Oberverwaltungsgericht NRW v. 14.06.2023: Öffentlichkeit eines Weges: Keine Widmung durch historische Karten; unvordenkliche Verjährung ab 1882

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 14.06.2023 - 11 A 1618/22) hat entschieden:

1. Aus einer Eintragung eines Wegs in historischen Kartenwerken als Weg einer bestimmten Kategorie entsprechend den Vorgaben des Reichsamts für Landesaufnahme (I.A bis IV) lässt sich nicht auf eine Widmung des Wegs als öffentlicher Weg nach dem vor Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes NRW geltenden Recht schließen.

2. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats kommt die Öffentlichkeit eines Wegs kraft unvordenklicher Verjährung nur dann in Betracht, wenn der Weg nachgewiesenermaßen seit 1882 existiert. Hieran hält der Senat fest.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Streitwert Verwaltung
und
PrivatstraÃŸe - Privatweg - Notwegerecht
und
StraÃŸenrecht - Gemeingebrauch - Sondernutzung - WidmungsbeschrÃ¤nkungen

Tenor:

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

Die Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg.

A. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die angegriffene Ordnungsverfügung ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I. Das gilt zunächst für die Verfügungen in den Ziffern 1.1 bis 1.3 des Bescheides.

1. Diese Verfügungen lassen sich nicht auf § 22 Satz 1 StrWG NRW in der bis zum 28. Dezember 2021 geltenden Fassung vom 23. September 1995 (GV. NRW. S. 1028) stützen. Nach dieser Vorschrift kann die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung oder zur Erfüllung der Auflagen anordnen, wenn eine Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt wird. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass es sich bei dem L.-weg im hier betroffenen Bereich nicht um eine öffentliche Straße handelt, deren Rechtsverhältnisse durch das StrWG NRW geregelt werden (§ 1 Satz 1 StrWG NRW).

a. Bei dem L.-weg handelt es sich nicht um eine öffentliche Straße i. S. v. § 2 Abs. 1 StrWG NRW. Danach sind öffentliche Straßen i. S. d. StrWG NRW diejenigen Straßen, Wege und Plätze, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind. Der L.-weg ist nicht aufgrund einer seit Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes am 1. Januar 1962 erfolgten Widmung eine öffentliche Straße. Seit diesem Zeitpunkt ist eine Widmung nur noch durch öffentlich bekannt zu machende Allgemeinverfügung möglich (§ 6 Abs. 1 StrWG NRW, § 6 Abs. 3 LStrG NRW i. d. F. vom 28. November 1961, GV. NRW. S. 305). Aus diesem Grund kann die Übernahme der Kosten für die Sanierung des L.-wegs im Jahr 1992 durch die Beklagte keine Widmung darstellen.

b. Die Eigenschaft des L.-wegs als öffentliche Straße folgt auch nicht aus § 60 Satz 1 Halbs. 1 StrWG NRW. Danach sind öffentliche Straßen i. S. d. StrWG NRW auch diejenigen Straßen, Wege und Plätze, welche nach bisherigem Recht die Eigenschaft einer öffentlichen Straße besitzen (so auch § 60 Abs. 2 Satz 1 LStrG NRW i. d. F. vom 28. November 1961, GV. NRW. S. 305).

aa. Eine Widmung nach dem vor Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes geltenden Recht lässt sich nicht feststellen und wird von der Beklagten nicht geltend gemacht.

Für nicht förmlich nach nordrhein-westfälischem Straßenrecht gewidmete Straßen ist bezüglich der Frage der Öffentlichkeit einer Straße, die vor dem 1. Januar 1962 vorhanden war, auf das Wegerecht abzustellen, unter dessen Geltung die Straße entstanden ist.

(1) X. gehörte früher zunächst zum Herzogtum Berg, war in napoleonischer Zeit Teil des Großherzogtums Berg und kam ab 1815 unter preußische Herrschaft. Dort galten die Bergische Wegeordnung vom 18. Juni 1805 sowie die Jülich-Bergische Polizeiordnungen vom 10. Oktober 1554 und vom 15. Mai 1558,

abgedruckt in: Germershausen/Seydel/Marschall, Wegerecht und Wegeverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland und deren Ländern, II. Band, 5. Auflage 1961, S. 1576 ff., S. 1557 ff. und S. 1561,

deren wegerechtliche Vorschriften nach § 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Aufhebung veralteter Polizei- und Strafgesetze vom 23. März 1931 (Pr. GS., S. 33) aufrechterhalten blieben, in Ermangelung später erlassener Bestimmungen zunächst fortgalten und erst mit Wirkung zum 1. Januar 1962 durch § 69 Nrn. 1 und 10 LStrG NRW aufgehoben wurden.

Nach diesen Vorschriften kann der L.-weg aber nicht gewidmet worden sein. Denn diese Vorschriften betreffen nur bestehende Wege, enthalten aber keine Regelungen über die Voraussetzungen der Entstehung eines öffentlichen Weges.

(2) Auch eine Widmung des L.-wegs nach der vom Preußischen Oberverwaltungsgericht entwickelten so genannten Widmungstheorie kann nicht festgestellt werden.

Nach dieser Theorie setzte das Entstehen einer öffentlichen Straße voraus, dass diese "unter - wenn auch stillschweigender - Zustimmung der rechtlich Betheiligten (d. h. des Eigenthümers, des Unterhaltspflichtigen und der Wegepolizeibehörde) dem öffentlichen Verkehre gewidmet ist".

Öffentliche Wege entstanden demnach durch Widmung seitens der drei Rechtsbeteiligten, nämlich des Wegebau- und -unterhaltungspflichtigen, der Wegepolizeibehörde und des Wegeeigentümers. Konnten ausdrückliche Erklärungen seitens der drei Rechtsbeteiligten nicht festgestellt werden, so kam eine konkludente, stillschweigende Widmung durch die hierzu berufenen Personen in Betracht. Diese setzte immer tatsächliche Vorgänge voraus, welche den zur Zeit dieser Vorgänge vorhandenen Widmungswillen erkennen ließen.

Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Ausdrückliche Erklärungen seitens eines der drei Rechtsbeteiligten zu der Frage der Öffentlichkeit des L.-weges liegen nicht vor und auch einer Widmungserklärung vergleichbare konkludente Handlungen lassen sich nicht feststellen.

(a) Dem Situationsplan von 1884, in dem der L.-weg im Bereich des klägerischen Grundstücks als "Weg nach O. " eingezeichnet ist, lassen sich keine Erklärungen der drei maßgeblichen Rechtsbeteiligten entnehmen. Es lässt sich schon nicht abschließend klären, von wem der Plan für welchen Zweck erstellt wurde. Aufgrund des Namenszugs unterhalb der Planskizze ("U.") liegt nahe, dass der Plan durch oder für diesen gefertigt wurde. Hierbei dürfte es sich um den damaligen Eigentümer des Flurstücks 385 handeln, über welches auch der "Weg nach O. " verlief. Denn dieser Name ist auch bei dem Gebäude am Marktplatz (heutiges Grundstück der Kläger) und bei sechs weiteren Gebäuden entlang des Wegs vermerkt. Der Plan enthält aber jedenfalls keine Erklärungen der anderen Rechtsbeteiligten, die deren Widmungswillen erkennen ließen.

(b) Ein Fluchtlinienplan nach dem Gesetz betreffend die Anlegung und Veränderung von Straßen und Plätzen in Städten und ländlichen Ortschaften vom 2. Juli 1875, Pr. GS S. 561 (Preußisches Fluchtliniengesetz), nach dessen Festsetzungen der L.-weg entstanden wäre, woraus die Öffentlichkeit des Weges folgen würde,

liegt nicht vor. Insbesondere handelt es sich bei dem Situationsplan von 1884 nicht um einen solchen Fluchtlinienplan, weil ihm eine Festsetzung durch den nach § 1 Abs. 1 Preußisches Fluchtliniengesetz zuständigen Gemeindevorstand nicht entnommen werden kann.

(c) Auch die Eintragung des L.-wegs in die Karte des Deutschen Reiches als Weg der Kategorie "II.A Unterhaltener Fahrweg, für Personenkraftwagen jederzeit brauchbar",

vgl. Zusammendruck von 1934, Einheitsblatt Nr. 94b https://landkartenarchiv.de/grossblaetter.php?q=Eb_94b_Duesseldorf_Koeln_1934,

lässt keinen Rückschluss auf eine - ggfs. stillschweigend erfolgte - Widmung zu. Historische Karten treffen regelmäßig lediglich Aussagen über den tatsächlichen Verlauf eines Weges und ggf. über die Eigentumsverhältnisse. Sie besagen aber - anders als Fluchtlinienpläne nach dem Preußischen Fluchtliniengesetz - nichts über die rechtliche Einordnung des Weges.

So erfolgte auch die Einteilung der Wege in die Kategorien I.A bis IV auf den Kartenwerken aus dieser Zeit nicht nach verwaltungstechnischen Gesichtspunkten, etwa der Einteilung der Straßen nach § 1 des Gesetzes über die einstweilige Neuregelung des Straßenwesens und der Straßenverwaltung vom 26. März 1934, sondern nach ihrem tatsächlich vorhandenen Zustand und ihrer Leistungsfähigkeit.

Vgl. Baumgart, Gelände- und Kartenkunde, 5. Aufl. 1942, S. 24; Das Reichsamt für Landesaufnahme und seine Kartenwerke, 1931, Tafel 11; vgl. auch VG Gera, Urteil vom 5. Dezember 2016 - 3 K 631/16 Ge -, juris, Rn. 39.

Dabei ist insbesondere der Eintragung als "unterhaltener Fahrweg" nicht zu entnehmen, durch wen der Weg unterhalten wird.

Vgl. Baumgart, Gelände- und Kartenkunde, 5. Aufl. 1942, S. 24.

bb. Es handelt sich bei dem L.-weg auch nicht um einen Weg, dessen Öffentlichkeit sich aus dem Grundsatz der unvordenklichen Verjährung ergibt.

(1) Nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats kann die Öffentlichkeit eines alten Wegs, dessen Entstehung und ursprüngliche rechtliche Verhältnisse im Dunkeln liegen, dann angenommen werden, wenn er seit Menschengedenken oder doch seit langer Zeit unter stillschweigender Duldung des nicht wegebau- oder wegeunterhaltungspflichtigen Privateigentümers in der Überzeugung der Rechtmäßigkeit als öffentlicher Weg benutzt worden ist.

Hierbei ist als notwendige Dauer der Benutzung ein Zeitraum von 40 Jahren zugrunde zu legen, für den die Benutzung nachgewiesen werden muss. Für die diesem Zeitraum vorangegangenen 40 Jahre darf keine gegenteilige Erinnerung an einen anderen Rechtszustand bestehen. Als Bezugspunkt für die rückblickende Betrachtung ist auf das Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes am 1. Januar 1962 abzustellen. Daraus folgt, dass ein Weg nachgewiesenermaßen bereits 1882 bestanden haben muss. Die bloße Möglichkeit einer Entstehung vor diesem Zeitpunkt reicht nicht aus. Denn die (negative) Voraussetzung, dass aus den 40 Jahren seit 1882 keine gegenteilige Erinnerung bestehen darf, könnte leerlaufen, wenn die Existenz des Wegs für diesen Zeitraum gar nicht feststehen müsste.

Dabei sind, wenn privates Grundeigentum betroffen ist, an den Nachweis der Öffentlichkeit eines Wegs über den letztlich (nur) eine widerlegliche Vermutung begründenden Grundsatz der unvordenklichen Verjährung allgemein hohe Anforderungen zu stellen, die es ausschließen, dass verbleibende Zweifel sich zulasten des Privateigentümers auswirken können.

Soweit das Verwaltungsgericht zur Begründung der Zulassung der Berufung ausgeführt hat, dass es die Frage für klärungsbedürftig halte, ob die Kriterien der unvordenklichen Verjährung angesichts des Zeitablaufs seit den Jahren 1882 und 1962 und der Anknüpfung an eine seit Menschengedenken oder doch seit langer Zeit bestehende stillschweigende Duldung noch tragfähig seien, so werden die in der Rechtsprechung entwickelten und auch vom Verwaltungsgericht angewandten Grundsätze dadurch nicht in Frage gestellt. Bezugspunkt für die rückblickende Betrachtung ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens des nordrhein-westfälischen Straßenrechts, weil seitdem Wege nur noch durch eine förmliche Verfügung ‑ eine Widmung - die Eigenschaft einer öffentlichen Straße erlangen konnten.

Deshalb können der Zeitablauf seit dem Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes und die daraus resultierende Tatsache, dass der Nachweis der Voraussetzungen der unvordenklichen Verjährung durch Zeugenbeweis in aller Regel ausscheiden dürfte, nicht zu einem Wandel der Voraussetzungen der unvordenklichen Verjährung oder einer Reduzierung des Beweismaßes führen. Eine Ausdehnung des Grundsatzes durch Aufweichung seiner Voraussetzungen stünde zudem im Konflikt mit der eigentumsrechtlichen Gewährleistung des Art. 14 Abs. 1 GG.

(2) Ausgehend von diesen Maßstäben hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass die Voraussetzungen der unvordenklichen Verjährung nicht vorliegen, weil die Existenz des Weges im Jahr 1882 nicht nachgewiesen ist.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass aus dem heutigen Namen des L.-wegs nichts abgeleitet werden kann. Diesen Namen hat der Weg erst im Jahr 1974 erhalten.

Vgl. Stadt M. , Ortschaften und Straßen in M. - Namen; Bedeutung; Geschichte, S. 58, abrufbar unter: https://www.xxx. .de/fileadmin/user_upload/Dokumente/Archiv/Ortschaften_und_Strasse_-_Druck_1999_-_Bearbeitete_Version.pdf, zuletzt abgerufen am 30. Mai 2023.

Aus dem vorliegenden vor 1882 entstandenen Kartenmaterial, d. h. dem von den Klägern vorgelegten Katasterauszug, der im Geoportal NRW abrufbaren Kartenaufnahme der Rheinlande von Tranchot/v. Müffling (1801-1828) und der preußischen Uraufnahme von 1836-1850, ist der Weg - anders als in der Neuaufnahme von 1891-1912 - nicht ersichtlich. Der Senat kann offen lassen kann, ob der Weg auf der von der Beklagten im Berufungsverfahren vorgelegten weiteren Karte verzeichnet ist. Denn der Entstehungszeitpunkt kann der Karte - wie die Beklagte selbst vorträgt - nicht entnommen werden. Anhaltspunkte dafür, dass dieser Zeitpunkt verlässlich ermittelt werden könnte, sind nicht vorgetragen und nicht ersichtlich.

Auch der Situationsplan aus dem Jahr 1884 weist die Existenz des Wegs im Jahr 1882 nicht nach. Zwar ist nicht von vornherein ausgeschlossen, aus nach dem Jahr 1882 entstandenem Kartenmaterial - ggfs. in Kombination mit weiteren Erkenntnismitteln - auf die Entstehung eines Wegs vor dem Jahr 1882 zu schließen. Die hohen Anforderungen, die an den Nachweis der Öffentlichkeit eines Weges auf Privateigentum zu stellen sind, sind aber nur dann erfüllt, wenn die vorhandenen Materialien einen hinreichend sicheren dahingehenden Schluss zulassen. Dies ist im Fall des L.-wegs auch unter Berücksichtigung der Ausführungen in der Berufungsbegründung nicht der Fall.

Aus der aus dem Situationsplan von 1884 ersichtlichen Bebauung entlang des dort eingezeichneten Wegs "nach O. " und der Tatsache, dass auch aus dem von den Klägern vorgelegten Auszug aus dem Liegenschaftskataster eine Bebauung ersichtlich ist, folgt nicht, dass der Weg schon am 1. Januar 1882 zur Erschließung der dortigen Gebäude bestanden haben muss. Das wird schon dadurch in Zweifel gezogen, dass das damalige Flurstück 385 mit sechs Gebäuden im Eigentum von U. gestanden haben dürfte. Da dieser auch Eigentümer des Gebäudes am Marktplatz war, bedurfte es für den Zugang zu diesen Gebäuden keines vom Marktplatz ausgehenden Weges. Gleiches gilt für die weiteren, westlich des Weges eingezeichneten Gebäude, deren Eigentümer "T. " zugleich als Eigentümer eines Hauses am Marktplatz (heute am "N. 10") eingetragen ist. Auch hierbei dürfte es sich um ein einziges Grundstück gehandelt haben, was jedenfalls zum Zeitpunkt der Erstellung der von den Klägern vorgelegten Karte aus dem Liegenschaftskataster noch der Fall war.

Die bereits aus dieser Karte aus dem Liegenschaftskataster ersichtliche Bebauung wäre zudem nur teilweise von dem Weg erschlossen worden. Auch können ‑ wie auch das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - andere Erschließungsmöglichkeiten, etwa ausgehend von dem "Fuhrweg nach A." (heute C. Straße) nicht ausgeschlossen werden.

Auch dass der Weg im Situationsplan mit "Weg nach O. " bezeichnet ist, also den Marktplatz mit dem südöstlich liegenden Ortsteil E. verbunden haben wird, lässt nicht den zwingenden Schluss zu, dass der Weg als Verbindungsweg im hier betroffenen Bereich bereits 1882 bestand. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass der Weg anders als die westlich hiervon liegende heutige C. Straße lediglich als "Weg" und nicht als "Fuhrweg" bezeichnet ist. Die auch mit Fuhrwerken befahrbaren, bereits in dem von den Klägern vorgelegten Auszug aus dem Liegenschaftskataster und in der öffentlich abrufbaren preußischen Uraufnahme von 1836-1850 verzeichneten Hauptverbindungen nach O. dürften über die heutige C. Straße und den G. Weg bzw. den vom östlichen Ende des Markts in südöstlicher Richtung verlaufenden heutigen Parkweg verlaufen sein. Die Strecke über die C. Straße und den G. Weg ist mit einer Länge von 300 Metern dabei lediglich 80 Meter länger als die Strecke über den L.-weg.

Dass "typischerweise" vom Zentrum, hier dem Marktplatz, alle wichtigen Erschließungsstraßen abgehen und solche Straßen auf lange bestehende Strukturen zurückgehen, lässt ebenfalls nicht den Schluss zu, dass der hier konkret zu beurteilende L.-weg schon 1882 in seinem heutigen Verlauf bestanden hat. Es ist nicht ausgeschlossen, dass der Weg zuvor einen anderen Verlauf hatte, etwa südlich des Marktplatzes und des klägerischen Grundstücks auf den "Fuhrweg nach A." (heute: C. Straße) stieß oder zwei Grundstücke östlich vom klägerischen Grundstück auf den Marktplatz mündete, wo nach dem von den Klägern vorgelegten Auszug aus dem Liegenschaftskataster ebenfalls keine geschlossene Bebauung vorhanden war.

(3) Ob die weiteren Voraussetzungen der Widmung kraft unvordenklicher Verjährung vorliegen, kann daher ebenso offen bleiben, wie die Frage, ob - die Öffentlichkeit des L.-wegs unterstellt - diese auch den Verkehr mit Kraftfahrzeugen beinhaltet.

Vgl. zur Differenzierung nach bestimmten Verkehrsarten im Fall der unvordenklichen Verjährung etwa VG Aachen, Urteil vom 4. Februar 2014 - 6 K 1892/11 -, juris, Rn. 44 ff.; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Aufl. 2020, § 2 Rn. 141.

Daraus, dass der heutige L.-weg im Situationsplan von 1884 nur als "Weg", die heutige C. Straße hingegen als "Fuhrweg" bezeichnet wurde, könnte geschlossen werden, dass ein Befahren des L.-wegs mit Fuhrwerken ausgeschlossen war.

Vgl. aber die bereits erwähnte Eintragung als "Unterhaltener Fahrweg, für Personenkraftwagen jederzeit brauchbar" im Zusammendruck der Karte des Deutschen Reiches 1934, Einheitsblatt Nr. 94b.

2. Die Verfügungen in Ziffern 1.1 bis 1.3 lassen sich nicht auf andere Vorschriften, etwa wie von der Beklagten (ursprünglich) angenommen § 14 Abs. 1 OBG NRW, stützen. Nach dieser Vorschrift können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren. Für ein Einschreiten auf Grundlage der ordnungsbehördlichen Generalklausel wegen eines Verstoßes gegen in der Straßenverkehrs-Ordnung geregelte Ge- oder Verbote ist die Beklagte nicht zuständig. Zuständig ist hierfür nach § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO die Straßenverkehrsbehörde.

Nach § 5 der Verordnung über Zuständigkeiten im Bereich Straßenverkehr und Güterbeförderung vom 5. Juli 2016 (GV. NRW. S. 527) sind Straßenverkehrsbehörden i. S. d. § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO die Kreisordnungsbehörden.

Andere nicht auf die Benutzbarkeit der Straße bezogene Gefahren sind nicht ersichtlich und wurden von der Beklagten auch nicht zum Gegenstand ihrer Ermessenserwägungen gemacht.

II. Aus der Rechtswidrigkeit der Ziffern 1.1 bis 1.3 und deren Aufhebung folgt die Rechtswidrigkeit der Ziffern 2 bis 4 des Bescheides. Auf die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf Bl. 9 und 10 des Urteilsabdrucks wird verwiesen (§ 130b Satz 2 VwGO).

B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2023/11_A_1618_22_Urteil_20230614.html - DE:OVGNRW:2023:0614.11A1618.22.00

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