Oberverwaltungsgericht NRW v. 29.06.2022: Widerruf der Fahrschulerlaubnis wegen Unzuverlässigkeit bei überdurchschnittlicher Durchfallquote in der praktischen Prüfung

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Beschluss vom 29.06.2022 - 8 B 152/22) hat entschieden:

Die Fahrschulerlaubnis ist zu widerrufen, wenn nachträglich Tatsachen vorliegen, die den Inhaber der Fahrschulerlaubnis für die Führung einer Fahrschule als unzuverlässig erscheinen lassen (§ 34 Abs. 2 i. V. m. § 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Hs. 2 FahrlG). Eine deutlich überdurchschnittliche Durchfallquote der Fahrschüler in der praktischen Prüfung über einen mehrjährigen Zeitraum kann ein gewichtiges Indiz für fortdauernde gröbliche Pflichtverstöße gegen die Ausbildungspflichten nach § 12 FahrlG i. V. m. der Fahrschüler-Ausbildungsordnung und die Überzeugungspflichten nach § 6 Abs. 1 Satz 1 und § 7 Abs. 2 FahrschAusbO sein, die die Unzuverlässigkeit begründen.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Fahrlehrer StrafOWi
und
Fahrlehrer Fahrzeugfuehrer

Tenor:

Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 25. Januar 2022 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung teilweise geändert.

Der Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 15. Dezember 2021 wird abgelehnt, soweit darin die dem Antragsteller erteilte Fahrschulerlaubnis für die Klassen A und BE widerrufen und er zur Abgabe seiner Fahrschulerlaubnisurkunde sowie sämtlicher Zweigstellenerlaubnisurkunden aufgefordert wird.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 20.000,- Euro festgesetzt.

Gründe:

I. Der Widerruf der Fahrschulerlaubnis des Antragstellers dürfte nach der im Verfahren des vorliegenden Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung unter Berücksichtigung des gesamten bisherigen Sach- und Streitstands rechtmäßig sein.

1. Rechtsgrundlage für diese Maßnahme ist § 34 Abs. 2 i. V. m. § 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Hs. 2 FahrlG. Danach ist die Fahrschulerlaubnis zu widerrufen, wenn nachträglich Tatsachen vorliegen, die den Inhaber der Fahrschulerlaubnis für die Führung einer Fahrschule als unzuverlässig erscheinen lassen. Unzuverlässig in diesem Sinne ist der Inhaber der Fahrschulerlaubnis gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 FahrlG insbesondere dann, wenn er wiederholt die Pflichten gröblich verletzt hat, die ihm nach diesem Gesetz oder den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen obliegen. Hierzu gehört u. a. die in § 29 Abs. 1 Satz 1 FahrlG geregelte Pflicht, dafür Sorge zu tragen, dass die Ausbildung der Fahrschüler und der Fahrlehreranwärter den Anforderungen des § 12 FahrlG entspricht. Nach Satz 1 dieser Vorschrift haben Fahrlehrer und Fahrlehreranwärter die Fahrschüler gewissenhaft auszubilden. Sie haben ihnen die Kenntnisse, Fähigkeiten und Verhaltensweisen zu vermitteln, die das Straßenverkehrsgesetz und die auf dem Straßenverkehrsgesetz und auf dem Fahrlehrergesetz beruhenden Rechtsverordnungen für die Ausbildung und Prüfung der Bewerber um die Erlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen fordern, § 12 Satz 2 FahrlG. Diese Pflichten werden u. a. durch die Fahrschüler-Ausbildungsordnung weiter konkretisiert.

Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 FahrschAusbO darf der Fahrlehrer bei Fahrerlaubnisbewerbern, die der Ausbildungspflicht nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 StVG i. V. m. § 15 FeV (sog. "F15"-Fälle) unterliegen, die theoretische und die praktische Ausbildung erst abschließen, wenn diese den Unterricht im gesetzlich vorgeschriebenen Umfang absolviert haben und der Fahrlehrer überzeugt ist, dass die Ausbildungsziele nach § 1 FahrschAusbO erreicht sind.

Fahrerlaubnisbewerber, auf die gemäß § 7 Abs. 1 FahrschAusbO die §§ 1 bis 6 FahrschAusbO keine Anwendung finden, die aber eine Prüfung ablegen müssen, darf der Fahrlehrer nach § 7 Abs. 2 FahrschAusbO nur zur Prüfung begleiten, wenn er sich überzeugt hat, dass der Bewerber über die zum Führen eines Kraftfahrzeugs erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten verfügt. Für diesen Personenkreis wird im Hinblick auf die praktische Prüfung eine Art Vorprüfung durch den Fahrlehrer vorgeschrieben, ohne den der Bewerber die Prüfungsfahrt gemäß § 2 Abs. 15 Satz 1 StVG nicht durchführen kann.

Vgl. Dauer, Fahrlehrerrecht, 2. Aufl. 2020, Erl. 14 zu § 7 FahrschAusbO.

Diese Vorprüfung ist seit der Streichung des früheren zweiten Halbsatzes von § 7 Abs. 2 FahrschAusbO durch Art. 3 der Dreizehnten Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 11. März 2019 (BGBl. I, S. 218) mit Wirkung vom 19. März 2019 (vgl. zum Inkrafttreten Art. 8 Abs. 3 der vorgenannten Änderungsverordnung) auch in den Fallgestaltungen des § 7 Abs. 1 Nr. 4 FahrschAusbO vorgeschrieben. Hiervon erfasst werden u. a. gemäß § 31 Abs. 2 FeV Inhaber einer ausländischen Fahrerlaubnis aus einem nicht in Anlage 11 aufgeführten Staat, die eine deutsche Fahrerlaubnis erwerben wollen. Dieser Personenkreis ist nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut der vorgenannten Vorschrift allein von der gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 StVG grundsätzlich erforderlichen Pflichtausbildung nach dem Fahrlehrergesetz und der Fahrschüler-Ausbildungsordnung befreit, jedoch nicht auch von dem Befähigungsnachweis nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 StVG i. V. m. § 15 FeV. Für die Erteilung einer deutschen Fahrerlaubnis ist in den Fällen des § 31 Abs. 2 FeV damit der Befähigungsnachweis in einer theoretischen (§ 16 FeV) und praktischen Prüfung (§ 17 FeV) zwingend erforderlich (sog. "F31"-Fälle).

Ob der Fahrlehrer die in § 6 Abs. 1 Satz 1 und § 7 Abs. 2 FahrschAusbO vorausgesetzte (subjektive) Überzeugung haben darf, ist anhand eines objektivierten Maßstabs zu beurteilen. Ein Verstoß gegen die Überzeugungspflicht liegt dann vor, wenn ein gewissenhafter Fahrlehrer bei Anwendung der erforderlichen Sorgfalt nicht annehmen darf, dass die (im theoretischen und/oder praktischen Bereich) gezeigten Leistungen des sog. "F15"-Fahrschülers den Anforderungen des § 1 FahrschAusbO genügen und in den Fällen des § 7 Abs. 2 FahrschAusbO der Fahrschüler über die zum Führen eines Kraftfahrzeugs erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten verfügt.

Vgl. Bouska/May/Koehl, Fahrlehrer Recht, 14. Auflage, Stand: Januar 2015, Erl. 7 Buchst. d zu § 8 FahrlG (a. F.).

Sind die Prüfungsergebnisse der in einer bestimmten Fahrschule ausgebildeten Fahrschüler über einen längeren Zeitraum hinweg deutlich ungünstiger als der Durchschnitt der Prüfungsergebnisse der Fahrschulen in demselben Prüfbezirk, so kann dies ein Anhaltspunkt für vom Inhaber der Fahrschulerlaubnis nach § 29 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 12 FahrlG zu verantwortende Pflichtverstöße gegen die genannten Vorschriften sein. Die Erlaubnisbehörde muss bei Bestehen eines solchen Anhaltspunktes vor der Entscheidung, ob und gegebenenfalls welche Maßnahme gegen den Inhaber der Fahrschulerlaubnis zu ergreifen ist, die Ursachen für die von ihr festgestellte überdurchschnittliche Durchfallquote sorgfältig ermitteln. Hierfür bietet § 51 Abs. 4 FahrlG das notwendige Instrumentarium. Nur so ist die Behörde in der Lage zu beurteilen, ob ein Pflichtverstoß vorliegt, der vom Inhaber der Fahrschulerlaubnis zu verantworten ist und für sich gesehen oder im Zusammenhang mit anderen Umständen auf dessen Unzuverlässigkeit schließen lässt. Dabei kann die Unzuverlässigkeit des Inhabers der Fahrschulerlaubnis in der Regel nur dann auf das Vorliegen von Ausbildungsmängeln und/oder Mängeln in der Überzeugungsbildung (§ 6 Abs. 1 Satz 1, § 7 Abs. 2 FahrschAusbO) gestützt werden, wenn der Erlaubnisinhaber die von ihm zu verantwortenden Mängel nicht abstellt.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Juli 2011 ‑ 8 B 764/11 -, n. v., Seite 3 f. des Beschlussabdrucks, und vom 11. Oktober 2007 ‑ 8 B 1036/07 -, n. v., Seite 2 f. des Beschlussabdrucks; Bouska/May/Koehl, Fahrlehrer Recht, 14. Auflage, Stand: Januar 2015, Erl. 5 Buchst. c und 10 zu § 21 FahrlG (a. F.) und Erl. 7 Buchst. d zu § 8 FahrlG (a. F.).

Die Rechtmäßigkeit des Widerrufs der Fahrschulerlaubnis beurteilt sich nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung.

2. Nach diesen Maßgaben spricht Überwiegendes für die Annahme, dass die deutlich überdurchschnittliche Durchfallquote der in der Fahrschule des Antragstellers ausgebildeten Fahrschüler in den Jahren 2018 bis 2021 in der praktischen Prüfung auf fortdauernde gröbliche Pflichtverstöße zurückzuführen sind, die nachträglich seine Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Hs. 2, Satz 2 FahrlG begründen und damit den Widerruf seiner Fahrschulerlaubnis rechtfertigen.

Dabei kann dahinstehen, ob die vom Antragsgegner bislang durchgeführten Ermittlungen in jeder Hinsicht den vorgenannten Anforderungen entsprechen. Denn die Durchfallquote der in der Fahrschule des Antragstellers ausgebildeten Fahrschüler übersteigt die Durchfallquote im örtlichen Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners und die "Bezirksdurchfallquote" in der praktischen Prüfung über einen mehrjährigen Zeitraum regelmäßig um mehr als das Doppelte. Dies stellt ein gewichtiges Indiz dafür dar, dass in der Fahrschule des Antragstellers entgegen § 12 FahrlG i. V. m. der Fahrschüler-Ausbildungsordnung ein qualitativ unzureichender Unterricht erteilt wird und/oder die mangelhaften Ausbildungsergebnisse auf fortdauernde Verstöße gegen die Pflichten nach § 6 Abs. 1 Satz 1 und § 7 Abs. 2 FahrschAusbO zurückzuführen sind, wobei in allen Fällen von wiederholten und gröblichen Pflichtverletzungen auszugehen ist, die über § 29 Abs. 1 Satz 1 FahrlG in den Verantwortungsbereich des Antragstellers als Inhaber der Fahrschulerlaubnis fallen. Dass der Antragsgegner den Widerruf der Fahrschulerlaubnis in dem angefochtenen Bescheid vom 15. Dezember 2021 allein auf einen qualitativ unzureichenden Unterricht gestützt hat, ist hier unschädlich. Bei Vorliegen der in § 34 Abs. 2 FahrlG genannten Voraussetzungen ist die Fahrschulerlaubnis im Sinne einer gebundenen Entscheidung zwingend zu widerrufen; Ermessen ist der Behörde - anders als in den Fällen des § 34 Abs. 3 FahrlG - nicht eingeräumt.

Die Durchfallquoten der in der Fahrschule des Antragstellers ausgebildeten Fahrerlaubnisbewerber in der praktischen Prüfung lagen in den Jahren 2018 (72,7 %), 2019 (70,8 %), 2020 (72,4 %) sowie 2021 (71,9 %) erheblich über den durchschnittlichen Durchfallquoten im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners (2018: 37,2 %; 2019: 37,3 %; 2020: 35,3 %; 2021: 35,0 %); noch einmal deutlicher fällt die Abweichung im Verhältnis zu den durchschnittlichen Durchfallquoten im Prüfbezirk Sieger-/Sauerland aus (2020: 28,5 %; 2021: 28,1 %). Soweit der Antragsgegner für die Jahre 2018 und 2019 noch kein Zahlenmaterial bezüglich der "Bezirksdurchfallquote" vorgelegt hat, bestehen nach Ansicht des Senats keine begründeten Anhaltspunkte dafür, dass diese sich in den Jahren 2018 und 2019 gänzlich von denjenigen der Jahre 2020 und 2021 unterschieden hat; diesbezüglich verbleibende Unsicherheiten könnte der Antragsgegner durch Vorlage entsprechender Auswertungen vor einer Entscheidung in der Hauptsache beseitigen.

Eine nachvollziehbare Erklärung dafür, dass die erheblich über dem Durchschnitt liegenden Durchfallquoten in den Jahren 2018 bis 2021 auf anderen als den oben genannten, d. h. insbesondere vom Antragsteller nicht zu verantwortenden Ursachen beruhen könnten, ist seinen Ausführungen nicht zu entnehmen und drängt sich auch im Übrigen nicht auf. Insbesondere ist sein zentrales, seit dem Jahr 2018 regelmäßig vorgebrachtes Argument, die hohe Durchfallquote sei auf eine hohe Zahl (90 %) an Fahrschülern insbesondere aus Syrien, dem Irak und aus Afghanistan zurückzuführen, die in der Regel bereits über eine ausländische Fahrerlaubnis verfügten, nicht als plausibler Erklärungsansatz geeignet. Diese Angabe entspricht ausweislich der vom Antragsgegner im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten Unterlagen - jedenfalls für das Jahr 2021 - bereits nicht den tatsächlichen Verhältnissen. Danach betrug der Anteil der sog. "F31"-Fälle bei der praktischen Prüfung etwa 25 % (60 von 235) und bei der theoretischen Prüfung etwa 20 % (28 von 136). Mag es sich dabei - wie der Antragsteller während seiner persönlichen Vorsprache am 17. September 2020 geltend gemacht hat - im Vergleich zu anderen Fahrschulen um einen hohen Anteil handeln, sind gleichwohl die sog. "F31"‑Bewerber in der Fahrschule des Antragstellers im Vergleich zu den sog. "F15"-Bewerbern entgegen seiner bisherigen Darstellung jedenfalls im Jahr 2021 zahlenmäßig deutlich in der Minderheit.

Der vorgenannte Erklärungsansatz trifft für das Jahr 2021 aber auch in der Sache nicht zu, soweit damit der Anschein erweckt werden soll, für die hohe Durchfallquote seien allein oder weit überwiegend die sog. "F31"-Bewerber verantwortlich. In diesem Jahr betrug die Durchfallquote der in der Fahrschule des Antragstellers ausgebildeten Fahrschüler in der praktischen Prüfung bei den sog. "F15"-Bewerbern 69,7 % und bei den "F31"-Bewerbern 78,3 %. Sie befand sich damit auf einem in etwa vergleichbar hohen Niveau und lag zudem erheblich ("F15") bzw. deutlich ("F31") über dem jeweiligen Durchschnitt im Prüfbezirk Sieger-/Sauerland ("F15": 27,3 %; "F31": 46,6 %). Dass das Verhältnis zwischen den sog. "F15"- und "F31"-Bewerbern und/oder deren Durchfallquoten in den Jahren 2018 bis 2020 in der Fahrschule des Antragstellers ein gänzlich anderes gewesen sein könnte, erscheint angesichts seines über Jahre gleichbleibenden Erklärungsansatzes sowie der mit dem Jahr 2021 vergleichbar hohen (Gesamt-)Durchfallquoten in der praktischen Prüfung nicht überwiegend wahrscheinlich. Verbleibende diesbezügliche Unsicherheiten könnte der Antragsgegner wiederum durch Vorlage entsprechender Auswertungen vor einer Entscheidung in der Hauptsache beseitigen.

Sonstige Gesichtspunkte, die gegen die Annahme von systematischen Mängeln der praktischen Ausbildung und/oder eine vorzeitige Vorstellung der Fahrschüler zur Prüfung sprechen, hat der Antragsteller, obwohl es sich hierbei um in seine Sphäre fallende Umstände handelt, die ihm ohne weiteres zugänglich sein müssten, nicht benannt. Im Gegenteil legen seine weiteren Aussagen im Verwaltungsverfahren den Schluss nahe, dass die hohen Durchfallquoten in der praktischen Prüfung auf von ihm als Fahrschulinhaber zu verantwortende Verstöße gegen § 6 Abs. 1 Satz 1 und § 7 Abs. 2 FahrschAusbO zurückzuführen sind, wovon auch der Antragsgegner in seinem Beschwerdevorbringen ausgeht. So hat der Antragsteller gegenüber dem vom Antragsgegner mit der Überprüfung des praktischen Unterrichts in seiner Fahrschule beauftragten Sachverständigen ausweislich des zugehörigen Berichts vom 15. März 2018 mit Blick auf die damit verbundenen Kosten von einer Ausbildung im "Grenzbereich" gesprochen. In dem am 27. Januar 2020 geführten Telefonat mit dem Antragsgegner führte der Antragsteller dem Aktenvermerk zufolge die hohe Durchfallquote in der praktischen Prüfung darauf zurück, dass namentlich Syrer und Iraker die Verkehrsregeln meist zwar kennten, sich aber nicht daran hielten, da sie bereits aus Gewohnheit aus ihrem Heimatland eine solche Fahrweise an den Tag legten. Es fiele ihnen daher schwer, ihr Verhalten hier von Grund auf zu ändern. Im Rahmen einer persönlichen Vorsprache am 17. September 2020 verwies der Antragsteller u. a. erneut darauf, dass seine Fahrschüler ihre in anderen Ländern erlernte Fahrweise weiterhin an den Tag legten (vgl. den entsprechenden Vermerk vom 17. September 2020). In der anwaltlich verfassten Stellungnahme vom 2. Dezember 2021 wies der Antragsteller wiederum darauf hin, dass "die Verhaltenstreue" seiner Fahrschüler, die bereits über einen ausländischen Führerschein verfügten, gegenüber Verkehrsregeln "etwas toleranter ausgelegt" werde als dies der Fall sein sollte. Sie scheiterten daran, dass "sie mentalitätsbedingt nun einmal hier etwas anders strukturiert" seien. So sei der "hauptsächliche Durchfallgrund das Fahren trotz Stoppschild, und zu schnelles Fahren während der Ausbildungsfahrt [gemeint wohl: Prüfungsfahrt]." Ferner sei "auch die Seiten- und Rückschauqualität in der Prüfungsfahrt oft leider nicht so, wie sie sein sollte".

Es ist - hierauf weist auch der Antragsgegner in seiner Beschwerdebegründung zu Recht hin - nach allgemeiner Lebenserfahrung indes fernliegend anzunehmen, dass die vom Antragsteller benannten Verstöße gegen - grundlegende - Straßenverkehrsregeln nur in der praktischen Prüfung erfolgen und nicht (auch) in den Ausbildungsfahrstunden zu Tage treten. Im Gegenteil wird bei lebensnaher Betrachtung regelmäßig das Bestreben, möglichst keine (schweren) Fehler zu begehen, in der Situation einer amtlichen und mit Kosten verbundenen Prüfung deutlich höher ausgeprägt sein als während einer "normalen" Ausbildungsfahrstunde. Daher stellt sich die Aussage des Antragstellers während der persönlichen Vorsprache am 17. September 2020, wonach seine Fahrschüler in den Fahrstunden noch regelkonform führen, in der Prüfung aber aufgrund grober Fehler durchfielen, als eine in tatsächlicher Hinsicht nicht ansatzweise nachvollziehbare Schutzbehauptung dar, zumal er selbst auf eine "gewohnheits- bzw. mentalitätsbedingte", "dem Naturell geschuldete" Fahrweise seiner Fahrschüler verweist. Solange aber ein Fahrschüler während der praktischen Ausbildung in der Fahrschule ein regelkonformes Fahrverhalten (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 2 FahrschAusbO) nicht eindeutig und unzweifelhaft erkennen lässt, sind im Falle von sog. "F15"-Bewerbern die Ausbildungsziele nach § 1 FahrschAusbO nicht erreicht und darf ihnen von einem gewissenhaften Fahrlehrer der Abschluss der Ausbildung nach § 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 FahrschAusbO nicht bescheinigt werden. Ebenso darf er unter solchen Umständen sog. "F31"-Bewerber mangels Vorliegens der in § 7 Abs. 2 FahrschAusbO genannten Voraussetzungen nicht zur praktischen Prüfung begleiten. Insoweit reicht es nicht aus, dass der Fahrlehrer den Eindruck hat, der Fahrschüler könne die praktische Prüfung "mit etwas Glück" bestehen. Unerheblich ist ferner, ob der jeweilige Fahrschüler eine möglichst kostengünstige Fahrschulausbildung erwartet oder sich mehr Fahrstunden finanziell nicht leisten kann. Denn im Vordergrund der Ausbildung eines sog. "F15"-Fahrschülers steht gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 FahrschAusbO die Befähigung zum sicheren, verantwortungsvollen und umweltbewussten Verkehrsteilnehmer. Demgegenüber stuft § 1 Abs. 1 Satz 2 FahrschAusbO die Vorbereitung auf die Fahrerlaubnisprüfung als nachrangiges ("außerdem") Ziel der Ausbildung ein.

Vgl. Dauer, Fahrlehrerrecht, 2. Aufl. 2020, Erl. 2 zu § 1 FahrschAusbO unter Hinweis auf die amtliche Begründung.

Auch § 7 Abs. 2 FahrschAusbO stellt allein darauf ab, dass der Bewerber über die zum Führen eines Kraftfahrzeugs erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten verfügen muss.

Der Hinweis in der anwaltlichen Stellungnahme vom 2. Dezember 2021 auf erschwerende Umstände durch die "Corona-Situation" erklärt zum einen nicht, weshalb die Durchfallquoten von den in der Fahrschule des Antragstellers ausgebildeten Bewerbern auch in den Jahren 2018 und 2019 in einem vergleichbar hohen Bereich wie in den Jahren 2020 und 2021 lagen. Zum anderen müsste ein gewissenhafter Fahrlehrer solche Erschwernisse im Rahmen der ihm obliegenden Überzeugungsbildung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 und § 7 Abs. 2 FahrschAusbO berücksichtigen. Dies gilt in gleicher Weise für die vom Antragsteller geltend gemachten "sprachlichen Probleme" seiner Fahrschüler.

Es ist vor dem aufgezeigten Hintergrund auch nicht ersichtlich, dass der Antragsteller die von ihm zu verantwortenden Mängel bei der praktischen Ausbildung und/oder der nach § 6 Abs. 1 Satz 1 bzw. § 7 Abs. 2 FahrschAusbO erforderlichen Überzeugungsbildung bis zur Bekanntgabe des Widerrufsbescheides abgestellt hätte, obschon er sich seit Anfang des Jahres 2018 und damit über einen fast vierjährigen Zeitraum in einem regelmäßigen Austausch hinsichtlich der überdurchschnittlich hohen Durchfallquote (in der theoretischen und praktischen Ausbildung) mit dem Antragsgegner befand.

Bei dieser Sachlage war die Fahrschulerlaubnis nach § 34 Abs. 2 FahrlG zwingend zu widerrufen. Ermessen räumt die Vorschrift dem Antragsgegner nicht ein.

Bedenken hiergegen ergeben sich nicht aus der in Art. 12 Abs. 1 GG grundrechtlich gewährleisteten Berufsfreiheit. Anforderungen an die Zuverlässigkeit von Fahrschulinhabern und Fahrlehrern sind ebenso unerlässlich wie verfassungsrechtlich unbedenklich. Die hiermit verbundenen Einschränkungen sowohl der Berufs- als auch der Eigentumsfreiheit sind - soweit es nicht ohnehin nur um nicht von Art. 14 GG umfasste bloße Erwerbschancen geht - mit Blick auf das gewichtige öffentliche Interesse an einer ordnungsgemäßen Fahrausbildung und die privaten Interessen der Fahrschüler, deren Sicherheit dem Fahrschulinhaber und dem Fahrlehrer anvertraut ist, verhältnismäßig.

II. Über die Rechtmäßigkeit des Widerrufs der Fahrschulerlaubnis hinaus besteht auch das in Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO zusätzlich erforderliche, vom Gericht im Rahmen einer eigenständigen Abwägung zu prüfende besondere Interesse an der vom Antragsgegner in dem angefochtenen Bescheid angeordneten - im Übrigen entsprechend den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO begründeten - sofortigen Vollziehung dieser Regelung.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Widerrufs der Fahrschulerlaubnis (wie auch der damit verbundenen Aufforderung zur Rückgabe der Fahrschulerlaubnisurkunde sowie sämtlicher Zweigstellenerlaubnisurkunden) greift in die grundrechtlich gewährleistete Berufsfreiheit des Antragstellers ein (Art. 12 Abs. 1 GG). Dabei stellt die von den Gerichten bestätigte Abweichung von der im Gesetz grundsätzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs (§ 80 Abs. 1 VwGO) einen selbständigen Eingriff dar, weil dem Antragsteller schon vor einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache die Möglichkeit genommen wird, seine Fahrschule (einschließlich zweier Zweigstellen, vgl. § 34 Abs. 6 FahrlG) weiter zu führen. Auch wenn der Antragsgegner nach dem eindeutigen Wortlaut seiner Verfügung die Fahrlehrerlaubnis des Antragstellers nicht widerrufen hat, geht der Senat davon aus, dass die sofortige Vollziehung des Widerrufs der Fahrschulerlaubnis für den Antragsteller der Sache nach voraussichtlich einer weiteren Ausübung des Fahrlehrerberufs entgegensteht, so dass diese Maßnahme nicht eine bloße Einschränkung der Berufsausübung bewirkt, sondern als Eingriff in die freie Berufswahl zu beurteilen ist. Denn gemäß § 1 Abs. 4 Satz 1 FahrlG darf von der Fahrlehrerlaubnis nur zusammen mit der Fahrschulerlaubnis oder im Rahmen eines Beschäftigungsverhältnisses mit dem Inhaber einer Fahrschule Gebrauch gemacht werden. Insbesondere mit Blick auf das Alter des im Jahr 19.. geborenen Antragstellers sowie die - im Rahmen von Stellenbewerbungen zu erwartende - Erklärungsbedürftigkeit der Umstände, die zur Aufgabe "seiner" Fahrschule geführt haben, erscheint der zeitnahe Abschluss eines entsprechenden Anstellungsvertrags eher unwahrscheinlich.

Die sofortige Vollziehung eines Berufsausübungsverbots ist aber nur unter strengen Voraussetzungen zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter und unter strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit statthaft. Die hohe Wahrscheinlichkeit, dass das Hauptsacheverfahren zum Nachteil des Betroffenen ausgehen wird, reicht nicht aus. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung setzt vielmehr voraus, dass überwiegende öffentliche Belange es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Betroffenen gegen die Grundverfügung einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt von einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls und insbesondere davon ab, ob eine weitere Berufstätigkeit schon vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter befürchten lässt.

Vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 2. März 1977 ‑ 1 BvR 124/76 -, juris Rn. 33, vom 4. Oktober 2006 ‑ 1 BvR 2403/06 -, juris Rn. 15, und vom 8. April 2010 ‑ 1 BvR 2709/09 -, juris Rn. 11 f., m. w. N.

Gemessen hieran ist die sofortige Vollziehung des Widerrufs der Fahrschulerlaubnis des Antragstellers im öffentlichen Interesse geboten. Eine bis zur Entscheidung in der Hauptsache fortgesetzte Tätigkeit des Antragstellers als Inhaber einer Fahrschule ließe eine Gefährdung eines wichtigen Gemeinschaftsgutes befürchten, die nicht bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens hingenommen werden kann. Zwar genügt insoweit nicht eine mögliche Gefährdung von Vermögensinteressen mit Blick auf Fahrerlaubnisbewerber, die durchfallen und die nicht bestandene Prüfung wiederholen müssen.

Vgl. zu Vermögensinteressen als grds. nicht ausreichendem Belang Bay. VGH, Beschluss vom 14. Februar 2022 - 11 CS 21.2961 -, juris Rn. 15, m. w. N.

Als ebenfalls nicht ausreichend gewichtig erweist sich der vom Antragsgegner in dem streitgegenständlichen Bescheid angeführte Belang, dass vor allem junge Fahrerlaubnisbewerber das Nichtbestehen der Fahrprüfung als persönlichen Rückschlag empfänden und dadurch psychischen Belastungen ausgesetzt sein könnten. Solche, lediglich allgemein vermutete Folgewirkungen sind jedenfalls nicht derart gravierend, als dass in dieser Hinsicht eine konkrete Gefahr bestünde.

Ohne die sofortige Vollziehung des Widerrufs wäre aber der besonders bedeutsame Allgemeinwohlbelang der Sicherheit des Straßenverkehrs gefährdet. Das ist der Fall, wenn die Fahrerlaubnis an Personen erteilt wird, die zum Führen von Kraftfahrzeugen nicht geeignet oder nicht fähig sind. Dabei kann die Fahrerlaubnisprüfung nach den §§ 15 ff. FeV nicht allein gewährleisten, dass der Erlaubnisbewerber zum Führen von Kraftfahrzeugen hinlänglich befähigt ist. Denn in der Prüfung als mehr oder weniger zufälliger Stichprobe kann strukturbedingt immer nur ein Ausschnitt aus den insgesamt erforderlichen Kenntnissen und Fähigkeiten getestet werden. Auf diesen Umstand reagiert das Gesetz dergestalt, dass es die Erteilung der Fahrerlaubnis außer vom Bestehen der Prüfung (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 StVG) zusätzlich davon abhängig macht, dass eine ordnungsgemäße Ausbildung erfolgt ist (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 StVG).

Entsprechendes gilt für den von § 31 Abs. 2 FeV erfassten Personenkreis (Inhaber einer ausländischen Fahrerlaubnis aus einem nicht in Anlage 11 der FeV aufgeführten Staat). Die insoweit der notwendigen Prüfbegleitung durch einen Fahrlehrer vorgeschaltete Überzeugungsbildung (vgl. § 7 Abs. 2 FahrschAusbO) erfüllt ebenfalls eine die Fahrprüfung im Interesse der Verkehrssicherheit ergänzende Funktion hat.

Ausgehend von dieser gesetzlichen Konzeption ist hier von einer konkreten Gefährdung der Verkehrssicherheit auszugehen. Wie sich aus dem Vorstehenden ergibt, finden die vom Antragsgegner beanstandeten Durchfallquoten ihre Ursache darin, dass die Ausbildung in der Fahrschule des Antragstellers nicht der gesetzlich geforderten Qualität genügt und/oder regelmäßig eine Prüfreife trotz mangelnder Eignung der Bewerber vorzeitig bejaht wurde. Angesichts dieser fortgesetzten Verstöße gegen diese Pflichten, die die zusätzlich zur Fahrprüfung erforderliche Kontrollfunktion für die Gewähr der ausreichenden Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen entfallen lassen, steht hinreichend konkret zu befürchten, dass auch ungeeignete Bewerber die Fahrerlaubnis erlangen werden und damit nicht nur eine Gefahr vor allem für Leib und Leben anderer Verkehrsteilnehmer darstellen, sondern nicht zuletzt auch für sich selbst. Dies zu verhindern, jedenfalls aber das mit der Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr verbundene Risiko eines Schadenseintritts soweit wie möglich zu minimieren, ist wesentlicher Sinn und Zweck der gesetzlichen Anordnung einer Fahrschulausbildung in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 StVG, der im Fahrlehrergesetz und der Fahrschüler-Ausbildungsordnung näher geregelten inhaltlichen Vorgaben an diese Ausbildung sowie der hieran anknüpfenden behördlichen Überwachung der Fahrlehrer und der Fahrschulinhaber. Eine hinreichend konkrete Gefährdung der Verkehrssicherheit ist nicht deshalb ausgeschlossen, weil in den Jahren 2018 bis 2021 ein Großteil der in der Fahrschule des Antragstellers ausgebildeten Bewerber durchgefallen ist und somit die amtliche Fahrprüfung teilweise die gesetzlichen Anforderungen an eine hinlängliche Befähigung sichergestellt haben mag. Mit Blick auf die mit dem Allgemeingut der Straßenverkehrssicherheit geschützten Individualrechtsgüter (insbesondere Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) setzt eine konkrete Gefährdung vorliegend auch nicht voraus, dass eine statistisch signifikant erfassbare Zahl an ungeeigneten Bewerbern die Fahrprüfung besteht.

Die sofortige Vollziehung des Widerrufs ist im konkreten Fall auch verhältnismäßig. Sie ist zur Abwehr einer konkreten Gefahr für höherrangige Rechtsgüter geeignet, erforderlich und angemessen. Mildere, aber gleichermaßen zur Zielerreichung geeignete Maßnahmen sind nicht ersichtlich. Der Antragsteller hat trotz regelmäßiger Beanstandungen durch den Antragsgegner in den Jahren 2018 bis 2021 einschließlich der Ankündigung des Widerrufs seiner Fahrschulerlaubnis keine erkennbaren Anstrengungen unternommen, um die Durchfallquoten in der praktischen Fahrprüfung zu verringern. Dabei rechtfertigen nicht nur die regelmäßigen Hinweise des Antragsgegners den Schluss, dass sich der Antragsteller der fortdauernden Verstöße gegen seine Pflichten bewusst war, sondern auch dessen eigene Aussage, er bilde "im Grenzbereich" aus. Dementsprechend ist auch nicht zu erwarten, dass der Eindruck des anhängigen Gerichtsverfahrens den Antragsteller zur Einhaltung der ihm als Fahrschulinhaber obliegenden Pflichten (zumindest für die Dauer des Hauptsacheverfahrens) veranlassen könnte.

Auf die vom Verwaltungsgericht vorgenommene erfolgsunabhängige Interessenabwägung kommt es nach alledem nicht an.

III. Soweit dem Antragsteller neben dem Widerruf seiner im Jahr 2006 erteilten Fahrschulerlaubnis aufgegeben wird, die ihm auf der Grundlage von § 13 Abs. 1 des Gesetzes über das Fahrlehrerwesen in der bis zum 31. März 2008 geltenden Fassung (im Folgenden: FahrlG a. F.) ausgehändigte Fahrschulerlaubnisurkunde und der Zweigstellenerlaubnisurkunden (vgl. § 14 Abs. 1 und 3 i. V. m. § 13 Abs. 1 [Satz 1] FahrlG a. F.) unverzüglich abzugeben, findet diese der gesetzlichen Pflicht aus § 69 Abs. 8 FahrlG entsprechende Anordnung ihre Grundlage in § 52 Satz 1 VwVfG NRW,

vgl. zur Anwendbarkeit dieser Vorschrift in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO: OVG NRW, Urteile vom 15. Mai 1990 ‑ 5 A 1692/89 -, juris Rn. 19, und vom 17. März 2016 - 19 A 2330/11 -, juris Rn. 87, sowie Beschluss vom 26. Oktober 2015 ‑ 4 B 480/15 -, juris Rn. 30; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Auflage 2021, § 52 Rn. 7, m. w. N.,

und begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken; solche hat der Antragsteller auch nicht geltend gemacht.

Die nach Maßgabe von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnete sofortige Vollziehung der Abgabeaufforderung ist auch im öffentlichen Interesse geboten. Der Antragsteller ist nicht im Besitz der genannten Urkunden zu belassen, weil anderenfalls unter deren Vorlage der falsche Rechtsschein einer fortbestehenden Fahrschulerlaubnis erzeugt werden könnte.

Hingegen hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht angenommen, dass das private Interesse des Antragstellers an der Vollziehungsaussetzung überwiegt, soweit ihm der Antragsgegner auch die unverzügliche Abgabe eines Fahrschulerlaubnisbescheides aufgegeben hat. Es ist weder vom Antragsgegner vorgetragen noch dem im gerichtlichen Verfahren übersandten Verwaltungsvorgang zu entnehmen, dass der Antragsteller (zusätzlich) im Besitz eines solchen schriftlichen Bescheides ist, da diese vereinfachte Form der Erlaubniserteilung - im Gegensatz zu der früher vorgeschriebenen Aushändigung einer förmlichen Erlaubnisurkunde nach § 13 Abs. 1 (Satz 1) FahrlG a. F. - erst mit Wirkung ab dem 1. Januar 2018 in § 26 Abs. 1 FahrlG geregelt worden ist.

Vgl. dazu: Dauer, Fahrlehrerrecht, 2. Aufl. 2020, Erl. 2 zu § 26 FahrlG.

Demgemäß ist dem Antragsteller die Befolgung dieser Handlungspflicht voraussichtlich unmöglich und die Verfügung des Antragsgegners insoweit rechtswidrig. Dabei lässt sich die - ausdrücklich auf die Abgabe eines Bescheides gerichtete - Abgabeaufforderung auch nicht dahingehend verstehen, dass der Antragsteller nach § 26 Abs. 3 Satz 2 FahrlG zur Vorlage seines Fahrlehrerscheins verpflichtet werden sollte mit dem Ziel, den darin einzutragenden Vermerk über die Erteilung der Fahrschulerlaubnis (vgl. § 26 Abs. 3 Satz 1 FahrlG, § 13 Abs. 3 Satz 1 FahrlG a. F.) zu korrigieren.

IV. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis ebenfalls zu Recht die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid vom 15. Dezember 2021 angeordnet, soweit darin ein Zwangsgeld in Höhe von 500,- Euro für den Fall angedroht wird, dass der Antragsteller der verfügten Aufforderung zur Rückgabe der Fahrschulerlaubnisurkunde, der Zweigstellenerlaubnisurkunden und des Fahrschulerlaubnisbescheides nicht binnen einer Woche nach Zustellung der Verfügung nachkommt.

Die Zwangsgeldandrohung findet in den §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2, 63 VwVG NRW keine hinreichende Grundlage. Für die verfügte Aufforderung zur Abgabe eines Fahrschulerlaubnisbescheides gilt dies bereits deshalb, weil diese nach den vorstehenden Ausführungen im Hauptsacheverfahren voraussichtlich keinen Bestand haben wird, so dass das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Zwangsgeldandrohung (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 112 JustG NRW) überwiegt.

Soweit sich die Zwangsgeldandrohung zugleich auf die Aufforderung zur Abgabe der Fahrschulerlaubnisurkunde und der Zweigstellenerlaubnisurkunden bezieht, erweist sie sich voraussichtlich als rechtswidrig. Auch wenn im Falle der Androhung eines Zwangsgelds als dem im Regelfall mildesten Zwangsmittel die Anforderungen an die Ermessensausübung bzw. deren Begründung nicht zu überspannen sein dürften,

spricht derzeit Überwiegendes für einen Ermessensfehler, weil der Antragsgegner das ihm gemäß § 55 Abs. 1 VwVG NRW eingeräumte Ermessen nicht erkennbar ausgeübt und - hinsichtlich der gemäß § 60 Abs. 1 VwVG NRW ebenfalls im behördlichen Ermessen stehenden Höhe des angedrohten Zwangsgelds - nicht begründet hat. Die Begründung des angefochtenen Bescheids beschränkt sich insoweit auf die Angabe der angewendeten Normen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Der Senat bemisst mit Blick auf einen pauschalierten jährlichen Mindest-Nettogewinn das wirtschaftliche Interesse an Verfahren, in denen um eine Fahrschulerlaubnis gestritten wird, hinsichtlich der Hauptstelle mit 20.000,- Euro und hinsichtlich jeder weiteren Zweigstelle mit 10.000,- Euro.

Der sich daraus ergebende Betrag wird wegen der Vorläufigkeit dieses Verfahrens auf die Hälfte reduziert (vgl. Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013). Das angedrohte Zwangsgeld bleibt bei der Streitwertbemessung außer Betracht (vgl. Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2022/8_B_152_22_Beschluss_20220629.html - DE:OVGNRW:2022:0629.8B152.22.00

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