Verwaltungsgericht Gelsenkirchen v. 15.03.2024: Zur Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens zum Radverkehr bei Koppelung unterschiedlicher Themen und mangelnder Bestimmtheit

Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Urteil vom 15.03.2024 - 15 K 1844/22) hat entschieden:

Der Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens als unmittelbare demokratische Mitwirkung zur Ergänzung der repräsentativen demokratischen Staatsorganisation verlangt einzelne konkrete Fragestellungen zu einer abgegrenzten Sachmaterie und Sachentscheidung. Dem stehen Bürgerbegehren entgegen, deren Fragestellung im Sinne eines politischen Programms zu erreichende Ziele (Finalität) benennt, aber die konkreten Maßnahmen (Sachentscheidung/Durchführung) für den abstimmungsberechtigten Bürger unklar lässt.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Radfahrer auf linkem Radweg entgegen der Fahrtrichtung
und
Radwege

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldnerinnen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Gründe:

Die Klage hat keinen Erfolg.

I. Die Klage ist zulässig.

Die Klägerinnen begehren mit ihrer Klage nach Auslegung des Klagebegehrens gemäß § 88 VwGO die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "RadEntscheid Bochum".

Dies kann zulässigerweise mit der hier - ausweislich des mit der Klageschrift vom 28. April 2022 angekündigten Klageantrags - erhobenen Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO erreicht werden. Soweit die Klagebegründung vom 5. Februar 2024 ausführt, es handele sich bei der vorliegenden Streitigkeit nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,

und der entscheidenden Kammer,

um einen Organrechtsstreit besonderer Art, die Klage müsse bereits deshalb Erfolg haben, weil die Beklagte schon keine Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes habe, welcher daher aufzuheben sei, setzt sie sich in Widerspruch zu dem angekündigten ausdrücklichen Klageantrag. Das Vorbringen steht insoweit nicht in Einklang mit dem erkennbaren vorgenannten Begehren der Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens.

Ihr Klagebegehren können die Klägerinnen zulässigerweise mit der erhobenen Verpflichtungsklage verfolgen. Die Feststellung der Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens durch den Rat gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW ist nach der neueren Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, auch im Lichte der vorerwähnten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur hessischen Gemeindeordnung, nach der hier maßgeblichen Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (weiterhin) ein Verwaltungsakt.

Im Hinblick auf die dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen für das Landesrecht letztinstanzlich zustehende Auslegungskompetenz zur Vereinheitlichung der Rechtsprechung hält die Kammer an ihrer, zeitlich vor einer Äußerung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen aufgebrachten, Rechtsprechung (15 K 2349/19) nicht weiter fest.

Die Klage ist demgemäß zutreffend gegen die beklagte Stadt, vertreten durch ihren Oberbürgermeister, gerichtet (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Sie ist Rechtsträgerin des Rates als handelndes Organ.

Den Klägerinnen fehlt nicht das für die Klage erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Nach § 26 Abs. 6 Satz 5 GO NRW unterbleibt der Bürgerentscheid, wenn der Rat dem Bürgerbegehren entspricht. In diesen Fällen tritt auch eine Erledigung des Bürgerbegehrens ein. Wann konkret von einem "Entsprechen" im Sinne des § 26 Abs. 6 Satz 5 GO NRW auszugehen ist, richtet sich nach dem konkreten Inhalt und Gegenstand des Bürgerbegehrens. Erforderlich ist, dass sich das Begehren sachlich und inhaltlich erledigt hat. Ein "Entsprechen" kann auch dann anzunehmen sein, wenn der Rat die mit dem Begehren verlangte Maßnahme lediglich mit unwesentlichen Abweichungen beschließt.

Vgl. Dietlein/Peters in: Dietlein/Heusch, Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 2023, § 26 Rn. 66 f.

Zwar hat der Rat der Beklagten durch Beschluss vom 5. Mai 2022 mehrheitlich zustimmend über den Antrag "Radverkehr in Bochum" (Vorlage Nr. 20221092) der Fraktionen "Die T. im Rat", "Die H. im Rat", "D. -Fraktion" und "G. -Fraktion" entschieden. In der Folgezeit hat die Beklagte ausweislich ihrer Angaben in der Klageerwiderung vom 29. Februar 2024 bereits 13 Maßnahmepakete erstellt, denen konkrete Sofortmaßnahme zugrunde lagen. Der Beschluss vom 5. Mai 2022 greift die Ziele und Überschriften des Bürgerbegehrens "RadEntscheid Bochum" auf. Die Inhalte der jeweiligen Ziele orientieren sich zudem maßgeblich an denen des Bürgerbegehrens. Sie weichen jedoch im Detail in Bezug auf ihre inhaltlichen Ausgestaltungen teilweise davon ab beziehungsweise bleiben teilweise dahinter zurück. Daher entspricht der Beschluss vom 5. Mai 2022 dem Bürgerbegehren jedenfalls nicht vollumfänglich, sodass durch diesen Beschluss noch keine Erledigung des Bürgerbegehrens eingetreten ist. Dies gilt insbesondere in Bezug auf die von den Klägerinnen geltend gemachten Formulierungen zu "Straßenkilometern" und "Radwegekilometern", wonach ein Radwegekilometer auch ein solcher sein kann, der auf beiden Fahrbahnseiten ausgebaut ist, wohingegen ein mit dem Bürgerbegehren geforderter Straßenkilometer dies nicht ermöglicht. Auch in Bezug auf die weiteren im Bürgerbegehren formulierten Ziele bleibt der Ratsbeschluss vom 5. Mai 2022 inhaltlich sowohl in Bezug auf die Quantität der Maßnahmen als auch in Bezug auf deren tatsächliche finale Durchführung zurück. So sollen ausweislich des Beschlusses vom 5. Mai 2022 im Radhauptroutennetz durchschnittlich jährlich sieben Radwegekilometer geplant und ausgebaut werden, im Bürgerbegehren ist insoweit unter Ziel 1. der Ausbau von mindestens acht Straßenkilometern festgelegt. Der Beschluss vom 5. Mai 2022 hält zudem sprachliche "Aufweichungen" zur finalen Durchführung der im Bürgerbegehren geforderten Maßnahmen. So ist zu Ziel 2. (Anforderungen an die Gestaltung der Radinfrastruktur) festgelegt, dass dieses "grundsätzlich" auf ganzer Länge vom Fußverkehr getrennt ausgebaut werden solle und "grundsätzlich" gemäß den gültigen Regelwerken der Empfehlungen für Fußgängeranlagen (EFA) und Radverkehrsanlagen (ERA) geplant und ausgebaut werden sollen. Derartige sprachliche Einschränkungen enthält das Bürgerbegehren nicht. Ebensolche sprachliche Einschränkungen enthält der Ratsbeschluss vom 5. Mai 2022 auch in Bezug auf das Ziel 3. (Sicherheit zuerst). Der Beschluss verzichtet auf eine besondere Hervorhebung der vorrangigen Beseitigung von Gefahren durch Straßenbahngleise und fordert lediglich eine "regelmäßige" Gefahrenanalyse nach Unfällen und deren Beseitigung nach einer Prioritätenliste anstelle einer im Bürgerbegehren geforderten "unverzüglichen" Beseitigung. Die Festlegung auf die Umgestaltung von 20 Kreuzungen im Radhauptrouten- und Ergänzungsnetz bis zum Jahr 2030 im Beschluss vom 5. Mai 2022 weicht ebenfalls in ihrer Quantität von der Forderung des Bürgerbegehrens ab, wonach ab dem Jahr 2022 mindestens drei Kreuzungen jährlich innerhalb der nächsten neun Jahre umgebaut werden sollten.

II. Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Bescheide vom 5. April 2022 und der diesen zugrundeliegende Ratsbeschluss vom 1. April 2022 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerinnen nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Sie haben keinen Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens.

Das Bürgerbegehren steht nicht mit den Vorgaben des § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW sowie des § 26 Abs. 2 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 GO NRW im Einklang.

Die Bürger können gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW beantragen (Bürgerbegehren), dass sie anstelle des Rats über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid). Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden und die zur Entscheidung zu bringende Frage sowie eine Begründung enthalten (§ 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Bei einem Bürgerentscheid kann über die gestellte Frage nur mit Ja oder Nein abgestimmt werden (§ 26 Abs. 7 Satz 1 GO NRW).

Hieran gemessen verstößt das Bürgerbegehren "RadEntscheid Bochum" zum einen in seiner Gesamtheit gegen das aus § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW folgende Verbot der Koppelung unterschiedlicher Themenstellungen (hierzu unter 1.) und genügt auch im weiteren nicht den Anforderungen an die Bestimmtheit nach § 26 Abs. 2 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 GO NRW (hierzu unter 2.).

1. Das Bürgerbegehren "RadEntscheid Bochum" ist unzulässig, weil es in seiner Gesamtheit gegen das aus § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW folgende Verbot der Koppelung unterschiedlicher Themenstellungen verstößt.

§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW normiert ein sogenanntes Koppelungsverbot. Danach können Bürger beantragen (Bürgerbegehren), dass sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid). Aus dem Wortlaut des § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW folgt somit, dass sich das Bürgerbegehren auf "eine Angelegenheit der Gemeinde" zu beziehen hat. Eine Angelegenheit ist danach als singuläres Thema zu verstehen, wie sich aus dem quantitativen Zählelement (eins) und dem unbestimmten Artikel zu einer Angelegenheit als singuläres Nomen ergibt. Andernfalls wäre zu erwarten gewesen, dass der Normgeber die Entscheidung über Angelegenheiten (Mehrzahl) zugelassen hätte. Gleichermaßen folgt aus dem Wortlaut des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW, dass das Bürgerbegehren die zur Entscheidung zu bringende Frage (Singular) enthalten muss.

Auch aus der Systematik des § 26 GO NRW ergibt sich Entsprechendes. Die Anforderung, eine eng umrissene, einheitlich abgrenzbare Sachmaterie zum Gegenstand des Bürgerbegehrens zu machen, findet bei systematischer Betrachtung eine Stütze in den Regelungen über die Kostenschätzung. Diese soll die "Durchführung der verlangten Maßnahme" in den Blick nehmen (§ 26 Abs. 2 Satz 4 GO NRW). Der "Durchführung" der einzelnen "verlangten Maßnahme" liegt ein engeres Begriffsverständnis von "eine Angelegenheit" zugrunde als ein auf Finalität ausgerichtetes (politisches) Programm, dessen Durchführungsmodalitäten erst noch weitgehend geplant werden müssen.

Die Normgenese belegt die Auslegung des Begriffs "eine Angelegenheit" in § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW als eine eng umrissene, einheitlich abgrenzbare Sachmaterie. Denn bei der Einführung des Bürgerbegehrens in § 17b GO NRW a.F. hat der historische Gesetzgeber die Entscheidung an Stelle des Rates "über eine wichtige Angelegenheit" im Blick gehabt.

Vgl. Landtag NRW, Drs. 11/4983, S. 7.

Im Rahmen der Vorstellung des Gesetzesentwurfs führte der damalige Innenminister aus, dass die Elemente der unmittelbaren Demokratie die bewährte repräsentative demokratische Staatsorganisation in den Städten, Gemeinden und Kreisen nicht ersetzen, sondern ergänzen sollten.

Vgl. Landtag NRW, 11580, Plenarprotokoll 11/92.

Der historische Gesetzgeber schrieb dem Bürgerbegehren damit einen ergänzenden Anwendungsbereich im Hinblick auf die repräsentativ demokratisch gewählten Gemeindeorgane zu. Dieser dem Bürgerbegehren historisch beigelegte ergänzende Zweck wird durch "punktuelle" Angelegenheiten abgegrenzter Sachmaterien ausgefüllt, nicht jedoch darüber hinausgehend durch finalitätsgeprägte politische Programme bzw. bloße Maßnahmenziele.

Die vorstehende Auslegung des Begriffs "eine Angelegenheit" in § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW belegt das sogenannte Kopplungsverbot mehrerer Sachmaterien, die nicht mehr der Begrifflichkeit "eine Angelegenheit" unterfallen, und, dass ein Bürgerbegehren nur dann zulässig ist, wenn mehrere Fragen sachlich denselben Gegenstand betreffen.

Auch eine rechtsvergleichende Betrachtung obergerichtlicher Rechtsprechung zu anderem jeweiligen Gemeinderecht in Bayern, Niedersachen und Hamburg bestätigt die vorstehende Auslegung. Danach bezieht sich die Einheitlichkeit der Angelegenheit und damit das aus diesem folgende sogenannten Koppelungsverbot auf den materiellen Regelungsinhalt. Zulässig ist eine Verbindung mehrerer Anliegen nur dann, wenn mehrere inhaltlich zusammenhängende ("einheitliche") Anliegen in einer Fragestellung zusammengeführt werden. Verboten ist insoweit die Koppelung sachlich nicht zusammenhängender Materien in einer Fragestellung.

Eine "lockere Verknüpfung" mehrerer Materien genügt daher nicht. Es bedarf vielmehr eines engen sachlichen Zusammenhangs innerhalb eines einheitlichen Regelungsgegenstandes.

Aufgrund des - auch im hiesigen Landesrecht in § 26 Abs. 7 Satz 1 GO NRW normierten - Erfordernisses, den Abstimmungsberechtigten lediglich eine "Ja"-/"Nein"-Frage vorzulegen, sind sachlich und inhaltlich nicht unmittelbar zusammenhängende Materien getrennt zur Abstimmung zu stellen. Dieser Zusammenhang lässt sich jedoch nicht bereits über eine gleichgerichtete Zielsetzung verschiedener Vorhaben herstellen, wenn sich diese ansonsten mit unterschiedlichen Regelungsinhalten an unterschiedliche Adressaten richten.

Welche Materien sachlich in einer Weise zusammenhängen, dass sie in einem Bürgerbegehren verbunden werden dürfen, beurteilt sich nach materiellen Kriterien. Die bloße formale Verbindung unter dem Dach einer (stark abstrahierten) Fragestellung genügt ebenso wenig wie die Verknüpfung durch ein gemeinsames allgemeines Ziel oder ein politisches Programm. Maßgeblich ist, ob die Teilfragen oder -maßnahmen nach objektiver Beurteilung innerlich eng zusammenhängen und eine einheitliche abgrenzbare Materie bilden.

Zwar ist es auch nach dem Vorstehenden nicht generell ausgeschlossen, dass in einem Bürgerbegehren mehrere Fragen zur Abstimmung gestellt werden. Das schließt die Stellung mehrerer Fragen zudem auch dann nicht aus, wenn diese Fragen nur einheitlich mit "Ja" oder "Nein" beantwortet werden können. Damit ist in formeller Hinsicht zunächst nicht ausgeschlossen, eine Frage in mehrere Teilfragen zu untergliedern oder mehrere Fragen in einem Bürgerbegehren zusammen zu fassen.

Allerdings ist die Verbindung mehrerer Fragen in einem Bürgerbegehren zur Vermeidung von Zweideutigkeiten nur dann zulässig, wenn beide Fragen sachlich denselben Gegenstand betreffen.

Ob ein Bürgerbegehren, das mehrere Maßnahmen umfasst, eine einheitliche Angelegenheit betrifft und das Koppelungsverbot beachtet, ist anhand der Umstände des Einzelfalles zu prüfen. Dabei ist der Inhalt eines Bürgerbegehrens durch Auslegung zu ermitteln.

Fragestellung und Begründung sind bürgerbegehrensfreundlich auszulegen. An die sprachliche Abfassung der Fragestellung dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Das Rechtsinstitut Bürgerbegehren ist so angelegt, dass auch Gemeindebürger ohne besondere rechtliche Kenntnisse die Fragestellung formulieren können sollen. Daher ist eine "wohlwollende Tendenz" gerechtfertigt, weil das Rechtsinstitut handhabbar sein soll, solange nur das sachliche Ziel des Begehrens klar erkennbar ist.

Das Bürgerbegehren "RadEntscheid Bochum" verstößt gegen das vorstehend beschriebene Koppelungsverbot.

Eine sachlich und materiell abgrenzbare Einheitlichkeit der Angelegenheiten der im Bürgerbegehren aufgeführten "sieben Ziele" ist nicht gegeben. Der nach den vorstehend ausgeführten Maßstäben erforderliche enge Sachzusammenhang eines einheitlichen Regelungsgegenstandes zwischen mehreren Fragen liegt nicht vor. Zwar unterfallen sämtliche sieben Ziele des Bürgerbegehrens dem Leitthema der Förderung des Radverkehrs in der Stadt Bochum. Eine derartig weitgehende Abstraktion der Sachmaterie entspricht jedoch nicht mehr dem vorstehend dargestellten Sinn und Zweck der Regelung des § 26 GO NRW, eine Sachentscheidung in Bezug auf eine einheitliche Angelegenheit im materiell-rechtlichen Sinne durch die Bürger anstelle des Rates herbeizuführen. Gerade die Ausrichtung eines Bürgerbegehrens auf eine konkrete abschließende Sachentscheidung anstelle des Rates lässt eine allgemeine politische Willensbildung in Bezug auf eine nicht abgegrenzte Sachmaterie nicht zu. In der mündlichen Verhandlung haben die Klägerin zu 1. und ihr Prozessbevollmächtigter ausdrücklich hervorgehoben, die Fragestellung habe "Radverkehrspolitik" zum Gegenstand. Ihr weiteres Vorbringen, sie hätten diesen Oberbegriff bewusst sehr weit gefasst, um sämtliche weitere Themen mit zu umfassen, belegt gerade den festgestellten Verstoß gegen das in § 26 GO NRW verankerte Koppelungsverbot.

Ein als eng zu bezeichnender abgrenzbarer materieller Sachzusammenhang lässt sich zunächst noch in Bezug auf die Ziele 1. (Durchgängiges Netz für den Alltagsverkehr ausbauen), 2. (Anforderungen an die Gestaltung der Radinfrastruktur), 3. (Sicherheit zuerst), 4. (Kreuzungen sicher umbauen) und 6. (Radschulwegpläne für Schulen) erkennen. Diese Ziele haben den (sicheren) Ausbau der Radwege und deren nähere Ausgestaltung zum Gegenstand und betreffen damit die abgrenzbare Angelegenheit des Radwegeausbaus. Unbeschadet dessen ist jedoch auch bereits für diese Ziele festzustellen, dass sie von der abgrenzbaren Sachmaterie "Radwegeausbau" auch bei weitgehender Auslegung der Begrifflichkeit getrennt zu betrachtende Regelungsgegenstände miteinbeziehen. So ist die Frage der Freigabe von Einbahnstraßen für den Radverkehr in die Gegenrichtung (als Teil von Ziel 1.) auch bei wohlwollender Auslegung nicht der Sachmaterie des Ausbaus der Radinfrastruktur zuzurechnen, da diese Fragestellung vorrangig straßenverkehrsordnungsrechtlichen Charakter hat. Einbahnstraßenregelungen sind solche der StVO (Zeichen 220 für Einbahnstraßen) und Freigabe für Radverkehr in Gegenrichtung (Zusatzzeichen zu Zeichen 220) Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO. An dieser Stelle zeigt sich weiter, dass das Bürgerbegehren auch andere straßenverkehrsrechtliche Anordnungen der Straßenverkehrsbehörden nach der StVO zum Gegenstand hat (Ziel 4 "Kreuzungen sicher umbauen, Abbiegegeschwindigkeit von KFZ reduzieren, Verkehrs-/Vorschriftszeichen nach der StVO). Diese (Teil-) Ziele stehen mit der Sachmaterie des Radwegausbaus zum einen nicht in engerem Sachzusammenhang. Ferner erweist sich die Einbeziehung in das Bürgerbegehren auch deshalb als problematisch, weil nach § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW die Bürger "an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden". Die Angelegenheiten müssen somit Aufgaben aus dem Wirkungskreis des Rates betreffen (Selbstverwaltungsaufgaben). Für Maßnahmen der StVO wären jedoch andere Behörden als der Rat zuständig (§ 44 StVO). Denn nach §§ 5 ff. der Verordnung über Zuständigkeiten im Bereich Straßenverkehr und Güterbeförderung sind "Straßenverkehrsbehörden im Sinne des § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO die Kreisordnungsbehörden.", bzw. nach § 45 StVO i.V.m. § 10 der vorerwähnten VO die örtlichen Ordnungsbehörden dieser Städte. Aufgaben der Kreisordnungsbehörden nach dem StVG oder der StVO sind pflichtige Aufgaben nach Weisung. Maßnahmen nach der StVO stellen danach keine Ratsaufgabe dar. Ein Bürgerbegehren darf daher nicht die Aufstellung von Verkehrsschildern fordern, wenn dafür eindeutige gesetzliche Tatbestände formuliert sind, deren Einhaltung im Wege des Weisungsrechts der Rechtsaufsicht durchgesetzt werden könnte.

Bereits dies allein führt darauf, dass das Bürgerbegehren jedenfalls in diesem Teil unzulässig ist, weil es insoweit keine Angelegenheit des Rates betrifft. Auch die Forderung der Analyse von Gefahrenstellen und das konsequente Kontrollieren und Ahnden von Verstößen gegen das Halte- und Parkverbot auf Radwegen (als Teil von Ziel 3.) sowie die Verringerung von Abbiegegeschwindigkeiten (als Teil von Ziel 4.) unterfallen nicht der Sachmaterie des Radwegeausbaus. Gleiches gilt für die Planung von Radschulwegen als dem Ausbau vorgelagerter Prozess, welcher die Planungshoheit der Gemeinde betrifft. Diese steht mit dem konkreten "Ausbau" des Radwegenetzes als eng zu fassende Materie nicht in unmittelbarem Zusammenhang.

Die weiteren von dem Bürgerbegehren aufgeführten Ziele 6. (Sichere Fahrradstellplätze ausbauen) und 7. (Mobilitätswende konsequent und transparent fördern) sind ebenfalls nicht der materiell abgrenzbaren Sachmaterie des Ausbaus der Radwege bzw. der Radinfrastruktur zuzurechnen.

2. Das Bürgerbegehren genügt unabhängig davon nicht den Anforderungen an die Bestimmtheit nach § 26 Abs. 2 Satz 1, Abs. 7 Satz 1 GO NRW.

Die hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung eines Bürgerbegehrens ist von überragender Bedeutung. Die Bürger müssen schon aus der Fragestellung erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ihre Mitwirkung sich nicht auf eine mehr oder weniger unverbindliche Meinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter Anliegen beschränkt, sondern eine konkrete Sachentscheidung betrifft.

Deshalb muss ausgeschlossen sein, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichen Vieldeutigkeit und nicht wegen der eigentlich verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützung gefunden hat. Insofern kommt auch eine wohlwollende Auslegung im Hinblick auf die große Bedeutung der Bestimmtheit der Fragestellung nicht in Betracht. Vielmehr muss die Fragestellung in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich sein; mit anderen Worten: bei mehrdeutigen, unpräzisen und zu Missverständnissen Anlass bietenden Formulierungen ist eine hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung zu verneinen. Das Bürgerbegehren steht zudem in engem sachlichen Zusammenhang mit dem Bürgerentscheid, der im Falle eines zulässigen Bürgerbegehrens herbeizuführen ist und die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat. Aus § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ergibt sich daher, dass ein Bürgerbegehren nicht lediglich darauf gerichtet sein darf, dem Rat generelle Vorgaben für eine von ihm noch zu treffende Entscheidung zu machen. Vielmehr muss der angestrebte Bürgerentscheid die abschließende Entscheidung über eine Angelegenheit der Gemeinde anstelle des Rats im Sinne einer konkreten Sachentscheidung selbst treffen. Das Bürgerbegehren darf auch nicht bloß auf das Verfahren zielen, in dem diese Entscheidung getroffen werden soll. Unzulässig sind zudem resolutionsartige Meinungskundgaben.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Februar 2009 - 15 A 3224/08 -, juris Rn. 3, und vom 30. Oktober 2008 - 15 A 2027/08 -, juris Rn. 12 ff., Urteil vom 19. Februar 2008 - 15 A 2961/07 -, juris Rn. 37, Beschlüsse vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, juris Rn. 22 ff., und vom 18. Oktober 2007 - 15 A 2666/07 -, juris Rn. 5 ff., Urteile vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, juris Rn. 10 ff., vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, juris Rn. 20, und vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, juris Rn. 25.

Die textlichen Anforderungen an ein Bürgerbegehren dürfen nicht überspannt werden.

Die Fragestellung muss sich jedoch aus der Sicht des Bürgers und des Verwaltungsausschusses, der über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu entscheiden hat, sowie des Rates mit hinreichender Deutlichkeit und unter Zuhilfenahme der allgemeinen Auslegungsregelungen der §§ 133, 157 BGB aus dem Antrag selbst einschließlich seiner Begründung ergeben.

a) Die mit dem Bürgerbegehren eingangs gestellte Frage, "Soll die Stadt Bochum die folgenden sieben verkehrspolitischen Ziele in den nächsten neun Jahren umsetzen?" lässt sich zwar mit Ja oder Nein beantworten. Sie erweist sich - jedoch auch - bei einem Hineinlesen aller Ausführungen zu den "sieben Zielen" jedenfalls in Teilen als nicht hinreichend bestimmt im Sinne der vorstehenden Maßstäbe. Dies zeigt sich bereits im Hinblick auf das Vorbringen der Klägerinnen im gerichtlichen Verfahren zu den Begrifflichkeiten der Radwegekilometer bzw. Straßenkilometer. Soweit der Ratsbeschluss vom 5. Mai 2022 auf Radwegekilometer abstellt, das Bürgerbegehren jedoch auf Straßenkilometer und der Unterschied der Begrifflichkeit erst im gerichtlichen Verfahren dargestellt wurde, zeigt sich schon, dass auch dem den Bürgerbescheid unterzeichnenden Bürger eine Definition der Begrifflichkeit nicht ohne weiteres klar ist. Denn einem unbefangenen Bürger ist nicht ohne weiteres bewusst, dass der im Bürgerbegehren verwendete Begriff "Straßenkilometer" von dem des "Radwegekilometers" insoweit nach den Vorstellungen der Beteiligten zu unterscheiden ist, als ein auf beiden Straßenseiten ausgebauter Radweg auf einer Läge von einem Kilometer lediglich einem Straßenkilometer, jedoch zwei Radwegekilometern entspricht.

Darüber hinaus ist jedenfalls bei ortsbezogenen Maßnahme - wie hier - zu verlangen, dass das Bürgerbegehren die konkreten Örtlichkeiten in Bezug nimmt. Soweit das Bürgerbegehren zwar Radroutennetze aufführt und dem von ihm dargestellten Begriff des Radhauptroutennetzes Straßen zuordnet sowie teilweise benennt (Ziele 1. und 2.), ist die Darstellung nicht konkret genug, um die Örtlichkeit einer bestimmten Ausbaumaßnahme klar zu bestimmen. Gerade unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Kostenschätzung fast 427.500.000 Euro (fast 1/2 Milliarde Euro) ausweist, kann es für abstimmende Bürger durchaus beachtlich sein, wo konkret die Maßnahmen umgesetzt werden, um zu entscheiden, ob sie konkret den Einsatz dieser öffentlichen Mittel dafür einsetzen wollen. Der einzelne Bürger kann anhand der Darstellung im Bürgerbegehren vorliegend nicht erfassen, welche konkreten Folgen dieses für ihn selbst hat und ob er in Kenntnis aller Umstände und Einzelheiten bereit ist, das Begehren zu unterstützen.

Der Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens als unmittelbare demokratische Mitwirkung zur Ergänzung der repräsentativen demokratischen Staatsorganisation verlangt einzelne konkrete Fragestellungen zu einer abgegrenzten Sachmaterie und Sachentscheidung. Dem stehen Bürgerbegehren entgegen, deren Fragestellung im Sinne eines politischen Programms zu erreichende Ziele (Finalität) benennt, aber die konkreten Maßnahmen (Sachentscheidung/Durchführung) für den abstimmungsberechtigten Bürger unklar lässt. Dies ist hier jedoch der Fall. Soweit Ziel 2. (Anforderungen an die Gestaltung der Radinfrastruktur) unter anderem festlegt, dass Radfahrende "bestmöglich vor dem Kfz-Verkehr geschützt" werden, ist nicht hinreichend klar, auf welche konkrete Art und Weise und mit welchen konkreten Maßnahmen der Schutz der Radfahrer im Verkehr gewährleistet werden soll. Dementsprechend ist der konkrete Inhalt der insoweit beabsichtigten Entscheidung durch den Rat unklar. Es handelt sich vielmehr lediglich um eine allgemeine Zielvorgabe, die inhaltlich jedoch nicht nachvollziehbar bestimmt ist. Insoweit enthält das Bürgerbegehren keine konkrete Sachentscheidung. Auch die Vorgaben, "bestehende Radwege an Radhauptverbindungen zu überprüfen und erforderlichenfalls zu verbessern, wenn sie den gestiegenen Anforderungen gemäß neuer StVO und neuer ERA nicht mehr genügen", ist nicht hinreichend bestimmt. Dem Unterzeichner des Bürgerbegehrens erschließt sich insbesondere nicht allein durch das Lesen der Ausführungen, welche Anforderungen der in Bezug genommenen Regelwerke als "gestiegene" zu bewerten sind. Dies gilt gleichermaßen, soweit in dem Ziel 4. (Kreuzungen sicher umbauen) ausgeführt wird, dass "Stellen mit besonderem Gefahrenpotential Umbaupriorität haben". Was konkret unter "besonderem Gefahrenpotential" zu verstehen ist, lässt sich dem Begehren nicht entnehmen. Ebenso bleibt unklar, wie ein solches Gefahrenpotential festgestellt werden soll und auf welche Weise eine entsprechende Rangfolge (Priorität) zu erstellen ist. Die Ausführungen sind nicht auf eine abschließende Sachentscheidung im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW gerichtet.

b) Darüber hinaus erweist sich das Bürgerbegehren in der hier gestellten Form auch deshalb als unzulässig, weil es für sich betrachtet - allein unter Zugrundelegung der konkreten im Eingang gestellten Frage - nicht auf eine bestimmte Sachentscheidung gerichtet ist. Die Frage selbst lässt sich zwar mit Ja oder Nein beantworten, ergibt aber ohne ein Hineinlesen der in Bezug genommenen, erst im weiteren angeführten Ziele keinen eigenen Sinn. Eine solche Inbezugnahme diverser inhaltlich nicht im engen Sachzusammenhang miteinander stehender und darüber hinaus auch nicht hinreichend konkret bestimmter "Ziele" führt hier zur Unbestimmtheit des Bürgerbegehrens, da bereits für sich betrachtet keine bestimmte (inhaltlich Sinn ergebende) Frage vorliegt.

Vgl. zur Problematik langer und verschachtelter Fragestellungen: OVG NRW, Beschluss vom 30. Oktober 2008 - 15 A 2027/08 -, juris Rn. 9.

Das Bestimmtheitsgebot verlangt eine konkrete Fragestellung in Form einer konkreten Sachentscheidung.

Dass aufgrund der Vielschichtigkeit und Komplexität des vorliegenden Bürgerbegehrens eine andere Art der Fragestellung beziehungsweise Darstellung eventuell nicht möglich war oder die zahlreichen Ziele nicht ausreichend in einer Fragestellung hätten dargestellt werden können, zeigt gerade, dass das vorliegende Bürgerbegehren nicht nur auf eine oder mehrere (dann aber miteinander in einem Sachzusammenhang stehende) Fragen gerichtet ist, sondern vielmehr darüber hinaus im Sinne eines politischen Programms zu erreichende Ziele benennt.

3. Aus den vorstehend unter 1. und 2. dargestellten Verstößen des Bürgerbegehrens gegen den Grundsatz der Bestimmtheit und der fehlenden Einheitlichkeit der Fragestellung folgt die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens insgesamt.

Dies gilt zunächst in Bezug auf die Feststellung des Verstoßes gegen das Koppelungsverbot, das hier zu einem uneinheitlichen Fragegegenstand des Bürgerbegehrens und der daraus resultierenden Unzulässigkeit führt. Der Verstoß gegen das Erfordernis der Einheitlichkeit der Fragestellung wegen unzulässiger Verknüpfung mehrerer Sachmaterien als Anliegen erfasst das Bürgerbegehren in seiner Gesamtheit.

Aber auch unter Berücksichtigung allein der Ausführungen zur inhaltlichen Unbestimmtheit unter Ziffer 2. dieser Entscheidung erweist sich das Bürgerbegehren insgesamt als unbestimmt auch soweit die Unbestimmtheit sich möglicherweise nur auf Teile der Ziele oder innerhalb der Ziele auf Teile der Darstellung beschränkt.

Vgl. zur einer aus einer Teilunzulässigkeit folgenden grundsätzlichen Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens insgesamt: Nds. OVG, Beschluss vom 11. August 2008 - 10 ME 204/08 -, juris Rn. 23; Erichsen/Dietlein, Kommunalrecht, 3. Auflage, S. 165, Rn. 42; Dietlein/Peters in: Dietlein/Heusch, KommunalR NRW, 2023, § 26 Rn. 20.1,

Etwas anderes folgt hier nicht daraus, dass am Ende des Bürgerbegehrens, losgelöst von den aufgeführten Zielen, ausgeführt wird, die Unterzeichnenden erklärten sich mit ihrer Unterschrift einverstanden, diese solle in den Fällen der teilweisen Unzulässigkeit oder Erledigung für die verbleibenden Teile fortgelten.

Eine solche salvatorische Klausel zum fortbestehenden Willen des Unterzeichners bei teilweiser Unzulässigkeit, soweit etwaiges im Bürgerbegehren angelegt ist,

könnte - ohne dass dies hier einer abschließenden Entscheidung bedarf - nach Auffassung der Kammer nur bei klar abtrennbaren Einzelmaßnahmen oder Teilfragen zulässig sein. Bereits dies ist hier nach den vorstehenden Ausführungen jedoch nicht der Fall. Insbesondere aufgrund der Vielschichtigkeit und Komplexität der auf Finalität gerichteten Ziele im Sinne von "Programmen", ist eine solche Abtrennbarkeit nicht gegeben. Die hier verwendete salvatorische Klausel am Ende des Bürgerbegehrens ist mit dessen Charakter als "eine Entscheidung" der abstimmungsberechtigten Bürger über eine Angelegenheit im Sinne des Gesetzgebers nicht vereinbar. Denn die Abstimmenden müssen für ihre Teilhabe im Wege unmittelbarer Demokratie wissen, wozu sie "Ja" oder "Nein" sagen. Das wäre im vorliegenden Fall bei Zulassung einer salvatorischen Klausel nicht mehr gewährleistet. Der Gehalt der Entscheidung hinge in diesem Fall davon ab, inwieweit der Rat oder ein Gericht die Inhalte der Frage als zulässig erachteten. Das Bürgerbegehren würde durch ein "Herausschneiden" zulässiger Teile aus an sich geschlossenen Fragen zwischen seiner Formulierung und der Unterschriftensammlung sowie in einer späteren Abstimmung als Bürgerentscheid (über die zulässig erachteten Teilfragen) in seinem Wesen geändert werden. Dem steht entgegen, dass die gesetzlichen Regelungen in § 26 GO NRW eine (zumindest wesentliche) Identität der Fragestellung in den beiden Verfahrensstufen Bürgerbegehren und Bürgerentscheid voraussetzen. Insoweit ist weiter zu beachten, dass bei einer lediglich teilweisen Geltungserhaltung der Fragestellung die das gesamte Bürgerbegehen erfassende und dem Bürger zur Kenntnis gegebene Kostenschätzung nicht mehr zuträfe.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus den § 154 Abs. 1, § 159 Satz 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, Nr. 11, § 711, § 108 Abs. 1 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.

Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV -) wird hingewiesen.

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_gelsenkirchen/j2024/15_K_1844_22_Urteil_20240315.html - DE:VGGE:2024:0315.15K1844.22.00

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