Verwaltungsgericht Köln v. 31.07.2026: Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gegen Rabattverbot für Mietwagen-Vermittler bei Mindestbeförderungsentgelt

Das Verwaltungsgericht Köln (Beschluss vom 31.07.2026 - 18 L 1489/26) hat entschieden:

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen Ziffer 5 einer Allgemeinverfügung über die Festsetzung eines Mindestbeförderungsentgelts für den Verkehr mit Mietwagen wird wiederhergestellt. Ein in der Allgemeinverfügung ausgesprochenes Rabattverbot für Vermittler von entgeltlichen Beförderungen mit Mietwagen stellt einen zielgerichteten Eingriff in die freie Gestaltung des Beförderungsentgelts und die Berufsausübungsfreiheit der Vermittler dar.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Taxi statt Mietwagen
und
Mietwagen

Tenor:

Das Verfahren wird in Bezug auf die Antragstellerin zu 2) eingestellt.Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin zu 1) gegen Ziffer 5 der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin über die Festsetzung eines Mindestbeförderungsentgelts für den Verkehr mit Mietwagen vom 14. April 2026 wird wiederhergestellt. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.Die Gerichtskosten tragen die Antragstellerin zu 2) und die Antragsgegnerin je zur Hälfte. Die außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin trägt die Antragstellerin zu 2) zur Hälfte. Die außergerichtlichen Kosten der Antragstellerin zu 1) trägt die Antragsgegnerin. Im Übrigen findet eine Kostenerstattung nicht statt.

Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

I. Der Antrag der Antragstellerin zu 1) ist mit Blick auf die begehrte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des gegen Ziffer 6.2 der Allgemeinverfügung gerichteten Widerspruchs unstatthaft und damit unzulässig. Denn unterstellt, Ziffer 6 der Allgemeinverfügung hat einen eigenen Regelungsgehalt, so hat der hiergegen gerichtete Widerspruch der Antragstellerin zu 1) gemäß § 80 Abs. 1 VwGO jedenfalls aufschiebende Wirkung. Insbesondere ist kein Fall des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO gegeben, da sich die in Ziffer 8 der Allgemeinverfügung enthaltene Anordnung der sofortigen Vollziehung ausdrücklich nur auf die Regelungen in den Ziffern 1 bis 5 derselben bezieht.

II. Im Übrigen ist der Antrag der Antragstellerin zu 1) zulässig und begründet.

Der Antrag, die aufschiebende Wirkung des gegen Ziffer 5 der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 14. April 2026 gerichteten Widerspruchs wiederherzustellen, ist zunächst zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin zu 1) antragsbefugt, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass sie als Vermittlerin durch die Allgemeinverfügung jedenfalls in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt ist.

Die Antragstellerin zu 1) kann sich als [...] juristische Person auf Grundrechte berufen.

Inländische juristische Personen des Privatrechts können sich gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auf Grundrechte berufen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Aus dem Anwendungsvorrang der Grundfreiheiten im Binnenmarkt (Art. 26 Abs. 2 AEUV) und des allgemeinen Diskriminierungsverbots wegen der Staatsangehörigkeit (Art. 18 AEUV) folgt, dass die Grundrechtsberechtigung auch auf juristische Personen aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu erstrecken ist. Voraussetzung der Berufungsmöglichkeit auf die Grundrechte ist ein hinreichender Inlandsbezug der ausländischen juristischen Person, der die Geltung der Grundrechte in gleicher Weise wie für inländische juristische Personen geboten erscheinen lässt. Dies ist regelmäßig dann der Fall, wenn die ausländische juristische Person in Deutschland tätig wird und hier vor den Fachgerichten klagen und verklagt werden kann.

Daraus folgt, dass sich die Antragstellerin zu 1) als [...] juristische Person des Privatrechts, die in Deutschland tätig wird, unmittelbar auch auf Art. 12 Abs. 1 GG berufen kann.

Vgl. zur wesensmäßigen Anwendbarkeit des Art. 12 Abs. 1 GG auf inländische juristische Personen: BVerwG, Urteil vom 4. Oktober 1994 - 1 C 13.93 - juris Rn. 33.

Jedenfalls ergibt sich ein vergleichbarer Schutz aus Art. 2 Abs. 1 GG in der Ausprägung, die aus dem Spezialitätsverhältnis zwischen dem auf Deutsche beschränkten Art. 12 Abs. 1 GG und dem für Ausländer nur subsidiär geltenden Art. 2 Abs. 1 GG folgt.

Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistet die Freiheit der beruflichen Betätigung. Einerseits ist der Schutz dieses Grundrechts umfassend angelegt, wie die ausdrückliche Erwähnung von Berufswahl, Wahl von Ausbildungsstätte und Arbeitsplatz und Berufsausübung zeigt. Andererseits schützt Art. 12 Abs. 1 GG jedoch nur vor solchen Beeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche Betätigung bezogen sind. Es genügt also nicht, dass eine Rechtsnorm oder ihre Anwendung Rückwirkungen auf die Berufstätigkeit hat. Art. 12 Abs. 1 GG entfaltet seine Schutzwirkung vielmehr nur gegenüber solchen Normen oder Akten, die sich entweder unmittelbar auf die Berufstätigkeit beziehen oder die zumindest eine objektiv berufsregelnde Tendenz haben. Eine objektiv berufsregelnde Tendenz ist gegeben, wenn eine Regelung im Schwerpunkt Tätigkeiten betrifft, die typischerweise beruflich ausgeübt werden, oder wenn sie die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändert und aufgrund ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs steht. Dabei kommt es nicht nur auf die Zielsetzung, sondern auch auf die tatsächlichen Auswirkungen an. Die berufliche Tätigkeit muss zudem durch die Regelung "nennenswert behindert" werden. Der Grundrechtsschutz aus Art. 12 GG ist daher nicht auf Eingriffe im herkömmlichen Sinne beschränkt. Vielmehr kann der Abwehrgehalt des Grundrechts auch bei faktischen oder mittelbaren Beeinträchtigungen betroffen sein, wenn diese in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen imperativen Eingriffen gleichkommen.

An der für die Grundrechtsbindung maßgeblichen eingriffsgleichen Wirkung einer staatlichen Maßnahme fehlt es jedoch, wenn mittelbare Folgen ein bloßer Reflex einer nicht entsprechend ausgerichteten gesetzlichen Regelung sind.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 31. August 2009 - 1 BvR 3275/07 - juris Rn. 11, und vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - juris Rn. 21; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Februar 2025 - 10 S 5/25 - juris Rn. 18 f.

Ausgehend davon liegt ein zielgerichteter Eingriff in die freie Gestaltung des Beförderungsentgelts durch die Antragstellerin zu 1) und damit auch in ihre Berufsausübungsfreiheit vor, der mit dem Eingriff in die freie Gestaltung des Beförderungsentgelts durch diejenigen, die die Beförderungsleistung direkt erbringen und nach Ziffer 1 der Allgemeinverfügung zur Berechnung von Mindestbeförderungsentgelten verpflichtet werden, vergleichbar ist.

Indem die Antragsgegnerin in Ziffer 5 der Allgemeinverfügung ein "Rabattverbot" auch für Vermittler von entgeltlichen Beförderungen mit Mietwagen ausspricht, wirkt das gegenüber Mietwagenbetreibern in Ziffer 1 der Allgemeinverfügung angeordnete Mindestbeförderungsentgelt mittelbar auch gegenüber der Antragstellerin zu 1). Denn diese ist eine Vermittlerin von entgeltlichen Beförderungen mit Mietwagen, auf die das Personenbeförderungsgesetz Anwendung findet, vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1 PBefG. Nach § 1 Abs. 3 Satz 2 PBefG umfasst eine solche Vermittlung die Tätigkeit von Betreibern von Mobilitätsplattformen, deren Hauptgeschäftszweck auf den Abschluss eines Vertrages über eine gemäß § 2 PBefG genehmigungspflichtige Beförderung ausgerichtet ist, und die nicht selbst Beförderer nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PBefG sind. Die Antragstellerin zu 1) vermittelt als Hauptgeschäftszweck über ihre Onlineplattform entgeltliche Beförderungsdienstleistungen mit Mietwagen, die durch Dritte, die Inhaber der hierfür erforderlichen personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung sind, durchgeführt werden.

Die Preisgestaltung erfolgt bei den so vermittelten Fahrten maßgeblich über die Betreiber der Mobilitätsplattformen. Diese vermitteln nicht nur die Beförderungsdienstleistung, sondern benennen dem Fahrgast im Rahmen ihres Onlineangebots im Vorfeld des Vertragsschlusses schon das für die gesamte Fahrt zu berechnende, fixe Beförderungsentgelt, welches der Kunde oftmals direkt an den Plattformbetreiber entrichtet. Dem durchführenden Beförderer verbleibt bei Annahme der über die Mobilitätsplattform vermittelten Beförderung regelmäßig kein Raum mehr für eine eigene Preisgestaltung.

Das "Rabattverbot" hat die Antragsgegnerin auch zielgerichtet gegenüber den Vermittlern von entgeltlichen Beförderungen mit Mietwagen ausgesprochen. So sieht sie den Anstieg der Mietwagenfahrten und die Veränderung des Taxen- und Mietwagenverkehrs in R. maßgeblich durch den Markteintritt appbasierter Vermittlungsplattformen wie der Antragstellerin zu 1) begründet. Aufgrund deren appbasierter Vermittlung würden Mietwagenverkehre zur unmittelbaren Durchführung von Beförderungsaufträgen bereitgehalten und könnten spontan gebucht werden, wodurch sie aus Verbraucherperspektive "taxigleich" seien. Die bei diesen "taxigleichen" Mietwagenfahrten angewandte Preispolitik zeichne sich in sehr vielen Fällen dadurch aus, dass der behördliche Taxitarif regelmäßig und erheblich unterboten werde. Dies gelte insbesondere in den Fällen, in denen von den Mietwagenplattformen Rabatte gewährt würden, wodurch die Wirksamkeit des Mindestbeförderungsentgelts untergraben werde.

Der Hauptantrag der Antragstellerin zu 1) ist, soweit er zulässig ist, auch begründet.

Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung entfällt nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, besonders angeordnet worden ist. Das Gericht der Hauptsache kann allerdings in einem solchen Fall gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO die aufschiebende Wirkung wiederherstellen.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist bereits dann aufzuheben, wenn diese formell nicht ordnungsgemäß erfolgt ist. Im Übrigen hängt die Begründetheit des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO davon ab, ob das Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung einer Maßnahme vorläufig verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Dies ist der Fall, wenn bei summarischer Prüfung Erfolgsaussichten in der Hauptsache bestehen. Erweist sich die angegriffene Verfügung als offensichtlich rechtmäßig und ist darüber hinaus ein besonderes Vollziehungsinteresse gegeben, überwiegt hingegen das öffentliche Vollziehungsinteresse. Bei offenen Erfolgsaussichten ist dem Antrag stattzugeben, wenn bei einer allgemeinen Abwägung der beiderseitigen Interessen das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das Vollziehungsinteresse überwiegt.

In formaler Hinsicht genügt die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung den Maßstäben des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Danach ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO schriftlich zu begründen. Dem hat die Antragsgegnerin einzelfallbezogen und erkennbar im Bewusstsein des Ausnahmecharakters der sofortigen Vollziehung entsprochen. Sie hat ausgeführt, die Beeinträchtigungen für das öffentliche Verkehrsinteresse träten bereits jetzt ein und verstärkten sich mit jedem Moment, in dem die Allgemeinverfügung nicht wirksam sei. Je länger die Mietwagenunternehmen ihre Wettbewerbsvorteile zulasten des fairen Wettbewerbs ausnutzen könnten, desto stärker würden die wirtschaftlichen Schwierigkeiten der Taxiunternehmer, was zu nachhaltigen und ab einer gewissen Dauer und Intensität auch unumkehrbaren Verwerfungen unter Verkehrsformen und auch zur Einstellung des Taxibetriebs bzw. zur Zahlungsunfähigkeit von Taxiunternehmen führen könne.

Die darüber hinaus anzustellende Abwägung zwischen dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin zu 1) und dem öffentlichen Vollziehungsinteresse fällt vorliegend jedoch zugunsten der Antragstellerin zu 1) aus, da der Widerspruch gegen Ziffer 5 der Allgemeinverfügung nach summarischer Prüfung Aussicht auf Erfolg hat.

Die Antragsgegnerin kann ein Verbot der Gewährung von Rabatten (allenfalls) dann anordnen, wenn sie in rechtmäßiger Weise bzw. bestandskräftig Mindestbeförderungsentgelte nach § 51a Abs. 1 PBefG festgelegt hat. Daran fehlt es hier. Die Festlegung der Mindestbeförderungsentgelte durch die Antragsgegnerin in den Ziffern 1 bis 4 ihrer Allgemeinverfügung vom 14. April 2026 ist rechtswidrig.

Nach § 51a Abs. 1 PBefG kann die Genehmigungsbehörde zum Schutz der öffentlichen Verkehrsinteressen für den Verkehr mit Mietwagen, der in ihrem Bezirk betrieben wird, tarifbezogene Regelungen, insbesondere Mindestbeförderungsentgelte festlegen.

Vorliegend kann offen bleiben, welche Anforderungen § 51a Abs. 1 PBefG auf Tatbestandsseite stellt und ob diese hier gegeben sind.

Denn liegen die Tatbestandsvoraussetzungen vor, steht der zuständigen Genehmigungsbehörde Ermessen dahingehend zu, ob und wie sie von den Möglichkeiten dieser Norm Gebrauch machen möchte.

Dieses nach § 114 Satz 1 VwGO gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Ermessen hat die Antragsgegnerin in rechtswidriger Weise ausgeübt, da der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin ohne Beteiligung des zuständigen Rates über die Festlegung von Mindestbeförderungsentgelten entschieden hat, sodass insoweit ein Ermessensausfall vorliegt (hierzu unter 1.)

Zudem hat die Antragsgegnerin die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage des § 51a Abs. 1 PBefG überschritten, indem sie die Mindestbeförderungsentgelte auch auf Mietwagenverkehre ausgedehnt hat, die im Pflichtfahrbereich der Rechtsverordnung über die Beförderungsentgelte für den Verkehr mit den in der Stadt R. zugelassenen Taxen R.er Taxitarif in der Fassung der 9. Änderungsverordnung vom 2. April 2026 (im Folgenden: Taxitarifordnung) verkehren (hierzu unter 2.)

1. Die Antragsgegnerin hat ihr Ermessen in fehlerhafter Weise ausgeübt, weil der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin ohne Beteiligung des zuständigen Rates über die Festlegung von Mindestbeförderungsentgelten entschieden hat. Dies begründet einen Ermessensausfall.

Zwar kann sich die Antragstellerin nicht allein auf eine Verletzung der objektiv-rechtlichen Aufgabenzuweisung an Rat oder Verwaltung nach § 41 GO NRW berufen, weil diese Vorschrift keine aus sich heraus klagefähige Rechtsposition begründet. Vielmehr muss hiermit eine Verletzung subjektiver Rechte verbunden sein.

Eine solche Verletzung subjektiver Rechte nimmt das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen aber an, wenn eine Behörde Ermessensentscheidungen durch Verwaltungsakt im Einzelfall auf Grundlage ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften trifft, die entgegen § 41 GO NRW nicht vom hierzu berufenen Rat der Kommune beschlossen worden sind. In einem solchen Fall schlägt der Mangel der internen Organzuständigkeit nach außen durch, der im Einzelfall erlassene Verwaltungsakt ist wegen eines Ermessensausfalls materiell rechtswidrig.

Wenn nach diesen Grundsätzen aber schon im Falle eines zweistufigen Vorgehens einer Kommune ein fehlender Ratsbeschluss zu den nur intern wirkenden Ermessensrichtlinien den Verwaltungsakt im Verhältnis zum Bürger im Einzelfall ermessensfehlerhaft und damit materiell rechtswidrig macht, muss dies, anders als die Antragsgegnerin meint, erst recht dann gelten, wenn die Kommune - wie hier - ein einstufiges Vorgehen wählt und eine Vielzahl von Fällen ohne Ermessensentscheidung des hierzu berufenen Rates unmittelbar durch Allgemeinverfügung regelt.

Würde man dies anders sehen, so läge es - was der Bedeutung und Funktion des Rates nach § 41 GO NRW zuwiderliefe - in der Hand der Behörde, bei Ermessensentscheidungen durch die Wahl der Vorgehensweise darüber zu bestimmen, ob sich eine fehlende Mitwirkung des Rates im Außenverhältnis auswirkt. Denn der Antragsgegnerin wäre es wohl auch möglich, ein Mindestbeförderungsentgelt im Sinne des § 51a Abs. 1 PBefG statt in einer Allgemeinverfügung in einer ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift festzulegen, deren Grundsätze erst noch im Einzelfall umzusetzen wären, beispielsweise durch Erlass einer Nebenbestimmung zur Genehmigung nach § 15 Abs. 3 Satz 1 PBefG.

Vgl. Linke, in: Saxinger/Winnes, Recht des öffentlichen Personenverkehrs, 29. Lfg. (März 2026), § 51a PBefG Rn. 9.

Vorliegend hätte die im Ermessen der Genehmigungsbehörde liegende Entscheidung, Mindestbeförderungsentgelte nach § 51a Abs. 1 PBefG für Mietwagenverkehre festzulegen, vom Rat getroffen werden müssen. Diesem obliegt die Entscheidung, ob überhaupt und in welcher konkreten Ausgestaltung (Höhe des Mindestentgelts, Reichweite, Rabattverbot etc.) Mindestbeförderungsentgelte zu erlassen sind. Soweit eine Ermessensausübung allein dem Oberbürgermeister der Antragsgegnerin zugeschrieben werden kann, genügt dies nicht den rechtlichen Anforderungen. Dieses Vorgehen wäre nur dann ausreichend, wenn es sich bei der Entscheidung entweder um ein Geschäft der laufenden Verwaltung im Sinne von § 41 Abs. 3 Halbs. 1 GO NRW handelt oder der Rat die Angelegenheit auf den Oberbürgermeister ausdrücklich übertragen hat. Beides ist nicht der Fall.

Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ist der Rat der Gemeinde für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Abgesehen von den in § 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW enumerativ aufgezählten Fällen kann der Rat die Entscheidung über bestimmte Angelegenheiten auf Ausschüsse oder den Bürgermeister übertragen (§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Geschäfte der laufenden Verwaltung gelten im Namen des Rats als auf den Bürgermeister übertragen, soweit nicht der Rat sich, einer Bezirksvertretung oder einem Ausschuss für einen bestimmten Kreis von Geschäften oder für einen Einzelfall die Entscheidung vorbehält (§ 41 Abs. 3 GO NRW).

Bei den "Geschäften der laufenden Verwaltung" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt. Nach gefestigter Rechtsprechung fallen die nach Regelmäßigkeit und Häufigkeit üblichen Geschäfte darunter, deren Erledigung nach feststehenden Grundsätzen "auf eingefahrenen Gleisen" erfolgt. Ist dies der Fall, kommt es auf Umfang und Schwierigkeit in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht sowie auf die finanziellen Auswirkungen nicht an.

Ausgehend davon zählt die Entscheidung, ob und auch wie von der Ermächtigung des § 51a Abs. 1 PBefG Gebrauch gemacht werden soll, nicht zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Eine derartige Entscheidung ist weder häufig noch regelmäßig zu treffen. Die Antragsgegnerin hat mit der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung zudem erstmalig von der Ermächtigung des § 51a Abs. 1 PBefG Gebrauch gemacht und zielt hinsichtlich ihrer Wirkung ohne zeitliche Einschränkung auf den gesamten Mietwagenmarkt mit seinen zahlreichen Markteilnehmern in einem näher definierten Geltungsbereich. Daher handelt es sich, auch unter Berücksichtigung der Größe der Antragsgegnerin und ihrer Finanzkraft - sollte man diese für die Frage des Vorliegens eines "Geschäfts der laufenden Verwaltung" für ausschlaggebend halten -

um dem Rat vorbehaltene Grundsatzentscheidungen.

Damit unterscheidet sich die Allgemeinverfügung im Übrigen hinsichtlich ihrer Bedeutung und Tragweite nicht wesentlich von der Festsetzung von Entgelten für den Verkehr mit Taxen, die die Antragsgegnerin nach gesetzlicher Vorgabe zwar durch Rechtsverordnung, aber eben nach entsprechendem Ratsbeschluss erlässt.

Der Einordnung der Entscheidung über die Festlegung von Mindestbeförderungsentgelten als Angelegenheit, die kein Geschäft der laufenden Verwaltung darstellt, steht - entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin - schließlich nicht entgegen, dass der Antragsgegnerin durch § 51a Abs. 1 PBefG, anders als bei Erlass einer Taxitarifordnung nach § 51 PBefG, nicht vorgegeben wird, durch Rechtsverordnung zu handeln. Denn die Handlungsform ist für die Einordnung einer Angelegenheit als "Geschäft der laufenden Verwaltung" im Sinne des § 41 Abs. 3 GO NRW nicht ausschlaggebend.

Es liegt auch keine ausdrückliche Übertragung der Angelegenheit auf den Oberbürgermeister durch den Rat bzw. einen Ausschuss der Antragsgegnerin vor. Eine solche Übertragung kann insbesondere nicht § 9 der Hauptsatzung i. V. m. der Zuständigkeitsordnung des Rates der Antragsgegnerin entnommen werden.

Den danach erforderlichen Beschluss hat der Rat der Antragsgegnerin zu keiner Zeit gefasst. In seiner Sitzung vom 19. März 2026 hat er lediglich abgelehnt, entsprechend dem Änderungsantrag (AN/0532/2026) die Verwaltung zu beauftragen, von einer Allgemeinverfügung für Mindestbeförderungsentgelte für Mietwagen abzusehen (vgl. Niederschrift über die 7. Sitzung des Rates vom 19. März 2026). Daraus mag im Sinne eines Umkehrschlusses allenfalls noch der Entschluss ableitbar sein, i.S. eines Entschließungsermessens tätig werden zu wollen. Hinsichtlich der konkret erlassenen Regelungen in der Allgemeinverfügung liegt aber keine positive Befassung mit der Einführung von Mindestbeförderungsentgelten in der vorliegenden Form vor.

Über die fehlende Beschlussfassung hilft auch nicht hinweg, dass das Thema "Mindestbeförderungsentgelte für Mietwagenverkehre" in der Vorlage Nr. 3648/2025 zur Änderung der Taxitarifordnung Erwähnung fand. Unabhängig davon, dass die Vorlage bereits widersprüchliche Aussagen zum Erlass eines entsprechenden Mindestbeförderungsentgelts enthielt - einerseits hieß es, ob und in welcher Höhe ein Mindestbeförderungsentgelt in R. erlassen werden könne, werde derzeit rechtlich geprüft (S. 5), andererseits wurde mitgeteilt, die Verwaltung plane in Anlehnung an den neuen Taxitarifkorridor gleichzeitig eine Allgemeinverfügung zur Einführung eines Mindestbeförderungsentgelts zu erlassen (S. 8) -, lässt sich der darauffolgenden Beschlussfassung des Rates zur Änderung der Taxitarifordnung nicht zugleich eine positive Entscheidung zum Erlass des Mindestbeförderungsentgelts in seiner hier in Rede stehenden konkreten Ausgestaltung entnehmen.

Der gegenteilige Vortrag der Antragsgegnerin läuft auf die Annahme eines konkludenten Ratsbeschlusses im Sinne einer "stillschweigenden Akzeptanz" der Regelung der Mindestbeförderungsentgelte hinaus. Dieser Annahme kann nicht gefolgt werden, denn sie steht im Widerspruch zur grundsätzlichen Beschlussfassung mit Stimmmehrheit (§ 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW), die anhand des Verhältnisses der auf Ja und Nein lautenden Stimmen zu bestimmen ist. Konkludent, etwa durch Schweigen, ist eine solche Form der Beschlussfassung nur schwer hinreichend eindeutig möglich.

Auch in den Ausschüssen der Antragsgegnerin ist über die Einführung von Mindestbeförderungsentgelten - ungeachtet der Frage ihrer kommunalrechtlich internen Zuständigkeit - nicht abschließend entschieden worden. So beschloss der Ausschuss für Allgemeine Verwaltung und Rechtsfragen, Vergabe, Internationales der Antragsgegnerin am 3. Februar 2025 zwar den folgenden Prüfauftrag an die Verwaltung:

Die Stadt R. muss sicherstellen, dass das Taxigewerbe als wesentlicher Bestandteil des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) und der Daseinsvorsorge erhalten bleibt. Dafür soll die Stadt R. die rechtlichen Möglichkeiten zur Einführung eines Mindesttarifs für Mietwagendienste prüfen, um faire Wettbewerbsbedingungen zu schaffen.

Die Verwaltung wird daher beauftragt, ein Gutachten zur Gefährdung der öffentlichen Verkehrsinteressen in R. in Auftrag zu geben, aus dem hervorgeht, ob und inwieweit Mietwagenunternehmen bei freier Preissetzung die Marktanteile des Taxi-Sektors derart schmälern, dass dadurch eine ausreichende Verkehrsversorgung im ÖPNV gefährdet ist.

Ein Beschluss über die ein Jahr später erlassene Allgemeinverfügung erfolgte in diesem Ausschuss jedoch nicht. Diesem wurde lediglich - wie auch dem Wirtschaftsausschuss der Antragsgegnerin - der Erlass der Allgemeinverfügung mitgeteilt (vgl. Vorlage 0542/2026).

Die Antragsgegnerin kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass der Ermessensausfall nicht zur Aufhebung der Entscheidung in der Hauptsache führt. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin besteht mit Blick auf den hier in Rede stehenden Ermessensfehler nicht die Möglichkeit der Heilung. § 114 Satz 2 VwGO erlaubt zur wirksamen Heilung eines Ermessensfehlers lediglich die Ergänzung oder Korrektur des im Verwaltungsverfahren bereits ausgeübten (defizitären) Ermessens und ist bei einem - wie hier - (vollständigen) Ermessensausfall grundsätzlich nicht anwendbar.

2. Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage überschritten, indem sie den örtlichen Geltungsbereich der Mindestbeförderungsentgelte über ihr Hoheitsgebiet hinaus ausgedehnt hat. Eine derartige Rechtsfolge ist von § 51a Abs. 1 PBefG nicht gedeckt.

Nach § 51a Abs. 1 PBefG kann die Genehmigungsbehörde zum Schutz der öffentlichen Verkehrsinteressen für den Verkehr mit Mietwagen, der in ihrem Bezirk betrieben wird, tarifbezogene Regelungen, insbesondere Mindestbeförderungsentgelte festlegen.

Diese Vorschrift ermächtigt die Antragsgegnerin lediglich, Mindestentgelte für Fahrten mit Mietwagen festzulegen, die ausschließlich im Bereich ihres Hoheitsgebietes stattfinden, nicht aber auch für Fahrten, die darüber hinausgehen.

Dies folgt bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift. Die Bestimmung des (maximal zulässigen) örtlichen Geltungsbereichs eines Mindestbeförderungsentgeltes im Sinne des § 51a Abs. 1 PBefG erfolgt zunächst durch die Bezugnahme auf den Verkehr, der "in ihrem Bezirk betrieben wird". Das Possessivpronomen "ihrem" knüpft dabei an die Genehmigungsbehörde an, die nach § 11 Abs. 1, 2 Nr. 2 PBefG i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 1 ZustVO-ÖSPV-EW zu bestimmen ist. Mit "Bezirk" hat der Gesetzgeber hier zur Begrenzung der Rechtsfolgen einen Begriff gewählt, der regelmäßig zur Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit einer Behörde herangezogen wird, vgl. § 3 VwVfG. Hiernach ist der Bezirk der einer Behörde zugeordnete räumliche Handlungsbereich, der sich regelmäßig aus dem Errichtungsstatut einer Behörde ergibt und der hier das Hoheitsgebiet/Stadtgebiet der Antragsgegnerin umfasst.

Vgl. Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 3 Rn. 17.

Auch im Personenbeförderungsgesetz knüpft der Begriff des Bezirks an das Hoheitsgebiet der Behörde an. So ist nach § 11 Abs. 2 PBefG die zuständige Genehmigungsbehörde bei einem Straßenbahn-, Obus- oder einem Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen die Genehmigungsbehörde, in deren Bezirk der Verkehr ausschließlich betrieben werden soll und im Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen die, in deren Bezirk der Unternehmer seinen Sitz oder seine Niederlassung im Sinne des Handelsrechts hat.

Reduziert die Formulierung "in ihrem Bezirk" den maximal denkbaren örtlichen Geltungsbereich auf das Hoheitsgebiet der Antragsgegnerin, knüpft die Vorschrift für die Regelung eines Mindestbeförderungsentgelts des Weiteren daran an, dass der "Verkehr mit Mietwagen in ihrem Bezirk betrieben wird", d.h. daran, wo die Beförderung tatsächlich stattfindet (Ort der Verkehrserbringung).

Dieses Verständnis hat seinen Niederschlag auch in den Gesetzgebungsmaterialien gefunden. Dort heißt es, "dies [die Regelung über Mindestbeförderungsentgelte] betrifft auch Mietwagenunternehmer, die außerhalb des entsprechenden Genehmigungsbezirks zugelassen sind, soweit der Verkehr innerhalb dieses Genehmigungsbezirks durchgeführt wird."

Vgl. BT-Drs. 19/27288 S. 37.

Nichts anderes folgt aus dem Umstand, dass § 51a Abs. 1 PBefG anders als § 11 Abs. 2 Nr. 1 PBefG nicht daran anknüpft, dass der Verkehr "ausschließlich" im Bezirk der Genehmigungsbehörde betrieben wird. Denn ein vergleichbares Bedürfnis für eine dahingehende gesetzgeberische Einschränkung bestand gerade nicht. Die Beschränkung der Zuständigkeit der Genehmigungsbehörde in § 11 Abs. 2 Nr. 1 PBefG auf Verkehre, die ausschließlich in ihrem Bezirk betrieben werden sollen, erklärt sich im Zusammenspiel mit § 11 Abs. 3, 4 PBefG, die ein komplexes Zuständigkeitsregime zur Vermeidung einer Zuständigkeitskollision enthalten. Derartige Kollisionsfälle entstehen im Falle der tarifbezogenen Regelungen für Mietwagenverkehre bereits dann nicht, wenn jede Genehmigungsbehörde nur Regelungen trifft, die für die Streckenanteile der Beförderung gelten, die auf ihrem Hoheitsgebiet liegen.

Ein abweichendes Verständnis der Reichweite der Ermächtigung in § 51a Abs. 1 PBefG kann, anders als die Begründung der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung suggeriert, auch nicht daraus abgeleitet werden, dass die Beförderungsentgelte für den Taxenverkehr über das eigene Stadtgebiet hinaus im gesamten, ebenfalls eigenständig festlegbaren Pflichtfahrbereich festgesetzt werden können. Indem die Antragsgegnerin das Taxen-Tarifordnungssystem auf den Mietwagenverkehr im gesamten Pflichtfahrbereich übertragen will, um ein "level playing field" herzustellen, verkennt sie den zentralen Unterschied zwischen Mietwagen- und Taxiverkehr.

Denn gerade dadurch, dass § 51a Abs. 1 PBefG nicht an den Betriebssitz des Unternehmens, sondern ausschließlich an den Ort der Verkehrserbringung anknüpft,

vgl. hierzu auch BT-Drs. 19/27288 S. 37,

unterscheidet sich die Regelung systematisch grundlegend von den Regelungen zum Verkehr mit Taxen.

Vgl. so auch Knauff, GewArch 2023, 438 (439).

Beim Taxiverkehr handelt es sich zudem um ein spezielles Regelungssystem mit Pflichtfahrbereich und Beförderungspflicht. Beides sieht das Personenbeförderungsgesetz für Mietwagenverkehre nicht vor.

An diese maßgeblichen Unterschiede knüpfen auch die Regelungen zur Festlegung von Tarifordnungen an. Gemäß § 51 Abs. 1 Satz 1 PBefG wird die Landesregierung - die diese Kompetenz in Nordrhein-Westfalen nach § 51 Abs. 1 Satz 3 PBefG i. V. m. § 4 Nr. 2 ZustVO-ÖSPV-EW auf die Kreise und kreisfreien Städte übertragen hat - ermächtigt, durch Rechtsverordnung Beförderungsentgelte und -bedingungen für den Taxenverkehr festzusetzen. Regelungsgegenstand der Taxitarifordnung ist, was sich implizit aus § 51 Abs. 4 PBefG ergibt, u.a. die Festsetzung des räumlichen Geltungsbereichs der Beförderungsentgelte und -bedingungen, d.h. die Festlegung des sog. Pflichtfahrbereichs nach § 47 Abs. 4 PBefG.

Vgl. Kramer, in: Saxinger/Winnes, Recht des öffentlichen Personenverkehrs, 29. Lfg. (März 2026), § 51 PBefG Rn. 23.

Dementsprechend entspricht der Pflichtfahrbereich nach seiner Legaldefinition in § 47 Abs. 4 PBefG dem Geltungsbereich der für den Verkehr mit Taxen festgesetzten Beförderungsentgelte, ohne auf das Hoheitsgebiet der Genehmigungsbehörde beschränkt zu sein. Mit dem Pflichtfahrbereich korrespondiert die Beförderungspflicht.

Vgl. Fielitz/Grätz, PBefG, 87. Erg.-Lfg. (Juni 2024), § 47 Rn. 61.

Da die danach erlassene Taxenordnung nur für die von der Erlassbehörde selbst zugelassene Taxen gilt und das Bereithalten der Taxen außerhalb des Gemeindegebiets im Grundsatz unzulässig bleibt, ist sichergestellt, dass sich die Ausweitung der Tarifordnung (und damit des Pflichtfahrbereichs) über die Gemeindegrenzen hinaus nicht auf die Verkehrsmarktordnung der benachbarten Gemeinde und die dort tätigen Taxenunternehmen auswirkt.

Vgl. Fielitz/Grätz, PBefG, 87. Erg.-Lfg. (Juni 2024), § 47 Rn. 61.

Dadurch gelten zwar für gewisse Fahrten in Gebieten, die außerhalb der politischen Gemeinde liegen, ebenfalls der festgesetzte Taxitarif und die Beförderungspflicht des § 47 Abs. 4 PBefG. Zu sich widersprechenden Tarifen führt dies jedoch aufgrund der Bindung an die Tarifordnung der Genehmigungsbehörde nicht. Auch spürbare Auswirkungen auf den lokalen Verkehrsmarkt durch diese Fahrten sind nicht zu besorgen.

Vgl. Fielitz/Grätz, PBefG, 90. Erg.-Lfg. (September 2025), § 51 Rn. 18.

Allein die antragsgegnerseitig geäußerte Besorgnis, ein enges Verständnis des örtlichen Geltungsbereichs könnte Umgehungsversuchen Vorschub leisten, rechtfertigt keine Ausweitung ihrer Zuständigkeit im Widerspruch zum Wortlaut und der Systematik der Norm - zumal jeder Genehmigungsbehörde die Möglichkeit offen stünde, Mindestbeförderungsentgelte festzusetzen. Soweit dies (noch) nicht geschehen ist, sind die mit einer uneinheitlichen Rechtsetzung verbundenen Nachteile im Rahmen einer föderalen Aufgabenverteilung hinzunehmen.

Gemessen daran hat die Antragsgegnerin die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage des § 51a PBefG überschritten, indem sie verbindliche Vorgaben von Mindestbeförderungsentgelten auch für Mietwagenverkehre macht, soweit Streckenanteile betroffen sind, die außerhalb ihres Hoheitsgebiets liegen. Die Antragsgegnerin knüpft sowohl hinsichtlich der betroffenen Fahrt als auch in Bezug auf die Berechnung der Höhe des Entgeltes an den Pflichtfahrbereich an, der über ihr Hoheitsgebiet hinausgeht, vgl. § 1 Abs. 2 der Taxitarifordnung.

So gelten nach Ziffer 2.1 der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin die Mindestbeförderungsentgelte für alle Fahrten mit Mietwagen gemäß § 49 Abs. 4 PBefG, die auf dem Gebiet der Stadt R. beginnen und enden, auf dem Gebiet der Stadt R. beginnen und im Pflichtfahrgebiet nach § 1 Abs. 2 der Taxitarifordnung enden oder im Pflichtfahrgebiet nach § 1 Abs. 2 der Taxitarifordnung beginnen und auf dem Gebiet der Stadt R. enden. Ziffer 3.1 der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin sieht des Weiteren vor, dass sich das Mindestbeförderungsentgelt aus einem Fahrpreis im Sinne des Grundpreises (§ 2 Abs. 3 Nr. 1) und des Kilometerpreises (§ 2 Abs. 3 Nr. 2) der Taxitarifordnung in der jeweils aktuellen Fassung abzüglich eines Abschlags in Höhe von 20 Prozent errechnet. Der Kilometerpreis gilt - so Ziffer 3.1 Satz 2 der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung - nicht für Streckenanteile, die während einer Fahrt außerhalb des Pflichtfahrgebiets anfallen.

Aufgrund der erforderlichen, aber fehlenden Ratsbeteiligung kommt es auf die weiteren aufgeworfenen Rechtsfragen wie die Frage der Teilbarkeit der Regelungen und insbesondere die Übereinstimmung mit unionsrechtlichen Vorgaben nicht mehr entscheidungserheblich an, weshalb die Kammer auch keine Veranlassung für eine Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union sieht.

Über die Hilfsanträge der Antragstellerin zu 1) war aufgrund des Teilerfolges des Hauptantrags nicht mehr zu befinden. Die Hilfsanträge sind bei verständiger Würdigung (§ 122, § 88 VwGO) dahingehend auszulegen, dass sie nur für den Fall des vollständigen Misserfolges des Hauptantrags gestellt wurden. Denn die Antragstellerin zu 1) hat durch den Teilerfolg bereits die Suspendierung der Vollziehung von Ziffer 5 der Allgemeinverfügung erreicht, darüberhinausgehende Vorteile würden ihr die Hilfsanträge auch im Erfolgsfall nicht bringen.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Alt. 2, Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO. Das Teilunterliegen der Antragstellerin zu 1) fällt nicht ins Gewicht, weil dem Antrag mit Blick auf Ziffer 6.2 der Allgemeinverfügung, die sich auf das Handlungsverbot aus Ziffer 5 der Allgemeinverfügung bezieht, kein eigenständiger Wert beizumessen ist (§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1 GKG. Hierbei legt die Kammer für jede Antragstellerin mangels konkreter Anhaltspunkte für das wirtschaftliche Interesse den der Bedeutung entsprechenden doppelten Auffangstreitwert von 10.000 Euro zugrunde, der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes zu halbieren ist, Ziffer 1.5 Satz 1 Halbs. 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 21. Februar 2025. Da ein Fall der subjektiven Antragshäufung gegeben ist und die Anträge eine eigenständige Bedeutung haben, waren die für die Antragstellerinnen anzusetzenden Streitwerte zu addieren (Ziffer 1.1.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 21. Februar 2025). Die Antragstellerinnen wenden sich jeweils aus eigenem Recht gegen eine personenbezogene Allgemeinverfügung, die rechtlich - mit Blick auf den Adressatenkreis - teilbar ist.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist eingeht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem diese Entscheidung Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Hierfür besteht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2026/18_L_1489_26_Beschluss_20260731.html - DE:VGK:2026:0731.18L1489.26.00

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