Verwaltungsgericht Köln v. 15.04.2026: Kosten für Abschleppmaßnahmen als Sicherstellung: Fehlende Rechtsgrundlage nach PolG NRW-Änderung

Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 15.04.2026 - 20 K 3976/24) hat entschieden:

Nach der Aufhebung des § 46 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW durch das Siebte Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes NRW (GV. NRW. 2023, S. 1394) am 29.12.2023 fehlt es für die Kostenerhebung bei Abschleppmaßnahmen, die als Sicherstellung im Sinne des § 43 PolG NRW einzuordnen sind, an einer Rechtsgrundlage nach § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW. Der Begriff der Sicherstellung bezeichnet die Inbesitznahme einer Sache im Sinne der Begründung hoheitlichen Gewahrsams an der Sache, wobei der gelockerte Gewahrsam eines Fahrzeugführers gebrochen wird, wenn das Fahrzeug so weit entfernt wird, dass er dieses in der näheren Umgebung der vormaligen Parkposition nicht wiederfinden kann.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Beschlagnahme und Sicherstellung
und
Beschlagnahme und Sicherstellung

Tenor:

Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 12.06.2024 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Dieses Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Gründe:

Die zulässige Klage ist begründet.

Der angefochtene Gebührenbescheid vom 12.06.2024 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Für die Kostenerhebung fehlt es an einer Rechtsgrundlage.

1. Der Bescheid kann nicht auf § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW gestützt werden, denn diese Vorschrift ermächtigt nur zur Erhebung von Kosten für Amtshandlungen nach diesem Gesetz, also nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW. Hierzu gehören etwa eine Ersatzvornahme (§ 59 VwVG NRW) oder die Anwendung unmittelbaren Zwangs (§ 62 VwVG NRW).

Derartige Amtshandlungen haben nicht stattgefunden.

Bei dem am 29.05.2024 durchgeführten Abschleppen des Fahrzeugs des Klägers handelt es sich um eine Sicherstellung.

Die Rechtsnatur einer Abschleppmaßnahme, bei der ein verbotswidrig geparktes Fahrzeug von seiner Parkposition entfernt und auf behördlichen Stellflächen oder auf dem Gelände des beauftragten Abschleppunternehmens abgestellt wird, ist seit Langem umstritten.

Vgl. Schwabe, NJW 1983, 369-373; Klenke, NWVBl. 1994, 288-292; Braun, in: Möstl/Kugelmann (Hrsg.), BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht NRW, 33. Edition (Stand: 15.09.2025), § 43 PolG Rn. 49 f.; Tegtmeyer/Vahle, PolG NRW, 13. Aufl. 2022, § 43 Rn. 12; Thiel, in: Schönenbroicher/Heusch (Hrsg.), Gefahrenabwehrrecht NRW, 1. Aufl. 2023, § 43 PolG Rn. 8 f.; Dietlein, in: Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, 10. Aufl. 2024, § 3 Rn. 245.

Der Streit, ob eine Abschleppmaßnahme als Sicherstellung oder Ersatzvornahme (im Sofortvollzug) einzuordnen ist, wurde in der nordrhein-westfälischen Verwaltungsrechtsprechung regelmäßig offengelassen, weil es bis zum Inkrafttreten des Siebten Gesetzes zur Änderung des Polizeigesetzes NRW (GV. NRW. 2023, S. 1394) am 29.12.2023 darauf nicht ankam. In beiden Varianten ist gleichermaßen eine gegenwärtige Gefahr erforderlich (§ 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW i. V. m. § 43 Nr. 1 PolG NRW bzw. § 55 Abs. 2 VwVG NRW) und die Kostenerhebung erfolgte einheitlich nach § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW, weil § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW die entsprechende Geltung des § 46 PolG NRW anordnet, der wiederum in Abs. 3 Satz 3 für die Kosten der Sicherstellung die Anwendung des § 77 VwVG NRW regelte.

Vgl. ausführlich OVG NRW, Urt. v. 28.11.2000 - 5 A 2625/00 -, juris, insbes. Rn. 13; für eine Sicherstellung OVG NRW, Urt. v. 16.02.1982 - 4 A 78/81 -, NJW 1982, 2777 (2278); hingegen für eine Ersatzvornahme OVG NRW, Urt. v. 20.08.2020 - 5 A 2289/18 -, juris, Rn. 26.

Aufgrund der Aufhebung des § 46 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW durch das Siebte Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes NRW hängt nun die Ermächtigungsgrundlage für die Kostenerhebung davon ab, ob die Abschleppmaßnahme eine Sicherstellung oder eine Amtshandlung nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW darstellt.

Der Verweis auf § 77 VwVG NRW lässt sich auch nicht mit der Erwägung weiter anwenden, dass die Folgen der Streichung des § 46 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW für die Ordnungsbehörden vom Gesetzgeber übersehen worden sein könnten. Während mit der Streichung das Ziel erreicht wurde, dass sich das Kostenrecht für die Polizei nun einheitlich nach dem Gebührengesetz NRW richtet, wurde die bislang einheitliche Kostenerhebung durch die Ordnungsbehörden erheblich verkompliziert. Eine weitere Anwendung des Verweises auf § 77 VwVG NRW wäre nur dann möglich, wenn § 24 OBG NRW eine statische Verweisung wäre, so dass § 46 PolG NRW in der früheren Fassung einschließlich des Verweises auf § 77 VwVG NRW in Bezug genommen wäre. Diese Überlegung führt aber nicht weiter, denn es ist anerkannt, dass § 24 OBG NRW als dynamische Verweisung zu verstehen ist,

vgl. Heusch, in: Schönenbroicher/Heusch (Hrsg.), Gefahrenabwehrrecht NRW, 1. Aufl. 2023, § 24 OBG Rn. 2; Pietsch, in: BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht NRW, 33. Edition (Stand: 15.01.2026), § 24 OBG Rn. 11,

mit der Folge, dass die jeweils geltende Fassung des Polizeigesetzes entsprechende Anwendung findet und für ordnungsbehördliche Sicherstellungen, die ab dem 29.12.2023 stattgefunden haben, die Anwendung des § 77 VwVG NRW ausgeschlossen ist.

Der am 29.05.2024 durchgeführte Abschleppvorgang erfüllt den Begriff der Sicherstellung im Sinne des § 43 PolG NRW (i. V. m. § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW).

Der Begriff der Sicherstellung bezeichnet die Inbesitznahme einer Sache im Sinne der Begründung hoheitlichen Gewahrsams an der Sache. Damit verbunden ist die Aufhebung der tatsächlichen Sachherrschaft des vorherigen Gewahrsamsinhabers.

Vgl. Bäcker, in: Lisken/Denninger/Bäcker, Handbuch Polizei- und Sicherheitsrecht, 8. Aufl. 2026, Kap. 4 Rn. 686; Braun, in: Möstl/Kugelmann (Hrsg.), BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht NRW, 33. Edition (Stand: 15.09.2025), § 43 PolG Rn. 8.

Parkt jemand sein Fahrzeug und entfernt sich von dem Parkplatz, so behält der Fahrzeugführer nach der Verkehrsanschauung Gewahrsam an dem Fahrzeug, weil er weiß, wo sich die Sache befindet, er zu diesem Ort zurückkehren und dort wieder auf die Sache zugreifen kann (sogenannter gelockerter Gewahrsam).

Vgl. Wittig, in: v. Heintschel-Heinegg/Kudlich (Hrsg.), BeckOK StGB, 68. Edition (Stand: 01.02.2026), § 242 Rn. 15 f.

Zwar wird der gelockerte Gewahrsam eines Fahrzeugführers nicht bereits dadurch gebrochen, dass das Fahrzeug an eine andere Parkposition in unmittelbarer Nähe umgesetzt wird; der Fahrzeugführer verliert aber seinen Gewahrsam, wenn sein Fahrzeug so weit entfernt wird, dass er dieses in der näheren Umgebung der vormaligen Parkposition nicht wiederfinden kann und ihm deshalb die Zugriffsmöglichkeit auf die Sache genommen ist.

So verhält es sich bei einem Abschleppvorgang, bei dem - wie hier - das Auto auf einen Abschlepphof verbracht wird.

Soweit für das Vorliegen einer Sicherstellung über die genannten Merkmale hinaus weitere Voraussetzungen aufgestellt werden, folgt die Kammer dem nicht.

Ebenso Bäcker, in: Lisken/Denninger/Bäcker, Handbuch Polizei- und Sicherheitsrecht, 8. Aufl. 2026, Kap. 4 Rn. 686 f.

Nach einer verbreiteten Auffassung muss eine Sicherstellung begriffsnotwendig den Zweck verfolgen, die Sache in Verwahrung zu haben und andere Personen von der Einwirkung auf die Sache auszuschließen.

Vgl. Braun, in: Möstl/Kugelmann (Hrsg.), BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht NRW, 33. Edition (Stand: 15.09.2025), § 43 PolG Rn. 10 f., 49; Thiel, in: Schönenbroicher/Heusch (Hrsg.), Gefahrenabwehrrecht NRW, 1. Aufl. 2023, § 43 PolG Rn. 9.

Diese Voraussetzungen lägen bei einer Abschleppmaßnahme wie hier nicht vor, denn die Beklagte hat mit der Entfernung des Fahrzeugs des Klägers lediglich bezweckt, den Parkverstoß zu beseitigen, nicht aber die Absicht gehabt, das Fahrzeug zu verwahren.

Eine derartige Absicht als Begriffsmerkmal der Sicherstellung findet jedoch keinen Anhalt im Gesetz.

Aus dem Begriff "sicherstellen" in § 43 PolG NRW lässt sich nicht folgern, dass damit nur Maßnahmen gemeint seien, die darauf gerichtet sind, dass die betreffende Sache nach Abschluss der Maßnahme "sicher" ist. Allein anhand des gesetzlichen Wortlauts kann der Begriff der Sicherstellung nicht geklärt werden.

Vgl. Dietlein, in: Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, 10. Aufl. 2024, § 3 Rn. 197.

Vielmehr handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der Auslegung zugänglich ist, diese Auslegung aber auch erfordert. Dabei kommt insbesondere der systematischen Auslegung eine hervorgehobene Bedeutung zu.

§ 43 Nr. 1 PolG NRW beschreibt als Ziel der Sicherstellung nur die Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr, während die Verwahrung der Sache nach § 44 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW als Verpflichtung der Behörde und nicht etwa als Zweck der Sicherstellung ausgestaltet ist. Die systematische Auslegung der §§ 43 ff. PolG NRW macht deutlich, dass der Gesetzgeber mit der Verwahrungsverpflichtung der Behörde dafür Sorge tragen möchte, dass die Sache für den Gewahrsamsinhaber, Eigentümer oder sonst Berechtigten aufbewahrt oder gesichert wird (§ 44 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW). Selbst wenn eine Sache verwertet werden durfte (§ 45 Abs. 1 PolG NRW), ist der Erlös noch an den Berechtigten herauszugeben (§ 46 Abs. 2 Satz 1 PolG NRW).

Vor diesem Hintergrund ist die gesondert in § 44 Abs. 1 Satz 1 PolG NRW angeordnete Verwahrung als eigenständiges Rechtsinstitut von dem Begriff der Sicherstellung getrennt zu betrachten.

Vgl. Michl, NVwZ 2022, 1426 (1428 f.).

Die Verwahrungsverpflichtung ist eine Rechtsfolge der Sicherstellung, aber kein begriffsprägendes Merkmal. Es geht bei der Verwahrungsverpflichtung vor allem um die Inobhutnahme der Sache und deren Schutz vor Verderb sowie Einwirkungen Dritter oder der Natur. Dass die Behörde eine Sache in Verwahrung nimmt, geht über die bloße Gewahrsamsbegründung hinaus und ist keine automatische Folge der Sicherstellung.

Vgl. Michl, JuS 2023, 119 (120, 122); s. auch Schwabe, NJW 1983, 369 (372).

Dies lässt sich etwa an dem Beispiel verdeutlichen, dass ein Tier sichergestellt wird. Nachdem mit dem Einsperren in einem behördlichen Käfig die Sicherstellung erreicht wäre, würde die Verwahrung etwa auch erfordern, dass das Tier verpflegt wird. Naturgemäß erfordert ein Fahrzeug keine derartige Pflege, aber die Behörde würde ihre Fürsorgeverpflichtung spätestens dann verletzen, wenn sie das Fahrzeug aus der näheren Umgebung seiner vormaligen Parkposition entfernen und sodann an einem beliebigen Ort im öffentlichen Straßenraum zurücklassen würde, ohne die Information aufzubewahren, wo es sich befindet. Ohne das Wissen um den Belegenheitsort der Sache hätte die Behörde kein Gewahrsam mehr an dem Fahrzeug.

Ein anderes Beispiel zeigt, dass sich die Verwahrung auch nicht auf eine bloße Aufbewahrung beschränken muss: Die Ordnungsbehörde kann eine Sache auch sicherstellen, um die Sache zur Gefahrenabwehr zu nutzen, wie beispielsweise bei der Sicherstellung einer privaten Wohnung, um darin eine obdachlose Person einzuweisen.

VG Köln, Beschl. v. 28.05.2025 - 20 L 1292/25 -, juris, Rn. 6; ebenso Bäcker, in: Lisken/Denninger/Bäcker, Handbuch Polizei- und Sicherheitsrecht, 8. Aufl. 2026, Kap. 4 Rn. 688; s. auch Thiel, in: Schönenbroicher/Heusch (Hrsg.), Gefahrenabwehrrecht NRW, 1. Aufl. 2023, § 43 PolG Rn. 5; a. A. Braun, in: Möstl/Kugelmann (Hrsg.), BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht NRW, 33. Edition (Stand: 15.09.2025), § 43 PolG Rn. 11.

Auch der Umstand, dass in einem Fall wie dem vorliegenden die Gefahr lediglich aus der Lage des Fahrzeugs im Verkehrsraum resultiert und die Abschleppmaßnahme ausschließlich auf die Beseitigung des verkehrswidrigen Zustands gerichtet ist, hindert nicht die Annahme einer Sicherstellung. Denn der Begriff der Sicherstellung setzt nicht voraus, dass die Gefahr unmittelbar durch die Inbesitznahme abgewendet wird. Ein solches Begriffsmerkmal wäre bereits zirkelschlüssig, denn die Gefahr ist eine Voraussetzung der Rechtmäßigkeit, aber nicht des Begriffs der Sicherstellung.

Aus dem Wortlaut des § 43 Nr. 1 PolG NRW ergibt sich nichts anderes. Danach kann die Behörde eine Sache sicherstellen, um eine gegenwärtige Gefahr abzuwehren. Aus der Konjunktion "um" folgt keine begriffliche Bindung der Sicherstellung an eine unmittelbare Gefahrenabwehr. Vielmehr werden derart formulierte Finalsätze nach der Dogmatik des Sicherheitsrechts als Konditionalprogramm ("Wenn-dann-Satz") verstanden. Das Paradebeispiel hierfür ist § 14 Abs. 1 OBG NRW, wonach die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen können, "um" eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Innerhalb dieser Norm werden die Tatbestandsseite und die Rechtsfolgenseite wie folgt verstanden: Wenn im einzelnen Falle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung besteht, dann können die Ordnungsbehörden die notwendigen Abwehrmaßnahmen treffen.

Vgl. Dietlein, in: Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, 10. Aufl. 2024, § 3 Rn. 46.

In diesem Sinne ist § 43 Nr. 1 PolG NRW i. V. m. § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW wie folgt zu verstehen: Wenn im einzelnen Falle eine gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung besteht, dann können die Ordnungsbehörden eine Sache sicherstellen. Die weitere Rechtsmäßigkeitsvoraussetzung, dass die Sicherstellung in Bezug auf die bezweckte Gefahrenabwehr auch geeignet, erforderlich und angemessen sein muss, ergibt sich aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip als Grenze des Ermessens (vgl. §§ 14 f. OBG NRW), umfasst aber nicht die Forderung, dass die Gefahr unmittelbar durch die Sicherstellung abgewehrt werden muss.

Ein Blick auf andere Formulierungen des Gesetzgebers bestätigt, dass die Auslegung des § 43 Nr. 1 PolG NRW über ein enges Verständnis als Finalsatz hinausgehen muss. Vergleicht man die Ermächtigungsgrundlage für die Sicherstellung von Sachen mit derjenigen für die Ingewahrsamnahme von Personen, so wird der Gesetzgeber wohl kaum bei der Sicherstellung von Sachen eine strengere Zweckbindung verlangen als bei der Ingewahrsamnahme von Personen. Überträgt man hingegen die Formulierung des § 35 Abs. 1 Nr. 2-6 PolG NRW auf die Sicherstellung, dann könnte § 43 Nr. 1 PolG NRW auch lauten, dass die Behörde eine Sache sicherstellen kann, wenn das unerlässlich ist, um eine gegenwärtige Gefahr abzuwehren.

Vgl. OVG NRW, Urt. v. 16.02.1982 - 4 A 78/81 -, NJW 1982, 2277 (2278).

In diesem Sinne liegt dann auch eine Sicherstellung vor und kann rechtmäßig sein, wenn die Behörde mangels geeigneter Parklücke in der näheren Umgebung das Fahrzeug nicht umsetzen kann und deshalb faktisch keine andere Möglichkeit hat, als ein Fahrzeug notgedrungen in Gewahrsam zu nehmen, um die Gefahr aus der Lage des Fahrzeugs im Verkehrsraum zu beseitigen.

Vgl. hierzu BayVGH, Urt. v. 23.05.1984 - 21 B 83 A.2525 -, NJW 1984, 2962 (2963 f.); Urt. v. 04.10.1989 - 21 B 89.01969 -, NVwZ 1990, 180 (181).

Gegen den subjektiven Sicherstellungsbegriff,

vgl. Braun, in: Möstl/Kugelmann (Hrsg.), BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht NRW, 33. Edition (Stand: 15.09.2025), § 43 PolG Rn. 10,

der voraussetzt, dass die Inbesitznahme der Sache in der Absicht erfolgt, nur durch den amtlichen Gewahrsam die Gefahr zu beheben, spricht außerdem, dass es für die Einordnung einer Eingriffsmaßnahme weniger auf die Absicht der Behörde als vielmehr auf die Auswirkungen auf den Grundrechtsträger ankommt. Denn es macht für den Bürger keinen Unterschied, ob ihm sein Gewahrsam an einem Fahrzeug genommen wird, weil die Behörde damit unmittelbar oder mittelbar eine Gefahr abwehren will.

Auch die Frage, ob eine Gefahr von dem Fahrzeug selbst ausgeht, weil dieses etwa verkehrsuntauglich, nicht zugelassen oder nicht versichert ist, oder ob die Gefahr aus einer verbotenen Parkposition im Verkehrsraum folgt, ändert nichts daran, dass sich das Abschleppen einem verständigen Bürger bei natürlicher Betrachtungsweise des Lebenssachverhalts als Wegnahme seines Fahrzeugs darstellt. Zudem könnte eine derartige Einengung des Sicherstellungsbegriffs je nach Fallgestaltung auch dazu führen, dass die vom Gesetzgeber in § 43 Nr. 1 PolG NRW gesetzte Hürde der Gegenwärtigkeit einer Gefahr umgangen würde, wenn nämlich eine Inbesitznahme einer Sache bei nur mittelbarer Gefahrenabwehr alternativ auf § 14 Abs. 1 OBG NRW gestützt werden könnte, der eine einfache Gefahr ausreichen lässt. Demgegenüber ist § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW i. V. m. § 43 PolG NRW die speziellere Vorschrift, die in ihrem Anwendungsbereich einen Rückgriff auf die Generalklausel des § 14 Abs. 1 OBG NRW sperrt.

Nicht zuletzt sprechen für die Annahme einer Sicherstellung in Fällen wie dem vorliegenden auch verschiedene Regelungen in anderen Bundesländern, die die Einordung als Sicherstellung ausdrücklich kodifiziert haben.

Vgl. Bäcker, in: Lisken/Denninger/Bäcker, Handbuch Polizei- und Sicherheitsrecht, 8. Aufl. 2026, Kap. 4 Rn. 717 ff.

Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 HmbSOG soll die Polizei ein verbotswidrig abgestelltes oder liegengebliebenes Fahrzeug in der Regel sicherstellen, wenn es die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt oder eine Gefährdung, Behinderung oder Belästigung anderer Verkehrsteilnehmer nicht auszuschließen ist und der vom Fahrzeug ausgehenden Gefahr nicht mit einer Umsetzung auf einen in unmittelbarer Nähe gelegenen freien und geeigneten Platz im öffentlichen Verkehrsraum begegnet werden kann. Nach § 37a Abs. 1 Satz 1 ASOG Bln kann die Polizei ein abgestelltes Fahrzeug zur Abwehr einer von diesem ausgehenden Gefahr an eine andere Stelle im öffentlichen Verkehrsraum verbringen. § 22 Abs. 2 Satz 1 ThürOBG sieht vor, dass die Ordnungsbehörden verkehrswidrig abgestellte Fahrzeuge erst dann sicherstellen sollen, wenn ein Umsetzen nicht möglich ist. Diese Regelungen gehen allesamt davon aus, dass die Inbesitznahme eines verbotswidrigen Fahrzeugs eine Sicherstellung darstellt, während die bloße Umsetzung keine Sicherstellung ist.

In Nordrhein-Westfalen nimmt zumindest das Ministerium des Innern ebenfalls an, dass die Inbesitznahme eines Fahrzeugs auch wegen eines bloßen Parkverstoßes eine Sicherstellung darstellt. So lautet Nr. 2.21 Satz 1 des Runderlasses des Innenministers vom 25.06.1979 (MBl. NRW. 1979 S. 1508) unter der Überschrift "Verbotswidrig abgestellte Fahrzeuge" wie folgt: Wird der Verkehr durch ein im öffentlichen Verkehrsraum abgestelltes Fahrzeug in erheblichem Maße behindert oder ist eine solche Behinderung mit Sicherheit zu erwarten und kann der Verantwortliche zur Beseitigung dieser Verkehrsbehinderung kurzfristig nicht herangezogen werden, so kann das Fahrzeug sichergestellt werden.

2. Der angefochtene Gebührenbescheid kann ebenso wenig auf die für ordnungsbehördliche Sicherstellungen und Verwahrungen vorgesehene Rechtsgrundlage in den Tarifstellen 2.2.8.1 und 2.2.8.2 AVwGebO NRW i. V. m. § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 2 Abs. 1, § 10 Abs. 1 GebG NRW gestützt werden. Danach werden Kosten erhoben für die Sicherstellung einer Sache durch eine Ordnungsbehörde nach § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW i. V. m. § 43 PolG NRW und für die Verwahrung einer sichergestellten Sache nach § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW i. V. m. § 44 PolG NRW.

Die Tarifstellen 2.2.8.1 und 2.2.8.2 des Allgemeinen Gebührentarifs, der gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 AVwGebO NRW Bestandteil der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NRW ist, sind nichtig. Für diese Tarifstellen bestand bei Ihrer Schaffung keine Verordnungsermächtigung.

In der bis zum 11.08.2023 geltenden Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 03.07.2001 (GV. NRW. 262), die zuletzt durch Art. 2 der Verordnung vom 13.04.2022 (GV. NRW. S. 554) geändert worden war, fanden sich nur wenige Tarifstellen für Polizeiliche Angelegenheiten (Nr. 18.1 bis 18.3 für die Begleitung von Schwertransporten, gefährlicher Güter oder Werttransporten durch die Polizei und Nr. 18.6 für das Tätigwerden der Polizei auf Grund missbräuchlicher Alarmierung oder auf Grund einer vorgetäuschten Gefahrenlage) und gar keine Tarifstellen für Maßnahmen von Ordnungsbehörden nach dem Ordnungsbehördengesetz. Unter der Tarifstelle 18a "Ordnungsrechtliche Angelegenheiten" waren lediglich Amtshandlungen nach dem Landeshundegesetz und der dazu ergangenen Durchführungsverordnung vorgesehen.

Erstmals mit der Verordnung zur Neuordnung des Allgemeinen Gebührentarifs vom 08.08.2023 schuf die Landesregierung NRW mehrere neue Tarifstellen für Polizeiliche Angelegenheiten, darunter neben dem Aufenthalt in Gewahrsamseinrichtungen (Nr. 2.1.1.4), dem Tätigwerden durch unmittelbaren Zwang (Nr. 2.1.1.6) und in Form der Ersatzvornahme (Nr. 2.1.1.7) auch für die polizeiliche Sicherstellung (Nr. 2.1.1.8) und Verwahrung (Nr. 2.1.1.9). Zugleich wurden für die entsprechenden ordnungsbehördlichen Amtshandlungen nach § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW i. V. m. §§ 43 und 44 PolG NRW die Tarifstellen 2.2.8.1 für die Sicherstellung und 2.2.8.2 für die Verwahrung eingeführt. Die neue Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung NRW wurde am 11.08.2023 im Gesetz- und Verordnungsblatt NRW veröffentlicht und ist am 12.08.2023 in Kraft getreten.

Zu diesem Zeitpunkt bestand jedenfalls für die hier interessierenden Tarifstellen betreffend die Sicherstellung und Verwahrung, und zwar sowohl für die Polizei (Nr. 2.1.1.8 und 2.1.1.9) als auch für die Ordnungsbehörden (Nr. 2.2.8.1 und 2.2.8.2), keine Verordnungsermächtigung.

Vgl. grundlegend Leißing, NWVBl. 2024, 313 (315 f.); s. auch Weyersberg/Schwertel-Stahl, DVBl. 2024, 1395 (1400 f.).

Die Verordnung zur Neuordnung des Allgemeinen Gebührentarifs vom 08.08.2023 beruht auf § 2 Abs. 2 Satz 1 GebG NRW. Nach dieser Vorschrift erlässt die Landesregierung die Gebührenordnungen. In diesen Gebührenordnungen sind die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden, zu bestimmen (§ 2 Abs. 1 GebG NRW). Das Gebührengesetz NRW - und damit auch die Verordnungsermächtigung - gilt jedoch nach § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GebG NRW nicht, soweit Kosten Gegenstand besonderer Regelung durch Gesetz, auf Grund eines Gesetzes oder durch öffentlich-rechtlichen Vertrag sind.

Dieser Ausschlusstatbestand war sowohl bei der Ausfertigung der Verordnung am 08.08.2023 als auch bei deren Verkündung am 11.08.2023 und bei deren Inkrafttreten am 12.08.2023 gegeben. Denn zu dieser Zeit war die Kostenerhebung für die Sicherstellung und Verwahrung Gegenstand besonderer Regelung in § 46 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW a. F., der für die Ordnungsbehörden über § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW entsprechend galt. Danach fand § 77 VwVG NRW Anwendung auf die Kosten der Sicherstellung und Verwahrung (vgl. zum Anwendungsbereich § 46 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW). Gemäß § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW werden die Kosten nach näherer Bestimmung der Ausführungsverordnung VwVG erhoben - und eben nicht nach Maßgabe des Gebührengesetzes NRW oder der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NRW. Ähnlich wie die Tarifstellen 2.2.8.1 und 2.2.8.1 AVwGebO NRW regelt die Ausführungsverordnung VwVG in § 15 Abs. 1 Rahmengebühren für die Sicherstellung (Nr. 13) und Verwahrung (Nr. 14) einer Sache sowie - noch spezieller - für das Abschleppen eines zugelassenen Kraftfahrzeuges (Nr. 7).

Dabei stellte die Verweisung von § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW über § 46 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW a. F. in § 77 VwVG NRW eine vorrangige Spezialregelung gegenüber § 46 OBG NRW dar, der ansonsten allgemein regelt, dass sich die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen der Ordnungsbehörden nach dem Gebührengesetz NRW richtet.

Vgl. Heusch, in: Schönenbroicher/Heusch (Hrsg.), Gefahrenabwehrrecht NRW, 1. Aufl. 2023, § 46 OBG Rn. 2.

Eine derartige Spezialität des § 77 VwVG NRW gegenüber § 46 OBG NRW besteht im Übrigen bis heute für Kosten von Amtshandlungen der Ordnungsbehörden, die auf Rechtsgrundlagen des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes NRW gestützt sind.

Der entsprechenden Geltung des § 46 Abs. 3 PolG NRW a. F. einschließlich des Verweises in dessen Satz 3 auf § 77 VwVG NRW stand nicht entgegen, dass die Vorschriften des Polizeigesetzes NRW nach § 24 Abs. 1 OBG NRW nur insoweit gelten sollen, als dies zur Erfüllung der Aufgaben der Ordnungsbehörden erforderlich ist. Diese Einschränkung mag in besonderer Weise den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bei dem Gebrauchmachen von Befugnisnormen des Polizeigesetzes NRW betonen,

vgl. Heusch, in: Schönenbroicher/Heusch (Hrsg.), Gefahrenabwehrrecht NRW, 1. Aufl. 2023, § 24 OBG Rn. 1,

dient aber vorrangig dazu, klarzustellen, dass durch die Inbezugnahme der Befugnisse des Polizeigesetzes NRW keine Erweiterung der in § 1 Abs. 1 OBG NRW definierten Aufgaben der Ordnungsbehörden stattfindet. Vielmehr sollen die Ordnungsbehörden von den in Bezug genommenen polizeilichen Standardermächtigungen nur im Rahmen ihrer originären Aufgaben Gebrauch machen. Diesbezüglich ist in Rechnung zu stellen, dass die Aufgaben der Polizei, zu deren Erfüllung die Standardermächtigungen geschaffen sind, weiter gehen als die der Ordnungsbehörden. Zwar haben sowohl die Ordnungsbehörden als auch die Polizei die Aufgabe, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, was für beide Behörden die Verhütung von Straftaten umfasst; die Polizei hat aber darüber hinaus noch die Aufgabe, Straftaten vorbeugend zu bekämpfen und die erforderlichen Vorkehrungen für die Hilfeleistung und das Handeln in Gefahrenfällen zu treffen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW).

Ferner folgt aus dem Umstand, dass § 24 OBG NRW in Teil II des Gesetzes mit der Überschrift "Befugnisse der Ordnungsbehörden" steht, nicht der Schluss, dass diese Vorschrift lediglich auf polizeiliche Eingriffsbefugnisse verweisen würde. Denn die Regelungstechnik in § 24 Abs. 1 OBG NRW zeigt, dass der Gesetzgeber eine sehr genaue Entscheidung über diejenigen Paragraphen, Absätze, Sätze und Nummern des Polizeigesetzes NRW getroffen hat, die entsprechend gelten sollen. Vor diesem Hintergrund ist die gesetzgeberische Entscheidung ernst zu nehmen, dass in § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW auf die §§ 38 bis 46 PolG NRW ohne weitere Einschränkung verwiesen wird. Hätte der Gesetzgeber nicht gewollt, dass § 46 Abs. 3 PolG NRW in Bezug genommen ist, dann hätte er diese Ausnahme in § 24 Abs. 1 OBG NRW geregelt.

Die besondere Regelung der Kosten für die Sicherstellung und Verwahrung in § 46 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW wurde erst durch Art. 1 Nr. 4 des Siebten Gesetzes zur Änderung des Polizeigesetzes NRW (GV. NRW. 2023, S. 1394) aufgehoben. Dieses Gesetz wurde am 30.11.2023 beschlossen, am 19.12.2023 verkündet, am 28.12.2023 veröffentlicht und trat am 29.12.2023 in Kraft. Bei Inkrafttreten der Verordnung zur Neuordnung des Allgemeinen Gebührentarifs war also die Aufhebung des § 46 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW noch nicht einmal vom Landtag NRW beschlossen.

Keiner Entscheidung bedarf vorliegend die Frage, ob auch die übrigen Tarifstellen 2.1.1 für Polizeiliche Angelegenheiten nichtig sein könnten, wenn die vormaligen Verweise auf § 77 VwVG NRW in § 46 Abs. 3 Satz 3 und § 52 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW als abschließende Regelung für das gesamte Polizeigesetz NRW zu verstehen gewesen wären, so dass der Gesetzgeber durch beredtes Schweigen eine besondere Regelung dahingehend getroffen hätte, dass - bis zur Aufhebung der Verweise - abgesehen von den Kosten der Sicherstellung, Verwahrung und Ersatzvornahme keinerlei Kosten für polizeiliches Handeln hätten erhoben werden dürfen.

Vgl. zum Ganzen ausführlich Leißing, NWVBl. 2024, 313 (315 f.); Weyersberg/Schwertel-Stahl, DVBl. 2024, 1395 (1400 f.); s. auch Dietlein, in: Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in NRW, 10. Aufl. 2024, § 3 Rn. 259; ferner Michl, Landtag NRW, Stellungnahme 18/805, S. 4 ff. mit beachtlichen Argumenten.

In Bezug auf die Sicherstellung und Verwahrung entfällt die Sperrwirkung des § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GebG NRW i. V. m. § 46 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW nicht ausnahmsweise mit der Erwägung, dass die Einführung der betreffenden Tarifstellen in einem inneren Zusammenhang mit dem parallel laufenden Gesetzgebungsverfahren zur Aufhebung des § 46 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW stand. Immerhin war der Gesetzentwurf der Landesregierung NRW für das Siebte Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes NRW vom 02.06.2023 bereits beim Landtag NRW eingebracht und am 14.06.2023 in erster Lesung an den Innenausschuss überwiesen, bevor die Verordnung zur Neuordnung des Allgemeinen Gebührentarifs vom 08.08.2023 erlassen wurde. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darf jedoch von einer Ermächtigung erst Gebrauch gemacht werden, wenn sie vorliegt ist. Ein Rechtsakt, der ausgefertigt wird zu einem Zeitpunkt, an dem die dazu ermächtigende Norm noch nicht in Kraft war, ist nichtig.

Vgl. BVerfG, Urt. v. 26.07.1972 - 2 BvF 1/71 -, juris, Rn. 60.

Nach diesen Maßstäben durfte die Verordnung zur Neuordnung des Allgemeinen Gebührentarifs nicht ausgefertigt werden, bevor die Aufhebung des § 46 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW in Kraft getreten ist, weil erst ab dann eine (nicht mehr gesperrte) Verordnungsermächtigung spezifisch für die Kosten der Sicherstellung und Verwahrung vorlag.

Gegen die Annahme eines Verstoßes der Tarifstellen 2.2.8.1 und 2.2.8.2 gegen die Sperrwirkung des § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GebG NRW i. V. m. § 46 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW lässt sich auch nicht mit Erfolg einwenden, dass die betreffenden Tarifstellen keinen eigenständigen Eingriffscharakter hätten, sondern lediglich eine Amtshandlung und einen Tarif nennen würden, der ohne die Anwendbarkeit des Gebührengesetzes NRW ins Leere liefe und unschädlich wäre. Denn § 1 Abs. 1 Satz 1 AVwGebO NRW enthält hinsichtlich der Tarifstellen einen klaren Anwendungsbefehl. Nach dieser Vorschrift werden für die im Allgemeinen Gebührentarif genannten Amtshandlungen die dort genannten Kosten erhoben.

Die Folgen für die Normanwendung in der Praxis bestanden darin, dass für die Zeit ab dem Inkrafttreten der Verordnung zur Neuordnung des Allgemeinen Gebührentarifs am 12.08.2023 bis zum Inkrafttreten des Siebten Gesetzes zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes NRW am 29.12.2023 zwei verschiedene Rechtsregime für die Kostenerhebung geregelt waren, die zudem insbesondere für die Polizei zu erheblich divergierenden Ergebnissen führten: Während beispielsweise für eine polizeiliche Sicherstellung nach der gesetzlich vorrangigen Regelung über § 46 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW, § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW und § 15 Abs. 1 Nr. 7 bzw. 13 VO VwVG NRW noch bis zum 28.12.2023 eine Rahmengebühr (30 bis 180 bzw. bis 300 Euro) bestimmt war, sah die Tarifstelle 2.1.1.8 bereits ab dem 12.08.2023 eine Gebühr nach Zeitaufwand bis zu 50.000 Euro vor.

Schließlich sind die ordnungsbehördlichen Tarifstellen 2.2.8.1 und 2.2.8.2 auch nicht mit Inkrafttreten des Siebten Gesetzes zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes NRW am 29.12.2023 nachträglich wirksam geworden. Zwar war an diesem Tag die Sperrwirkung des § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 GebG NRW i. V. m. § 46 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW entfallen, so dass die Landesregierung seither derartige Tarifstellen hätte erlassen können; eine ohne ausreichende gesetzliche Grundlage erlassene und deshalb unwirksame Rechtsverordnung wird aber nicht dadurch nachträglich wirksam, dass später die erforderliche gesetzliche Grundlage entsteht.

Vgl. BGH, Urt. v. 15.02.1979 - III ZR 172/77 -, juris, Rn. 19; BVerwG, Urt. v. 29.04.2010 - 2 C 77/08 -, juris, Rn. 20 m. w. N.; VGH BW, Urt. v. 12.03.2020 - 1 S 702/18 -, juris, Rn. 91.

Dies folgt aus dem Grundsatz, dass im Augenblick der Ausfertigung einer Norm die Kompetenz zu ihrem Erlass in Geltung gestanden haben muss. Die Rechtsverordnung wird erst wirksam, wenn sie aufgrund der geänderten Ermächtigungsgrundlage neu erlassen worden ist.

Ein Neuerlass der Tarifstellen 2.2.8.1 und 2.2.8.2 seit deren Einführung durch die Verordnung zur Neuordnung des Allgemeinen Gebührentarifs vom 08.08.2023 ist jedoch nicht erfolgt. In Bezug auf diese Tarifstellen wurde lediglich durch Art. 1 Nr. 54 der Ersten Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NRW vom 14.05.2024 ein orthografischer Fehler in der Tarifstelle 2.2.8 korrigiert (Streichung eines Kommas), ein Neuerlass der Tarifstelle war damit jedoch nicht verbunden.

Mangels wirksamer Tarifstellen für die Gebührenerhebung durfte die Beklagte auch den Auslagenersatz für die Beauftragung des Abschleppunternehmens nicht im angefochtenen Bescheid vom 12.06.2024 festsetzen. Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW hat der Gebührenschuldner Auslagen zu ersetzen, die im Zusammenhang mit der Amtshandlung notwendig werden und nicht bereits in die Gebühr einbezogen sind. Diese Vorschrift macht deutlich, dass Auslagenersatz nur bei Amtshandlungen in Betracht kommt, für die dem Grunde nach eine Gebühr geregelt ist.

Weitere Ermächtigungsgrundlagen für den angefochtenen Gebührenbescheid vom 16.09.2024 sind nicht ersichtlich. Dieser kann insbesondere nicht allein auf § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW i. V. m. § 46 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW gestützt werden. Nach dieser Vorschrift fallen die Kosten der Sicherstellung und Verwahrung den nach den §§ 4 oder 5 PolG NRW Verantwortlichen zur Last. Diese Regelung ist nicht hinreichend bestimmt genug für eine Gebührenerhebung, zumal ohne entsprechende Tarifstellen schon die Höhe der Gebühr nicht geregelt wäre. Vielmehr kann diese Vorschrift nach dem Wegfall des Verweises auf § 77 VwVG NRW nur noch die Funktion erfüllen, die Kostenschuldner zu bestimmen und insofern eine (nicht abschließende) Spezialregelung gegenüber dem Gebührengesetz NRW zu treffen.

Vgl. Michl, Landtag NRW, Stellungnahme 18/805, S. 6 unten.

Gleiches gilt für § 46 OBG NRW. Dieser pauschale Verweis auf das Gebührengesetz NRW und die hierzu erlassenen Gebührenordnung kann allein keine Ermächtigungsgrundlage für die Kostenerhebung darstellen, wenn die von ihm ausdrücklich in Bezug genommene Gebührenordnung keine (bzw. nur eine nichtige) Tarifstelle für die fragliche Kostenerhebung enthält.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 und § 709 Satz 2 ZPO.

Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich Berufung eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Mün- ster schriftlich einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).

Die Berufung ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

200,55 Euro

festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der streitigen Geldleistung.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2026/20_K_3976_24_Urteil_20260415.html - DE:VGK:2026:0415.20K3976.24.00

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