Verwaltungsgericht Aachen v. 23.04.2024: Sondernutzungserlaubnis für Altkleidersammelcontainer im öffentlichen Straßenraum: Ermessensausübung und Antragsanforderungen

Das Verwaltungsgericht Aachen (Urteil vom 23.04.2024 - 10 K 223/23) hat entschieden:

Die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum stellt eine erlaubnispflichtige Sondernutzung nach § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW dar. Für einen prüffähigen Antrag ist eine konkrete räumliche Eingrenzung des Standorts, etwa durch Lagepläne oder Lichtbilder, erforderlich. Die Ermessensentscheidung der Behörde muss sich an Gründen mit sachlichem Bezug zur Straße orientieren, wie Straßenzustand, Verkehrssicherheit, Interessenausgleich oder Belange des Straßen- und Stadtbilds; wirtschaftliche Gründe sind ohne Belang.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Entpflichtung kein Ermessen
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 2. Januar 2023 verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 14. März 2019 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum der Beklagten mit Ausnahme der Standorte "Ohligsweg", "Bahnhofstraße", "Heidweg" und "Alfred-Brehm-Straße 30" neu zu bescheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 1/6 und die Beklagte zu 5/6.

Das Urteil ist für die Klägerin hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Für die Beklagte ist das Urteil hinsichtlich der Kostenentscheidung ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet

Gründe:

A. Die mit Bescheid vom 2. Januar 2023 erfolgte Ablehnung der unter dem 14. März 2019 beantragten Sondernutzungserlaubnisse für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den von ihr benannten Standorten ist mit Ausnahme der Entscheidung zu den Standorten ʺHeidwegʺ und ʺAlfred-Brehm-Straße 30ʺ rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat insofern im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags (§ 113 Abs. 5 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die auf die Standorte ʺHeidwegʺ und ʺAlfred-Brehm-Straße 30ʺ bezogene Klage ist hingegen unbegründet. Insoweit ist die Ablehnungsentscheidung der Beklagten rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Zweifel an der formellen Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung bestehen nicht mehr, nachdem die Beklagte bezüglich des Standortes ʺDorfstraße 79ʺ die fehlende Begründung i. S. d. § 39 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) mit anwaltlichem Schriftsatz vom 26. April 2023 nachgeholt hat, vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW.

Materiell-rechtlich ist Rechtsgrundlage für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW. Danach bedarf die Benutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis der Straßenbaubehörde.

Die von der Klägerin beabsichtigte Aufstellung von Containern im öffentlichen Straßenraum - die beantragten Standplätze befinden sich unstreitig alle im öffentlichen Straßenraum - stellt eine erlaubnispflichtige Sondernutzung dar.

I. Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis erfolgt auf Antrag (vgl. § 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG NRW). Im Verwaltungsverfahren besteht gemäß § 26 Abs. 2 VwVfG NRW eine Mitwirkungspflicht des Antragstellers.

Damit die Behörde prüfen kann, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vorliegen, muss der Antragsteller sie insbesondere über Ort, zeitliche Dauer, Art und Umfang seines Vorhabens hinreichend bestimmt in Kenntnis setzen.

Vgl. zur Bestimmtheit von Anträgen auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen auch: OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2020 - 11 A 4178/18 -, juris, Rn. 48, m. w. N.; VG Aachen, Urteil vom 21. Juni 2021 - 10 K 1524/19 -, juris, Rn. 38 ff.; vgl. auch § 6 Abs. 1 Satz 2 der 4. Änderungsfassung der Satzung über die Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen der Stadt Alsdorf vom 14. Juli 1986.

Erforderlich ist, dass der jeweilige Standort für die Altkleidersammelcontainer durch eine konkrete räumliche Eingrenzung dem Antrag zu entnehmen ist. Für eine hinreichende Identifizierung des Standorts ist es vielfach nicht ausreichend, lediglich den Straßennamen mit Hausnummer zu benennen. Vielmehr ist eine Präzisierung etwa durch Lagepläne, Flurkarten oder Lichtbilder mit in Frage kommendem und gekennzeichnetem Standort regelmäßig notwendig.

Vgl. OVG NRW, u. a. Urteil vom 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 - juris, Rn. 51; VG Aachen, u. a. Urteil vom 25. April 2023 - 10 K 2477/21 -, juris, Rn. 46, jeweils m. w. N.

Dieser Pflicht ist die Klägerin nachgekommen. Sie hat einen hinreichend bestimmten und prüffähigen Antrag gestellt. Ihr Antrag bezieht sich, wie der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung auf Nachfrage der Kammer klargestellt hat, zunächst auf Standorte, die den Standorten Nr. 1, 5, 10, 19, 25, 30, 36, 37, 38 und 43 der Standortliste der Beklagten entsprechen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Vielmehr hält die Klägerin auch an ihrem zuvor gestellten Sondernutzungsantrag, zu dem sie die im Verwaltungsverfahren angegebenen Straßennamen und (in acht von zwölf Fällen) Hausnummern im vorangegangenen Klageverfahren 10 K 1259/19 um Lichtbilder ergänzt hat, auf welchen sie jeweils die konkrete Aufstellfläche mittels Kreuzmarkierungen gekennzeichnet hat, weiter fest.

Vgl. zu den auch vorliegend nach wie vor streitgegenständlichen Standorten schon VG Aachen, Urteil vom 23. September 2022 - 10 K 1259/19 -, juris, Rn. 47.

II. Über Sondernutzungsanträge entscheidet die Behörde gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW nach Ermessen. Die Behörde hat das ihr zukommende Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens auszuüben (§ 40 VwVfG NRW). Die behördliche Ermessensausübung ist nicht in vollem Umfang der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung zugänglich. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich gemäß § 114 Satz 1 VwGO vielmehr darauf zu prüfen, ob die Behörde den ihr zustehenden Handlungsfreiraum erkannt und das ihr zukommende Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens ausgeübt hat (§ 40 VwVfG NRW). Dabei sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig nachgeschobene Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO vom Gericht zu berücksichtigen.

Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wird und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genügt es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen.

Entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW - der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für die straßenrechtliche Sondernutzung in § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW soll es den zuständigen Behörden ermöglichen, erkennbaren Gefahren einer Beeinträchtigung der Straßenbenutzung schon vorbeugend zu begegnen und möglicherweise zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer auszugleichen,

vgl. zu einer gleichlautenden landesrechtlichen Regelung Saarl. OVG, Beschlüsse vom 22. Februar 2017 - 1 D 166/17 -, juris, Rn. 24, und vom 5. April 1994 - 2 W 18/94 -, juris, Rn. 2; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 382, -

hat sich die behördliche Ermessensentscheidung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrunds und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbilds, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer ʺÜbermöblierungʺ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbilds und Ähnliches). Wirtschaftliche und wettbewerbsbezogene Gründe sind straßenrechtlich ohne Belang.

Da Schutzzweck der Erlaubnis für die Sondernutzung an Straßengelände auch das öffentlich-rechtliche Bedürfnis sein kann, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer auszugleichen (Verteilungs- und Ausgleichsfunktion des Straßenrechts), kann im Rahmen der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen beim Zusammentreffen solcher gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer bezogen auf dieselbe Straßenfläche auch ein entsprechender Interessenausgleich erforderlich werden.

Vgl. OVG NRW, u. a. Urteile vom 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris, Rn. 54 f., und vom 28. März 2019 - 11 A 1166/16 -, juris, Rn. 49 f., m. w. N.

Die Kommune darf ihr Ermessen zur Bewirkung einer gleichmäßigen Handhabung durch die Straßenbaubehörde auch generell ausüben, etwa durch den Erlass ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien). Hierdurch bewirkt sie eine Selbstbindung, die im Grundsatz von der gesetzlichen Ermessensermächtigung zugelassen wird. Die durch eine Verwaltungsvorschrift bewirkte Ermessensbindung der Behörde geht aber nicht so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden könnte. In atypischen Fällen, in denen die generelle Ermessensausübung die individuellen Besonderheiten des konkreten Einzelfalls nicht (hinreichend) berücksichtigt, ist der Behörde ein Abweichen von den ermessenslenkenden Vorschriften möglich.

Ausgehend von diesen Grundsätzen kann die ablehnende Entscheidung der Beklagten nur bestehen bleiben, soweit sie die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Standorte ʺHeidwegʺ und ʺAlfred-Brehm-Straße 30ʺ abgelehnt hat. Im Übrigen ist die Ablehnungsentscheidung ermessensfehlerhaft.

1. Die beantragten Sondernutzungserlaubnisse für die Standorte ʺHeidwegʺ und ʺAlfred-Brehm-Straße 30ʺ hat die Beklagte ohne weitere auf den Einzelfall bezogene Ermessenserwägungen mit der Begründung abgelehnt, die Standorte seien nicht Bestandteil des durch den Rat am 6. Dezember 2022 beschlossenen Standortkonzepts. Diese Begründung ist ermessensfehlerfrei. Der Rat der Beklagten hat die Standorte für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet in rechtlich nicht zu beanstandender Weise festgelegt und beschränkt.

Der Beklagten ist es im Ausgangspunkt unbenommen, Standorte für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet sowie die dort jeweils aufzustellende Anzahl von Altkleidersammelcontainern festzulegen und damit zugleich die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen einzuschränken.

Erforderlich dafür ist jedoch, dass die so vorgenommene Begrenzung ihrerseits ermessensgerecht ist und sich insbesondere an Gründen orientiert, die einen Bezug zur Straße aufweisen. Der Entscheidung müssen zudem nachvollziehbar straßenbezogene Ermessenserwägungen zugrunde liegen.

Das ist vorliegend der Fall. Das durch den Rat der Beklagten am 6. Dezember 2022 beschlossene Standortkonzept beruht auf im vorgenannten Sinne straßenbezogenen Erwägungen.

a. Der Ratsbeschluss erfüllt zunächst formell die Anforderungen an eine vorweggenommene generelle Ermessensentscheidung.

Die Entscheidung über die Ausübung generellen Ermessens bedarf in der Regel eines vorherigen Ratsbeschlusses. Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) ist der Rat der Gemeinde für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Abgesehen von den in § 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW enumerativ aufgezählten Fällen kann der Rat die Entscheidung über bestimmte Angelegenheiten auf Ausschüsse oder den Bürgermeister übertragen (§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Geschäfte der laufenden Verwaltung gelten im Namen des Rats als auf den Bürgermeister übertragen, soweit nicht der Rat sich, einer Bezirksvertretung oder einem Ausschuss für einen bestimmten Kreis von Geschäften oder für einen Einzelfall die Entscheidung vorbehält (§ 41 Abs. 3 GO NRW). Bei den ʺGeschäften der laufenden Verwaltungʺ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt. Nach gefestigter Rechtsprechung fallen die nach Regelmäßigkeit und Häufigkeit üblichen Geschäfte darunter, deren Erledigung nach feststehenden Grundsätzen ʺauf eingefahrenen Gleisenʺ erfolgt und die für die Gemeinde unter Berücksichtigung ihrer Größe und Finanzkraft weder wirtschaftlich noch grundsätzlich von wesentlicher Bedeutung sind.

Ausgehend hiervon zählt zwar u. a. die Entscheidung über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen regelmäßig zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Der Erlass allgemeiner Richtlinien oder Anweisungen, die die Ermessenspraxis einer Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum bestimmen sollen, gehört jedoch regelmäßig nicht mehr zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Eine solche Entscheidung ist vielmehr wegen des grundlegenden Charakters, den eine generelle Ermessensausübung mit Blick auf künftige Entscheidungen über entsprechende Erlaubnisanträge in sich trägt, dem Gemeinderat vorbehalten, wenn nicht die zu regelnde Angelegenheit für die Gemeinde ausnahmsweise von untergeordneter Bedeutung ist.

Die Entscheidung, eine bestimmte Art der Sondernutzung - die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern - im Stadtgebiet generell stark einzuschränken, indem die Standorte für Altkleidersammelcontainer auf insgesamt 48 Standplätze (48 Container an 45 Standorten) beschränkt und für weitere Standorte keine straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse erteilt werden, stellt eine grundlegende Vorentscheidung für alle zukünftigen Anträge auf Genehmigung einer solchen Sondernutzung dar.

b. Der Beschluss des Rates ist auch inhaltlich aus rechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.

aa. Der Rat der Beklagten hat die Entscheidung, die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet einzuschränken, indem die Standorte für Altkleidersammelcontainer auf insgesamt 48 Standplätze (48 Container an 45 Standorten) begrenzt und für weitere Standorte keine straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse erteilt werden sollen, nicht näher begründet. Seiner Entscheidung lag jedoch die begründete Beschlussvorlage des Fachbereichs (Amt 66), Vorlagen-Nr. 2022/0465/A66, zugrunde. Der Rat hat die Vorlage ohne Abweichungen beschlossen und sich hierdurch an die tragenden Erwägungen der Sitzungsvorlage gebunden.

bb. Die vorgenommene Begrenzung der Standorte für Altkleidersammelcontainer soll ausweislich der Sitzungsvorlage dazu dienen, eine das Stadtbild störende Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums zu verhindern. Hierzu wird in der Beschlussvorlage ausgeführt, dass die Reduzierung der Containerzahl im Stadtgebiet der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs dienen und der Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums vorbeugen solle. Die Verschmutzung der Sammelstellen durch überquellende bzw. außerhalb der Altkleidersammelcontainer illegal abgestellte Abfälle führe erfahrungsgemäß zu erheblichen negativen Auswirkungen auf das Stadtbild, auch einhergehend mit Gefährdungen für Verkehrsteilnehmer. Insofern müsse ein Ausgleich zwischen dem privaten Interesse an der Sondernutzung und dem Interesse, eine Übermöblierung des öffentlichen Straßenraums zu verhindern, hergestellt werden. Die Gesamtzahl der im Stadtgebiet zuzulassenden Container bestimme sich anhand der Einwohnerzahl (993 Einwohner/Container). Der angenommene Bedarf weise zwar unmittelbar keinen Bezug zum Straßenverkehr auf. Er könne allerdings als ʺobjektivierendesʺ Kriterium für eine gleichmäßige und nachvollziehbare Reduzierung der Containeranzahl im Stadtgebiet herangezogen werden. Bei der Auswahl geeigneter Standorte seien unterschiedliche Belange wie die Erreichbarkeit der Containerstandorte oder das Vorhandensein von Parkmöglichkeiten zur Ermöglichung eines ungehinderten Abladens von Textilien ohne Behinderung des sonstigen Verkehrs berücksichtigt worden. Geprüft worden seien insbesondere Aufstellmöglichkeiten an den bestehenden Altglassammelstellen; dies auch, um eine kleinteilige Möblierung des öffentlichen Straßenraums zu verhindern. Eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Container über das Stadtgebiet solle den Bürgerinnen und Bürgern kurze, komfortable und gebündelte Entsorgungswege für die Abfälle ermöglichen. Die maximale Anzahl der aufzustellenden Altkleidersammelcontainer an den Standorten sei festgelegt worden, um die Sondernutzungserlaubnisanträge weiterer gewerblicher oder gemeinnütziger Sammler ablehnen zu können.

Diese Begründung, die Standorte für Altkleidersammelcontainer zu begrenzen, um eine das Stadtbild störende Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums zu verhindern, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie hat einen konkreten Bezug zur Straße. Auch die weiteren Erwägungen, zum Schutz des Straßen- und Stadtbildes die konkrete Zahl der Sondernutzungserlaubnisse für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet auf das notwendige Maß zu beschränken und durch die Auswahl der Standorte ein möglichst ungehindertes Abladen von Textilien ohne Behinderung des sonstigen Verkehrs zu ermöglichen sowie durch die Prüfung von Aufstellmöglichkeiten an Altglassammelstellen eine kleinteilige Möblierung der Straßen mit Sammelcontainern zu verhindern, lassen keinen Ermessensfehlgebrauch erkennen.

Die Erwägung, durch eine Begrenzung der Anzahl der Altkleidersammelcontainer auf insgesamt 48 Standplätze (48 Container an 45 Standorten) eine das Stadtbild störende Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums zu verhindern, hat einen Bezug zur Straße.

Straßen sind nicht nur Verkehrsträger, sondern prägen auch wesentlich das Stadtbild, was sich u. a. darin niederschlägt, dass bei Bau und Unterhalt von Straßen zulässigerweise nicht nur verkehrliche Funktionen, sondern auch gestalterische Gesichtspunkte - etwa die Möblierung der Straßen - berücksichtigt werden. Insofern ist es zulässig, die gestalterische Wirkung von Sondernutzungen auf das Stadtbild bei der Entscheidung über die Erteilung oder die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis zu berücksichtigen.

Die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum stellt einen Eingriff in das Straßen- und Stadtbild dar. Die ortsbildbeeinträchtigende Wirkung der Container kann daher eine Beschränkung der zulässigen Standorte rechtfertigen.

In die Ermessensentscheidung über die konkrete Anzahl und Auswahl der Standorte dürfen dabei wiederum nur solche Erwägungen eingestellt werden, die einen Bezug zur Straße haben.

Das ist vorliegend im Ergebnis der Fall.

(1) Die Beklagte hat die Festlegung der zulässigen Anzahl von Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet damit begründet, dass zum Schutz des Straßen- und Stadtbildes die konkrete Zahl der Sondernutzungserlaubnisse für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet unter Berücksichtigung gegenläufiger Interessen auf das notwendige Maß beschränkt werden soll. Für die Bestimmung der Zahl der Altkleidersammelcontainer hat die Beklagte dabei auf den abfallwirtschaftlichen Bedarf abgestellt. Das ist rechtlich im Ergebnis nicht zu beanstanden. Denn aus den angestellten Erwägungen wird deutlich, dass für die Beklagte - anders als dies noch bei der in dem vorangegangenen Klageverfahren (10 K 1259/19) streitgegenständlichen Antragsablehnung der Fall gewesen ist - straßenbezogene Erwägungen letztlich entscheidungsleitend waren. Mit der Entscheidung, die Anzahl der Altkleidersammelcontainer auf insgesamt 48 Standplätze (48 Container an 45 Standorten) im Stadtgebiet zu begrenzen, sollen Altkleidersammelcontainer, soweit dies unter Bedarfsgesichtspunkten möglich ist, aus dem öffentlichen Straßenraum herausgehalten werden, um die mit der Aufstellung von Containern nach Einschätzung der Beklagten regelmäßig verbundenen Eingriffe in das Stadtbild und dessen negative Beeinflussung zu vermeiden.

Der Umstand, dass die Beklagte auf abfallwirtschaftliche Bedarfsberechnungen zurückgegriffen hat, um die notwendige Anzahl an Altkleidersammelcontainern bestimmen zu können, führt nicht zu einer anderen Bewertung. Insofern ist zwar zu berücksichtigen, dass der Bedarf an Containern zur Sammlung von Altkleidern ein abfall- und kreislaufwirtschaftsrechtlicher Belang ist, der für sich genommen keinen Bezug zur Straße aufweist. Denn aus straßenrechtlicher Perspektive ist es unerheblich, ob und in welchem Umfang ein Altkleidersammelcontainer genutzt wird.

Die Begrenzung der Containerzahl allein aus Gründen des fehlenden Bedarfs stellt daher regelmäßig keine zulässige Ermessenserwägung dar.

Tragend für die Festlegung der konkreten Anzahl an Altkleidersammelcontainern war vorliegend ausweislich der Beschlussvorlage jedoch nicht der abfall- und kreislaufwirtschaftsrechtliche Bedarf, sondern vielmehr der straßenbezogene Belang, die Möblierung der Straßen mit Altkleidersammelcontainern auf das zwingend notwendige Maß zu beschränken. Leitend war dabei die Erwägung, dass jeder einzelne zusätzliche Container eine zusätzliche negative Beeinflussung des Stadtbildes verursacht, weswegen deren Zahl auf ein Minimum reduziert werden sollte. Das ist straßenrechtlich nicht zu beanstanden. Dass die Beklagte sich insoweit an dem abfallwirtschaftlichen Bedarf orientiert hat, stellt lediglich eine Hilfserwägung dar, die letztlich die willkürliche Festlegung einer bestimmten Containerzahl verhindern und die Begrenzung nachvollziehbar und überprüfbar machen sollte. Insofern ist auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte mit der Begründung, dass bei der Entsorgung von Altglas ein vergleichsweise höherer Bedarf bestehe, nicht alle Altglascontainerstandorte mit weiteren Altkleidersammelcontainern belegt hat.

(2) Auch die Standortauswahl ist anhand straßenbezogener Erwägungen erfolgt. Die Beklagte hat die Standorte ausweislich der Akte und nach den ergänzenden Erläuterungen ihrer Vertreter in der mündlichen Verhandlung so gewählt, dass ein möglichst ungehindertes Abladen von Textilien ohne Behinderung des sonstigen Verkehrs möglich ist. Diese Erwägung lässt keinen Ermessensfehlgebrauch erkennen. Sie hat vielmehr einen konkreten Bezug zu den Aspekten der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie zur Abwägung der widerstreitenden Interessen der Nutzer der Altkleidersammelcontainer und der sonstigen Benutzer der Straße. Dies gilt nachvollziehbar auch für die weitere Erwägung, die Stellflächen für Altkleidersammelcontainer an bestehenden Altglassammelstellen auszuweisen, um hierdurch eine kleinteilige Möblierung der Straßen zu vermeiden und damit einer negativen Beeinflussung des Straßenbildes entgegenzuwirken.

Bei der generellen Festlegung konkreter Standorte zur Vermeidung einer Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums ist es zudem weder erforderlich, jeden einzelnen damit zugleich ausgeschlossenen potentiellen Aufstellort in den Blick zu nehmen, noch auch nur für jeden einzelnen beantragten und durch eine ermessensgerechte Festlegung der Standorte ausgeschlossenen Aufstellort eine individuelle Prüfung im Hinblick auf eine Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums durchzuführen.

cc. Der Ratsbeschluss erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als rechtsfehlerhaft. Insbesondere reduziert der Ratsbeschluss das der Erlaubnisbehörde bei der Bescheidung von Anträgen auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen eingeräumte Ermessen nicht auf eine gebundene Entscheidung. Der Rat hat mit Beschluss vom 6. Dezember 2022 eine generelle Ermessensausübung für das Stadtgebiet der Beklagten vorgenommen. Diese lässt aber nach allgemeinen Grundsätzen in atypischen Fällen, in denen die generelle Ermessensausübung die individuellen Besonderheiten des konkreten Einzelfalls nicht ausreichend berücksichtigt, ein Abweichen grundsätzlich zu.

Der vorliegende Fall unterscheidet sich schon deshalb von der von der Klägerin für ihre gegenteilige Auffassung insofern in Bezug genommenen Entscheidung des OVG NRW, weil es in dieser um eine Satzungsregelung und damit um eine Regelung in einer die Erlaubnisbehörde bindenden Rechtsnorm ging, mit der zudem die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet insgesamt ausgeschlossen werden sollte.

2. Die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnisse für die weiteren zehn beantragten Standorte mit der Begründung, dass diese bereits durch einen anderen Sammler belegt seien, ist allerdings ermessensfehlerhaft. Diese Begründung der Beklagten bezieht sich auf die beantragten Sondernutzungserlaubnisse für das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern an den im Standortkonzept vorgesehenen Aufstellflächen. Soweit die Klägerin nach den Angaben ihres Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung eine Sondernutzungserlaubnis (hilfsweise) auch für zusätzliche, nicht in dem Standortkonzept vorgesehene Standplätze an den jeweiligen Standorten begehrt, steht dem, was sich der Bescheidbegründung auch hinreichend deutlich entnehmen lässt, schon das - wie zuvor dargelegt - rechtlich nicht zu beanstandende Standortkonzept entgegen, durch das die Zahl der Standplätze wirksam begrenzt worden ist.

a. Zwar kann die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis mit der Begründung, für die beantragte Fläche sei bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden, grundsätzlich ermessensfehlerfrei sein, da für dieselbe öffentliche Straßenfläche regelmäßig nur eine Sondernutzungserlaubnis vergeben werden kann.

Der Antragsteller hat, wenn die in Aussicht genommene Straßenfläche vor Stellung des eigenen Erlaubnisantrags bereits anderweitig vergeben wurde, grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass die dem Dritten erteilte Sondernutzungserlaubnis widerrufen wird. Denn § 18 Abs. 1 StrWG NRW vermittelt im Grundsatz keinen Drittschutz.

Etwas anderes muss aber gelten, wenn die in Aussicht genommene Straßenfläche im Zeitpunkt der Antragstellung (noch) nicht vergeben ist, Anträge unterschiedlicher Nutzer vielmehr gleichzeitig zusammentreffen und diese als im Ausgangspunkt gleichberechtigte Antragsteller um die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für dieselbe Straßenfläche nebeneinander stehen. In diesem Fall hat die Erlaubnisbehörde im Vorfeld der Erlaubniserteilung an einen Antragsteller die zeitlich und örtlich gegenläufigen Sondernutzungsinteressen der verschiedenen Straßenbenutzer - unabhängig davon, ob es sich um gleichartige oder verschiedene Sondernutzungsinteressen handelt - ausgleichend zu berücksichtigen und zwischen den Antragstellern eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zu treffen.

Vgl. OVG NRW, u. a. Urteil vom 7. April 2017 - 11 A 2068/14 -, juris, Rn. 62 ff., 66 ff.; VG Aachen, Urteile vom 25. April 2023, juris, Rn. 119 ff., und vom 21. Juni 2021 - 10 K 292/20 -, juris, Rn. 72; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20. November 2015 - 14 K 1438/13 -, juris, Rn. 59 f.; so wohl auch Bay. VGH, Urteil vom 23. Juli 2009 - 8 B 08,3282 -, juris, Rn. 38; vgl. überdies zu insoweit zulässigen Auswahlkriterien Bay. VGH, Urteil vom 1. März 2021 - 8 B 21.646 -, juris, Rn. 23; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Auflage 2020, Rn. 408; Rolshoven, Wer zuerst kommt, mahlt zuerst? - Zum Prioritätsprinzip bei konkurrierenden Genehmigungsanträgen, NVwZ 2006, 516 ff.

Treffen unterschiedliche Sondernutzungsanträge zusammen und räumt die Erlaubnisbehörde einem der Antragsteller eine Sondernutzungserlaubnis und ein Nutzungsrecht ein, ohne eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung getroffen zu haben, kann sie gegenüber dem unterlegenen Antragsteller die Sondernutzungserlaubnis nicht ohne weiteres mit der Begründung ablehnen, dass für die beantragte Fläche bereits einem Dritten eine Sondernutzungserlaubnis erteilt worden ist. Denn der Anspruch des unterlegenen Antragstellers auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung ist in diesem Fall nicht untergegangen, sondern besteht fort.

Das gilt selbst dann, wenn die erteilte Sondernutzungserlaubnis bestandskräftig geworden ist. Denn solange die Erlaubnisbehörde eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung nicht getroffen hat, steht dem unterlegenen Antragsteller hierauf ein Anspruch zu. Die Erlaubnisbehörde muss daher gegebenenfalls auch eine Aufhebung der bestandskräftigen Sondernutzungserlaubnis des anderen Antragstellers unter diesem Gesichtspunkt prüfen.

b. Dies zugrunde gelegt ist die ablehnende Entscheidung der Beklagten ermessensfehlerhaft. Die Beklagte durfte die beantragten Sondernutzungserlaubnisse nicht mit der Begründung ablehnen, dass für die beantragte Fläche bereits der RegioEntsorgung AöR am 18. Mai 2021 eine (unbefristete) Sondernutzungserlaubnis erteilt worden ist; denn eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zwischen der RegioEntsorgung AöR und der Klägerin unter Berücksichtigung der beidseitigen Belange hat erkennbar nicht stattgefunden. Eine solche ergibt sich weder aus der der RegioEntsorgung AöR erteilten Sondernutzungserlaubnis vom 18. Mai 2021 oder dem an die Klägerin gerichteten Ablehnungsbescheid vom 2. Januar 2023 noch aus dem sonstigen Akteninhalt. Aus dem Ablehnungsbescheid und auch dem Vorbringen der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung geht vielmehr hervor, dass die Beklagte angenommen hat, dass es einer Auswahlentscheidung zwischen der RegioEntsorgung AöR und der Klägerin nach Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an die RegioEntsorgung AöR nicht mehr bedurfte.

Diese Annahme ist jedoch fehlerhaft. Es hätte einer Auswahlentscheidung bedurft. Denn die Sondernutzungsanträge der RegioEntsorgung AöR und der Klägerin bezogen sich - mit Ausnahme der von der Klägerin ebenfalls beantragten Standorte ʺHeidwegʺ und ʺAlfred-Brehm-Straße 30ʺ - auf die gleichen Standplätze. Über die Anträge war auch in zeitlicher Hinsicht parallel zu entscheiden, denn über den Antrag der Klägerin vom 14. März 2019 war, nachdem diese gegen den (ersten) Ablehnungsbescheid vom 21. März 2019 Klage erhoben hatte (10 K 1259/19), im Zeitpunkt der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an die RegioEntsorgung AöR am 18. Mai 2021 noch nicht bestandskräftig entschieden worden. In diesem Zeitpunkt war der Erlaubnisantrag der Klägerin vielmehr nach wie vor offen und beide standen als im Ausgangspunkt gleichberechtigte Antragsteller um die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für dieselben Straßenflächen nebeneinander; es lag damit eine ʺechteʺ Konkurrenzsituation der beiden Antragsteller vor. Dass der RegioEntsorgung AöR bereits mit Bescheid vom 18. Juni 2014 eine Sondernutzungserlaubnis auf der Grundlage des Ratsbeschlusses vom 27. März 2014 erteilt worden war, führt nicht zu der gegenteiligen Annahme. Denn diese Sondernutzungserlaubnis hat die Beklagte mit Blick auf die zwischenzeitlich veränderte Beschlusslage des Rates und die durch Zugrundelegung eines neuen ʺStandortkonzeptsʺ veränderten rechtlichen Grundlagen für eine Erlaubniserteilung mit ihrem Bescheid vom 18. Mai 2021 ausdrücklich widerrufen. Die durch das Urteil der Kammer vom 23. September 2022 im Verfahren 10 K 1259/19 zur Neubescheidung des Antrags der Klägerin vom 14. März 2019 verpflichtete Beklagte hätte die erforderliche Auswahlentscheidung daher nachholen und ggf. über eine Aufhebung der der RegioEntsorgung AöR erteilten Sondernutzungserlaubnis entscheiden müssen. Daran fehlt es.

B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Kammer berücksichtigt, dass die Klägerin im Umfang von 1/6 - hinsichtlich zwei von zwölf Standorten - und die Beklagte im Umfang von 5/6 - hinsichtlich zehn von zwölf Standorten - unterliegt.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2 ZPO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_aachen/j2024/10_K_223_23_Urteil_20240423.html - DE:VGAC:2024:0423.10K223.23.00

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