetzlich geforderten Nachweis der fachlichen Eignung gemäß Ziffer A.4 der Anlage 3 zu § 3 Abs. 2 Satz 2 PBZuGV neben allgemeinen Kenntnissen des Rechts und der kaufmännischen und technischen Betriebsführung insbesondere Kenntnisse der Straßenverkehrssicherheit und der Unfallverhütung dargelegt werden. Hat der Antragsteller sein Unternehmen ohne die erforderliche fachliche Eignung geführt, hat er sich mithin über eine gesetzliche Regelung hinweggesetzt, die nicht nur der Leistungsfähigkeit des Mietwagen- und Taxigewerbes, sondern auch der Sicherheit aller Straßenverkehrsteilnehmer dient. Hinzukommt, dass der Antragsteller seinen Betrieb nicht nur kurzfristig, sondern über mehrere Monate hinweg, nämlich seit der Übernahme des ursprünglich von der B.  & T. GbR getragenen Unternehmens am 11. Mai 2016 ohne fachliche Eignung geführt hat. Diese Praxis ist zudem erst durch die seitens des Antragsgegners am 1. September 2016 durchgeführte Betriebsprüfung aufgedeckt worden, nachdem bei dem Antragsgegner Zweifel an der tatsächlichen (weiteren) Einbindung des im Verfahren um die Übertragung der Genehmigung als fachkundige Person bezeichneten Herrn B. in den Geschäftsbetrieb des Antragstellers entstanden waren.

Soweit der Antragsteller schließlich auch im Beschwerdeverfahren vorgebracht hat, mit Wirkung zum 15. September 2016 seinen Sohn als fachkundige Person zur Führung der Geschäfte bestellt zu haben und nunmehr auch über die erforderliche technische Ausstattung am Betriebssitz zu verfügen, trägt allein dies noch keine andere prognostische Bewertung seiner nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 PBefG erforderlichen Zuverlässigkeit als Unternehmer. Vielmehr spricht einiges für die Annahme des Verwaltungsgerichts, wonach der Antragsteller durch sein Verhalten nachdrücklich zu erkennen gegeben hat, nicht grundsätzlich und in jeder Situation bereit zu sein, die Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes einzuhalten, allzumal der dem Antragsteller vorgehaltene schwere Verstoß gegen die Bestimmungen des Personenbeförderungsgesetzes in zeitlicher Hinsicht erst unmittelbar zurückliegt und ein seit dem eingetretener grundsätzlicher Einstellungswandel - jedenfalls ohne eine nähere Darlegung - fernliegend erscheint.

Eine abschließende Beurteilung des Vorliegens der Genehmigungsvoraussetzungen muss daher ungeachtet der sich hieraus für den Antragsteller ergebenden wirtschaftlichen Konsequenzen dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar.