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Verwaltungsgericht Koblenz Urteil vom 18.12.2006 - 4 K 329/06.KO - Zum Ermessensgebrauch der Behörde bei der Vergabe von Taxikonzessionen

VG Koblenz v. 18.12.2006: Zum Ermessensgebrauch der Behörde bei der Vergabe von Taxikonzessionen


Das Verwaltungsgericht Koblenz (Urteil vom 18.12.2006 - 4 K 329/06.KO) hat entschieden:
1.  Zum Ermessensgebrauch der Behörde bei der Vergabe von Taxikonzessionen
2.  Der Eintritt der Genehmigungsfiktion setzt voraus, dass ein bescheidungsfähiger Antrag vorliegt; dieser muss zumindest die für die Genehmigung eines bestimmten Verkehrs zwingend erforderlichen Angaben enthalten, bei einem Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen insbesondere das amtliche Kennzeichen des einzusetzenden Kraftfahrzeugs.



Siehe auch

P-Schein / Personenbeförderungsschein - Taxischein

und

Personenbeförderung - Fahrgastbeförderung


Zum Sachverhalt:


Die Klägerin begehrte die Erteilung einer Taxigenehmigung für den Bereich des Flughafens Hahn.

Sie betreibt in der Rechtsform einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts ein Taxi- und Mietwagenunternehmen mit Sitz in Ludwigshafen.

Mit Schreiben vom 15. Juni 2004, das am 18. Juni 2004 bei dem Beklagten einging, stellte die Klägerin einen Antrag auf Genehmigung eines Gelegenheitsverkehrs mit einem Taxi vom Flughafen Hahn aus. Sie kündigte an, den erforderlichen Betriebssitz in der Gemeinde Lautzenhausen errichten zu wollen, und fügte dem Antrag u.a. eine Kopie der ihr von der Stadt Ludwigshafen erteilten Genehmigung für den Verkehr mit Taxen für einen PKW mit dem amtlichen Kennzeichen LU- ... bei. Der Beklagte teilte der Klägerin mit Schreiben vom 23. Juli 2004 mit, es würden gegenwärtig keine weiteren Genehmigungen erteilt, weil zur Zeit für den Bereich des Flughafens Hahn kein Bedarf für ein weiteres Taxi bestehe, da ansonsten die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes beeinträchtigt würde.




Die Klägerin möge mitteilen, ob sie auf die Warteliste unter der laufenden Nummer 11 gesetzt werden oder einen rechtsmittelfähigen Ablehnungsbescheid erhalten wolle; mit der Entscheidung über den Antrag entfalle die Aufnahme in die Warteliste.

Daraufhin erklärte sich die Klägerin mit einer Aufnahme in die Warteliste für Taxigenehmigungen am Flughafen Hahn einverstanden. Am 6. August 2004 wurde die Klägerin in die Warteliste auf Rang 11 aufgenommen.

Im November 2004 gründete die Klägerin eine weitere Betriebsstätte am Flughafen Hahn und mietete zu diesem Zweck bei der Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH ab 1. Dezember 2004 einen Büroraum sowie Parkflächen mit zwei PKW- Stellplätzen im Flughafengebäude. Am 16. November 2004 meldete sie für die Betriebsstätte am Flughafen Hahn ein Gewerbe "private Kurierdienste" an.

Auf entsprechenden Antrag der Klägerin vom 8. November 2004 genehmigte der Beklagte ihr mit Bescheid vom 5. Januar 2005 einen Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen vom Betriebsitz Flughafen-Hahn aus ab dem 15. Januar 2005, befristet zum 14. Januar 2007, beschränkt auf den Einsatz eines PKW mit dem amtlichen Kennzeichen SIM- ...

Am 24. März 2005 erteilte der Beklagte die bisher letzte Taxigenehmigung für den Bereich des Flughafens Hahn an die Firma B. GmbH in Lautzenhausen. Ein hiergegen von der Klägerin eingelegter Widerspruch vom 25. Juli 2005 wurde am 16. Dezember 2005 zurückgenommen.

Mit Schreiben vom 4. Juli 2005, das am 5. Juli 2005 bei dem Beklagten einging, beantragte die Klägerin erneut die Genehmigung eines Gelegenheitsverkehrs mit einem Taxi vom Flughafen Hahn aus. Das Schreiben enthielt keine Angaben über Zahl, Art und Fassungsvermögen des zu verwendenden Fahrzeugs; Unterlagen zur Zuverlässigkeit und zur Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebs waren nicht beigefügt, waren dem Beklagten aber zum Antrag auf Genehmigung des Gelegenheitsverkehrs mit Mietwagen vorgelegt worden. Die Klägerin stellte später klar, dass sie die Genehmigung nicht für ihre Hauptniederlassung in Ludwigshafen, sondern für ihre Betriebsstätte am Flughafen Hahn begehre.

Ausweislich eines Aktenvermerks des Beklagten vom 16. September 2005 lehnte die Klägerin eine ihr angebotene Aufnahme des neuen Antrags in die Warteliste auf Rang 25 ab.



Nach vorheriger Anhörung der Klägerin lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin auf Genehmigung mit Bescheid vom 16. September 2005 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Antrag müsse zur Zeit abgelehnt werden, weil gegenwärtig noch nicht abgeschätzt werden könne, wie sich die zuletzt erteilte Taxigenehmigung künftig auf die öffentlichen Verkehrsinteressen auswirken werde. Im Frühjahr 2005 sei die achte Taxikonzession für den Betriebssitz Lautzenhausen erteilt worden.

Zum Jahresende habe die Gemeinde Lautzenhausen ca. 380 Einwohner gehabt.

Daneben sei zwar auch die Zahl der Fluggäste des Flughafens Hahn zu berücksichtigen.

Die Fluggastzahl habe im Jahre 2004 bei ca. 2,7 Mio. gelegen. Die weitere Entwicklung sei insoweit jedoch noch nicht abzusehen. Neben den in § 13 Abs. 4 Nr. 1 bis 4 PBefG genannten Kriterien für die Beurteilung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes sei auch das gesamte Beförderungsangebot im Bereich des Flughafens zu berücksichtigen. Für die Beförderung der Fluggäste stünden derzeit ca. 95 Busverbindungen, 8 Taxen und drei Mietwagen zur Verfügung.

Daneben gebe es im nahe gelegenen Ort Sohren noch 2 Taxen und 2 Mietwagen.

Damit stehe für Fluggäste und Bevölkerung rund um die Uhr ein funktionsfähiges und funktionierendes Beförderungssystem zur Verfügung. Eine Auswertung der Nachfrage nach Beförderungsaufträgen sowie der Ertrags- und Kostenlage des örtlichen Taxengewerbes unter Einbeziehung der Einsatzzeit im letzten Jahr habe ergeben, dass die örtlichen Taxibetriebe im Durchschnitt zwischen zwei und vier Aufträgen täglich pro Taxi erhielten. Da sich die Genehmigungsbehörde zunächst vergewissern müsse, welche Auswirkungen die erteilten Genehmigungen auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes habe und welche wirtschaftlichen Folgen von weiteren Taxikonzessionen zu erwarten seien, könne zur Zeit keine weitere Taxikonzession erteilt werden.

Des Weiteren gebe es derzeit 24 Mitbewerber, die zeitlich vor der Klägerin einen entsprechenden Antrag gestellt hätten. Der Antrag der Klägerin müsse daher schon allein aus Gründen einer objektiven, ermessensfehlerfreien und gerechten behördlichen Genehmigungsreihenfolge zurzeit abgelehnt werden.

Mit Schreiben vom 14. Oktober 2005 erhob die Klägerin gegen diesen Bescheid Widerspruch. Zu dessen Begründung trug sie vor: Der Beklagte habe das Vorliegen des Versagungsgrundes des § 13 Abs. 4 PBefG - eine Bedrohung des örtlichen Taxigewerbes in seiner Funktionsfähigkeit - nicht nachvollziehbar dargelegt.

Was die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr i.S.v. § 13 Abs. 4 Nr. 1 PBefG angehe, sei die Behauptung des Beklagten, die Entwicklung der künftigen Fluggastzahlen am Flughafen Hahn sei nicht abzusehen, nicht nachvollziehbar; vielmehr habe es im Jahre 2005 mit 3,1 Mio. Passagieren eine respektable Steigerung gegenüber dem Jahr 2004 gegeben. Die Annahme, die örtlich ansässigen Taxibetriebe erhielten täglich nur 2 bis 4 Aufträge pro Taxi, sei unrealistisch. Lege man zugrunde, dass wenigstens 1% der Flugpassagiere ein Taxi in Anspruch nehme, so ergebe dies bei ca. 3,1 Mio. Fluggästen im Jahr 2005 und somit einem Tagesschnitt von 8.437 Passagieren 84 Fahrten pro Tag bei Besetzung des Taxis mit einem Fahrgast, bei 8 Taxen also rund 10 Fahrten pro Taxi.




Zum Kriterium der Taxendichte i.S.v. § 13 Abs. 4 Nr. 2 PBefG habe der Beklagte keinerlei fundierte Angaben gemacht. Tatsächlich sei die Taxendichte, d.h. die Zahl der Taxen pro 1000 Einwohner bzw. Fluggästen, am Flughafen Hahn mit 0,0026 erheblich niedriger als z.B. am Flughafen Frankfurt/Main mit 0,034 oder am Flughafen Karlsruhe/Baden-Baden mit 0,016. Ebenso sei die Kennzahl "Einwohner bzw. Fluggäste pro Taxi" (sog. EpT) in Hahn drastisch niedriger als in Frankfurt/Main oder Karlsruhe. Zur Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit i.S.v. § 13 Abs. 4 Nr. 3 PBefG habe der Beklagte keine Ausführungen gemacht, ebenso wenig zu Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben i.S.v. § 13 Abs. 4 Nr. 4 PBefG. Da somit keine Versagungsgründe nach § 13 Abs. 4 PBefG gegeben seien, müsse ihrem Antrag stattgegeben werden.

Am 28. Januar 2006 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, der PKW SIM-... werde wegen dringenden Bedarfs nunmehr in einer anderen Niederlassung eingesetzt, und gab die Genehmigungsurkunde für den Mietwagenverkehr zurück.

Mit Widerspruchsbescheid vom 1. Februar 2006 wies der Kreisrechtsausschuss des Rhein-Hunsrück-Kreises den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt: Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung. Der Beklagte habe unter Ausfüllung des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums zutreffend entschieden, dass der Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 PBefG gegeben sei und dabei auch zu recht berücksichtigt, dass nach § 13 Abs. 5 S. 2 PBefG Taxikonzessionen nach der Reihenfolge des Eingangs der Anträge zu vergeben seien. Im Hinblick darauf, dass derzeit 8 Taxen konzessioniert seien und die Klägerin nur dann eine Genehmigung erhalten könne, wenn insgesamt wenigstens 25 zusätzliche Lizenzen erteilt würden, sei eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes angesichts der relativ geringen Nachfrage nach Taxifahrten evident. Dies folge vor allem daraus, dass nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten bereits ein rund um die Uhr funktionsfähiges und funktionierendes Beförderungssystem für Fluggäste am Flughafen Hahn bestehe.

Mit der Klage verfolgte die Klägerin ihr Begehren unter Wiederholung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens weiter.

Die Klage war insoweit teilweise erfolgreich, als die Behörde zur Neubescheidung nach der Rechtsauffassung des Gerichts verurteilt wurde.


Aus den Entscheidungsgründen:


"... Die Klage ist zulässig.

Der Klägerin fehlt nicht das Rechtsschutzbedürfnis für ihre Klage auf Erteilung einer Taxigenehmigung, weil etwa die Genehmigung aufgrund der gesetzlichen Fiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 des Personenbeförderungsgesetzes - PBefG - bereits als erteilt gilt. Zwar hat der Beklagte nicht innerhalb von drei Monaten nach Eingang über den Antrag der Klägerin vom 15. Juni 2004 entschieden (vgl. dazu § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG) und auch keinen Zwischenbescheid nach § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG erteilt. Der Eintritt der Genehmigungsfiktion setzt jedoch zum einen voraus, dass ein bescheidungsfähiger Antrag vorlag; dieser muss zumindest die für die Genehmigung eines bestimmten Verkehrs zwingend erforderlichen Angaben enthalten, bei einem Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen insbesondere das amtliche Kennzeichen des einzusetzenden Kraftfahrzeugs (vgl. Bidinger, PBefR, Kommentar, § 15 PBefG, Rdnr. 13). Daran fehlte es seinerzeit, denn der formlose Antrag der Klägerin vom 15. Juni 2004 enthielt keinerlei Angaben über das einzusetzende Fahrzeug. Auch die nach § 12 Abs. 2 PBefG notwendigen Unterlagen zur Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin und der Sicherheit und Leistungsfähigkeit ihres Betriebs wurden erst mit dem Antrag vom 8. November 2004 auf Genehmigung eines Gelegenheitsverkehrs mit Mietwagen vorgelegt.

Zum anderen ist anerkannt, dass der Antragsteller auf die Einhaltung der Genehmigungsfrist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG verzichten kann, solange die Fiktionswirkung noch nicht eingetreten ist (vgl. Bidinger, a.a.O., Rdnr. 22, m.w.N.). Ein solcher Verzicht ist hier in dem Einverständnis der Klägerin zu sehen, anstelle der Erteilung eines rechtsmittelfähigen Bescheids auf Rang 11 der Warteliste aufgenommen zu werden.

Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt auch nicht deshalb, weil die Klägerin etwa ihren Betriebssitz am Flughafen Hahn aufgegeben hätte und daher im Falle einer Genehmigungserteilung ihrer Betriebspflicht gemäß §§ 21 Abs. 1, 47 Abs. 2 PBefG nicht nachkommen könnte. Zwar wird der Mietwagen, für dessen Einsatz vom Flughafen Hahn aus die dortige Betriebsstätte ursprünglich auch gegründet worden war, zurzeit umständehalber von dort aus nicht mehr eingesetzt. Der Vertreter der Klägerin hat jedoch in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen vorgetragen, dass die Klägerin weiterhin ihr Büro am Flughafen Hahn unterhält und das entsprechende Mietverhältnis fortbesteht.

Die Klage ist auch teilweise begründet.

Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 16. September 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 1. Februar 2006 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weil der Beklagte von seinem Beurteilungsspielraum fehlerhaft Gebrauch gemacht hat. Die Klägerin kann jedoch mangels Spruchreife der Sache nicht die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der begehrten Genehmigung, sondern nur die Neubescheidung ihres Antrags beanspruchen (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Zunächst ist festzustellen, dass die Klägerin mit ihren Anträgen vom 15. Juni 2004 und 4. Juli 2005 nicht zwei Taxigenehmigungen - etwa für zwei verschiedene PKW - begehrt hat, sondern insgesamt nur eine Taxigenehmigung zum Einsatz eines Fahrzeugs von ihrem Betriebssitz am Flughafen Hahn aus. Der weitere, formlose Antrag vom 4. Juli 2005 war ersichtlich so zu verstehen, dass die Klägerin, nachdem sie auf ihren Antrag vom 15. Juni 2004 hin zunächst auf einen rechtsmittelfähigen Bescheid verzichtet und sich mit einer Aufnahme in die Warteliste begnügt hatte, nunmehr doch eine Bescheidung ihres Antrags auf Taxigenehmigung erreichen wollte.

Es ist auch von einer wirksamen Antragstellung der Klägerin im Sinne von § 12 Abs. 1 PBefG mit Eingang des Schreibens vom 15. Juni 2004 am 18. Juni 2004 bei dem Beklagten auszugehen. Zwar enthalten weder der Antrag vom 15. Juni 2004 noch das weitere Schreiben vom 4. Juli 2005 die in § 12 Abs. 1 Nr. 4b PBefG vorgesehenen Angaben über die Zahl, die Art und das Fassungsvermögen der zu verwendenden Fahrzeuge, die der Antrag auf Erteilung der Genehmigung für einen Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen enthalten "soll"; auch waren dem Antrag vom 15. Juni 2004 noch nicht die in § 12 Abs. 2 PBefG vorgeschriebenen Unterlagen beigefügt.

Die in Abs. 1 Nr. 1 bis 4 des § 12 PBefG geforderten Angaben sind jedoch verzichtbar; die Bestimmung spricht eine Empfehlung aus, indem sie nahe legt, dass der Antrag die angeführten Angaben enthalten "soll" (so Bidinger, a.a.O., § 12, Anmerkung 4). Ihr Fehlen steht daher der Annahme einer wirksamen Antragstellung nicht entgegen; vielmehr können die entsprechenden Angaben später - gegebenenfalls auf Anforderung der Behörde - noch nachgereicht bzw. vervollständigt werden. Unterlagen zum Nachweis der Zuverlässigkeit des Antragstellers und der Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebs sind zwar dem Antrag nach § 12 Abs. 2 PBefG zwingend beizufügen. Die Klägerin hat solche Unterlagen jedoch mit ihrem Antrag vom 8. November 2004 auf Genehmigung eines Gelegenheitsverkehrs mit Mietwagen dem Beklagten vorgelegt. Im Übrigen ergibt sich aus dem Gesetz nicht, dass die ursprüngliche Nichtvorlage bzw. spätere Nachreichung derartiger Unterlagen Einfluss etwa auf den nach § 13 Abs. 5 PBefG maßgeblichen Zeitpunkt des Eingangs des Antrags hat.

Die subjektiven Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG für die Erteilung einer Taxigenehmigung liegen unstreitig vor. Die Klägerin hat sie mit dem zum Antrag auf Genehmigung eines Mietwagenverkehrs vorgelegten Unterlagen nachgewiesen und der Beklagte macht nicht geltend, dass insoweit seither bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Gerichts Änderungen eingetreten sind, die einer Genehmigung entgegenstünden.

Somit hängt der Anspruch der Klägerin auf Erteilung der begehrten Taxigenehmigung maßgeblich davon ab, ob der - zwischen den Beteiligten allein streitige - objektive Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 PBefG gegeben ist.

Nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG ist die Genehmigung (nur) zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG gestattet keine Bedürfnisprüfung.

Maßgebend ist allein das öffentliche Verkehrsinteresse. Denn objektive Zulassungsschranken für den Zugang zu einem Beruf, wie hier für den Beruf des Taxenunternehmers, sind verfassungsrechtlich (Art. 12 Abs. 1 GG) nur zulässig, wenn sie zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes notwendig sind (vgl. z.B. BVerfG, Urteil vom 11.06.1958 - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377, 406). Das Bundesverfassungsgericht hat dies für den Taxenverkehr bejaht (vgl. Beschluss vom 08.06.1960 - 1 BvL 53/55 u.a. - BVerfGE 11, 168). Der Taxenverkehr ist danach der wichtigste Träger individueller Verkehrsbedienung und ergänzt in einer von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbaren Weise den öffentlichen Linien- und Straßenbahnverkehr. Existenz und Funktionieren dieses Zweiges des Gelegenheitsverkehrs sind daher ein schutzwürdiges Gemeinschaftsgut.

Dieses ist allerdings nicht bereits durch eine Übersetzung des Gewerbes, d.h. durch Zulassung von mehr Taxen, als zur Befriedigung des Verkehrsbedarfs erforderlich sind, gefährdet; dies würde auf einen unzulässigen Konkurrenzschutz hinauslaufen. Die Zulassungssperre darf nicht bereits in dem Grenzbereich einsetzen, innerhalb dessen trotz an sich zureichender Verkehrsbedienung noch neue Unternehmen ohne Gefahr für den Bestand des Taxengewerbes im Ganzen zugelassen werden können. Die Gefahr einer Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das Taxengewerbe in seiner Existenz bedrohenden Wettbewerbs muss vielmehr konkret beweisbar eingetreten oder nach dem sorgfältig begründeten Urteil der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein (vgl. BVerfGE 11, 168, 191).

Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist andererseits nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt besteht. Der Gesetzgeber schützt die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes mit dem Ziel einer möglichst guten Bedienung des individuellen öffentlichen Verkehrs in Ergänzung vor allem zum öffentlichen Linienverkehr.

Zur Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit dieses jedermann zugänglichen Verkehrsangebots genügt deshalb eine von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann, etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann.




Das Gesetz hat in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nrn. 1 - 4 PBefG beispielhaft und nicht abschließend einige Merkmale aufgeführt, die indizielle Bedeutung für die Bewertung der Frage haben können, ob bei weiteren Genehmigungen über den vorhandenen Bestand hinaus die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht wird oder nicht (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 07.09.1989 - 7 C 44/88 u.a. - BVerwGE 82, 295 ff.).

Bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Taxen ist im Hinblick darauf, dass § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG nicht dem Konkurrenzschutz der vorhandenen Taxiunternehmer dient, sondern die öffentlichen Verkehrsinteressen im Blick hat, nicht auf die Auswirkungen der einzelnen Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes abzustellen, sondern eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes insgesamt und der durch die Erteilung einer oder mehrerer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen geboten. Bei der Frage, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht ist, steht der Behörde im Hinblick auf die zu treffende prognostische Entscheidung, die wertende Elemente mit verkehrs- und wirtschaftspolitischem Einschlag enthält, ein gerichtlich nur begrenzt nachprüfbares Einschätzungsermessen zu (so genannter Beurteilungsspielraum).

Das Gericht kann die getroffene Entscheidung nur daraufhin überprüfen, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat und ob die Prognose der Behörde über den möglichen Verlauf der wirtschaftlichen Entwicklung erkennbar fehlerhaft ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 27.11.1981 - 7 C 57.79 -, BVerwGE 64, 238, 242 und vom 15.04.1988 - 7 C 94.86 -, BVerwGE 79, 208, 213).

Die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit der auf eine Prognose gestützten Versagung der Taxengenehmigung hat auf die Sachlage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung in der letzten Tatsacheninstanz abzustellen; denn es geht um die Verpflichtung der Behörde zur Erteilung einer Genehmigung, auf die ein Rechtsanspruch besteht, wenn keine Versagungsgründe vorliegen. Das bedeutet für die gerichtliche Entscheidung, dass die Versagung der Taxengenehmigung als Behördenentscheidung mit prognostischem Einschätzungsspielraum aufzuheben und die Behörde zur erneuten Bescheidung zu verpflichten ist, wenn das Gericht feststellt, dass die Behörde nicht alle für die Beurteilung maßgeblichen Gegebenheiten berücksichtigt hat, auch wenn diese erst zum Zeitpunkt der Entscheidung in der letzten Tatsacheninstanz eingetreten sind. Das Gericht darf die Sache nicht in der Weise "entscheidungsreif" machen, dass es die der Behörde obliegende prognostische Einschätzung selbst trifft. Nur wenn eine Sachlage gegeben ist, die keinen Raum für die der Versagung der Taxengenehmigung zugrunde liegenden Einschätzung lässt, darf das Gericht die Behörde zu der von der Klägerin begehrten Entscheidung verpflichten (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.04.1988, a.a.O.).

Ausgehend von diesen Grundsätzen ist zunächst festzustellen, dass die vom Beklagten in Ausfüllung seines Beurteilungsspielraums getroffene Entscheidung den genannten Anforderungen in mehrfacher Hinsicht nicht genügt. Der Beklagte hat zum einen den maßgebenden Sachverhalt nicht zutreffend und vollständig ermittelt und zum anderen entscheidungserhebliche Gesichtspunkte nicht zutreffend erkannt und gewürdigt.

Der Beklagte hat entscheidend darauf abgestellt, welche Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes bei einer Vergabe von (weiteren) 25 (so der Ausgangsbescheid) bzw. 26 (so der Widerspruchsbescheid) Taxigenehmigungen zu gewärtigen wären. Dies ist fehlerhaft. Zwar trifft es zu, dass bei der prognostischen Entscheidung der Behörde, ab welcher Zahl von Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes bedroht ist, § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG zu berücksichtigen ist, wonach Genehmigungen grundsätzlich nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge zu vergeben sind. Der Beklagte hat dabei jedoch die von der Klägerin auf der Warteliste für Bewerber um eine Taxengenehmigung am Flughafen Hahn eingenommene Rangstelle offensichtlich verkannt. Dies beruht darauf, dass der Beklagte, wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, davon ausgegangen ist, dass die Klägerin mit ihrem Schreiben vom 4. Juli 2005 eine weitere Taxigenehmigung beantragt, also insgesamt zwei Taxikonzessionen für den Flughafen Hahn begehrt hat. Wie bereits ausgeführt, ging es der Klägerin mit ihrem Schreiben vom 4. Juli 2005 aber nicht um eine weitere Taxikonzession, sondern nur darum, eine rechtsmittelfähige Bescheidung ihres bereits am 18. Juni 2004 gestellten Antrags auf eine Taxikonzession zu erreichen. Sofern der Beklagte glaubte, Grund für die Annahme eines Antrags auf eine zweite Konzession zu haben - obwohl im Schreiben vom 4. Juli 2005 nicht von einem weiteren Antrag die Rede war und auch zu keinem Zeitpunkt zwei Fahrzeuge benannt wurden - hätte er dies durch eine entsprechende Rückfrage bei der Klägerin abklären müssen.

Hatte die Klägerin den maßgeblichen Antrag auf eine Taxikonzession für den Bereich des Flughafens Hahn aber bereits am 18. Juni 2004 gestellt, so war sie mit der dafür zugeteilten Rangstelle 11 in die Prognoseentscheidung einzustellen. Im Übrigen wäre die Klägerin selbst bei Annahme einer Antragstellung erst am 5. Juli 2005 - mit Eingang des Schreibens vom 4. Juli 2005 - keinesfalls mit der Rangstelle 25 oder 26 zu berücksichtigen, sondern entsprechend dem maßgeblichen Zeitpunkt des Antragseingangs mindestens auf Rang 21, hinter dem am 28. April 2005 eingegangenen Antrag, in die Warteliste aufzunehmen gewesen. Wie schon das Schreiben vom 23. Juli 2004 an die Klägerin zeigt, geht der Beklagte offenbar davon aus, dass eine strikte Alternativität zwischen der Erteilung eines rechtsmittelfähigen Bescheides über den Antrag und einer Eintragung in die Warteliste besteht, so dass ein Bewerber, der auf einer Entscheidung über seinen Antrag beharrt, zunächst gar nicht in die Warteliste aufzunehmen ist. Dies ist unzutreffend.

Vielmehr hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Rangstelle eines Bewerbers um eine Taxenkonzession für die Behandlung seines Antrags sich auch dann nach dem Eingang des Antrags bestimmt, wenn der Antragsteller erklärt, nicht auf der Vormerkliste (§ 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG) geführt werden zu wollen, weil er etwa einen Anspruch außerhalb der Liste habe (vgl. Urteil vom 06.11.1989 - 7 C 46/88 -, NJW 1990, Seite 1378). Die Meinung des Beklagten, die Klägerin habe überhaupt keinen oder nur einen allen anderen Bewerbern nachrangigen Anspruch, weil sie sich weigere, in der Vormerkliste geführt zu werden, trifft also nicht zu. Die diesbezügliche Weigerung der Klägerin kann nur so verstanden werden, dass sie sich dagegen wehrt, mit ihrem Antrag nur nach Maßgabe der Warteliste behandelt zu werden, nicht jedoch dahin, dass sie auch eine etwaige günstigere Rangstelle in der Warteliste ausschlagen will. Die Rangstelle in der Warteliste richtet sich nach dem objektiven Merkmal des Zeitpunkts des Antragseingangs und nicht danach, welche Bedeutung der Antragsteller der Vormerkliste für seinen Anspruch beigemessen wissen will (vgl. BVerwG, a.a.O., Seite 1379). Unabhängig davon ist die Klägerin aber vorliegend mit der auf den Antragseingang 18. Juni 2004 entfallenden Rangstelle 11 zu berücksichtigen.

Darüber hinaus krankt die Prognoseentscheidung des Beklagten daran, dass es einerseits hinsichtlich der im Gesetz beispielhaft genannten Beurteilungskriterien an einer hinreichenden Ermittlung, Analyse und nachvollziehbaren Würdigung des Tatsachenmaterials fehlt, während der Beklagte andererseits maßgeblich auf Kriterien abgestellt hat, die auf eine unzulässige Bedürfnisprüfung hinauslaufen.

Was zunächst die Prüfung der in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 - 4 PBefG genannten Kriterien für eine Beurteilung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes angeht, so ist Folgendes festzustellen: Zwar hat der Beklagte seit dem Jahre 2001 zur Klärung der Frage, ob durch Genehmigung weiterer Taxen das örtliche Taxengewerbe im Bereich des Flughafens Hahn in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird, Ermittlungen angestellt und von den jeweiligen Inhabern von Taxikonzessionen Fahrtaufzeichnungen sowie weitere Angaben angefordert. Die eingeholten Informationen sind jedoch unvollständig und die vom Beklagten daraus gezogenen Schlüsse zum Teil nicht nachvollziehbar.

So liegen etwa für das Jahr 2005 zu dem Kriterium "Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr" gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 PBefG nicht von allen angeschriebenen Taxiunternehmen Zahlenangaben zu den am Flughafen Hahn erhalten Fahraufträgen vor. Andererseits kann aber auch die Feststellung des Beklagten, die örtlichen Taxibetriebe hätten im letzten Jahr im Durchschnitt nur zwei bis vier Aufträge täglich pro konzessioniertem Taxi am Flughafen Hahn erhalten, anhand der vorliegenden Zahlenangaben in keiner Weise nachvollzogen werden. Ebenso wenig vermag das Gericht nachzuvollziehen, auf welche Weise der Beklagte aufgrund einer Analyse der "Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit" im Sinne von § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 PBefG zu dem Ergebnis gelangt ist, die örtlichen Taxiunternehmen hätten im Durchschnitt nur relativ geringe Einnahmen pro Fahrauftrag in Höhe von 42 EUR aufgrund von Auftragen am Flughafen Hahn erzielt, wie dies in der Klageerwiderung behauptet wird.

Zum Kriterium der "Taxendichte" im Sinne von § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 PBefG, also der Zahl der Einwohner bzw. Fluggäste pro Taxi im Bereich des Flughafens Hahn, lässt sich den Aufzeichnungen und Darlegungen des Beklagten nichts Konkretes entnehmen. Insbesondere hat sich der Beklagte mit den Berechnungen der Klägerin in der Widerspruchsbegründung, wonach die Taxendichte am Flughafen Hahn mit 0,0026 im Vergleich zu anderen Flughäfen auffällig niedrig sei, nicht näher auseinander gesetzt.

Was schließlich das Kriterium "Anzahl und Ursachen von Geschäftsaufgaben" gemäß § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 PBefG betrifft, so ergibt sich aus den Unterlagen des Beklagten lediglich, dass es im Jahre 2005 eine Geschäftsaufgabe eines Taxenunternehmens in der Gemeinde Büchenbeuren gegeben hat. Ermittlungen zur Ursache der Geschäftsaufgabe finden sich in den Unterlagen des Beklagten hingegen nicht. Fehlt es der Prognoseentscheidung des Beklagten daher schon im Hinblick auf die im Gesetz beispielhaft aufgezählten Kriterien für die Prüfung einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes an einer tragfähigen Grundlage, so ist weiter festzustellen, dass das vom Beklagten ergänzend herangezogene Kriterium des Bestehens eines "funktionsfähigen und funktionierenden Beförderungssystems für Fluggäste am Flughafen Hahn" erheblichen Bedenken begegnet.

Zwar ist die enumerative Aufzählung von Kriterien in § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG nur beispielhaft, wie sich aus dem Wort "insbesondere" ergibt, so dass zu den im Gesetz aufgeführten vier Kriterien weitere hinzukommen können (vgl. Bidinger, a.a.O., § 13, Anmerkung 88d). Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass die im § 9 Abs. 2 des PBefG von 1934 vorgesehene, nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aber mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbare Bedürfnisprüfung im Taxengewerbe nicht auf dem "Umweg" über die Prüfung der öffentlichen Verkehrsinteressen im Sinne von § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG wieder eingeführt werden darf. Anders als § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PBefG für den Bereich des öffentlichen Nahverkehrs sieht § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG im Bereich des Gelegenheitsverkehrs mit Taxen gerade nicht vor, dass die Genehmigung zu versagen ist, wenn "der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann". Auf eine solche unzulässige Orientierung am "Bedarf" für weitere Taxigenehmigungen läuft es aber letztlich hinaus, wenn der Beklagte eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes und damit eine Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen durch Erteilung weiterer Taxigenehmigungen gerade daraus ableitet, dass am Flughafen Hahn bereits ein funktionierendes und funktionsfähiges Beförderungssystem für Fluggäste bestehe.

Darüber hinaus erscheint es auch von der Sache her verfehlt, in diesem Zusammenhang besonders auf das Bestehen von 95 Busverbindungen von und zum Flughafen Hahn abzustellen. Wie schon das Bundesverfassungsgericht hervorgehoben hat, ergänzt das Taxigewerbe als wichtigster Träger individueller Verkehrsbedienung "in einer von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbaren Weise den öffentlichen Linienbus- und Straßenbahnverkehr" (vgl. BVerfGE 11, 168, 191).

Es liegt daher nahe, davon auszugehen, dass das Angebot von Beförderungsdienstleistungen im Taxiverkehr vorwiegend eine unabhängig von Linienbusverbindungen und anderen öffentlichen Verkehrsmitteln bestehende Nachfrage abdeckt.

Der Vertreter der Klägerin hat hierzu in der mündlichen Verhandlung anschaulich dargelegt, dass der Flughafen Hahn zunehmend von Geschäftsreisenden aus dem europäischen Ausland sowie von Mitarbeitern und Kunden von Großunternehmen im Rhein-Main-Gebiet genutzt wird, die besonders preisgünstige Flugverbindungen von europäischen City- und Regionalflughäfen nach Deutschland und umgekehrt nutzen, dann aber Beförderungsdienstleistungen zu ihren eigentlichen Zielen im Rhein-Main-Gebiet oder umgekehrt von dort zum Flughafen Hahn nachfragen. Eine Analyse der Zusammensetzung der mittlerweile jährlich über 3,5 Millionen Fluggäste des Flughafens Hahn nach Herkunft, Reisegrund und endgültigem Reiseziel, die Rückschlüsse auf die weitere Entwicklung der "Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxengewerbe" im Sinne von § 13 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 PBefG erlauben könnte, ist vom Beklagten indessen bisher nicht vorgenommen worden.

Die Versagung der begehrten Taxigenehmigung kann schließlich auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass der Beklagte gemäß § 13 Abs. 4 Satz 3 und 4 PBefG zulässigerweise einen Beobachtungszeitraum eingeschaltet habe, der noch nicht abgelaufen ist.

Gemäß § 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG soll die Genehmigungsbehörde zur Feststellung der Auswirkungen früher erteilter Genehmigungen auf die öffentlichen Verkehrsinteressen vor der Entscheidung über neue Anträge einen Beobachtungszeitraum einschalten, der gemäß § 13 Abs. 4 Satz 4 PBefG höchstens ein Jahr seit der letzten Erteilung einer Genehmigung betragen soll. Vorliegend kann indessen schon nicht festgestellt werden, dass die Klägerin von der Möglichkeit, einen Beobachtungszeitraum einzuschalten, tatsächlich Gebrauch gemacht hat. Zwar könnte die Begründung des Ausgangsbescheides, wonach der Beklagte gegenwärtig noch nicht abschätzen könne, wie sich die zuletzt erteilte Taxigenehmigung künftig auf die öffentlichen Verkehrsinteressen auswirken werde, auf die Inanspruchnahme eines Beobachtungszeitraums hindeuten; der Bescheid vom 16. September 2005 nimmt indessen nicht eindeutig auf § 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG Bezug und grenzt auch den etwaigen Beobachtungszeitraum zeitlich nicht näher ein. Jedenfalls ist im Widerspruchsbescheid von der Notwendigkeit, die weitere Entwicklung nach Erteilung der letzten Genehmigung noch abwarten zu müssen, nicht mehr die Rede; stattdessen wird sogar ausgeführt, eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes durch Erteilung weiterer Genehmigungen sei bereits jetzt evident. Darüber hinaus setzt schon die Einschaltung eines Beobachtungszeitraums und eine daran anknüpfende Versagung von weiteren Taxengenehmigungen nach der Rechtsprechung voraus, dass die Genehmigungsbehörde bei ihrer Entscheidung im Rahmen des ihr auch insoweit zustehenden Beurteilungsspielraum nachvollziehbar darlegt, auf welche konkreten Umstände sie die Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes stützt (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 28.03.2000 - 1 SN 15.99 -, Gewerbearchiv 2000, Seite 338). Daran fehlt es vorliegend nach dem oben Gesagten jedoch.

Im Übrigen wäre ein grundsätzlich maximal einjähriger Beobachtungszeitraum seit Erteilung der letzten Taxigenehmigung im März 2005 im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ohnehin längst abgelaufen.

Ist nach alledem festzustellen, dass die Entscheidung des Beklagten, die begehrte Taxigenehmigung zu versagen, auf einer rechtsfehlerhaften behördlichen Prognose beruht, so kann das Gericht andererseits aber auch nicht erkennen, dass vorliegend eine Sachlage gegeben ist, bei der allein die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der beantragten Genehmigung rechtmäßig wäre.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt dies voraus, dass der Bewerber um eine Taxikonzession auf der Warteliste eine Rangstelle erreicht hat, bei der für das Gericht - im Rahmen der ihm nur begrenzt möglichen Überprüfung der behördlichen Prognose - nicht offenkundig ist, dass eine Erteilung von Genehmigungen bis zu dieser Rangstelle einschließlich die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen würde. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Gericht im Regelfall nicht zuverlässig beurteilen kann, wie viele der dem Kläger zeitlich vorangehenden Bewerber noch ernsthaft eine Genehmigung anstreben.

Gleichwohl kann dem Gericht je nach den Umständen des Einzelfalles bereits die Feststellung möglich sein, dass eine rechtmäßige behördliche Prognose eine bestimmte Mindestzahl neu zuzulassender Bewerber keinesfalls unterschreitet. In einem solchem Fall der Reduzierung des Prognosespielraums ist die Behörde ohne weiteres zur Erteilung der Genehmigung zu verpflichten, wenn der Kläger eine Rangstelle in diesem Bereich einnimmt. Darüber hinaus kann es eine sich dem Gericht aufdrängende "Grauzone" für eine weitere Aufstockung des bisher zu geringen Kontingents geben, die die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ebenfalls noch nicht offensichtlich bedroht (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.09.1989, a.a.O.).

Im vorliegenden Fall vermag das Gericht indessen nicht zu erkennen, dass die Klägerin mit ihrer Rangstelle 11 auf der Warteliste bereits innerhalb einer "Grauzone" liegt, bei der auch im Falle einer Gewährung von Taxikonzessionen an sie und die 10 vorrangigen Bewerber eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes offensichtlich noch nicht gegeben wäre. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass einzelne der der Klägerin zeitlich vorrangigen Bewerber die Erteilung einer Taxikonzession nicht oder nicht mehr ernsthaft anstreben, bestehen nicht und sind insbesondere auch von der Klägerin nicht vorgetragen worden.

Da bisher acht Taxikonzessionen für den Bereich des Flughafens Hahn erteilt wurden, würde die Zulassung von 11 weiteren Bewerbern bedeuten, dass sich die Zahl der konzessionierten Taxis am Flughafen Hahn mehr als verdoppeln würde.

Bei dieser Sachlage kann nicht festgestellt werden, dass eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes im Falle einer Zulassung der Klägerin offensichtlich noch nicht gegeben ist.

Nach alledem war der Beklagte lediglich zur erneuten Bescheidung der Klägerin zu verpflichten und die Klage im Übrigen abzuweisen. ..."

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