Das Verkehrslexikon

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Oberverwaltungsgericht NRW v. 12.09.2019: Zur Fortschreibung von Luftreinhalteplänen und der Berücksichtigung von Verkehrsverboten zur Einhaltung von NO2-Grenzwerten



Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 12.09.2019 - 8 A 4775/18) hat entschieden:

   Ein Luftreinhalteplan ist unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats so fortzuschreiben, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen enthält, um die Überschreitung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ so kurz wie möglich zu halten. Dies beinhaltet die ernsthafte Auseinandersetzung mit Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge und deren Verhältnismäßigkeit.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Dieselskandal - Betriebsuntersagung - Zwangsstilllegung
und
Fahrverbote / Zwangsstilllegung für Dieselfahrzeuge
und
Umweltzonen - Feinstaubplaketten für emissionsarme Fahrzeuge
und
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsstreitverfahren - VwGO - VwVerfG


Tenor:

Die Berufungen werden mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass der Tenor des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 8. November 2018 wie folgt geändert wird:

Der Beklagte wird verurteilt, den für die Beigeladene zu 1. geltenden Luftreinhalteplan unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats so fortzuschreiben, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen enthält, um die Überschreitung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1. so kurz wie möglich zu halten.

Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen der Beklagte und die Beigeladene zu 1. jeweils zur Hälfte mit Ausnahme ihrer eigenen außergerichtlichen Kosten, die sie jeweils selbst tragen.

Die Beigeladene zu 2. trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Gründe:


A. Zulässigkeit der Berufungen

I. Materielle Beschwer

II. Mögliche Verletzung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie

1. Garantie der Selbstverwaltung

2. Mögliche Beeinträchtigung durch Verkehrsverbote

B. Begründetheit der Berufungen

I. Keine unzulässige Klageänderung

II. Zulässigkeit der Klage

1. Klagebefugnis

2. Rechtsschutzinteresse

III. Begründetheit der Klage

1. § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG i. V. m. § 47 Abs. 1 BImSchG

a) Grenzwertüberschreitung

aa) Maßgeblicher Zeitpunkt

bb) Gültigkeit der Grenzwerte

aaa) Keine Nichtigkeit

bbb) Zeitliche Rechtsverbindlichkeit

cc) Überschreitung

b) Rechtswidrigkeit des Luftreinhalteplans 2019

aa) Maßgeblicher Prüfgegenstand

bb) Rechtmäßigkeitsanforderungen an Luftreinhaltepläne

aaa) Ordnungsgemäße Prognosen

bbb) Ergebnisverpflichtung, § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG

ccc) Zügigkeitsgebot, § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG

(1) Auseinandersetzung mit Verkehrsverboten

(2) Absehen von Verkehrsverboten

(a) Verhältnismäßigkeit

(aa) Keine Beschränkung der Verhältnismäßigkeitserwägungen auf § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG

(bb) Kriterien des Bundesverwaltungsgerichts

(cc) Weitere abwägungsrelevante Kriterien

(dd) § 47 Abs. 4a BImSchG

(b) Rechtfertigung für das Absehen von Verkehrsverboten

(3) Maßnahmen bei verfehltem Planziel

(a) Prognoseunsicherheiten

(b) Ergänzende Maßnahmen auf zweiter Planungsstufe

(c) Rechtliche Zulässigkeit

cc) Subsumtion

aaa) Prognosefehler

bbb) Rechtswidriges Absehen von Verkehrsverboten

(1) Keine unüberwindlichen Schwierigkeiten

(2) Kein Verstoß gegen Verursacherprinzip

(3) Verhältnismäßigkeit

(a) Geeignetheit und Erforderlichkeit

(b) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne

(aa) Probenahmestelle Köln-Weiden (Aachener Straße)

(bb) Weitere Probenahmestellen mit Grenzwertüberschreitung im Kalenderjahr 2020

(d) Abwägung zwischen streckenbezogenem und zonalem Verkehrsverbot

ccc) Fehlen von Sicherungsmaßnahmen

c) Pflicht zur Fortschreibung des defizitären Plans

aa) Fortschreibung nicht obsolet

bb) Unverzügliche Fortschreibung

cc) Inhaltliche Anforderungen an die Fortschreibung

2. § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG

Der Kläger ist eine nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz anerkannte Umweltvereinigung. Er begehrt die Fortschreibung des Luftreinhalteplans für die Stadt Köln, damit dort schnellstmöglich der über ein Kalenderjahr gemittelte Grenzwert für Stickstoffdioxid (NO2) in Höhe von 40 µg/m³ eingehalten wird.

Wegen Grenzwertüberschreitungen setzte der Beklagte am 31. Oktober 2006 einen Luftreinhalteplan für das Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1. in Kraft. Am 1. Januar 2008 wurde eine Umweltzone im inneren Bereich des Stadtgebiets der Beigeladenen zu 1. eingerichtet. Durch den am 1. April 2012 in Kraft getretenen "Luftreinhalteplan für das Stadtgebiet Köln - Erste Fortschreibung 2012" (Luftreinhalteplan 2012) wurde dieser Plan fortgeschrieben. Inhalt dieser Fortschreibung war unter anderem eine Erweiterung der Umweltzone.

Unter dem 13. August 2015 beantragte der Kläger bei der Bezirksregierung Köln die Änderung des Luftreinhalteplans 2012 dergestalt, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid im Kölner Stadtgebiet enthält. Er machte geltend, die bisher ergriffenen Maßnahmen seien offenkundig nicht ausreichend gewesen, um die geltenden rechtlichen Vorschriften einzuhalten. Diese erwiderte im Wesentlichen, dass zusätzliche Maßnahmen derzeit mit der Beigeladenen zu 1. diskutiert würden. Dazu gehöre insbesondere die Frage, ob eine zweite Erweiterung der Umweltzone zusätzlichen Nutzen bringen könne. Im Dialog mit weiteren Interessengruppen werde anschließend eine weitere Fortschreibung des Luftreinhalteplans ausgelotet.

Am 19. November 2015 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zu deren Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, die bisher vom Beklagten ergriffenen Maßnahmen seien unzureichend. Die Mitgliedstaaten hätten kein Entschließungsermessen, ob sie die Grenzwerte einhielten. Sie müssten alle Maßnahmen ergreifen, mit denen die Überschreitung des Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid so kurz wie möglich gehalten werde. Der Kreis der zu ergreifenden Maßnahmen sei nicht durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beschränkt. Der Umstand, dass der Grenzwert für Stickstoffdioxid im Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1. nicht eingehalten werde, zeige, dass nicht alle zur schnellstmöglichen Zielerreichung geeigneten Maßnahmen ergriffen worden seien. Weiter hat der Kläger unter kritischer Auseinandersetzung mit einzelnen Luftreinhaltemaßnahmen ausgeführt, dass der Plan ineffektiv und unzureichend sei. Das erwartete Minderungspotential der festgelegten Maßnahmen sei nicht hinreichend quantifiziert worden. Eine Immissionsprognose fehle. Auch seien andere, im Einzelnen aufgeführte, Maßnahmen nicht in Betracht gezogen, mit denen der Grenzwert deutlich schneller eingehalten werden könne. Insbesondere Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge (Fahrverbote) müssten ernsthaft in Betracht gezogen werden. Außergewöhnliche Verkehrssituationen, namentlich wegen der Auswirkungen der Sperrung der Leverkusener Rhein-Brücke auf die Stickstoffdioxidbelastung im Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1., stünden dem nicht entgegen.

Nachdem der Kläger ursprünglich den Antrag angekündigt hatte, den Beklagten zu verurteilen, den für die Stadt Köln geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1. enthält, hat er in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht beantragt,

das beklagte Land zu verurteilen, den für die Stadt Köln geltenden Luftreinhalteplan bis zum 1. April [2019] so zu ändern, dass dieser - unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten - die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen [zu 1.] enthält,

hilfsweise,

das beklagte Land zu verurteilen, den für die Stadt Köln geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet Köln enthält.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat der seiner Auffassung nach gegebenen Klageänderung widersprochen. Zur Begründung seines Klageabweisungsantrags hat er geltend gemacht, dass die Klagebefugnis des Klägers zweifelhaft sei. Jedenfalls sei dieser mit Blick auf das für den Luftreinhalteplan 2012 durchgeführte Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung präkludiert. In der Sache selbst hat er im Wesentlichen auf die geplante weitere Fortschreibung des Luftreinhalteplans verwiesen, die anhand der Maßstäbe der Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 2018 betreffend die Luftreinhaltepläne Düsseldorf und Stuttgart erarbeitet werde. Unabhängig davon seien bereits zahlreiche planunabhängige Maßnahmen zur weiteren Reduzierung der Immissionswerte in Angriff genommen worden. Es seien alle rechtlich zulässigen Maßnahmen ergriffen worden, um den Zeitraum der Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich zu halten. Ein Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge sei unverhältnismäßig und deshalb nicht anzuordnen.

Die Beigeladene zu 1. hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat der ihrer Ansicht nach vorliegenden Klageänderung widersprochen. Zur Begründung ihres Klageabweisungsantrags hat sie im Wesentlichen vorgetragen, dass sich das Verfahren in der Hauptsache erledigt habe, weil der Beklagte bereits an einer Fortschreibung des als unzureichend beanstandeten Luftreinhalteplans 2012 arbeite. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Der Luftreinhalteplan 2012 enthalte bereits die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen. Ermessensfehler bzw. eine Überschreitung der planerischen Gestaltungsfreiheit seien nicht ersichtlich. Der Rückgang der Grenzwertüberschreitungen zeige den Erfolg der bisherigen Maßnahmen. Die Beigeladene zu 1. habe zudem zur Erreichung einer noch kurzfristigeren Reduzierung der Grenzwertüberschreitungen weitere Maßnahmen umgesetzt. Darüber hinaus würden im Green City Masterplan weitere geeignete Beiträge zur Luftreinhaltung dargestellt. Ein Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge würde gegen das Gebot verstoßen, die Emittenten entsprechend ihres Verursacheranteils in Anspruch zu nehmen, und wäre damit rechtswidrig. Neben dem Verursacherbeitrag des Straßenverkehrs müssten die Emissionen insbesondere des Schiffsverkehrs, der durch die Stadt führenden Bundesautobahnen sowie der umliegenden Industrie- und Energieunternehmen in die Betrachtung und Maßnahmenfestlegung einbezogen werden. Insbesondere in Bezug auf die Probenahmestelle Clevischer Ring, wo der Jahresmittelwert immer noch deutlich zu hoch sei, sei die dafür ursächliche außergewöhnliche Verkehrssituation infolge des Lkw-Fahrverbots auf der Leverkusener Rhein-Brücke zu berücksichtigen. An der Probenahmestelle Weiden stünden einer weiteren Reduzierung der Stickstoffdioxidimmissionen unüberwindliche Schwierigkeiten entgegen, weil mit dem Ausbau des Vollanschlusses Frechen-Nord eine sehr wirkungsvolle Maßnahme noch nicht umgesetzt sei. Prognosen hätten gezeigt, dass Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge unverhältnismäßig seien, weil auch ohne sie eine deutliche Reduzierung der Stickstoffdioxidimmissionen erreicht werden könne.

Mit Urteil vom 8. November 2018 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verurteilt, den für die Beigeladene zu 1. geltenden Luftreinhalteplan zum 1. April 2019 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts so fortzuschreiben, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1. enthält. Es hat ausgeführt: Die Klage sei zulässig. Der Kläger sei klagebefugt und mit seinem Vorbringen nicht präkludiert. Dies ergebe sich schon daraus, dass es ihm nicht um einen Angriff auf den Luftreinhalteplan 2012 gehe, sondern um einen neuen geänderten Plan bzw. um das bisherige Unterlassen einer Dynamisierung des Luftreinhalteplans 2012. Die Klage sei auch nicht mangels Rechtsschutzinteresses bzw. infolge Erledigung im Hinblick darauf unzulässig geworden, dass das beklagte Land an einer zweiten Fortschreibung des Luftreinhalteplans arbeite und einen entsprechenden Entwurf demnächst offenlegen werde. Der Kläger begehre einen geänderten Luftreinhalteplan, der anders als der derzeit geltende Plan die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid enthalte. Die Änderung des Klageantrags habe auch keine Klageänderung zur Folge gehabt, weil das bloße Hinzufügen eines Datums den Streitgegenstand nicht geändert habe. Abgesehen davon wäre eine Klageänderung ohnehin sachdienlich gewesen. Zur Begründetheit der Klage hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, dass im Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1. der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid an vielen Probenahmestellen erheblich überschritten sei und der Luftreinhalteplan 2012 diesen Überschreitungen nicht hinreichend begegne. Dieser beschränke sich in zeitlicher Hinsicht darauf, für das Prognosejahr 2015 an sechs Probenahmestellen weiterhin eine Überschreitung des Grenzwertes zu erwarten. Über diesen zeitlichen Horizont hinausgehende Überlegungen, wann der Grenzwert eingehalten werden könne, seien dem Plan nicht zu entnehmen. Das in den Luftreinhalteplan 2012 aufgenommene Maßnahmenbündel stehe außerdem im Zusammenhang mit weiteren Regelungen auf europäischer und nationaler Ebene. Damit setze der Plan rechtswidrig auf Maßnahmen, deren Wirksamwerden von Bedingungen abhänge, deren Eintritt ungewiss sei und vom Plangeber selbst nicht herbeigeführt werden könne. Effektive, in der Zuständigkeit des Beklagten oder der Beigeladenen zu 1. liegende Maßnahmen zur Eingrenzung der von Dieselfahrzeugen ausgehenden Emissionen würden hingegen nicht ernsthaft in den Blick genommen. Ohne Erfolg berufe sich die Beigeladene zu 1. hinsichtlich der Probenahmestellen Clevischer Ring und Weiden auf höhere Gewalt. Zwar könne sich ein Mitgliedstaat, der zeitweise auf unüberwindliche Schwierigkeiten stoße, die ihn an der Erfüllung der unionsrechtlichen Verpflichtungen hinderten, grundsätzlich für diesen Zeitraum auf höhere Gewalt berufen. Dies gelte aber nicht, wenn er - wie hier - diese Schwierigkeiten erst selbst geschaffen habe. Bei der erforderlichen Fortschreibung des Luftreinhalteplans sei zu berücksichtigen, dass Diesel-Pkw in Köln im Jahr 2016 bei einem Anteil von etwa 41 % der Pkw-Fahrleistungen ca. 79,6 % der von Pkw verursachten NOx-Emissionen emittierten. Die im Entwurf der 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans vorgesehenen Maßnahmen seien nicht geeignet, den Grenzwert an allen Probenahmestellen sicher bis zum Jahr 2020 einzuhalten. Zudem stütze sich der Beklagte auf Grundlage eines Kurzberichts von AVISO aus Oktober 2018 fehlerhaft auf Software-Updates und eine Rückkaufprämie und verlasse sich damit auf Bedingungen, deren Eintritt ungewiss sei und die der Plangeber nicht selbst herbeiführen könne. Dasselbe gelte für die vom Beklagten in den Blick genommenen Hardware-Nachrüstungen. Damit liege auch im derzeitigen Planungsstadium kein Konzept vor, mit dem kurzfristig der über ein Kalenderjahr gemittelte Grenzwert für Stickstoffdioxid eingehalten werden könne. Der Beklagte müsse die Einhaltung des Grenzwerts im gesamten Stadtgebiet zum 1. Januar 2020 anstreben und zu diesem Zweck Verkehrsverbote in den Luftreinhalteplan aufnehmen. Diese müssten jedenfalls die derzeitige Kölner Umweltzone umfassen. Sollte es aber infolge von Ausweichverkehren anderorts zu Überschreitungen des Stickstoffdioxidgrenzwertes kommen, werde der Beklagte gegebenenfalls den Umfang der Verkehrsverbotszone abweichend bestimmen müssen. Verkehrsverbote seien erforderlich und nach Abwägung mit den widerstreitenden Belangen auch angemessen. Rechtliche Hindernisse oder etwaige Kontrolldefizite stünden ihrer Anordnung nicht entgegen.

Gegen das ihnen jeweils am 14. November 2018 zugestellte Urteil haben der Beklagte am 5. Dezember 2018 und die Beigeladene zu 1. am 7. Dezember 2018 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.

Am 1. April 2019 trat der "Luftreinhalteplan für das Stadtgebiet Köln - Zweite Fortschreibung 2019" (Luftreinhalteplan 2019) in Kraft. Darin stützt sich der Beklagte auf eine Maßnahmenkombination bestehend aus Softwareupdate und Rückkaufprämie, Bundesstraßenmaut, Masterplanmaßnahmen, Lkw-Transitverbot, Busflottenerneuerung, Baumaßnahmen Mülheimer-Brücke, Baumaßnahme L 361n und Erweiterung der bisherigen Umweltzone. Darüber hinaus ist an einzelnen Probenahmestellen die Errichtung einer Expressbusspur (Aachener Straße) bzw. einer Lichtsteuerungsanlage (Luxemburger Straße) vorgesehen. Verkehrsverbote als zusätzliche Maßnahmen enthält der Plan nicht. Der Beklagte geht davon aus, mit den angeordneten Maßnahmen im Jahr 2020 einen Immissionswert von höchstens 45 bzw. mindestens 43 µg/m³ am Clevischen Ring, 44 bzw. 43 µg/m³ in der Justinianstraße, 42 bzw. 41 µg/m³ am Neumarkt, 41 bzw. 40 µg/m³ in der Aachener Straße und 43 bzw. 42 µg/m³ in der Luxemburger Straße zu erreichen (S. 118 des Luftreinhalteplans 2019). Für den Fall der hier unterbliebenen zusätzlichen Anordnung von Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V und schlechter (sog. Blaue Umweltzone) prognostiziert der Beklagte für das Jahr 2020 einen Immissionswert von höchstens 41 bzw. 40 µg/m³ am Clevischen Ring, 40 bzw. 39 µg/m³ in der Justinianstraße, 39 bzw. 38 µg/m³ am Neumarkt, 36 bzw. 35 µg/m³ in der Aachener Straße und 38 bzw. 37 µg/m³ in der Luxemburger Straße (S. 118 des Luftreinhalteplans 2019).

Zur Begründung seiner Berufung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor, der Luftreinhalteplan 2019 beruhe auf ordnungsgemäßen Prognosen und enthalte alle erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid. Das vom Verwaltungsgericht geforderte Verkehrsverbot in der Kölner Umweltzone sei mit Blick auf die in quantitativer und zeitlicher Hinsicht erzielbare Minderung der Luftbelastung und die damit verbundenen Belastungen für die Verkehrsteilnehmer und die Wirtschaft unverhältnismäßig. Das Verwaltungsgericht habe die verfassungsrechtlichen, unionsrechtlichen und einfach-rechtlichen Anforderungen an die Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht beachtet, sondern die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts für die Aufnahme von Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge unzulässig verengt und die Anforderungen an die Sicherheit der Prognose überspannt. Es stelle zeitliche Vorgaben auf, die weder im Gesetz noch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Stütze fänden. Die Prognosen des Landesamts für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV NRW) zeigten, dass das Maßnahmenpaket des Luftreinhalteplans 2019 ohne Verkehrsverbote allein nicht ausreiche, um den Grenzwert an allen Probenahmestellen sicher bis zum Prognosejahr 2020 zu erreichen. Handlungsbedarf bestehe demnach an den Probenahmestellen Clevischer Ring, Justinianstraße, Neumarkt und Luxemburger Straße. Unter Wahrung der Grundsätze, die das Bundesverwaltungsgericht an die Verhältnismäßigkeitsprüfung bei Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge stelle, komme der Beklagte aber zu dem nachvollziehbaren Ergebnis, dass sowohl ein zonenbezogenes als auch ein streckenbezogenes Verkehrsverbot unverhältnismäßig seien und deshalb nicht in den Luftreinhalteplan 2019 aufgenommen werden könnten. Der Planungsspielraum dürfe durch die als Ergebnisverpflichtung zu verstehenden Richtlinienvorgaben nicht über Gebühr beschränkt werden. Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten sei zudem die neu eingefügte Vorschrift des § 47 Abs. 4a BImSchG zu beachten, die eine mit dem Unionsrecht vereinbare Regelung dazu treffe. Im Hinblick auf den am stärksten belasteten Bereich Clevischer Ring sei darauf hinzuweisen, dass sich hier eine besondere straßenverkehrsrechtliche Situation außerhalb des Stadtgebiets der Beigeladenen zu 1. in dem Verlauf der Belastungswerte niedergeschlagen habe. Infolge der Sperrung der Leverkusener Rhein-Brücke für den Schwerlastverkehr habe auf dem Clevischen Ring der Schwerlastverkehr zugenommen, wodurch die Emissionen erhöht worden seien. Diese Situation solle Ende 2020 durch Öffnung der Rhein-Brücke für den Schwerlastverkehr rückgängig gemacht werden. Auch die Baumaßnahmen an dem Tunnel Grenzstraße hätten zu Ausweichverkehren über den Clevischen Ring geführt. Da der Tunnel inzwischen wieder für drei Spuren freigegeben sei und auch die Autobahnausfahrt Köln-Ost geöffnet sei, sei auch hier mit einer Verminderung des Verkehrsaufkommens zu rechnen. Seit den Osterferien 2019 werde die Baumaßnahme "Neubau und Instandsetzung Mülheimer Brücke" in Angriff genommen. Dies entlaste den Clevischen Ring zusätzlich.

Der Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 8. November 2018 abzuändern und die Klage abzuweisen.

Die Beigeladene zu 1. beantragt,

das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 8. November 2018 abzuändern und die Klage abzuweisen.

Zur Begründung macht sie geltend, es liege eine unzulässige Klageänderung vor. In der Sache bringt sie im Wesentlichen vor, der Jahresmittelgrenzwert in Köln werde nicht anhaltend und deutlich überschritten. Im Gegenteil sei die Stickstoffdioxidbelastung deutlich rückläufig. Das Verwaltungsgericht habe unter Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz den Sachverhalt, insbesondere hinsichtlich der Ausweichverkehre, des Umfangs einer etwaigen Verkehrsverbotszone und der Verursachungsbeiträge, nicht hinreichend ermittelt und sich mit den Rechtsansichten der Beteiligten allenfalls kursorisch auseinandergesetzt. Außerdem habe es die Grenzen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle von Prognoseentscheidungen missachtet. Seine Feststellungen zum Umfang der Verkehrsverbotszone seien unklar und uneinheitlich. Es sei unzulässig, Maßnahmen ausschließlich gegen den Straßenverkehr zu richten. Auch fehlten nachvollziehbare tatsächliche Feststellungen zur Eignung von Verkehrsverboten zur Einhaltung der Grenzwerte. Die Prognosen von AVISO vom Oktober 2018 habe das Verwaltungsgericht unter einseitiger Befolgung des klägerischen Vortrags und unter Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör beanstandet. Außerdem habe es zu Unrecht die Regelung des § 47 Abs. 4a BImSchG, die die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeitsprüfung klarstellend konkretisiere, außer Acht gelassen. Weder das im Urteilstenor genannte Datum der Fortschreibung (1. April 2019) noch der 1. Januar 2020 als Datum für die anzustrebende Zielerreichung seien realistisch oder nachvollziehbar begründet. Die Klage sei aufgrund neuer tatsächlicher und rechtlicher Gesichtspunkte abzuweisen. So seien die bereits 2018 umgesetzten Projekte zur Erneuerung und Überarbeitung der Lichtsignalsteuerung zu berücksichtigen. Es gebe neue Informationen zur Umrüstung der Busflotte. Durch die Lkw-Maut auf Bundesstraßen würden Maut-Ausweichverkehre auf Bundesstraßen in Köln reduziert. Auf der Aachener Straße werde eine Express-Busspur eingerichtet. Die Untersuchungen zu Ausweichverkehren lägen mittlerweile vor. Des Weiteren setze die Beigeladene zu 1. nicht nur die in den Prognosen des Luftreinhalteplans 2019 enthaltenen Maßnahmen um, sondern noch zusätzliche Luftreinhaltemaßnahmen. § 47 Abs. 4a BImSchG schaffe die Grundlage für Investitionen in Hardware-Nachrüstungen. Mit der Novelle zur 39. BImSchV seien die Grundlagen für Investitionen zur Nachrüstung von Fahrzeugen im Öffentlichen Personennahverkehr geschaffen worden. Die zur Kontrolle etwaiger Verkehrsverbote teilweise vorgeschlagene Kennzeichenüberwachung erweise sich als rechtlich problematisch. Bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung seien der Umfang der Grenzwertüberschreitung, der Umfang der Betroffenheit durch gesundheitliche Risiken sowie die Anzahl der betroffenen Personen zu berücksichtigen. Es dürfe nicht außer Acht bleiben, dass die Schadstoffbelastung in der Luft deutlich zurückgegangen sei und Feinstaub weitaus gesundheitsgefährdender als Stickstoffdioxid sei. Außerdem seien die Besonderheiten Kölns zu berücksichtigen, namentlich der erhebliche Beitrag der Hintergrundbelastung einschließlich industrieller Verursacher wie auch des Schiffsverkehrs. Die Stadt Köln sei als Millionenstadt mit dem Rhein als natürlicher Barriere und nur wenigen Überquerungsmöglichkeiten mit anderen Städten kaum vergleichbar. Diese tatsächlichen Umstände führten zusammen mit Baustellen an manchen Verkehrsknotenpunkten in Bezug auf die Probenahmestellen Clevischer Ring und Weiden zu unüberwindlichen Schwierigkeiten, die einer schnelleren Einhaltung des Grenzwerts, der lediglich ein Vorsorgewert sei, entgegenstünden. Anders als womöglich in anderen Städten sei ein Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge nicht die effektivste und gleichzeitig mildeste Maßnahme. Im Gegenteil enthalte der Luftreinhalteplan 2019 zahlreiche Maßnahmen, die zu einer kurzfristigen Einhaltung des Grenzwerts an allen Probenahmestellen führen würden und die Grundrechte betroffener Pendler, Gewerbebetriebe, Bewohner und Besucher weniger beeinträchtigten. Für Maßnahmen auf einer zweiten Stufe für den Fall, dass sich die Prognosen als unzutreffend erweisen sollten, gebe es weder ein tatsächliches Bedürfnis noch eine rechtliche Verpflichtung. Die gegenteilige Rechtsprechung des Senats sei im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Luftreinhalteplans 2019 nicht vorhersehbar gewesen.

Der Kläger beantragt,

die Berufungen zurückzuweisen.

Er hält die Berufung der Beigeladenen zu 1. für unzulässig, weil diese durch das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht unmittelbar in ihren subjektiven Rechten betroffen sei. Überdies seien die Berufungen unbegründet. Der Luftreinhalteplan 2019 genüge nicht den gesetzlichen Anforderungen. Mit den darin enthaltenen Maßnahmen könne der Jahresmittelgrenzwert für Stickstoffdioxid selbst bis Ende 2020 nicht erreicht werden. Deshalb hätte von der Anordnung von Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge nicht abgesehen werden dürfen. Auf höhere Gewalt oder unüberwindliche Schwierigkeiten könne sich der Beklagte nicht mit Erfolg berufen. Der vom Gesetzgeber festgelegte Immissionsgrenzwert, der nicht lediglich ein Vorsorgewert sei, dürfe nicht durch allgemeine Verhältnismäßigkeitserwägungen faktisch in Frage gestellt werden. Ebenso dürfe nicht auf Grundlage des § 47 Abs. 4a BImSchG davon ausgegangen werden, dass Verkehrsverbote bis zu einem Immissionswert von 50 µg/m³ unverhältnismäßig seien. Es sei unionsrechtlich geboten gewesen, dass das Verwaltungsgericht den Beklagten unter Fristsetzung verurteilt habe, den Luftreinhalteplan 2012 fortzuschreiben und dabei ein Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge aufzunehmen. Darin liege kein Verstoß gegen das Verursacherprinzip, weil der Straßenverkehr nach der Verursacheranalyse Hauptverursacher der Grenzwertüberschreitung sei. Das Verwaltungsgericht habe auch nicht gegen den Amtsermittlungsgrundsatz verstoßen. Es sei vielmehr Aufgabe des Beklagten bzw. der Beigeladenen zu 1. gewesen, das Ausmaß etwaiger Ausweichverkehre zu ermitteln. Der Umfang der Betroffenheit durch Gesundheitsgefahren und die Anzahl der davon betroffenen Personen sei nicht entscheidungserheblich gewesen. Das Verwaltungsgericht habe nicht den Emissionsbeitrag anderer Verursacher ermitteln müssen, sondern habe sich auf die detaillierte Ursachenanalyse des Fortschreibungsentwurfs stützen dürfen. Auch habe es nicht den Umfang der Verbotszone und die Ausgestaltung von Ausnahmen ermitteln müssen; diese Prüfung obliege dem Beklagten im Rahmen seines Gestaltungsspielraums. Der Luftreinhalteplan 2019 sei rechtswidrig, weil die ihm zugrunde liegenden Prognosen wegen falscher Eingangsdaten fehlerhaft seien. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung sei unzureichend und es fehlten ergänzende Maßnahmen auf der zweiten Planungsstufe für den Fall, dass sich die Prognosen als unzutreffend erweisen sollten.

Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag und lässt sich nicht zur Sache ein.

Im Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1. wurden folgende Stickstoffdioxidimmissionen gemessen:

Der Senat hat am 9. und 10. Mai 2019 einen öffentlichen Beweis- und Erörterungstermin durchgeführt und Herrn Dr. Brandt (LANUV NRW), Herrn Dr. Vogt (LANUV NRW), Frau Dr.-Ing. Schneider (AVISO GmbH), Frau Wichmann-Fiebig (Abteilungsleiterin im Umweltbundesamt), Herrn Dipl.-Ing. Richard (Planungsbüro Richter-Richard), Frau Prof. Dr. Hoffmann (Leibniz-Institut für umweltmedizinische Forschung an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf), Herrn Prof. Dr. Kekulé (Institut für Medizinische Mikrobiologie an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg), Herrn Prof. Dr. Bruckmann sowie Herrn Prof. Dr. Köhler als Sachverständige angehört. Wegen der Einzelheiten wird auf das darüber geführte Protokoll verwiesen.

Wegen des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung des Senats vom 12. September 2019 Bezug genommen.

Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen zu 1. sind zulässig, aber unbegründet.

A. Zulässigkeit der Berufungen

Gegen die Zulässigkeit der Berufung des Beklagten bestehen keine Bedenken. Auch die Berufung der Beigeladenen zu 1. ist zulässig. Sie ist durch das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts beschwert (dazu I.), weil sie in ihrer verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltung der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG bzw. aus Art. 78 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LV NRW verletzt sein könnte (dazu II.).

I. Materielle Beschwer

Die Zulässigkeit eines Rechtsmittels setzt grundsätzlich das Vorliegen einer materiellen Beschwer des Rechtsmittelführers durch das mit diesem Rechtsmittel angegriffene Urteil voraus. Das gilt auch für Rechtsmittel eines Beigeladenen.

Allein die Stellung des Beigeladenen als Beteiligter des Verfahrens (§ 63 Nr. 3 VwGO) reicht für die Zulassung eines Rechtsmittels nicht aus. Mit dieser allgemeinen Legitimation ist keine Aussage verbunden, ob ein bestimmtes Urteil den Rechtsmittelführer belastet und deswegen seiner Anfechtung unterliegt. Entsprechendes gilt auch für die mit der Stellung als Beteiligter verknüpfte Bindung an ein rechtskräftiges Urteil (§ 121 VwGO).

Es kann hier offen bleiben, ob es für die materielle Beschwer darauf ankommt, dass infolge der Bindung des Beigeladenen an die angegriffene Entscheidung nach § 121 Nr. 1 VwGO dessen rechtlich geschützte Interessen beeinträchtigt sind,

oder darauf abzustellen ist, dass der Rechtsmittelführer geltend machen können muss, aufgrund der Bindungswirkung des angefochtenen Urteils präjudiziell und unmittelbar in seinen subjektiven Rechten verletzt zu sein,

oder ob mit einem beide Sichtweisen zusammenfassenden Ansatz darauf abzuheben ist, ob der Beigeladene geltend machen kann, aufgrund der Bindungswirkung des angefochtenen Urteils möglicherweise präjudiziell und unmittelbar in eigenen Rechten bzw. rechtlich geschützten Interessen beeinträchtigt zu werden.

Ebenso kann offen bleiben, ob und inwieweit sich subjektive Rechte und rechtlich geschützte Interessen unterscheiden.

Vgl. dazu Happ, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 87; Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Februar 2019, § 42 Abs. 2 VwGO Rn. 44; vgl. demgegenüber VGH Bad.-Württ., Urteil vom 8. Juni 2017 - 5 S 2030/16 -, VBlBW 2018, 206 = juris Rn. 21.

Nach jeder dieser Sichtweisen liegt eine materielle Beschwer der Beigeladenen zu 1. vor, weil sie geltend machen kann, in ihrem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG bzw. aus Art. 78 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LV NRW (dazu II. 1.) durch das angegriffene Urteil beeinträchtigt zu sein (dazu II. 2.).

II. Mögliche Verletzung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie

1. Garantie der Selbstverwaltung

Die Selbstverwaltungsgarantie beschränkt sich nicht auf die gemeindliche Planungshoheit. Vielmehr sind die Gemeinden unabhängig von einer Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit auch gegenüber solchen Planungen und Maßnahmen überörtlicher Verwaltungsträger etwa zur Veränderung der verkehrlichen Infrastruktur rechtlich geschützt und dementsprechend klagebefugt, die das Gemeindegebiet oder Teile hiervon nachhaltig betreffen und die Entwicklung der Gemeinde beeinflussen.

Dies kann z. B. der Fall sein, wenn durch die in Rede stehende Planung möglicherweise ein innerörtlicher Verkehrsinfarkt entsteht.

Stehen - wie hier - möglicherweise zonale Verkehrsverbote im Raum, die typischerweise den innerörtlichen Kern einer Gemeinde betreffen, kann dies die verkehrliche Infrastruktur und dadurch auch die Entwicklung einer Gemeinde erheblich und nachhaltig beeinflussen. Betroffen wären etwa die gesamte Verkehrsplanung und -führung, der Bau von Parkplätzen und -häusern, die Parkraumbewirtschaftung, der Öffentliche Personennahverkehr, die Erreichbarkeit gemeindlicher Einrichtungen und/oder die Bauleitplanung.

2. Mögliche Beeinträchtigung durch Verkehrsverbote

Eine Beeinträchtigung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie der Beigeladenen zu 1. durch das erstinstanzliche Urteil im Sinne einer materiellen Beschwer kommt hier in Betracht, auch wenn das Verwaltungsgericht den Beklagten (nur) in einem Bescheidungsurteil zur Aufstellung eines Luftreinhalteplans mit Verkehrsverboten verurteilt hat.

Auch ein Bescheidungsurteil kann eine materielle Beschwer eines Beigeladenen begründen, wenn der Beklagte dazu verurteilt ist, eine bestimmte Maßnahme im Rahmen einer Neubescheidung in Erwägung zu ziehen, die den Beigeladenen in der Wahrnehmung eigener Aufgaben betrifft. In einem solchen Fall kann der Beigeladene die ihm von der Prozessordnung eingeräumten verfahrensrechtlichen Mittel zur Wahrung eigener subjektiver Rechte nutzen und als Verfahrensbeteiligter selbstständig Rechtsmittel gegen gerichtliche Entscheidungen einlegen.

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten verurteilt, den Luftreinhalteplan für Köln unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts so fortzuschreiben, dass dieser zum 1. April 2019 die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für Stickstoffdioxid im Stadtgebiet Köln enthält. Es hat die im bis dahin gültigen Luftreinhalteplan 2012 vorgesehenen Maßnahmen als unzureichend beanstandet und entschieden, dass die Aufnahme von Verkehrsverboten in den Luftreinhalteplan unverzichtbar sei. Die Verkehrsverbote müssten jedenfalls die Kölner Umweltzone erfassen. In Abhängigkeit von den Auswirkungen des Ausweichverkehrs sei die Verkehrsverbotszone aber möglicherweise auch anders zu bestimmen.

Damit hat das Verwaltungsgericht das "Ob" der Aufnahme von Verkehrsverboten vorgegeben und lediglich deren nähere Ausgestaltung dem Beklagten überlassen. Würde das angefochtene Urteil rechtskräftig, wäre die Beigeladene zu 1. an die Rechtsausführungen des Verwaltungsgerichts zu Verkehrsverboten gebunden (§§ 121 Nr. 1, 63 Nr. 3 VwGO). Es stünde dann auch ihr gegenüber fest, dass das Planungsermessen des Beklagten insoweit reduziert ist, dass zonale Verkehrsverbote in den Luftreinhalteplan aufgenommen werden müssten. Die Beigeladene zu 1. könnte daher in einem künftigen Verfahren gegen eine tatsächliche Anordnung konkreter Verkehrsverbote nicht mehr einwenden, das bisherige Maßnahmenpaket im Luftreinhalteplan genüge rechtlich den Vorgaben der Luftqualitätsrichtlinie oder Verkehrsverbote seien unverhältnismäßig.

Dem steht das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zum Luftreinhalteplan Stuttgart nicht entgegen. Soweit es in dem konkreten Fall ausgeführt hat, durch allgemein geltende Verkehrsverbote für bestimmte Kraftfahrzeuge werde nicht in den Gewährleistungsgehalt des verfassungsrechtlich geschützten Rechts auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG eingegriffen,

betraf dies im Rahmen der Begründetheit der Klage lediglich die Funktion der Gemeinde als Wirtschaftsstandort für Produktions- und Handelsbetriebe.

B. Begründetheit der Berufungen

Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen zu 1. sind unbegründet. Die Klage mit dem Ziel, den Beklagten zu verurteilen, den Luftreinhalteplan für Köln so fortzuschreiben, dass dieser unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zum frühestmöglichen Zeitpunkt die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet Köln enthält (dazu I.), ist zulässig (dazu II.) und begründet (dazu III.).

I. Keine unzulässige Klageänderung

Streitgegenstand der Klage war ausweislich des angekündigten Klageantrags und der dazu vorgebrachten Begründung von vornherein das Begehren des Klägers, den Beklagten zur zügigen Aufstellung eines Luftreinhalteplans zu verurteilen, mit dem der Zeitraum der Überschreitung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid so kurz wie möglich gehalten wird.

Entgegen der Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen zu 1. hat der Kläger nicht deshalb die Klage im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO geändert, weil er seinen ursprünglich angekündigten und erstinstanzlich lediglich hilfsweise gestellten Klageantrag dahingehend umformuliert hat, dass die begehrte Fortschreibung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten erfolgen und zu einem bestimmten Zeitpunkt in Kraft treten solle.

Eine Klageänderung ist dadurch gekennzeichnet, dass der Streitgegenstand eines anhängigen Verfahrens nachträglich durch eine Erklärung des Klägers gegenüber dem Gericht geändert, auch z. B. durch einen weiteren Antrag ergänzt oder durch ein neues Begehren ersetzt wird. Eine Klageänderung in diesem Sinne liegt dagegen nicht vor, wenn das ursprüngliche Vorbringen im Hinblick auf das erkennbare Klageziel nur klargestellt wird, wenn der Streitgegenstand beschränkt wird oder wenn Anträge berichtigt oder konkretisiert werden.

Die Umformulierung des angekündigten Klageantrags hat den Streitgegenstand, d. h. die begehrte Verurteilung des Beklagten zur möglichst zeitnahen Aufstellung eines rechtmäßigen Luftreinhalteplans, unberührt gelassen. Die Ergänzungen beschränken sich auf eine zeitliche und eine inhaltliche Präzisierung.

Selbst wenn eine Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO vorliegen sollte, wäre diese auch ohne Einwilligung der anderen Beteiligten wegen Sachdienlichkeit zulässig. Die zeitliche und inhaltliche Präzisierung hätte durch Klarstellung des Klagebegehrens die endgültige Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren gefördert, und der Streitstoff wäre im Wesentlichen derselbe geblieben.

II. Zulässigkeit der Klage

Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft,

und auch im Übrigen zulässig.

1. Klagebefugnis

Insbesondere ist der Kläger als anerkannte Umweltvereinigung gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 UmwRG befugt, eine Klage auf Verurteilung zur Fortschreibung eines als defizitär beanstandeten Luftreinhalteplans zu erheben.

Vor Einfügung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 (BGBl. I S. 1298) leitete das Bundesverwaltungsgericht das Klagerecht eines anerkannten Umweltverbandes bei Luftreinhalteplänen daraus ab, dass die Rechtsgrundlage des § 47 Abs. 1 BImSchG über die Aufstellung von Luftreinhalteplänen bei der gebotenen Auslegung anhand unionsrechtlicher Vorgaben einem anerkannten Umweltverband eigene Rechte im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO gewähre.

Diese Rechtsprechung hat der Gesetzgeber mit § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG in eine gesetzliche Regelung überführt.

Vgl. BT-Drs. 18/9526, S. 35; OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2018 - 8 D 62/18.AK -, NWVBl. 2019, 211 = juris Rn. 42 ff.

2. Rechtsschutzinteresse

Das Rechtsschutzbegehren des Klägers hat sich nicht dadurch erledigt, dass der Beklagte nach Beantragung der Fortschreibung durch den Kläger den Entwurf einer Fortschreibung erarbeitet und nach Erlass des angegriffenen Urteils den "Luftreinhalteplan für das Stadtgebiet Köln - Zweite Fortschreibung 2019" (Luftreinhalteplan 2019) in Kraft gesetzt hat. Mit seiner Klage beansprucht der Kläger generell die Aufstellung eines Luftreinhalteplans, der alle erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet Köln enthält. Diese Anforderungen sieht er auch bei dem nunmehr geltenden Luftreinhalteplan 2019 als nicht erfüllt an.

III. Begründetheit der Klage

Die Klage ist begründet. Der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats geltende Luftreinhalteplan 2019 verstößt gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG gegen umweltbezogene Vorschriften, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind; der Verstoß berührt Belange, die zu den Zielen gehören, die der Kläger nach seiner Satzung fördert. Der Beklagte muss den Plan unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts fortschreiben (dazu 1.). Voraussetzung dieser Verurteilung des Beklagten ist nicht, dass gemäß § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG für den Luftreinhalteplan eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung im Sinne des § 1 Nr. 1 UVPG a. F. (vgl. heute §§ 3, 2 Abs. 10 UVPG) besteht (dazu 2.).

1. § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG i. V. m. § 47 Abs. 1 BImSchG

Der Luftreinhalteplan 2019 ist unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts fortzuschreiben, weil er gegen die Anforderungen der umweltbezogenen Vorschrift des § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG verstößt.

Nach § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG hat, wenn die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 BImSchG festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden, die zuständige Behörde einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Nach § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG müssen die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Grenzwerten so kurz wie möglich zu halten. Die Maßnahmen sind entsprechend des Verursacheranteils unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten, die zum Überschreiten der Immissionswerte oder in einem Untersuchungsgebiet im Sinne des § 44 Abs. 2 BImSchG zu sonstigen schädlichen Umwelteinwirkungen beitragen (§ 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG). Werden in Plänen nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG Maßnahmen im Straßenverkehr erforderlich, sind diese im Einvernehmen mit den zuständigen Straßenbau- und Straßenverkehrsbehörden festzulegen (§ 47 Abs. 4 Satz 2 BImSchG).

Die in § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG geregelte Pflicht zur Aufstellung von Luftreinhalteplänen beruht auf Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 96/62/EG, wonach für die Gebiete und Ballungsräume, in denen die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe die Summe von Grenzwert und Toleranzmarge überschreiten, die Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen, um zu gewährleisten, dass ein Plan oder Programm ausgearbeitet oder durchgeführt wird, aufgrund dessen der Grenzwert binnen der festgelegten Frist erreicht werden kann.

Vgl. BT-Drs. 14/8450, S. 13.

Mit Wirkung vom 11. Juni 2010 wurde die Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (ABl. L 296/55, 21. November 1996) (Luftqualitätsrahmenrichtlinie) gemäß Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. L 152/1, 11. Juni 2008) (Luftqualitätsrichtlinie) aufgehoben. Den unionsrechtlichen Hintergrund des § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG bildet seither Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG, wonach dann, wenn in bestimmten Gebieten oder Ballungsräumen die Schadstoffwerte in der Luft einen Grenzwert oder Zielwert zuzüglich einer jeweils dafür geltenden Toleranzmarge überschreiten, die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass für diese Gebiete oder Ballungsräume Luftqualitätspläne erstellt werden, um die entsprechenden in den Anhängen XI und XIV festgelegten Grenzwerte oder Zielwerte einzuhalten.

Der die inhaltlichen Anforderungen an Luftreinhaltepläne regelnde § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG wurde durch Art. 1 Nr. 5 Buchst. b) des Achten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 31. Juli 2010 (BGBl. I S. 1059) eingefügt. Er dient der Umsetzung des Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/50/EG, wonach im Falle einer Überschreitung von Grenzwerten, für die die Frist für die Erreichung bereits verstrichen ist, die Luftqualitätspläne geeignete Maßnahmen enthalten, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann.

Vgl. BT-Drs. 17/800, S. 7.

Aus § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG folgt nicht nur die Verpflichtung zur erstmaligen Aufstellung eines Luftreinhalteplans, sondern auch zur Fortschreibung eines bereits aufgestellten Luftreinhalteplans, wenn dieser nicht der gesetzlichen Anforderung genügt, den Zeitraum der Überschreitung so kurz wie möglich zu halten. Denn in einem solchen Fall des defizitären Luftreinhalteplans hat die zuständige Behörde ihre Rechtspflicht aus § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG noch nicht vollständig erfüllt.

Die Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 BImSchG für eine Pflicht der zuständigen Behörde zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans Köln und damit auch eines darauf gerichteten Anspruchs des Klägers liegen vor. Der über ein Jahr gemittelte Grenzwert für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ wird im Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1. überschritten (dazu a)). Der im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats rechtsgültige Luftreinhalteplan genügt nicht der an ihn zu stellenden Anforderung, den Zeitraum der Überschreitung so kurz wie möglich zu halten (dazu b)). Er ist deshalb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts fortzuschreiben (dazu c)).

a) Grenzwertüberschreitung

Im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats (dazu aa)) wird der über ein Kalenderjahr gemittelte Grenzwert für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ (dazu bb)) im Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1. überschritten (dazu cc)).

aa) Maßgeblicher Zeitpunkt

Da mit der Leistungsklage ein Anspruch auf Fortschreibung des Luftreinhalteplans geltend gemacht wird, kommt es für die Feststellung, ob die Anspruchsvoraussetzung der Überschreitung eines durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 BImSchG festgelegten Immissionsgrenzwerts einschließlich festgelegter Toleranzmargen gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG (noch) vorliegt, auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Gerichts an.

bb) Gültigkeit der Grenzwerte

Nach § 3 Abs. 1 der auf Grundlage des § 48a Abs. 1 Satz 1 BImSchG erlassenen 39. BImSchV beträgt der über eine volle Stunde gemittelte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid zum Schutz der menschlichen Gesundheit 200 µg/m³ bei 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr. Nach § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV beträgt der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid zum Schutz der menschlichen Gesundheit 40 µg/m³.

Diese Bestimmungen setzen Art. 13 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI Abschnitt B der Richtlinie 2008/50/EG um, der die Mitgliedstaaten zur Einhaltung dieser Grenzwerte verpflichtet.

Vgl. BT-Drs. 17/508, S. 42.

Die Festlegung des hier allein inmitten stehenden über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts auf 40 µg/m³ ist wirksam (dazu aaa)). Seit dem 1. Januar 2010 ist dieser Grenzwert einzuhalten und darf nicht mehr überschritten werden (dazu bbb)).

aaa) Keine Nichtigkeit

Die unionsrechtlichen Immissionsgrenzwerte sind gültiges Recht und nicht nichtig.

Solange - wie hier - der Gerichtshof der Europäischen Union nicht gemäß Art. 264 AEUV die entsprechenden Regelungen der Richtlinie 2008/50/EG für nichtig erklärt hat, ist von der Vermutung ihrer Gültigkeit auszugehen.

Der von den Nichtigkeitsgründen des Art. 263 Abs. 2 AEUV allein in Betracht kommende Grund des Ermessensmissbrauchs liegt ohnehin nur dann vor, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, dass die fragliche Handlung ausschließlich oder zumindest hauptsächlich zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen.

Dies ist hier nicht der Fall. Die Grenzwerte für Stickstoffdioxid entbehren nicht jeder wissenschaftlichen Grundlage. Sie beruhen auf einem Richtwert der Weltgesundheitsorganisation aus dem Jahr 2006, der seinerseits auf einer Empfehlung aus dem Jahr 1997 beruht. Diese geht ihrerseits auf Untersuchungen zum Zusammenhang zwischen Symptomen kindlicher Atemwegserkrankungen und der Stickstoffdioxidbelastung in Wohnungen zurück. Später hinzugetretene epidemiologische Studien zur Wirkung von Stickstoffdioxid in der Außenluft haben ebenso wenig zu einer Änderung des Grenzwerts geführt wie die jüngste Überprüfung im Jahr 2013 im Rahmen der "Review of evidence on health aspects of air pollution (REVIHAAP)", die sich auf eine Vielzahl epidemiologischer Studien stützte.

Vgl. dazu nur Bruckmann/Krämer/Wichmann, Umwelt - Hygiene - Arbeitsmed 24 (2) 83 - 100 (2019); Stellungnahme des EU-Umweltkommissars Vella, Immissionsschutz 2019, 91 f.; Mitteilung des Umweltbundesamts vom 20. Februar 2018 (abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/print/59953, zuletzt abgerufen am 12. September 2019); Hoffmann, Protokoll des Beweis- und Erörterungstermins vom 9./10. Mai 2019, S. 18 f., 20 ff.; Will, NZV 2018, 393 (394).

Der Umstand, dass die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid auch nach dem Ergebnis des vom Senat durchgeführten Beweis- und Erörterungstermins wissenschaftlich nicht unumstritten, insbesondere die Ursächlichkeit einer Stickstoffdioxidexposition für menschliche Erkrankungen und deren Intensität noch nicht bis ins Letzte wissenschaftlich ergründet sind,

vgl. dazu auch Hoffmann, Bruckmann, Kekulé und Köhler, Protokoll des Beweis- und Erörterungstermins vom 9./10. Mai 2019, S. 18 ff.,

und die Grenzwerte sowie Übergangs- und Toleranzfristen unstreitig auch Ausdruck eines politischen Kompromisses vor allem unter dem Aspekt der Praktikabilität sind,

vgl. dazu nur Bruckmann/Krämer/Wichmann, Umwelt - Hygiene - Arbeitsmed 24 (2) 83 - 100 (2019); ferner Bruckmann, Protokoll des Beweis- und Erörterungstermins vom 9./10. Mai 2019, S. 19; Kekulé, a. a. O., S. 20,

rechtfertigt wegen der dem Normgeber insoweit zuzubilligenden Einschätzungs- und Entscheidungsprärogative nicht die Annahme, die unionsrechtlichen Vorgaben über den Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid seien willkürlich und deshalb womöglich nichtig.

Auch steht es der Rechtsgültigkeit des Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid nicht entgegen, dass die hinter den Praktikabilitätserwägungen stehenden Erwartungen des Normgebers, etwa in Bezug auf den zukünftigen Umfang der Dieselfahrzeugflotte und deren tatsächliches Emissionsverhalten, sich nicht erfüllt haben.

Vgl. dazu nur Bruckmann/Krämer/Wichmann, Umwelt - Hygiene - Arbeitsmed 24 (2) 83 - 100 (2019), S. 95; ferner Bruckmann, Protokoll des Beweis- und Erörterungstermins vom 9./10. Mai 2019, S. 19.

Aus diesen Gründen rechtfertigen die unter anderem von einigen politischen Akteuren geäußerten Zweifel an der wissenschaftlichen Belastbarkeit der Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid,

vgl. z. B. Antrag von Abgeordneten des Deutschen Bundestages und der Fraktion der AfD vom 30. Januar 2019, BT-Drs. 19/7471; Antrag von Abgeordneten des Deutschen Bundestages und der Fraktion der FDP vom 16. Oktober 2018, BT-Drs. 19/5054, S. 5,

weder die Annahme, die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid seien "vollkommen willkürlich gewählt",

so aber die Pressemitteilung des Deutschen Anwaltvereins vom 22. Januar 2019 zum "Arbeitskreis VII: Dieselfahrverbote nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts" des 57. Deutscher Verkehrsgerichtstags 2019 (abrufbar unter https://anwaltverein.de/de/newsroom/vgt-7-19?print=24, zuletzt abgerufen am 12. September 2019); dazu auch Schütte/Winkler, ZUR 2019, 244 (245); zweifelnd an der wissenschaftlichen Haltbarkeit der Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid auch Pagenkopf, NVwZ 2019, 185 (186, 189 f.),

noch die Schlussfolgerung, dass ihr Geltungsanspruch ernsthaft in Frage gestellt sein könnte.

bbb) Zeitliche Rechtsverbindlichkeit

Die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid sind gemäß Art. 13 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI Abschnitt B der Richtlinie 2008/50/EG seit dem 1. Januar 2010 einzuhalten. Dabei wurde in dem zehnjährigen Übergangszeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum 1. Januar 2010 zunächst noch ein um die Toleranzmarge von 50 % erhöhter Grenzwert in Höhe von 60 µg/m³ hingenommen, der jährlich stufenweise um 2 µg/m³ auf den jetzt geltenden Wert von 40 µg/m³ reduziert wurde.

Von der Möglichkeit, diese Frist gemäß Art. 22 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG um höchstens fünf Jahre (auch) in Bezug auf die Stadt Köln zu verlängern, konnte die Bundesrepublik Deutschland keinen Gebrauch machen, weil die Europäische Kommission mit Beschluss vom 20. Februar 2013,

vgl. Schreiben der Europäischen Kommission vom 22. September 2014 - EU Pilotanfrage Nr. 6685/14/ENVI -, S. 2, 4,

dagegen Einwände erhoben hat.

cc) Überschreitung

Der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid ist im Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1. unstreitig an mehreren Stellen überschritten. Rechtliche Fehler bei der Ortsbestimmung der Probenahmestellen,

zur gerichtlichen Kontrolle der Ortsbestimmung bei der Einrichtung von Probenahmestellen vgl. EuGH, Urteil vom 26. Juni 2019 ‑ C‑723/17 -, NVwZ 2019, 1105 = juris Rn. 56,

oder der Anwendung des Messverfahrens machen die Beteiligten nicht geltend. Sie sind auch sonst nicht ersichtlich.

Überdies hat der TÜV Rheinland die Vorgehensweise bei der großräumigen Ortsbestimmung der Probenahmestellen des LANUV NRW überprüft. Bei der Untersuchung anhand von elf Messstationen gelangte er zu dem Ergebnis, dass das Messkonzept sowie die Auswahl der Standorte für die Messungen plausibel und nachvollziehbar seien.

Vgl. TÜV Rheinland Energy GmbH, Prüfung der Vorgehensweise bei der großräumigen Ortsbestimmung der LANUV NO2-Probenahmestellen zur Beurteilung der Luftqualität, TÜV-Bericht Nr. 936/21246004/A vom 22. Juli 2019 (abrufbar unter https://www.lanuv.nrw.de/umwelt/luft/messstellenueberpruefung/, zuletzt abgerufen am 12. September 2019).

Auch hat der TÜV Rheinland im November 2018 bestätigt, dass die kleinräumige Ortsbestimmung mit den Anforderungen der Anlage 3 Abschnitt C der 39. BImSchV übereinstimmt.

Vgl. TÜV Rheinland Energy GmbH, Prüfung auf Einhaltung der rechtlichen Vorgaben bei den kleinräumigen Ortsbestimmungen von 133 LANUV NO2-Probenahmestellen zur Beurteilung der Luftqualität, TÜV-Bericht Nr. 936/21244273/F vom 30. November 2018 (abrufbar unter https://www.lanuv.nrw.de/umwelt/luft/messstellenueberpruefung/, zuletzt abgerufen am 12. September 2019).

Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, dass die in Köln in einer Höhe von 2,4 m und 3,5 m gemessenen Werte die tatsächliche Atembelastung der Menschen nicht repräsentierten.

Die genannten Höhen halten sich innerhalb des von Anhang III Abschnitt C der Richtlinie 2008/50/EG und Anlage 3 Abschnitt C der 39. BImSchV gezogenen Rahmens, wonach sich der Messeinlass im Allgemeinen in einer Höhe zwischen 1,5 m (Atemzone) und 4 m über dem Boden befinden muss. Der Normgeber hat die Stickstoffdioxidgrenzwerte zum Schutz der menschlichen Gesundheit festgesetzt (Art. 1 Nr. 1 und Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 2008/50/EG, § 3 der 39. BImSchV) und zugleich in Ansehung dessen einen Spielraum bei der kleinräumigen Standortbestimmung eingeräumt. Dabei können zusätzliche Faktoren berücksichtigt werden, die nicht darauf abzielen, dass die Messergebnisse möglichst repräsentativ für die Schadstoffbelastung in der Atemzone sind, sondern die den Gesichtspunkt der Praktikabilität im Blick haben. Als solche Faktoren benennen Anhang III Abschnitt C der Richtlinie 2008/50/EG und Anlage 3 Abschnitt C der 39. BImSchV Störquellen, Aspekte der Sicherheit und Zugänglichkeit, die Stromversorgung und Telefonleitungen, die Sichtbarkeit der Messstation in der Umgebung, die Sicherheit der Öffentlichkeit und des Betriebspersonals, Vorteile einer Zusammenlegung der Probenahmestellen für verschiedene Schadstoffe sowie Anforderungen der Bauleitplanung. Schon deshalb besteht kein allgemeines Gebot, Probenahmestellen innerhalb dieses Rahmens regelmäßig auf oder nahe bei der Atemzone durchschnittlich großer Erwachsener aufzustellen.

Unabhängig davon ist nicht anzunehmen, dass Veränderungen der Position einer Probenahmestelle innerhalb des für die kleinräumige Standortbestimmung gezogenen Rahmens ohne Weiteres einen entscheidungserheblichen Einfluss auf das Messergebnis hätten. Im Gegenteil hat Herr Dr. Vogt (LANUV NRW) im Beweis- und Erörterungstermin hierzu ausgeführt, dass Messwerte nicht in jedem Fall mit zunehmender Entfernung von der Straße sänken. Wegen der heterogenen Luftverteilungsverhältnisse in einer Straße könne es vielmehr vorkommen, dass in größerer Höhe höhere Werte aufträten. Nach Messungen an zwei hochbelasteten Straßen in Düren und Düsseldorf habe in einem Fall der Unterschied zwischen der Aufstellungshöhe von 1,50 m zu 3,50 m zu einem Messunterschied von 5 % geführt. Bei einer Höhe von 4 m sei von einem Unterschied von etwa 6 % auszugehen. Bei einem Höhenunterschied von 1 m an einem anderen Standort sei kein Messunterschied festgestellt worden. Auch Aufstellungsorte in größerer Nähe zu Häusern führten nicht zwangsläufig zu niedrigeren Messwerten.

Solche eher marginalen Messunterschiede sind in den nur rahmensetzenden Vorgaben der Anhang III Abschnitt C der Richtlinie 2008/50/EG und Anlage 3 Abschnitt C der 39. BImSchV angelegt und werden vom Normgeber hingenommen. Es ist weder geltend gemacht noch ersichtlich, dass hier die Möglichkeit größerer Effekte im Fall einer zulässigen Veränderung der Positionen der städtischen Messstellen besteht.

Der im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung gültige Luftreinhalteplan (dazu aa)) genügt den an ihn zu stellenden Anforderungen (dazu bb)) nicht (dazu cc)).

Gegenstand der gerichtlichen Prüfung, ob der Beklagte seine sich aus der Grenzwertüberschreitung ergebende Pflicht zur Aufstellung eines hinreichenden Luftreinhalteplans erfüllt hat oder ob dieser unzureichend und deshalb fortzuschreiben ist, ist der im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung rechtswirksame Luftreinhalteplan.

Dies ist hier der am 1. April 2019 und damit nach Erlass des erstinstanzlichen Urteils in Kraft getretene Luftreinhalteplan 2019.

Der Umstand, dass der Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid überschritten ist, begründet nicht schon für sich genommen einen Anspruch auf Fortschreibung des Luftreinhalteplans. Voraussetzung dafür ist zusätzlich, dass der bestehende Luftreinhalteplan nicht den Anforderungen genügt, die das Gesetz an eine für die Einhaltung des Grenzwerts hinreichend geeignete Luftreinhalteplanung stellt.

Die Luftreinhalteplanung ist nur rechtmäßig, wenn sie auf einer ordnungsgemäßen Prognose der Entwicklung der Immissionsgrenzwerte beruht.

Dabei ist der bei Aufstellung des Plans vorhandene tatsächliche und wissenschaftliche Erkenntnisstand maßgeblich. Bei planerischen Entscheidungen, die nicht allein auf der Erfassung eines gegenwärtigen Zustands, sondern auch auf einer Prognose in der Zukunft liegender Tatsachen beruhen, deren zukünftiger Eintritt vorausschauend angenommen worden ist, liegt es in der Natur der Sache, dass die Richtigkeit der Prognose gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist. Prognosen über die zukünftige Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse entziehen sich naturgemäß einer exakten Tatsachenfeststellung.

Die mithin keiner Richtigkeitsgewähr unterliegenden Prognosen sind gerichtlich nur eingeschränkt daraufhin überprüfbar, ob sie methodisch einwandfrei erarbeitet worden sind, nicht auf unrealistischen Annahmen beruhen und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist.

Maßgeblich für die Beurteilung der Frage, ob die dem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Prognosen zur Schadstoffentwicklung und zur Wirkung der festgelegten Maßnahmen den rechtlichen Anforderungen genügen, ist der Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Plan.

Dabei setzt die Methodengerechtigkeit von Prognosen mit Blick auf das Gebot der Gewährleistung einer möglichst effektiven Luftreinhalteplanung voraus, dass ihnen belastbares Datenmaterial zugrunde liegt. Es müssen deshalb vorbehaltlich sachlicher Gründe für eine andere Herangehensweise jedenfalls möglichst aktuelle Daten eingestellt und von einer möglichst realitätsnahen Feststellung des Status quo ausgehend die weiteren Entwicklungen abgeschätzt werden.

Der Luftreinhalteplan muss gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegen.

Unverhältnismäßige oder aus anderen Gründen rechtswidrige Maßnahmen muss und darf die zuständige Behörde nicht ergreifen. Die Maßnahmen müssen daher umsetzungsfähig sein; immissionsschutzrechtliche oder sonstige Vorschriften müssen ihre Durchführung erlauben. Maßnahmen, die in Grundrechte eingreifen, bedürfen dabei einer gesonderten (fach-)gesetzlichen Befugnis.

Welche Maßnahmen im Einzelnen zu ergreifen sind, ist gesetzlich nicht geregelt. Die zuständige Behörde hat insoweit einen planerischen Gestaltungsspielraum, dessen Ausübung sie am Ziel der schnellstmöglichen Einhaltung des Immissionsgrenzwerts ausrichten muss.

Dabei ist die sich aus der Richtlinie 2008/50/EG ergebende Erfolgspflicht zu beachten. Diese folgt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union aus der Regelung des Art. 13 Abs. 1 UnterAbs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG, wonach die in Anhang XI dieser Richtlinie festgelegten Grenzwerte für Stickstoffdioxid und Benzol von dem dort festgelegten Zeitpunkt an nicht mehr überschritten werden dürfen.

Gegen diese Ergebnisverpflichtung wird verstoßen, wenn der Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid auch nur an einer Probenahmestelle überschritten ist.

Dieser Feststellung steht ein etwaiger teilweise rückläufiger Trend bei der Immissionsbelastung, der jedoch nicht dazu führt, dass der Mitgliedstaat die von ihm einzuhaltenden Grenzwerte erreicht, nicht entgegen.

Steht objektiv fest, dass ein Mitgliedstaat die Verpflichtungen, die ihm der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union oder ein sekundärer Rechtsakt auferlegen, nicht eingehalten hat, ist es unerheblich, ob der Mitgliedstaat, dem der Verstoß zuzurechnen ist, diesen mit Absicht oder fahrlässig begangen hat oder ob der Verstoß auf technischen Schwierigkeiten beruht, denen der Mitgliedstaat sich möglicherweise gegenübersah.

Nur soweit der Mitgliedstaat aufgrund höherer Gewalt daran gehindert war, seine Pflicht aus Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG zu erfüllen, ist die Annahme eines Verstoßes gegen die Ergebnisverpflichtung nicht gerechtfertigt.

Aus der Verletzung des Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG ergibt sich allerdings noch keine auf eine bestimmte Einzelmaßnahme hin konkretisierte Handlungspflicht.

Ist - wie hier - der Immissionsgrenzwert überschritten, müssen die Maßnahmen des Luftreinhalteplans gemäß § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG geeignet sein, den Zeitraum der Überschreitung so kurz wie möglich zu halten.

Mit diesem Zügigkeitsgebot normiert § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG in Übereinstimmung mit Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/50/EG eine zeitliche Vorgabe für die Erreichung des in § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG festgelegten Ziels der Einhaltung der Grenzwerte. Die Schadstoffbelastung der Luft soll im Interesse eines effektiven Gesundheitsschutzes möglichst schnell auf das ausweislich des Immissionsgrenzwerts als noch zumutbar erachtete Ausmaß zurückgeführt werden.

Auch diese gesetzliche Verpflichtung schränkt den planerischen Gestaltungsspielraum der planaufstellenden Behörde ein.

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverwaltungsgerichts verfügen die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der zu erlassenden Maßnahmen über einen gewissen Spielraum. Dessen ungeachtet müssen es die festgelegten Maßnahmen aber jedenfalls ermöglichen, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte so kurz wie möglich gehalten wird. Unter diesen Umständen ist in einer einzelfallbezogenen Untersuchung zu prüfen, ob die von dem betroffenen Mitgliedstaat erstellten Pläne im Einklang mit Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG stehen. Hierbei ist auch die Länge des Zeitraums zu betrachten, die eine Grenzwertüberschreitung bereits anhält.

Ausgehend von der Ergebnisverpflichtung des § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG, dem Gebot der schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts gemäß § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss sich die zuständige Behörde dabei jedenfalls ernsthaft und hinreichend differenziert auch mit dem Verursacherbeitrag von Diesel- und alten Benzinfahrzeugen an der Überschreitung des Stickstoffdioxidgrenzwertes auseinandersetzen (dazu (1)). Soweit sich Verkehrsverbote als die einzig geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung überschrittener Stickstoffdioxidgrenzwerte erweisen, ist es aber nicht ausgeschlossen, ganz oder teilweise, vorübergehend oder dauerhaft von deren Anordnung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne abzusehen. Dies bedarf jedoch der Rechtfertigung anhand der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls (dazu (2)). Jedenfalls muss der Luftreinhalteplan auf einer zweiten Stufe, soweit dies rechtlich und tatsächlich möglich ist, Maßnahmen für den Fall bereithalten, dass sich die Prognose der Grenzwerteinhaltung als unzutreffend erweisen sollte (dazu (3)).

(1) Auseinandersetzung mit Verkehrsverboten

Die zuständige Behörde muss sich jedenfalls ernsthaft und hinreichend differenziert auch mit dem Verursacheranteil von Diesel- und alten Benzinfahrzeugen an der Überschreitung des Stickstoffdioxidgrenzwertes und möglichen Verkehrsverboten auseinandersetzen, um dem Zügigkeitsgebot gerecht zu werden.

Eine Luftreinhalteplanung verstößt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls gegen Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG, wenn sie die derzeit am besten geeigneten Luftreinhaltemaßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Grenzwerte nicht ergreift, sondern das Wirksamwerden dieser Maßnahmen vor dem 1. Januar 2020 ausschließt und sie zudem von Bedingungen abhängig macht, deren Eintritt ungewiss ist und vom Plangeber nicht selbst herbeigeführt werden können.

Dasselbe gilt für eine solche Luftreinhalteplanung, die lediglich Maßnahmen festlegt, aufgrund derer die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid erst zwischen den Jahren 2020 und 2024 oder später eingehalten werden, ohne geeignete Maßnahmen vorzusehen, die eine frühere Einhaltung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid herbeiführen, und insbesondere eine differenzierte Auseinandersetzung mit der Problematik von Dieselfahrzeugen und deren überproportionalen Anteil an der Überschreitung des Stickstoffdioxidgrenzwertes vermissen lässt. Soweit sich vor diesem Hintergrund (beschränkte) Verkehrsverbote für (bestimmte) Dieselfahrzeuge als die einzig geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung überschrittener Stickstoffdioxidgrenzwerte erweisen, sind derartige Maßnahmen mithin aus unionsrechtlichen Gründen zu ergreifen.

Vor diesem Hintergrund muss die zuständige Behörde sorgfältig prüfen, welcher Verursacheranteil an der Überschreitung des Stickstoffdioxidgrenzwerts auf den Straßenverkehr entfällt und ob und mit welcher konkreten Ausgestaltung von Verkehrsverboten die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid innerhalb welchen Zeitraums voraussichtlich eingehalten werden können.

Sie darf sich dabei nicht sachgrundlos auf eine isolierte Betrachtung der Wirkung von Verkehrsverboten beschränken. Vielmehr muss sie das Wirkungspotential verschiedener Verkehrsverbotsvarianten gegebenenfalls im Zusammenhang mit weiteren ernsthaft in Betracht kommenden Luftreinhaltemaßnahmen prüfen (Wirkungskombination). Nur auf dieser Grundlage kann eine belastbare Aussage über die tatsächliche Erforderlichkeit von Verkehrsverboten und damit auch über das tatsächliche und nicht nur theoretische Ausmaß der dadurch verursachten nachteiligen Folgen getroffen werden.

Erweisen sich Verkehrsverbote danach als erforderlich, weil sie dasjenige Mittel sind, durch dessen Einsatz die Grenzwerte bereits zu einem früheren Zeitpunkt eingehalten werden können als ohne sie, muss die zuständige Behörde deren Anordnung ernsthaft in Betracht ziehen und regelmäßig auch treffen. Etwas anderes gilt nur dann, wenn sie ein vollständiges oder teilweises Absehen davon mit hinreichend gewichtigen Gründen rechtfertigen kann (näher dazu (2)).

Der Anordnung von Verkehrsverboten stehen dabei keine grundsätzlichen rechtlichen Hindernisse entgegen. Insbesondere sind sie nicht wegen Fehlens einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage ausgeschlossen.

Die Einführung einer Verbotsregelung scheitert auch nicht an einer fehlenden Kontrollierbarkeit.

Dies gilt erst recht, nachdem zu diesem Zweck durch Art. 1 des Neunten Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes vom 8. April 2019 (BGBl. I S. 430) mit Wirkung vom 12. April 2019 die bestehenden Ermächtigungsgrundlagen in § 35 StVG für die Auskunftserteilung aus dem Zentralen Fahrzeugregister erweitert wurden. Nunmehr kann auch Auskunft an Behörden erteilt werden zur Durchführung und insbesondere Überwachung von Verkehrsbeschränkungen und Verkehrsverboten, die aufgrund des § 40 BImSchG nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften angeordnet oder aufgrund straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften zum Schutz der Wohnbevölkerung und der Bevölkerung von Abgasen ergangen sind.

Vgl. BT-Drs. 19/6334, S. 9 f.

(2) Absehen von Verkehrsverboten

Erweisen sich Verkehrsverbote als die einzig geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung überschrittener Stickstoffdioxidgrenzwerte, hat dies nicht zwangsläufig zur Folge, dass die zuständige Behörde sie zwingend anordnen müsste. Es ist nicht ausgeschlossen, dass sie davon im Einzelfall aus Gründen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ganz oder teilweise absehen muss (dazu (a)). Dies bedarf aber der besonderen Rechtfertigung anhand der konkreten Umstände des Einzelfalles (dazu (b)).

(a) Verhältnismäßigkeit

Der im Rahmen des Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG und § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG verbleibende Raum für Verhältnismäßigkeitserwägungen ist nicht auf das Binnenverhältnis der Emittenten untereinander (vgl. § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG) beschränkt (dazu (aa)). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfen als Ergebnis der darüber hinausgehenden Verhältnismäßigkeitsprüfung zonale Verkehrsverbote nur phasenweise eingeführt werden, muss die zuständige Behörde Ausnahmen von Verkehrsverboten prüfen sowie Übergangsfristen für Nachrüstungen und unter Umständen sogar einen vollständigen Verzicht auf Verkehrsverbote mit Blick auf die Entwicklung der Grenzwertüberschreitung in Betracht ziehen (dazu (bb)). Darüber hinaus kann ein vorübergehendes oder sogar dauerhaftes Absehen von Verkehrsverboten auch aus anderen Gründen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (dazu (cc)). Keinesfalls darf die zuständige Behörde aber gestützt auf § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG Verkehrsverbote schon deshalb für unverhältnismäßig halten, weil in dem betroffenen Gebiet der Wert von 50 µg/m³ im Jahresmittel nicht überschritten ist (dazu (dd)).

(aa) Keine Beschränkung der Verhältnismäßigkeitserwägungen auf § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG

Raum für Verhältnismäßigkeitserwägungen besteht für die zuständige Behörde nicht nur, soweit sie auf Grundlage des § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG die Maßnahmen entsprechend dem Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten richten muss, die zum Überschreiten der Immissionswerte beitragen. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip ist auch im Rahmen des § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG nicht auf diese rein verursacherbezogenen Verteilungserwägungen beschränkt. Stattdessen genügt eine Luftreinhalteplanung nur dann grundlegenden rechtsstaatlichen Anforderungen, wenn auch die Folgen der Luftreinhaltemaßnahmen nicht außer Verhältnis zu dem mit ihnen verfolgten Ziel der frühestmöglichen Einhaltung der Immissionsgrenzwerte stehen. Die auch insoweit zwingende Verhältnismäßigkeitsprüfung hat der Normgeber nicht schon normativ abschließend vorgenommen.

(aaa) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beherrscht jegliches staatliches Handeln.

Das gilt auch für Maßnahmen der Europäischen Union (vgl. Art. 5 Abs. 4 EUV).

Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss entweder bereits auf der normativen Ebene oder aber jedenfalls im Rahmen der Auslegung und Anwendung der Rechtsgrundlage im Einzelfall hinreichend Rechnung getragen werden.

Auf der Ebene der Festlegung der Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid und der Gewährung einer Übergangsfrist bis zu ihrer Einhaltung einschließlich der dabei geltenden Toleranzmargen hat bereits eine Abwägung der widerstreitenden Belange stattgefunden, mit der der Richtliniengeber einen ersten Ausgleich zwischen dem angestrebten Ziel des Gesundheitsschutzes auf der einen Seite und der Realisierbarkeit der Grenzwerteinhaltung auf der anderen Seite vorgenommen hat.

Das hier in Rede stehende Zügigkeitsgebot gemäß Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/50/EG und § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG betrifft aber die darüber hinausgehende Frage der Bewältigung einer dennoch eingetretenen rechtswidrigen Grenzwertüberschreitung. Es steht außer Frage, dass hier jedenfalls die grundlegende Wertung des Normgebers zum Tragen kommt, ein weiteres Hintanstehen des Gesundheitsschutzes nicht länger als nötig hinnehmen zu wollen. Ebenso steht aber außer Frage, dass auch insoweit eine Zielerreichung um jeden noch so hohen Preis dem rechtsstaatlichen Prinzip der Verhältnismäßigkeit staatlichen Handelns widerspricht.

Auch der Gerichtshof der Europäischen Union hat in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass die Auslegung des Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG sich daran zu orientieren habe, dass Luftreinhaltepläne nur auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Gefahr der Verschmutzung und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erstellt werden können.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Vollzugsdefizit der zuständigen Behörden nicht denjenigen Dritten zugerechnet werden kann, deren Belange durch nunmehr in Betracht kommende Luftreinhaltemaßnahmen nachteilig betroffen sind. Auch würde es zu kurz greifen, die dem Gesundheitsschutz gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Belange deshalb für unbeachtlich zu erklären, weil sie nicht oder jedenfalls nicht so beeinträchtigt worden wären, wenn die zuständige Behörde ihre Ergebnisverpflichtung bei gehöriger Nutzung des ihr eingeräumten Übergangszeitraums und der dabei geltenden Toleranzmargen rechtzeitig erfüllt hätte. Diese Hypothese ändert nichts daran, dass diese Belange betroffen und angemessen zu würdigen sind. Die Würdigung wäre unvollständig, wenn sie sich von vornherein auf den Hinweis beschränken würde, dass nicht die in ihrer Gesundheit Betroffenen, sondern die zuständige Behörde die rechtswidrige Grenzwertüberschreitung zu verantworten habe und es deshalb nicht gerechtfertigt sei, weitere Verzögerungen der Grenzwerteinhaltung in Kauf zu nehmen.

Die mithin auch hier unentbehrliche Verhältnismäßigkeitsprüfung konnte der Normgeber nicht im Voraus abstrakt-generell abschließend dahingehend treffen, dass dem Gesundheitsschutz nach Ablauf der Übergangsfrist ein absolutes Gewicht zukommt, das die Bedeutung jedes widerstreitenden Belangs überwiegt und zum Einsatz aller Maßnahmen zwingt, mit denen der Grenzwert ohne jede Verzögerung eingehalten werden könnte. Eine solche antizipierte Verhältnismäßigkeitsentscheidung konnte der Normgeber bereits aus tatsächlichen Gründen nicht treffen. Er konnte nicht Jahre im Voraus die Vielgestaltigkeit der konkreten Umstände überblicken, unter denen die zuständige Behörde eine rechtswidrige Überschreitung der Grenzwerte bewältigen muss.

(bbb) Auch folgt aus der Eignung und Erforderlichkeit einer Maßnahme zur beschleunigten Grenzwerteinhaltung weder aus rechtlichen noch aus tatsächlichen Gründen zugleich deren Zumutbarkeit. Eine dahingehende Regelung ist Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/50/EG, § 47 Abs. 1 Satz 3BImSchG nicht zu entnehmen. Vielmehr erlaubt es der unbestimmte Rechtsbegriff "so kurz wie möglich", nicht nur auf die tatsächliche, sondern auch auf die rechtliche Möglichkeit abzustellen,

und damit unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit die widerstreitenden Belange hinreichend zu berücksichtigen. Ein Automatismus, aus der Eignung und Erforderlichkeit einer Maßnahme zur beschleunigten Grenzwerteinhaltung stets und vorbehaltlos auf deren Zumutbarkeit zu schließen, ist auch mit Blick auf die in Rede stehende Gesundheitsgefährdung nicht geboten.

Nichts anderes ergibt sich konkret auf Stickstoffdioxid bezogen aus den fachwissenschaftlichen Erkenntnissen über die Auswirkungen dieses Schadstoffs auf die menschliche Gesundheit, die der Normgeber bei der Festlegung der Grenzwerte einschließlich der Übergangsfrist und Toleranzmargen im Blick hatte. Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme und den in das Verfahren eingeführten Erkenntnisquellen sind die Gesundheitsrisiken, die von einer Stickstoffdioxidexposition ausgehen, keineswegs unbedeutend. Sie sind aber nicht von einem solchen Gewicht, dass eine akute Lebensgefahr oder eine viele Personen betreffende schwerwiegende Gesundheitsgefährdung zu befürchten wäre, deren sofortiger Verhinderung oder Beseitigung sich alle anderen Belange von vornherein unterordnen müssten.

In Einklang mit diesen Feststellungen ging ersichtlich auch der europäische Normgeber bei der Festsetzung der Grenzwerte und Übergangsfristen nicht von einer akuten Lebens- oder sonstigen gravierenden Gesundheitsgefahr aus, hinter deren Beseitigung alle anderen widerstreitenden Belange zwingend zurücktreten müssten. Auch wenn der Schutz vor Stickstoffdioxidexpositionen nach der Richtlinie fraglos von hoher Bedeutung ist, kommt ihm kein solches Gewicht zu, dass widerstreitende Belange stets und vorbehaltlos hinter dem Ziel des Gesundheitsschutzes zurückzustehen hätten. Art. 4 Abs. 1 i. V. m. Anhang II der im Juli 1999 in Kraft getretenen Richtlinie 1999/30/EG sah vielmehr vor, dass die Grenzwerte für Stickstoffdioxid bis zum 1. Januar 2010 erreicht werden müssten. Ab Inkrafttreten der Richtlinie galt eine Toleranzmarge von 50 % (= 60 µg/m³), die in einem zehnjährigen Übergangszeitraum in linearen Stufen abgebaut werden sollte. Darüber hinaus gewährte Art. 22 der am 11. Juni 2008 in Kraft getretenen Folgerichtlinie 2008/50/EG unter engen Voraussetzungen die Möglichkeit, für bestimmte Gebiete oder Ballungsräume die Frist für die Einhaltung der Grenzwerte um bis zu höchstens fünf Jahre zu verlängern.

(ccc) Auch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist die Verhältnismäßigkeit von Luftreinhaltemaßnahmen im Einzelfall zu prüfen.

Mit seinem Urteil vom 21. Dezember 2011 betreffend die Republik Österreich hat er sich zu einem Verkehrsverbot für Lastkraftwagen über 7,5 t bis Abgasnorm Euro V auf einem Abschnitt der Inntalautobahn verhalten, die eine der wichtigsten terrestrischen Verbindungswege zwischen Süddeutschland und Norditalien ist. Dieses Verkehrsverbot sollte die Einhaltung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid sicherstellen. Der Gerichtshof hat ausgeführt, die Mitgliedstaaten hätten unter Berücksichtigung aller zur gegebenen Zeit vorliegenden Umstände und der betroffenen Interessen geeignete und kohärente Maßnahmen zur Einhaltung des Grenzwerts zu ergreifen. Dabei verfügten sie insoweit über einen Ermessensspielraum. Sie müssten diesen jedoch unter Beachtung der Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, unter anderem des tragenden Grundsatzes des freien Warenverkehrs, ausüben. Dieser Grundsatz werde durch das Verkehrsverbot eingeschränkt, auch wenn es Ausweichlösungen für die betroffenen Fahrzeuge gebe. Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit des angeordneten Verkehrsverbots hat der Gerichtshof dieses zwar für geeignet gehalten, das Umweltschutzziel der Luftqualitätsrichtlinie zu gewährleisten, aber im konkreten Fall nicht für erforderlich. Die Republik Österreich habe die Ungeeignetheit der beiden wichtigsten Alternativmaßnahmen zum Verkehrsverbot, die den freien Warenverkehr weniger einschränkten, nicht nachgewiesen (Änderung des Verkehrsverbots und ständige Geschwindigkeitsbegrenzung auf 100 km/h).

Mit Urteil vom 19. Dezember 2012 hat der Gerichtshof der Europäischen Union den Einwand der Italienischen Republik zurückgewiesen, die Einhaltung der Grenzwerte wäre mit drastischen wirtschaftlichen und sozialen Maßnahmen sowie der Verletzung der Grundrechte und -freiheiten wie des freien Waren- und Personenverkehrs, der privatwirtschaftlichen Initiative und des Rechts der Bürger auf öffentliche Versorgungsleistungen verbunden gewesen. Abgesehen davon, dass sich der Gerichtshof dabei zum Vorliegen höherer Gewalt verhalten hat, hat er diesen Einwand nicht als von vornherein rechtlich unbeachtlich eingeordnet, sondern die dafür vorgebrachten Argumente als "zu allgemein und ungenau" angesehen, also in erster Linie ein Darlegungsdefizit angenommen.

In seinem die Republik Bulgarien betreffenden Urteil vom 5. April 2017 hat der Gerichtshof der Europäischen Union hervorgehoben, dass die Anwendung des Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG nur auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Gefahr der Verschmutzung und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erfolgen dürfe. Seine Feststellung eines Verstoßes gegen das Zügigkeitsgebot des Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG hat er in diesem Urteil nicht etwa damit begründet, dass sich die Republik Bulgarien nicht auf Hindernisse infolge ihrer sozio-ökonomischen Situation berufen könne.

Bezogen auf die Ergebnisverpflichtung nach Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG, nicht auf das Zügigkeitsgebot des Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG. Vgl. demgegenüber Berkemann, ZUR 2019, 412 (414).

Vielmehr hat der Gerichtshof entscheidend darauf abgestellt, dass die Republik Bulgarien sich insoweit nicht damit exkulpieren könne, dass die zweijährige Frist des Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 3 der Richtlinie 2008/50/EG zur Übermittlung der Luftqualitätspläne an die Europäische Kommission bei der Berechnung dessen zu berücksichtigen sei, was ein Zeitraum der Nichteinhaltung sei, der "so kurz wie möglich" gehalten werde. Des Weiteren hat der Gerichtshof einen Verstoß gegen das Zügigkeitsgebot darin gesehen, dass die Republik Bulgarien ihre nationalen Vorschriften erst im Dezember 2015 geändert habe, um den Prozess der Verbesserung der Luftqualität zu beschleunigen, sie also nicht schon früher dasjenige unternommen habe, wozu sie sich ausweislich ihrer nationalen Rechtssetzung in der Lage gesehen habe.

In seinem Urteil vom 22. Februar 2018 betreffend die Republik Polen hat der Gerichtshof der Europäischen Union im Zusammenhang mit der von der Europäischen Kommission gerügten Verletzung des Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG ausdrücklich bestätigt, dass im Rahmen des erforderlichen Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Gefahr der Verschmutzung und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen auch die sozio-ökonomischen und haushaltspolitischen Herausforderungen der durchzuführenden umfangreichen technischen Investitionen berücksichtigt werden könnten. Im konkreten Fall sei aber nicht nachgewiesen worden, dass die von der Republik Polen genannten Schwierigkeiten, die keinen Ausnahmecharakter hätten, von der Art gewesen wären, dass sie die Festlegung weniger langer Fristen unmöglich gemacht hätten.

(bb) Kriterien des Bundesverwaltungsgerichts

Die Auffassung des Senats, dass der zuständigen Behörde über den Rahmen des § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG hinaus eine Verhältnismäßigkeitsprüfung überantwortet ist, steht auch in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Dieses hat in seinen Urteilen vom 27. Februar 2018 betreffend die Luftreinhaltepläne Düsseldorf und Stuttgart ausdrücklich hervorgehoben, dass Verkehrsverbote auch dann, wenn mit ihnen die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid zu einem früheren Zeitpunkt erreicht werden könnte, nicht unbesehen der damit in Widerstreit stehenden Belange angeordnet werden dürften. Stattdessen müsse, was zwangsläufig die Effizienz der Verkehrsverbote schwächt, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen werden.

Im Einzelnen hat es insoweit ausgeführt, dass bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu unterscheiden ist zwischen Verkehrsverboten, die lediglich einzelne Straßen oder Straßenabschnitte betreffen (streckenbezogene Verbote), und solchen, die für ein großflächiges, aus einer Vielzahl von Haupt- und Nebenstraßen gebildetes zusammenhängendes Verkehrsnetz (zonale Verbote) gelten sollen. Erstere führen lediglich dazu, dass die betroffenen Autofahrer einzelne Fahrtziele nicht oder nur unter Inkaufnahme von mehr oder weniger großen Umwegen erreichen und ihre Fahrzeuge nicht auf den von dem Verbot erfassten Straßen(abschnitten) abstellen können. Derartige Einschränkungen gehen ihrer Intensität nach nicht über sonstige straßenverkehrsrechtlich begründete Durchfahrt- und Halteverbote hinaus, mit denen Autofahrer stets rechnen und die sie grundsätzlich hinnehmen müssen. Dies gilt auch für von einem streckenbezogenen Verkehrsverbot betroffene Anlieger und Anwohner. Eine uneingeschränkte Anfahrtsmöglichkeit zu einem Grundstück "bis unmittelbar vor die Haustür" gehört in städtischen Ballungsgebieten auch für den Eigentümer eines Wohngrundstücks nicht zum Kernbereich des Anliegergebrauchs. Anlieger und Anwohner haben keinen Anspruch auf eine bestimmte Ausgestaltung und einen bestimmten Umfang der Grundstücksverbindung mit der Straße, sofern diese nur als Verkehrsmittler erhalten bleibt. Sondersituationen kann insoweit durch Erteilung von Ausnahmegenehmigungen hinreichend Rechnung getragen werden. Hiervon unterscheidet sich die Situation für die betroffenen Autofahrer, Fahrzeughalter und Anwohner bei einem große Teile eines Stadtgebiets erfassenden Verkehrsverbot. Ein solches Verbot führt für die Bewohner dieser Zone nicht nur dazu, dass sie mit ihren unter das Verbot fallenden Fahrzeugen in einen großflächigen Bereich nicht mehr hineinfahren dürfen, sondern es bewirkt darüber hinaus, dass sie die Fahrzeuge dort auch nicht im öffentlichen Verkehrsraum abstellen können. Im Ergebnis werden die Anwohner einer solchen Zone vielfach veranlasst sein, das betroffene Fahrzeug zu verkaufen. Aber auch für Autofahrer, die nicht in der Zone wohnen, stellt sich ein zonales Verbot als ein erheblicher Eingriff jedenfalls in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) dar. Zwar gilt auch insoweit, dass die Rechtsordnung keinen Anspruch kennt, wonach ein einmal die Zulassungskriterien erfüllendes Kraftfahrzeug zeitlich und räumlich unbegrenzt weiter auf öffentlichen Straßen benutzt werden darf. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist indes stets zu beachten und verbietet es, derartig weitreichende Verkehrsverbote ohne Berücksichtigung der damit für die Betroffenen verbundenen wirtschaftlichen Folgen auszusprechen.

Um dem gebotenen Interessenausgleich gerecht zu werden, wird daher für zonale Verkehrsverbote eine phasenweise Einführung dergestalt zu prüfen sein, dass in einer ersten Stufe nur ältere Fahrzeuge (etwa bis zur Abgasnorm Euro 4) von Verkehrsverboten erfasst werden. Für die noch neueren Euro 5-Fahrzeuge (Geltung der Abgasnorm Euro 5 für alle Fahrzeuge seit 1. Januar 2011) kommen zonale Verbote jedenfalls nicht vor dem 1. September 2019 in Betracht. Dieser Zeitpunkt liegt vier Jahre nach dem Inkrafttreten der Abgasnorm Euro 6 für alle Fahrzeuge zum 1. September 2015. Damit ist gewährleistet, dass dem Eigentümer eines Euro 5-Fahrzeugs eine uneingeschränkte Mindestnutzungsdauer verbleibt, die über die ersten drei Jahre, die erfahrungsgemäß mit einem besonders hohen Wertverlust verbunden sind, hinausgeht. Bei der Bemessung der Frist hat das Bundesverwaltungsgericht berücksichtigt, dass für diejenigen Käufer, die unmittelbar vor dem Inkrafttreten der Abgasnorm Euro 6 ein neues Dieselfahrzeug erworben haben, das nur der Abgasnorm Euro 5 entsprach, ohne Weiteres erkennbar war, dass dieses Fahrzeug in Kürze nicht mehr dem Stand der neuesten Abgasvorschriften entsprechen werde. Diesem Käufer ist daher kein weitergehender Vertrauensschutz zuzubilligen. Dies gilt im Ergebnis für alle Käufer, die nach dem 1. September 2014 ein Dieselneufahrzeug der Abgasnorm Euro 5 erworben haben. Denn bereits ab diesem Zeitpunkt konnten gemäß Art. 10 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2007 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Pkw und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformation für Fahrzeuge (ABl. L 171/1, 29. Juni 2007) die nationalen Behörden keine Typgenehmigungen mehr für neue Fahrzeugtypen erteilen, die den in Anhang I Tabelle 2 der Verordnung aufgeführten Euro 6-Grenzwerten nicht entsprachen. Eigentümern, die zwischen dem 1. Januar 2009 und dem 31. August 2014 Dieselfahrzeuge mit der Abgasnorm Euro 5 erworben haben, ist dagegen mit Blick auf das höhere Alter und die höhere Fahrleistung und den daraus resultierenden geringeren Restwert der Fahrzeuge eine Einschränkung der Nutzbarkeit durch Verkehrsverbote grundsätzlich zuzumuten.

Hinsichtlich der Dieselfahrzeuge, die nur die Anforderung der Abgasnorm Euro 4 erfüllen sowie hinsichtlich der benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm Euro 3 bedarf es keiner Übergangsfristen. Typgenehmigungen für diese Fahrzeuge durften lediglich bis zum 31. Dezember 2010 bzw. bis zum 31. Dezember 2000 erteilt werden (vgl. Richtlinie 70/220/EWG in der Fassung von Richtlinie 98/69/EG).

Bei der Festlegung des Zeitpunkts der Geltung von etwaigen Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge insbesondere der Abgasnorm Euro 5 wird die zuständige Behörde anhand aktueller Erhebungen zudem die zwischenzeitliche Entwicklung der Grenzwertüberschreitungen zu berücksichtigen haben. Sollten Grenzwertüberschreitungen deutlich stärker als bisher prognostiziert abnehmen, wäre hierauf gegebenenfalls mit einem Verzicht auf die oder einer späteren Einführung eines Verkehrsverbotes jedenfalls für Dieselfahrzeuge, die der Abgasnorm Euro 5 gerecht werden, zu reagieren.

Darüber hinaus ist - auch bei auf bestimmte Dieselfahrzeuge beschränkten streckenbezogenen Verkehrsverboten - zu prüfen, für welche Gruppen, wie beispielsweise Handwerker oder bestimmte Anwohnergruppen, und für welche Einzelpersonen zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Ausnahmen von einem Verkehrsverbot zu gewähren sind. Ausnahmen können hierbei im Rahmen des § 40 Abs. 1 Satz 2 BImSchG und des § 1 Abs. 2 der 35. BImSchV gewährt werden. Namentlich § 1 Abs. 2 der 35. BImSchV lässt nach dem ausdrücklich erklärten Willen des Verordnungsgebers auch individualnützige Ausnahmen im Einzelfall oder für bestimmte Gruppen, wie zum Beispiel Anliegeroder Handwerker, zu. Auch Ausnahmeregelungen in Gestalt der Einräumung von Übergangsfristen für die Nachrüstung von Dieselfahrzeugen namentlich der Abgasnorm Euro 5 mit geeigneter Abgasreinigungstechnik können ein Baustein zur Herstellung der Verhältnismäßigkeit des in Betracht zu ziehenden Verkehrsverbots darstellen.

Soweit von der zuständigen Behörde zu bewältigende Sachverhaltskonstellationen von den Ausnahmetatbeständen nicht angemessen erfasst werden sollten, erscheint ein Rückgriff auf die allgemeine Ausnahmevorschrift des § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO jedenfalls im Wege unionsrechts- und verfassungskonformer Auslegung nicht von vornherein als ausgeschlossen, wenn dies geboten sein sollte, um einen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen Gesundheitsschutz und den Belangen der von Verkehrsverboten negativ Betroffenen zu erreichen. Allerdings können Ausnahmegenehmigungen nach dieser Regelung nicht erteilt werden, wenn sie einen unbestimmten Personenkreis begünstigen sollen.

Entschädigungszahlungen sind hingegen auch nicht mit Blick auf den in Art. 14 GG verankerten Bestandsschutz des Eigentums erforderlich. Diesem ist vorrangig durch eigentumsbelastende Regelungen ohne kompensatorische Ausgleichszahlungen Rechnung zu tragen, was namentlich durch die Schaffung von Übergangs- und Ausnahmeregelungen zu erfolgen hat.

(cc) Weitere abwägungsrelevante Kriterien

Mit diesen Aspekten zur Herstellung der Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten ist das Spektrum der im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu erwägenden Umstände nicht erschöpft. Die zuständige Behörde kann auch aus anderen Gründen gehalten sein, ganz oder teilweise, vorübergehend oder dauerhaft von der Anordnung von Verkehrsverboten abzusehen, soweit diese sich anderenfalls als übermäßig erweisen würden.

Die zuständige Behörde muss, was in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schon angelegt ist (Einführung eines zonalen Verkehrsverbots für Fahrzeuge der Abgasnorm Euro 5 "jedenfalls nicht vor dem 1. September 2019"), zumindest auch erwägen, ob und welcher Übergangszeitraum unabhängig von der dem Einzelnen aus wirtschaftlichen Gründen zu belassenden Mindestnutzungsdauer seines Fahrzeugs deshalb vorzusehen ist, um es ihm in zumutbarer Weise zu ermöglichen, sich den neuen Gegebenheiten anzupassen.

Übergangszeiträume dürften bei zonalen Verkehrsverboten vorbehaltlich der Besonderheiten des Einzelfalls nur für höchstens wenige Monate erforderlich sein. Bei streckenbezogenen Verkehrsverboten sind sie grundsätzlich entbehrlich.

In diesem Zusammenhang müssen auch die in den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 2018,

- 7 C 30.17 -, BVerwGE 161, 201 = juris Rn. 41, und - 7 C 26.16 -, NJW 2018, 2074 = juris Rn. 38,

ebenfalls als abwägungsrelevant hervorgehobenen, aber nicht näher erörterten Belange der Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft, mithin auch die infrastrukturellen Gegebenheiten und Besonderheiten, hinreichend berücksichtigt werden.

Dabei wird es maßgeblich darauf ankommen, ob der betroffene Verkehrsweg oder die betroffene Zone eine b e s o n d e r e infrastrukturelle Bedeutung hat - etwa wegen einer herausgehobenen überregionalen Funktion, wie dies vor allem bei Bundesautobahnen in Betracht kommt -, ob bzw. welche alternativen Verkehrswege oder Verkehrsmittel deshalb zur Wahrung besonders gewichtiger wirtschaftlicher oder infrastruktureller Belange zur Verfügung gestellt werden müssen und ob bzw. innerhalb welchen Zeitraums dies möglich ist.

Letztlich kann sich ein Verkehrsverbot auch insgesamt als unverhältnismäßig erweisen, wenn mit ihm - etwa wegen einer notwendigen Vorlaufzeit bei dessen Einführung - die Einhaltung der Stickstoffdioxidgrenzwerte nur unwesentlich schneller bewirkt werden könnte, als dies bei einem Verzicht auf seine Einführung der Fall wäre. Die Länge des Restzeitraums, in dem eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte noch hinzunehmen ist, entzieht sich dabei einer abstrakt-generellen Bestimmung. Sie hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalls ab. Unabdingbar ist jedenfalls, dass die Reduktion der Stickstoffdioxidimmissionen nicht stagniert, sondern sich positiv fortsetzt und der Grenzwert absehbar auch ohne Verkehrsverbot eingehalten werden wird. Von einem Verkehrsverbot wird umso eher abgesehen werden können, je geringer die Grenzwerte im Zeitpunkt des rechtlich frühestmöglichen Inkrafttretens von Verkehrsverboten noch überschritten sind und je kürzer der verbleibende Restzeitraum bis zur Erfüllung der Ergebnispflicht ist.

Ferner kann es darauf ankommen, inwieweit die Betroffenen voraussichtlich gezwungen sein werden, irreversible Tatsachen zu schaffen (z. B. Autoverkauf), oder sie den verbleibenden Restzeitraum anderweitig überbrücken können (z. B. mit dem Öffentlichen Personennahverkehr, Nutzung von Park & Ride-Systemen).

Der Gesundheitsschutz muss umso weniger zurückstehen, je länger die Grenzwertüberschreitung bereits andauert, je höher der Grenzwert noch überschritten ist und je unwahrscheinlicher deshalb seine zeitnahe Einhaltung ohne den Einsatz aller effizienten Luftreinhaltemaßnahmen ist. Eine den (teilweisen) Verzicht auf den Einsatz effizienter Luftreinhaltemaßnahmen noch hinnehmbar erscheinen lassende Grenzwertüberschreitung wird deshalb im Regelfall spätestens dann nicht mehr anzunehmen sein, wenn diese mehr als 10 % (= 44 µg/m3) beträgt. Dies bedeutet jedoch nicht etwa, dass Verkehrsverbote bei einer Grenzwertüberschreitung bis zu 44 µg/m3 schon wegen der Höhe der Überschreitung generell verzichtbar sein könnten.

Bei der Prüfung von Verkehrsverboten muss die zuständige Behörde Verschlechterungen der Luftqualität, die durch Umleitungen und Ausweichverkehr verursacht werden, berücksichtigen und möglichst vermeiden. Solange aber die nach dem Luftqualitätsrecht oder sonstigen Vorschriften einzuhaltenden Grenz- oder Richtwerte nicht überschritten werden, sind solche Verschlechterungen, die mit Verkehrsverboten unvermeidbar einhergehen, kein Hindernis für ihre Anordnung (vgl. Art. 12 der Richtlinie 2008/50/EG).

(dd) § 47 Abs. 4a BImSchG

Die zuständige Behörde darf nicht auf Grundlage der durch Art. 1 des Dreizehnten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 8. April 2019 (BGBl. I S. 432) mit Wirkung vom 12. April 2019 eingefügten Regelung des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG Verkehrsverbote schon deshalb für unverhältnismäßig halten, weil in dem betroffenen Gebiet der Immissionswert von 50 µg/m³ Stickstoffdioxid im Jahresmittel nicht überschritten ist. Ob Gleiches in bestimmten Einzelfällen auch für die Ausnahmeregelung des § 47 Abs. 4a Satz 2 BImSchG gilt, kann offen bleiben.

Nach § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG kommen Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs für Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor wegen der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid in der Regel nur in Gebieten in Betracht, in denen der Wert von 50 µg/m³ Stickstoffdioxid im Jahresmittel überschritten worden ist. Bestimmte in § 47 Abs. 4a Satz 2 BImSchG enumerativ aufgezählte Kraftfahrzeugkategorien sind von Verkehrsverboten ausgenommen. Im Einzelfall kann aber der Luftreinhalteplan für Kraftfahrzeuge der Schadstoffklasse Euro VI (§ 47 Abs. 4a Satz 2 Nr. 6 BImSchG) ein Verbot des Kraftfahrzeugverkehrs vorsehen, wenn die schnellstmögliche Einhaltung des Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid anderenfalls nicht sichergestellt werden kann (§ 47 Abs. 4a Satz 3 BImSchG). Weitere Ausnahmen von Verboten des Kraftfahrzeugverkehrs, insbesondere nach § 40 Abs. 1 Satz 2 BImSchG, können durch die zuständigen Behörden zugelassen werden (§ 47 Abs. 4a Satz 4 BImSchG). Die Vorschriften zu ergänzenden technischen Regelungen, insbesondere zu Nachrüstmaßnahmen bei Kraftfahrzeugen, im Straßenverkehrsgesetz und in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung bleiben unberührt (§ 47 Abs. 4a Satz 5 BImSchG).

Soweit die Bestimmung des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG eine konstitutive Regelung dergestalt enthält, dass Verkehrsverbote bis zu einem Immissionswert von 50 µg/m³ regelhaft bzw. von vornherein ausgeschlossen sind, verstößt sie gegen Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG und ist insoweit unanwendbar (dazu unter (aaa)). Der Umstand, dass die Europäische Kommission diese Vorschrift im Notifizierungsverfahren nicht beanstandet hat, steht dem nicht entgegen; einer Vorabentscheidung durch den Gerichtshof der Europäischen Union bedarf es nicht (dazu (bbb)). Offen bleiben kann, ob in bestimmten Fallkonstellationen auch die Ausnahmeregelung des § 47 Abs. 4a Satz 2 BImSchG gegen Unionsrecht verstoßen könnte (dazu (ccc)).

(aaa) Ist eine mit den Anforderungen des unionalen Sekundärrechtsakts im Einklang stehende Auslegung und Anwendung der nationalen Regelung nicht möglich, muss die unionsrechtswidrige nationale Regelung, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt, nach dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts unangewendet gelassen werden.

Dies gilt für die Anwendung des nationalen Rechts sowohl durch die Gerichte als auch durch die Behörden.

Die Bestimmung des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG hat der Gesetzgeber damit begründet, dass gemäß dem "Konzept für saubere Luft und die Sicherung der individuellen Mobilität in unseren Städten" in Gebieten, in denen die Stickstoffdioxidimmissionen 50 µg/m³ nicht überschreiten, in der Regel davon auszugehen sei, dass die europarechtlich geforderte schnellstmögliche Einhaltung des Stickstoffdioxidgrenzwerts auch ohne die Anordnung von Verkehrsverboten sichergestellt werden kann.

Vgl. BT-Drs. 19/6335, S. 9.

So verstanden, hätte der Gesetzgeber lediglich eine Erwartungshaltung zum Ausdruck gebracht,

welche die zuständige Behörde anhand der Umstände des konkreten Einzelfalls zu verifizieren hätte. Die Maßstäbe der Verhältnismäßigkeitsprüfung, wie sie vorstehend konkretisiert wurden, blieben unangetastet, so dass § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG dann keine konstitutive, die Verhältnismäßigkeitsprüfung inhaltlich steuernde Regelung enthielte.

Der Wortlaut des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG kann aber auch dahingehend verstanden werden, dass der Gesetzgeber steuernd auf die Verhältnismäßigkeitsprüfung Einfluss nehmen wollte, indem er ein Regel-Ausnahme-Verhältnis konstituiert, wonach bei Grenzwertüberschreitungen bis zu 50 µg/m³ in der Regel keine Verkehrsverbote in Betracht kommen, es sei denn, die Besonderheiten des Einzelfalls geben begründeten Anlass zu einer anderen Bewertung der Verhältnismäßigkeit.

Vgl. Schink, I+E 2019, 58 (64).

Wird dem Kriterium "in der Regel" dabei allerdings ein Verständnis unterlegt, wonach es entgegen dem Wortsinn als bloßer gesetzlicher Sicherungsvorbehalt,

vgl. dazu Berkemann, ZUR 2019, 412 (417),

möglichst weit und flexibel gehandhabt werden soll, um den gegebenen unionsrechtlichen Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten Rechnung tragen zu können, hätte diese Vorschrift ebenfalls nur eine deklaratorische Bedeutung.

Ausgehend davon aus, dass der Gesetzgeber aber nicht nur eine Erwartung ausdrücken oder wecken,

vgl. aber Schink, I+E 2019, 58 (64), der dem § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG "einen populistischen Einschlag" attestiert, weil "voraussichtlich mehr versprochen wird, als bei EU-rechtskonformer Anwendung eingehalten werden kann",

sondern von einem Gestaltungsspielraum Gebrauch machen wollte,

vgl. BT-Drs. 19/10918, S. 2 (Konkretisierung des Verhältnismäßigkeitsmaßstabs); Schink, I+E 2019, 58 (59),

muss dem Kriterium "in der Regel" ein seinem Wortsinn entsprechendes Verständnis entnommen und die Konstituierung eines echten Regel-Ausnahme-Verhältnisses angenommen werden. Mit diesem Regelungsinhalt wäre § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG unionsrechtswidrig. Nach den vorstehend erörterten Maßstäben für die Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten ist es mit Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG unvereinbar, auch bei hohen Überschreitungen des Grenzwerts regelhaft ein Absehen von Verkehrsverboten anzuordnen, deren Anordnung zur Ausnahme zu erklären und der zuständigen Behörde eine entsprechende Rechtfertigungslast aufzuerlegen.

(bbb) Der Feststellung, dass die Bestimmung des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG insoweit gegen Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG verstößt und unanwendbar ist, als sie eine konstitutive Regelung dergestalt enthält, dass Verkehrsverbote bis zu einem Immissionswert von 50 µg/m³ regelmäßig ausgeschlossen sind, steht nicht entgegen, dass der Gesetzentwurf gegenüber der Europäischen Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten notifiziert wurde, die Europäische Kommission ihn gebilligt und die Konkretisierung der Verhältnismäßigkeitsmaßstäbe unbeanstandet gelassen hat.

Vgl. dazu BT-Drs. 19/10918, S. 2.

Die Europäische Kommission hat in ihrem Schreiben vom 13. Februar 2019 die Ergebnisverpflichtung und das Zügigkeitsgebot aus Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG betont und vor diesem Hintergrund weiter ausgeführt, "die Einfügung der Formulierung ‚in der Regel' in diesen Artikel wird daher begrüßt, um Fahrverbote nicht auszuschließen, falls sie sich als einzige Möglichkeit erweisen sollten, Zeiträume der Nichteinhaltung so kurz wie möglich zu halten." Die Europäische Kommission hat damit den Gesetzentwurf deshalb gebilligt, weil sie dem § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG kein echtes Regel-Ausnahme-Verhältnis entnommen, sondern die Formulierung "in der Regel" als Sicherungsvorbehalt zur Herstellung der Unionsrechtskonformität verstanden hat.

Unabhängig davon wäre der Senat nicht an die Bewertung der Europäischen Kommission gebunden.

Der Senat hat auch keinen Anlass, Fragen der Auslegung der Richtlinie 2008/50/EG dem Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 Abs. 1 und 2 AEUV zur Entscheidung vorzulegen, weil die einschlägigen Bestimmungen dieser Richtlinie vom Gerichtshof bereits hinreichend ausgelegt wurden (acte éclairé).

(ccc) Ob und inwieweit auch gegen § 47 Abs. 4a Satz 2 BImSchG unionsrechtliche Bedenken bestehen, bedarf keiner Entscheidung.

Unter Berücksichtigung der Gesetzesbegründung bezieht sich die Vorschrift nicht lediglich auf den Fall des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG, um eine Feinsteuerung zu treffen, falls entgegen dem dort angenommenen Regelfall ein Verkehrsverbot anzuordnen ist. Vielmehr nimmt sie die genannten Fahrzeugkategorien stets und generell von Verkehrsverboten aus.

Vgl. BT-Drs. 19/6335, S. 9 f.; so auch Berkemann, ZUR 2019, 412 (417).

Da die Ergebnisverpflichtung und das Zügigkeitsgebot eine einzelfallabhängige Beurteilung der Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit von Luftreinhaltemaßnahmen zur schnellstmöglichen Grenzwerteinhaltung verlangen, verstößt es gegen Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG, wenn bestimmte Maßnahmen ungeachtet der konkreten Einzelfallumstände, ihrer Verhältnismäßigkeit im konkreten Fall und insbesondere unabhängig von der konkreten Höhe der Grenzwertüberschreitung von vornherein generell aus dem Katalog möglicher Maßnahmen ausgeschlossen werden. Zu einem derart weitreichenden Ausschluss der erforderlichen fallbezogenen Verhältnismäßigkeitserwägungen ist der Gesetzgeber unionsrechtsrechtlich nicht befugt.

Für den vorliegenden Zusammenhang bedarf es jedoch keiner abschließenden Entscheidung, in welchen Fallkonstellationen welche Fahrzeugtypen unionsrechtlich möglicherweise von Verkehrsverboten nicht ausgeschlossen werden dürfen. Jedenfalls die hier vor allem in Betracht zu ziehende Ausnahmeregelung des § 47 Abs. 4a Satz 2 Nr. 2 BImSchG (Fahrzeuge, die im praktischen Fahrbetrieb weniger als 270 mg/km Stickstoffoxide ausstoßen) wird in der überwiegenden Zahl der Fallkonstellationen eine zulässige Konkretisierung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gemäß § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG darstellen. Diese Regelung, die insbesondere auf die schon vom Bundesverwaltungsgericht in den Blick genommene Nachrüstung von Fahrzeugen abzielt, trägt dem nicht zwangsläufig an einzelne Schadstoffklassen gebundenen tatsächlichen Emissionsverhalten verursacherbezogen in besonderer Weise Rechnung.

Offen bleiben kann im vorliegenden Zusammenhang auch, ob die kategorische Ausnahme für sämtliche Kraftfahrzeuge der Schadstoffklasse Euro 6 (§ 47 Abs. 4a Satz 2 Nr. 1 BImSchG) unabhängig von ihrem jeweiligen tatsächlichen Schadstoffausstoß gegen die unionsrechtlichen Anforderungen aus der Richtlinie 2008/50/EG verstoßen könnte, wenn das Ausmaß und die noch zu erwartende Zeitdauer der Grenzwertüberschreitung eine Einbeziehung auch dieser Fahrzeuge in Verkehrsverbote erforderlich macht und ein vorübergehendes Absehen davon aus vergleichbaren Verhältnismäßigkeitserwägungen wie denen, die das Bundesverwaltungsgericht zu zonalen Verkehrsverboten für Kraftfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5 entwickelt hat, nicht (mehr) gerechtfertigt ist.

(b) Rechtfertigung für das Absehen von Verkehrsverboten

Soweit sich die zuständige planaufstellende Behörde aus Gründen der Verhältnismäßigkeit gehindert sieht, Verkehrsverbote überhaupt oder in einem mehr als eingeschränkten Umfang oder zeitlich früher anzuordnen, muss sie dies anhand einer hinreichend plausiblen Auseinandersetzung mit den konkreten Umständen des Einzelfalls rechtfertigen können.

Dies setzt zunächst voraus, dass sie sich nicht sachgrundlos auf eine isolierte Betrachtung der Wirkung von Verkehrsverboten beschränkt, sondern das Wirkungspotential verschiedener Verkehrsverbotsvarianten gegebenenfalls im Zusammenhang mit weiteren ernsthaft in Betracht kommenden Luftreinhaltemaßnahmen prüft. Nur eine solche Herangehensweise erlaubt überhaupt den Rückschluss darauf, in welchem Umfang Verkehrsverbote tatsächlich erforderlich sind und in welchem Ausmaß sie danach tatsächlich nachteilige Folgen haben könnten.

Einer detaillierten Feststellung zum genauen Umfang der Betroffenheit durch Gesundheitsgefahren und der Anzahl der davon betroffenen Personen bedarf es bei der auf dieser Grundlage vorzunehmenden Verhältnismäßigkeitsprüfung zwar nicht.

Die zuständige Behörde darf sich aber nicht damit begnügen, diejenigen Umstände, die ein vollständiges oder teilweises Absehen von Verkehrsverboten rechtfertigen könnten, pauschal zu behaupten. Vielmehr muss sie diese Umstände hinreichend konkret aufzeigen und das Ergebnis ihrer notwendigerweise mit planerischen Erwägungen verknüpften Verhältnismäßigkeitsprüfung tragfähig und nachvollziehbar begründen.

Eine teilweise geringe Akzeptanz von Verkehrsverboten in der Bevölkerung, die damit möglicherweise verbundene Erwartung nicht unerheblicher Verstöße gegen solche Anordnungen sowie praktische Überwachungs- und Durchsetzungsschwierigkeiten von Verkehrsverboten sind kein hinreichender Grund, um solchen Maßnahmen von vornherein die Effektivität abzusprechen und darauf gestützt den Verzicht auf ihre Anordnung zu rechtfertigen. Der Beklagte und die Beigeladene zu 1. müssen die ihr von der Rechtsordnung zur Verfügung gestellten Möglichkeiten einsetzen, um die Beachtung von Verkehrsverboten sicherzustellen.

(3) Maßnahmen bei verfehltem Planziel

Auf einer zweiten Stufe muss der Luftreinhalteplan, soweit dies rechtlich und tatsächlich möglich ist, Maßnahmen für den Fall bereithalten, dass sich die Prognose der Grenzwerteinhaltung als zu positiv erweisen und absehbar nicht verwirklichen sollte. Dies gilt zum einen dann, wenn die zuständige Behörde aufgrund ausreichend belastbarer Prognosen zunächst zu dem Ergebnis gelangt, zusätzliche Maßnahmen wie etwa Verkehrsverbote seien für eine schnellere Grenzwerteinhaltung nicht erforderlich. Dies gilt zum anderen aber auch dann, wenn solche zusätzlichen Maßnahmen zwar erforderlich wären, die zuständige Behörde aber in zeitlicher oder sachlicher Hinsicht auf Grundlage der vorstehenden Maßstäbe aus Gründen der Verhältnismäßigkeit von ihnen absieht, weil sie nach ihren ausreichend belastbaren Prognosen davon ausgeht, in Anbetracht allgemeiner Entwicklungen und des Wirkungspotentials anderer Luftreinhaltemaßnahmen die Grenzwerte nur unwesentlich später als mit Verkehrsverboten einhalten zu können. Solche ergänzenden Maßnahmen für den Fall des Nichteintritts der bisherigen Prognose dürfen, um zeitlichen Verzögerungen vorzubeugen, möglichst nicht erst einer späteren Änderung des Luftreinhalteplans mit entsprechenden Zeitverlusten überlassen werden.

Da sich Prognosen zur Einhaltung des Grenzwerts für Stickstoffdioxid wiederholt als unzutreffend erwiesen haben und der Grenzwert nach wie vor nicht flächendeckend eingehalten wird (dazu unter (a)), wird den Anforderungen an eine effektive Erfüllung der Ergebnisverpflichtung und des Zügigkeitsverbots (Art. 4 Abs. 3 EUV) nur dann genügt, wenn auf einer zweiten Planungsstufe des aktuellen Luftreinhalteplans rechtsverbindliche Vorkehrungen für den Fall getroffen werden, dass die prognostizierten Wirkungen von Luftreinhaltemaßnahmen nicht eintreten (dazu unter (b)). Derartige Maßnahmen sind ein rechtlich zulässiger Bestandteil eines Luftreinhalteplans (dazu unter (c)).

(a) Prognoseunsicherheiten

Die Prognoseunsicherheiten zeigen sich beispielhaft in der Erklärung der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Europäischen Kommission, dass Hauptgrund der Grenzwertüberschreitungen die nicht vorauszusehenden NOx-Emissionen im realen Fahrbetrieb seien. Diese lägen deutlich höher, als mit der kontinuierlichen Verschärfung der Abgasgrenzwerte auf Ebene der Europäischen Union zu erwarten gewesen wäre. Dies treffe insbesondere auf Dieselkraftfahrzeuge zu, deren Anteil in Deutschland deutlich gestiegen sei (1999 habe der Dieselanteil an den Personenkraftwagen 13,2 % betragen, 2014 hingegen 30,1 %).

Vgl. Europäische Kommission, Aufforderungsschreiben vom 18. Juni 2015 (Vertragsverletzung Nr. 2015/2073), S. 13.

Auch sonst unterliegen Prognosen, wie ausgeführt, keiner Richtigkeitsgewähr. Es liegt im Wesen auch der ordnungsgemäß erstellten Prognose, dass sie sich bewahrheiten kann oder auch nicht. Die Wahrscheinlichkeit des Eintritts der prognostizierten Entwicklungen und Wirkungen hängt dabei auch davon ab, auf welche Erfahrungen die zuständige Behörde zurückgreifen kann und inwieweit die Eintrittswahrscheinlichkeit von Faktoren abhängt, die die zuständige Behörde selbst nicht oder nur kaum beeinflussen kann.

Verschärfend tritt hier hinzu, dass insbesondere Luftreinhaltepläne anfällig dafür sind, dass der mit ihnen angestrebte Erfolg nicht oder jedenfalls nicht zum erwarteten Zeitpunkt eintritt. Beispielhaft zeigen sich diese Unsicherheiten beim vorliegenden Luftreinhalteplan 2019, wenn der Beklagte etwa einerseits eine günstige Entwicklung der Immissionssituation aufgrund der allgemeinen Erneuerung der Fahrzeugflotte erwartet (S. 41 des Luftreinhalteplans 2019), er aber zugleich einräumt, dass es Anhaltspunkte dafür gebe, dass die Grundannahme einer Minderung des Stickstoffdioxidausstoßes bei Ersetzung durch neuere Fahrzeuge nicht zutreffe. Nach entsprechenden Statistiken des Umweltbundesamtes wiesen Pkw der Schadstoffklasse Euro 4 im realen Fahrbetrieb einen niedrigeren Emissionswert an Stickstoffdioxid auf als Fahrzeuge mit der Schadstoffklasse Euro 5 und seien vergleichbar mit Fahrzeugen der Schadstoffklasse Euro 6 a bis c (S. 139, 141 des Luftreinhalteplans 2019). Auch das Maßnahmenpaket "Green City Masterplan" enthält eine Vielzahl von Einzelmaßnahmen, die in ihrer Wirkung schwer abzuschätzen sind. Insbesondere die Projekte im Radverkehr, denen der Beklagte mindestens die Hälfte des Emissionsminderungspotentials im Rahmen des Masterplans beimisst (S. 81 des Luftreinhalteplans 2019) haben im Wesentlichen eine bloße Anreizwirkung, so dass das tatsächliche Minderungspotential nur schwer prognostizierbar ist.

Das Zusammenspiel einer Vielzahl von nicht oder kaum beeinflussbaren Faktoren, die aber jeweils einen konstitutiven Baustein einer komplexen Luftreinhalteplanung darstellen, wie z. B. die Entwicklung der Hintergrundbelastung, die Veränderung der Fahrzeugflotte, deren tatsächliches Emissionsverhalten und das Mobilitätsverhalten der Verkehrsteilnehmer, hat zwangsläufig einen beachtlichen Grad der Prognoseunsicherheit zur Folge.

Dass die tatsächlichen Emissionen der Fahrzeuge und die Auswirkung der allgemeinen Fahrzeugflottenerneuerung auf die Messwerte für Stickstoffdioxid unter- bzw. überschätzt wurden, ergibt sich beispielsweise aus den Annahmen im Handbuch für Emissionsfaktoren des Straßenverkehrs (HBEFA). Wie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erörtert, sind in der am 11. September 2019 erschienenen Version HBEFA 4.1 die durchschnittlichen NOx-Emissionen für Dieselfahrzeuge ab der Abgasnorm Euro 3 im Vergleich zur Vorgängerversion HBEFA 3.3 aus dem Jahre 2017 in unterschiedlichem Maße - teilweise deutlich - nach oben korrigiert worden.

Vgl. Umweltbundesamt, Hintergrundinformationen zur Version 4.1 des Handbuchs für Emissionsfaktoren des Straßenverkehrs, Stand: 11. September 2019, abrufbar unter www.umweltbundesamt.de.

Prognoseunsicherheiten bestehen zumindest in gewissem Umfang selbst dann, wenn die zuständige Behörde jeweils von einem worst-case-Szenario ausgeht. Auch werden sich Fehler und Unsicherheiten nicht durch eine noch so strenge gerichtliche Kontrolle, die stets nur eine Rahmenkontrolle sein kann, vermeiden lassen.

(b) Ergänzende Maßnahmen auf zweiter Planungsstufe

Daraus folgt aber nicht, dass die Unsicherheiten ohne Weiteres hingenommen werden dürften.

Wegen der bestehenden Prognoseunsicherheiten und der langjährigen Überschreitung der Grenzwerte genügt es nicht, in einen Luftreinhalteplan Regelungen mit einem gewissen Versuchs- oder Experimentiercharakter aufzunehmen und auch sonst die allgemeinen Prognoseunsicherheiten in Kauf zu nehmen.

Vgl. zu solchen Regelungen in einem früheren Luftreinhalteplan für das Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1. mit einer Umweltzone, die im Jahre 2008 als eine der ersten bundesweit eingerichtet wurde: OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2011 - 8 A 2751/09 -, NWVBl. 2011, 274 = juris Rn. 34 ff.

Entwickeln sich die Luftschadstoffwerte ungünstiger als prognostiziert, droht bis zur Einhaltung der Grenzwerte ein weiterer Zeitverlust. Dieser wird dadurch verschärft, dass eine gegebenenfalls erforderliche Neuplanung wegen des Ermittlungs- und Prüfungsaufwands sowie der Erstellung des Luftreinhalteplans einen erheblichen zeitlichen Vorlauf haben wird. Der Zeitverlust, der auf diese Weise durch die Verwirklichung von Prognoserisiken verursacht wird, steht in Konflikt mit dem Zügigkeitsgebot des Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG und § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG, der sich in Anbetracht der jahrelangen Grenzwertüberschreitung zunehmend zuspitzt. Der unionsrechtliche Grundsatz des effet utile (vgl. Art. 4 Abs. 3 EUV) verlangt es, diesem Konflikt möglichst vorzubeugen oder ihn jedenfalls zu entschärfen.

Um eine den Anforderungen des Art. 4 Abs. 3 EUV genügende effektive Erfüllung der Ergebnisverpflichtung und des Zügigkeitsverbots zu gewährleisten, darf die zuständige Behörde deshalb die planerische Reaktion auf das Verfehlen der Planziele möglichst nicht einer späteren Luftreinhalteplanung überlassen. Stattdessen muss sie, um dem mit einer solchen späteren Planänderung einhergehenden Zeitverlust vorzubeugen, schon auf einer zweiten Planungsstufe des aktuellen Luftreinhalteplans rechtsverbindliche Vorkehrungen für den Fall treffen, dass die prognostizierten Entwicklungen oder Wirkungen von Luftreinhaltemaßnahmen nicht eintreten und der Luftreinhalteplan damit sein selbst gestecktes Ziel absehbar verfehlen wird.

Diese ergänzenden Maßnahmen müssen an dem Ziel ansetzen, insbesondere diejenigen Verzögerungen zu vermeiden oder zu verkürzen, die dadurch entstehen, dass erst am Ende desjenigen Zeitraums, innerhalb dessen die Einhaltung des Grenzwerts fälschlicherweise erwartet wurde, mit der Fortschreibung des Luftreinhalteplans begonnen wird. Es muss also gewährleistet sein, dass nicht erst nach Ablauf des entgegen den Prognosen nicht genügenden Zeitraums zusätzliche Luftreinhaltemaßnahmen umgesetzt werden oder in die Planung einer Fortschreibung des Luftreinhalteplans eingetreten wird, sondern schon früher.

Deshalb muss der Luftreinhalteplan jedenfalls eine engmaschige Kontrolle der Entwicklung der Grenzwertüberschreitung und eine darauf aufbauende realitätsbezogene Überprüfung der Richtigkeit der angestellten Prognosen vorsehen.

Die begleitende Kontrolle der Grenzwerte ist im Luftreinhalteplan terminlich festzulegen. Wegen des Zügigkeitsgebotes und des Effektivitätsgrundsatzes dürfen die Kontrollen nicht lediglich jährlich, sondern müssen bereits unterjährig, etwa quartalsweise, erfolgen. Davon, dass dies erforderlich und möglich ist, geht ausweislich ihres Schriftsatzes vom 1. Juli 2019 (S. 38) auch die Beigeladene zu 1. aus.

Auch wenn Kurzzeitmessungen nach Aussage von Herrn Dr. Vogt (LANUV NRW) im Beweis- und Erörterungstermin erst ab etwa einem halben Jahr belastbar und rechtlich maßgebend erst die Jahresmittelwerte sind, ist es möglich, anhand der Monatswerte Tendenzen abzulesen und etwa vergleichend mit dem Vorjahr die prognostischen Erwartungen anhand der tatsächlichen Messwerte einer Realitätsprüfung zu unterziehen. Für den Fall, dass sich bei solchen Kontrollen abzeichnen sollte, dass der Grenzwert innerhalb des selbstgesteckten Zeitraums nicht hinreichend wahrscheinlich eingehalten werden wird, muss der Luftreinhalteplan darauf ausgerichtete Luftreinhaltemaßnahmen vorsehen. Die zuständige Behörde muss deshalb die absehbaren und ernsthaft in Betracht kommenden Überschreitungsvarianten vorausschauend in den Blick nehmen und hierauf gerichtete Konzepte, wie z. B. verschiedene Verkehrsverbotsvarianten bereithalten. Zugleich muss bereits geregelt sein, welches dieser Konzepte im Falle welcher Überschreitungsvariante umzusetzen ist.

Solche vorkehrenden Maßnahmen muss die zuständige Behörde im aktuellen Luftreinhalteplan nur soweit vorsehen, als dies rechtlich und tatsächlich möglich ist. Dies richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls, mit denen sich die zuständige Behörde sorgfältig und nachvollziehbar auseinandersetzen muss.

Es ist jedenfalls nicht von vornherein davon auszugehen, dass sie sich in jedem Fall stets einer solchen Variantenvielfalt und einem solchen Planungsaufwand gegenübersehen würde, dass die Aufnahme geeigneter Vorkehrungsmaßnahmen in den Luftreinhalteplan tatsächlich nie leistbar wäre. Dies gilt auch deshalb, weil die zuständige Behörde nicht jedwede, sondern nur die ernsthaft in Betracht kommenden potentiellen Überschreitungsvarianten in den Blick nehmen und bewältigen muss.

Zur planerischen Möglichkeit solcher Vorkehrungen vgl. VG Mainz, Beschluss vom 6. Mai 2019 - 3 N 338/19.MZ -, juris Rn. 15 betreffend den Luftreinhalteplan der Stadt Mainz, der ein gestuftes Konzept von Verkehrsverboten für verschiedene Überschreitungsvarianten enthält und die Entscheidung darüber, welche Stufe umgesetzt werden muss, von der konkreten Immissionssituation zu einem bestimmten, bereits festgelegten Zeitpunkt abhängig macht. Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Urteil vom 31. Juli 2019 - 8 A 2851/18 -, juris Rn. 331 ff.

(c) Rechtliche Zulässigkeit

Der Senat ist befugt, dem Beklagten aufzugeben, schon im Luftreinhalteplan vorkehrend Maßnahmen für den Fall bereitzuhalten, dass sich die Prognose der Grenzwerteinhaltung als zu positiv erweisen und absehbar nicht verwirklichen sollte.

Als zuständigem nationalen Gericht obliegt es dem Senat, gegenüber der nationalen Behörde jede erforderliche Maßnahme zu erlassen, damit diese Behörde den nach der Richtlinie 2008/50/EG erforderlichen Plan gemäß den in der Richtlinie vorgesehenen Bedingungen erstellt.

Entgegen der Auffassung des Beklagten können derartige Maßnahmen auch ein zulässiger Bestandteil eines Luftreinhalteplans sein. Die dafür erforderliche Rechtsgrundlage enthält § 47 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 BImSchG. Besteht die Gefahr, dass die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 BImSchG festgelegten Immissionsgrenzwerte oder Zielwerte überschritten werden, kann gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 BImSchG die zuständige Behörde einen Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen aufstellen, soweit die Rechtsverordnung dies vorsieht. Nach § 47 Abs. 2 Satz 3 BImSchG müssen die im Plan festgelegten Maßnahmen geeignet sein, die Gefahr der Überschreitung der Werte zu verringern oder den Zeitraum, während dessen die Werte überschritten werden, zu verkürzen. Ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen kann gemäß § 47 Abs. 2 Satz 4 BImSchG Teil eines Luftreinhalteplans nach § 47 Abs. 1 BImSchG sein. § 28 Abs. 1 Satz 1 der auf Grundlage des § 48a Abs. 1 BImSchG erlassenen 39. BImSchV ordnet an, dass dann, wenn in einem bestimmten Gebiet oder Ballungsraum die Gefahr besteht, dass die Werte für Schadstoffe die in § 2 Abs. 3 und § 3 Abs. 3 der 39. BImSchV genannten Alarmschwellen überschreiten, die zuständigen Behörden Pläne mit den Maßnahmen erstellen, die kurzfristig zu ergreifen sind, um die Gefahr der Überschreitung zu verringern oder deren Dauer zu beschränken. Besteht diese Gefahr bei einem oder mehreren der in Anlage 11 zur 39. BImSchV genannten Immissionsgrenzwerte oder bei dem in Anlage 12 zur 39. BImSchV genannten Partikel PM2,5-Zielwert, können die zuständigen Behörden Pläne gegebenenfalls für kurzfristige Maßnahmen erstellen (§ 28 Abs. 1 Satz 2 der 39. BImSchV). Diese Pläne können nach § 28 Abs. 2 Satz 2 der 39. BImSchV Maßnahmen enthalten, die den Kraftfahrzeugverkehr, Bautätigkeiten, Schiffe an Liegeplätzen, den Betrieb von Industrieanlagen, die Verwendung von Erzeugnissen oder den Bereich Haushaltsheizungen betreffen.

Zu den gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 der 39. BImSchV in Anlage 11 zur 39. BImSchV genannten Immissionsgrenzwerten gehört auch der über ein Kalenderjahr gemittelte Grenzwert für Stickstoffdioxid. Die Gefahr der Überschreitung dieses Grenzwerts im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 2 BImSchG i. V. m. § 28 Abs. 2 Satz 2 der 39. BImSchV ist im Lichte der unionsrechtlich begründeten Ergebnisverpflichtung und des Zügigkeitsgebots aus Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UnterAbs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG und der bereits langjährigen Überschreitung des Grenzwerts bereits in der jeder Prognose immanenten und bei Luftreinhalteplänen stets einzukalkulierenden Unsicherheit ihrer Realisierung begründet. Im Übrigen hat sich die Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte in dem hier vorliegenden Fall, in dem deswegen ein Luftreinhalteplan erlassen wird, bereits realisiert. Ist aber der Grenzwert überschritten und daher die menschliche Gesundheit nach der Einschätzung des Normgebers insoweit schon beeinträchtigt, muss es erst recht rechtlich zulässig sein, solche Sicherungsmaßnahmen auf einer zweiten Stufe zu treffen, um die Grenzwertüberschreitung und damit die Gesundheitsgefährdung effektiv und möglichst zügig zu beenden.

Aber auch ohne diese speziellen Rechtsgrundlagen würden Maßnahmen, die die zuständige Behörde vorkehrend für den Fall der Unrichtigkeit ihrer Prognosen im Luftreinhalteplan bereithält, bei einer Auslegung des Begriffs der Maßnahme im Lichte der Richtlinie 2008/50/EG ihre Rechtsgrundlage jedenfalls in § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG finden.

Ausgehend von den vorstehenden Maßstäben verstößt der Luftreinhalteplan 2019 gegen § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG. Er beruht auf einer fehlerhaften Prognose (dazu aaa)). Unabhängig davon halten die planerischen Erwägungen des Beklagten, auf deren Grundlage er von Verkehrsverboten abgesehen hat, einer gerichtlichen Prüfung nicht stand (dazu bbb)). Dessen ungeachtet ist der Luftreinhalteplan 2019 deshalb defizitär, weil darin ohne sachlichen Grund von hinreichenden Vorkehrungen für den Fall abgesehen wurde, dass sich die zugrunde liegenden Erwartungen und Prognosen als zu positiv erweisen und erkennbar nicht eintreten werden (dazu ccc)).

aaa) Prognosefehler

Der Luftreinhalteplan beruht insoweit auf einer fehlerhaften Prognose, als der Beklagte davon ausgegangen ist, dass die im Green City Masterplan der Stadt Köln enthaltenen Maßnahmen ihre volle Wirksamkeit bereits im Prognosejahr 2020 entfaltet haben werden. Diese Prognose steht in Widerspruch zu den eigenen Grundannahmen. Diesen Widerspruch hat der Beklagte nicht ausgeräumt.

Der Luftreinhalteplan 2019 enthält verschiedene Varianten von Maßnahmenkombinationen, die jeweils auch die Maßnahmen des Green City Masterplans beinhalten. Bei diesen Masterplanmaßnahmen wird alternativ eine Wirkung lediglich im Hintergrund bzw. eine Wirkung auf den Hintergrund und die Zusatzbelastung angenommen (S. 90 ff. des Luftreinhalteplans 2019). Bei der Abschätzung der emissionsseitigen Wirkungen der Maßnahmen des Green City Masterplans geht der Beklagte davon aus, die NOx-Emissionen um 110 t/a reduzieren zu können. Da laut Luftreinhalteplan 2019 keine Angaben darüber gemacht werden könnten, wie hoch die jeweiligen Emissionsminderungen an den einzelnen Hotspots seien, sei die Wirkung zunächst nur auf den Anteil des urbanen Straßenverkehrs an der Hintergrundbelastung angesetzt worden. Die Wirkung sei aus der Summe der angenommenen Emissionsminderungen (110 t/a) und den Emissionen des städtischen Straßenverkehrs (ohne Bundesautobahn) für das Untersuchungsgebiet abgeleitet worden. Danach reduziere sich der Anteil des Straßenverkehrs am städtischen Hintergrund um ca. 11 %. Die ermittelten NO2-Immissionsreduktionen durch diese Maßnahmen lägen an allen Belastungsschwerpunkten bei bis zu 2 % und damit unter 1 µg/m³. Dieser Betrachtungsfall stelle eine eher konservative Abschätzung dar, weil eine Wirkung am Hotspot selbst in Form einer Reduzierung der lokalen Zusatzbelastung nicht vorgenommen worden sei. Da nach Angaben der Beigeladenen zu 1. auch an den Hotspots selbst eine Reduktion in dieser Größenordnung erwartet werden könne, sei ein weiterer Betrachtungsfall untersucht worden, in welchem neben der Reduktion der Hintergrundbelastung auch eine Reduktion der lokalen Zusatzbelastung (um ebenfalls 11 %) an den Hotspots berücksichtigt worden sei. Die ermittelten NO2-Immissionsreduktionen lägen für diese Variante bei bis zu 5 % und damit bis zu 2,5 µg/m³. Das Potential dieser Maßnahmen von in Summe ca. 110 t/a NOx-Minderung bezogen auf die verkehrlichen Emissionen im Stadtgebiet pro Jahr werde sich im Zeitraum 2020 bis 2025 entfalten und zum Ende des Zeitraums, nach Vollendung aller Maßnahmen, sein Maximum erreichen (S. 81 f. des Luftreinhalteplans 2019).

In Widerspruch zu diesem Wirkungshorizont 2020 bis 2025 hat der Beklagte das Minderungspotential der Maßnahmen des Green City Masterplans für das Jahr 2020 nicht anteilig zugrunde gelegt, sondern ist davon ausgegangen, dass sich das gesamte Minderungspotential schon in diesem Prognosejahr voll entfaltet. Eine sachliche Rechtfertigung dafür hat der Beklagte auch auf Nachfrage des Senats in der mündlichen Verhandlung weder vorgetragen noch ist sie sonst ersichtlich.

bbb) Rechtswidriges Absehen von Verkehrsverboten

Ausgehend von den dem Luftreinhalteplan 2019 zugrunde gelegten Messungen und Prognosen müssen Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V und älter als Luftreinhaltemaßnahme in den Luftreinhalteplan aufgenommen werden, um eine zügigere Einhaltung der Grenzwerte an den Probenahmestellen Clevischer Ring, Justinianstraße, Neumarkt und Luxemburger Straße zu erreichen. Der Beklagte durfte aber nach derzeitiger Sachlage insoweit von einem Verkehrsverbot absehen, als eine Grenzwertüberschreitung an der Probenahmestelle Köln-Weiden (Aachener Straße) gegeben ist.

Die Anordnung von Verkehrsverboten scheidet nicht deshalb aus, weil der Beklagte und die Beigeladene zu 1. wegen unüberwindlicher Schwierigkeiten an einer Einhaltung der Grenzwerte gehindert wären (dazu (1)). Auf den Straßenverkehr bezogene Luftreinhaltemaßnahmen stehen mit dem Verursacherprinzip des § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG in Einklang (dazu (2)). Auch ist auf Grundlage der vorliegenden Messungen und Prognosen sowie planerischen Überlegungen des Beklagten nicht ersichtlich, dass mit Ausnahme der Probenahmestelle Köln-Weiden (Aachener Straße) an den Messstellen, für die auch im Kalenderjahr 2020 eine Grenzwertüberschreitung prognostiziert ist, von Verkehrsverboten aus Gründen der Verhältnismäßigkeit abgesehen werden müsste (dazu (3)).

(1) Keine unüberwindlichen Schwierigkeiten

Die Anordnung von Verkehrsverboten scheidet nicht deshalb aus, weil einer früheren Einhaltung der Grenzwerte unüberwindliche Schwierigkeiten entgegengestanden hätten oder noch entgegenstünden.

Eine Berufung des Mitgliedstaates auf unüberwindliche Schwierigkeiten kommt nur in besonderen Fällen, namentlich beim Vorliegen höherer Gewalt, in Betracht.

Auch wenn der Begriff "höhere Gewalt" keine absolute Unmöglichkeit voraussetzt, verlangt er doch, dass es sich um ungewöhnliche, vom Willen des Betroffenen unabhängige Schwierigkeiten handelt, die selbst bei Beachtung aller erforderlichen Sorgfalt unvermeidbar erscheinen.

Dasselbe gilt für unüberwindliche Schwierigkeiten.

Solche sind etwa für den Fall angenommen worden, dass ein Attentat ein Datenverarbeitungszentrum einschließlich der darin enthaltenen Fahrzeugkartei zerstört hat.

Die bloße Befürchtung solcher Schwierigkeiten rechtfertigt es nicht, das Unionsrecht nicht korrekt anzuwenden.

Unüberwindliche Schwierigkeiten oder höhere Gewalt ergeben sich auch nicht aus Bestimmungen, Übungen oder Umständen seiner internen Rechtsordnung, wegen derer sich der Mitgliedstaat an der Beachtung unionsrechtlicher Vorgaben gehindert sieht.

Auch liegt ein Fall unüberwindlicher Schwierigkeiten nicht schon dann vor, wenn der Mitgliedstaat die Grenzwertüberschreitung nicht vorsätzlich hingenommen hat oder der Rechtsverstoß auf technischen Schwierigkeiten beruht.

Weiter ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union geklärt, dass ein Mitgliedstaat, der zeitweise auf unüberwindliche Schwierigkeiten stößt, die ihn an der Erfüllung der unionsrechtlichen Verpflichtungen hindern, sich jedenfalls auf höhere Gewalt nur für den Zeitraum berufen kann, der zur Ausräumung dieser Schwierigkeiten erforderlich ist.

Ausgehend vom Vorstehenden werden unüberwindliche Schwierigkeiten oder höhere Gewalt nicht schon durch die Topographie oder Orographie eines Gemeindegebiets begründet. Auch sonst liegt hier kein Fall höherer Gewalt oder unüberwindlicher Schwierigkeiten vor. In Bezug auf den Clevischen Ring macht die Beigeladene zu 1. geltend, dass solche Schwierigkeiten durch die Sperrung der Leverkusener Rhein-Brücke für Lkw sowie die Sanierung des Tunnels Kalk jedenfalls bis zum Abschluss der entsprechenden Baumaßnahmen hervorgerufen würden. Dabei handele es sich nicht um selbst geschaffene Schwierigkeiten. Stattdessen seien sie bedingt durch natürliche Gegebenheiten wie das Vorhandensein eines das Stadtgebiet Köln durchquerenden Flusses, zu dessen Überquerung eine (verkehrssichere) Brücke notwendig sei, und eines Berges, durch den ein Tunnel führen müsse. Dies ist jedoch kein Fall unüberwindlicher Schwierigkeiten bzw. höherer Gewalt. Die Baustellen und die dadurch bewirkte Veränderung der Verkehrsströme mögen Umstände sein, die der Beklagte bei seiner Luftreinhalteplanung als beeinflussende Faktoren vorgefunden hat. Sie hindern ihn aber nicht daran, auf die Veränderung der Verkehrsströme und möglicherweise dadurch verursachte nachteilige Veränderung der Immissionssituation mit darauf gerichteten Luftreinhaltemaßnahmen zu reagieren.

Nichts anderes gilt, soweit sich die Beigeladene zu 1. in Bezug auf die Grenzwertüberschreitung an der Probenahmestelle Köln-Weiden (Aachener Straße) auf unüberwindliche Schwierigkeiten wegen Baumaßnahmen beruft.

Der Senat hat vor diesem Hintergrund auch keinen Anlass, Fragen der Auslegung der Richtlinie 2008/50/EG in Bezug auf die Begriffe "unüberwindliche Schwierigkeiten" und "höhere Gewalt" dem Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 Abs. 1 und 2 AEUV zur Entscheidung vorzulegen.

(2) Kein Verstoß gegen Verursacherprinzip

Auf den Straßenverkehr bezogene Luftreinhaltemaßnahmen, namentlich Verkehrsverbote, stehen mit dem Verursacherprinzip des § 47 Abs. 4 Satz 1BImSchG in Einklang. Wie bereits ausgeführt, sind nach dieser Vorschrift die Luftreinhaltemaßnahmen entsprechend dem Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten, die zum Überschreiten der Immissionswerte oder in einem Untersuchungsgebiet im Sinne des § 44 Abs. 2 BImSchG zu sonstigen schädlichen Umwelteinwirkungen beitragen. Damit steht die Anordnung von Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge in Einklang. Insbesondere darf der Beklagte von diesen hier nicht deshalb absehen, weil auch andere Emittenten als der Straßenverkehr zur Stickstoffdioxidbelastung des Kölner Stadtgebiets beitragen.

Nach der Verursacheranalyse des Beklagten leisten der lokale Straßenverkehr und das regionale Hintergrundniveau an den Messstandorten mit Grenzwertüberschreitung die höchsten Anteile an der NOx-Emissionsbelastung (S. 33 des Luftreinhalteplans 2019). Unter Einbeziehung von Pkw, schweren Nutzfahrzeugen ohne Busse (sNoB), Linienbussen, leichten Nutzfahrzeugen (lNfz) und Krädern beträgt er fast 51 % am Clevischen Ring, fast 46 % an der Justinianstraße, fast 46 % am Neumarkt und fast 37 % an der Luxemburger Straße (vgl. S. 35 ff. des Luftreinhalteplans 2019).

Der Luftreinhalteplan enthält nicht lediglich Maßnahmen, die den lokalen Straßenverkehr betreffen. Soweit etwa auch der Schiffsverkehr auf der Bundeswasserstraße Rhein mit einem Anteil zwischen 5 und 12 % zu den NOx-Emissionen an den hier in Rede stehenden Probenahmestellen beiträgt, sieht der Luftreinhalteplan 2019 mit der im Green City Masterplan der Stadt Köln enthaltenen Maßnahme "Landstromversorgung für Binnenschiffe" (S. 81 des Luftreinhalteplans 2019) eine darauf gerichtete Luftreinhaltemaßnahme vor.

Zwar trägt in einem größeren Ausmaß der regionale Hintergrund mit 21 % am Clevischen Ring, 22 % an der Justinianstraße, 23 % am Neumarkt und 31 % an der Luxemburger Straße (S. 35 ff. des Luftreinhalteplans 2019) zu den NOx-Emissionen bei. Im Luftreinhalteplan 2019 ist aber nachvollziehbar dargelegt, weshalb konkrete Maßnahmen insbesondere im industriellen Bereich zur Senkung des Hintergrundniveaus im Luftreinhalteplan nicht angeordnet sind (S. 56 f., 150 f. des Luftreinhalteplans 2019). Auch ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass andere Verursachergruppen nicht hinreichend Ziel von Luftreinhaltemaßnahmen geworden wären mit der Folge, dass (weitere) verkehrsbezogene Maßnahmen wie Verkehrsverbote einen Verstoß gegen das Verursacherprinzip des § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG bedeuten könnten.

Auch sonst sind Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge mit dem Verursacherprinzip des § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG vereinbar. Der Beklagte hat festgestellt, dass Pkw etwa 58 % des Anteils des lokalen Straßenverkehrs an NOx-Emissionen beitragen. Dabei emittierten Dieselfahrzeuge in Köln im Jahr 2016 bei einem Anteil von etwa 41 % der Pkw-Fahrleistungen ca. 79,6 % der von den Pkw verursachten NOx-Emissionen (S. 24 des Luftreinhalteplans 2019).

Zudem begründet die Anordnung von Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge entgegen der Auffassung des Beklagten (S. 150 ff. des Luftreinhalteplans 2019) keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Der Beklagte hat selbst ausgeführt, aus welchen Gründen er gegen andere Emittenten nicht vorgeht. Deshalb und weil das lokale Verkehrsaufkommen und darunter die Dieselfahrzeuge mit einem erheblichen Anteil zur Belastung mit Stickstoffdioxidimmissionen beitragen, ist es sachlich gerechtfertigt und sowohl mit Art. 3 Abs. 1 GG als auch § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG vereinbar, zum Zwecke der schnellstmöglichen Grenzwerteinhaltung Verkehrsverbote anzuordnen.

(3) Verhältnismäßigkeit

Auf Grundlage der vorliegenden Messungen und Prognosen sowie planerischen Überlegungen des Beklagten ist es nicht gerechtfertigt, mit Ausnahme der Probenahmestelle Köln-Weiden (Aachener Straße) an den Probenahmestellen, für die auch im Kalenderjahr 2020 eine Grenzwertüberschreitung prognostiziert ist, von Verkehrsverboten aus Gründen der Verhältnismäßigkeit abzusehen. Die Entscheidung darüber, ob streckenbezogene Verkehrsverbote genügen oder ein zonales Verkehrsverbot erforderlich ist, obliegt dem Beklagten und hängt davon ab, welche Auswirkungen etwaige Verkehrsverlagerungen haben werden.

(a) Geeignetheit und Erforderlichkeit

Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V und älter sind nach den bisherigen Feststellungen des Beklagten mangels gleichwertiger anderer Luftreinhaltemaßnahmen geeignet und erforderlich, um die Überschreitung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid im Sinne des Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/50/EG so kurz wie möglich zu halten.

Der Beklagte hat ermittelt, dass ohne zusätzliche Luftreinhaltemaßnahmen im Prognosejahr 2020 der Grenzwert an den Probenahmestellen Clevischer Ring (55 µg/m³), Justinianstraße (47 µg/m³), Neumarkt (46 µg/m³), Aachener Straße (46 µg/m³) und Luxemburger Straße (44 µg/m³) überschritten sein werde (S. 45 des Luftreinhalteplans 2019). Ohne Anordnung von Verkehrsverboten werde mit den im Luftreinhalteplan 2019 vorgesehenen Maßnahmenkombinationen im Kalenderjahr 2020 im günstigsten Fall an der Probenahmestelle Köln-Weiden (Aachener Straße) der Grenzwert mit 40 µg/m³ eingehalten. Demgegenüber würden die Stickstoffdioxidimmissionen an der Probenahmestelle Clevischer Ring auf 45 bzw. höchstens 43 µg/m³ gemindert, an der Justinianstraße auf 44 bzw. 43 µg/m³, am Neumarkt auf 42 bzw. 41 µg/m³ und an der Luxemburger Straße auf 43 bzw. 42 µg/m³. Auch im Fall einer zusätzlichen Anordnung von Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm älter als Euro V/5 werde der Grenzwert an diesen Messstellen im Kalenderjahr 2020 überschritten. Nur bei einer zusätzlichen Anordnung von Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V und älter könne bei günstiger Entwicklung der Grenzwert an allen Probenahmestellen im Kalenderjahr 2020 eingehalten werden. Er werde dann voraussichtlich auf 41 bzw. 40 µg/m³ am Clevischen Ring gemindert, auf 40 bzw. 39 µg/m³ in der Justinianstraße, auf 39 bzw. 38 µg/m³ am Neumarkt, auf 36 bzw. 35 µg/m³ in Köln-Weiden (Aachener Straße) und auf 38 bzw. 37 µg/m³ an der Probenahmestelle Luxemburger Straße (S. 94 des Luftreinhalteplans 2019).

Die Eignung von Verkehrsverboten steht nicht mit Blick auf angebliche Kontrolldefizite von vornherein in Frage. Die notwendige Wirksamkeitskontrolle umfasst auch die effektive Umsetzung und Durchsetzung der angeordneten Maßnahmen. Für den Fall, dass etwa ein Verkehrsverbot in einem Ausmaß missachtet wird, das seine prognostizierte Wirkung in Frage stellt, muss darauf mit wirksamen Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen reagiert werden. Diese müssen so engmaschig sein, dass die Befolgung des Verkehrsverbots gewährleistet ist.

Hinsichtlich ihres Minderungspotentials sind zonale und streckenbezogene Verkehrsverbote nach den Berechnungen des LANUV NRW wirkungsgleich (S. 131 des Luftreinhalteplans 2019).

Ebenso effiziente, aber weniger belastungsintensive Luftreinhaltemaßnahmen als zonale oder streckenbezogene Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V und älter, mit denen die Stickstoffdioxidimmissionen ebenso weitgehend und zügig gesenkt werden können, hat der Beklagte nicht benannt.

(b) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne

Es ist auf Grundlage der aktenkundigen und sonst vorgetragenen Umstände lediglich in Bezug auf die Probenahmestelle Köln-Weiden (Aachener Straße) aus Gründen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne gerechtfertigt, von einem Verkehrsverbot abzusehen (dazu (aa)). In Bezug auf die weiteren Probennahmestellen mit auch für das Kalenderjahr 2020 prognostizierten Überschreitungen des Grenzwertes durfte der Beklagte hingegen nicht von einem Verkehrsverbot absehen (dazu (bb)).

(aa) Probenahmestelle Köln-Weiden (Aachener Straße)

Ausgehend von den bisherigen Messungen und Prognosen kommt aus Gründen der Verhältnismäßigkeit ein Verkehrsverbot zur Behebung der Grenzwertüberschreitung an der Probenahmestelle Köln-Weiden (Aachener Straße) nicht in Betracht. Dort wird für das Kalenderjahr 2020 eine Immissionsbelastung in Höhe von maximal 41 µg/m³ prognostiziert und soll der damit nur knapp überschrittene Grenzwert voraussichtlich spätestens im Jahr 2021 eingehalten werden. Damit sind die Grenzwertüberschreitung nur geringfügig und die prognostische Einhaltung des Jahresmittelwerts kurzfristig zu erwarten. Die damit verbleibende Gesundheitsgefährdung ist so gering, dass die nachteiligen Auswirkungen selbst eines streckenbezogenen Verkehrsverbots auf die davon betroffenen Verkehrsteilnehmer und Anwohner von Ausweichstrecken außer Verhältnis zur damit erreichbaren schnelleren Einhaltung des Grenzwerts stehen.

(bb) Weitere Probenahmestellen mit Grenzwertüberschreitung im Kalenderjahr 2020

Die vom Beklagten und der Beigeladenen zu 1. angeführten Gründe rechtfertigen es hingegen nicht, mit Blick auf die auch für das Kalenderjahr 2020 prognostizierten Grenzwertüberschreitungen an den Probenahmestellen Clevischer Ring, Justinianstraße, Neumarkt und Luxemburger Straße aus Gründen der Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten jeder Art abzusehen.

(aaa) Nach den Angaben im Luftreinhalteplan soll es deutliche Anzeichen dafür geben, dass die Grundannahme, der Ausstoß von Stickstoffdioxid vermindere sich bei Ersetzung älterer Fahrzeuge durch neuere, nicht zutreffe und deshalb ein Verkehrsverbot lediglich für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 4/IV und älter nicht effizient sei (S. 141 des Luftreinhalteplans 2019). Damit zieht der Beklagte schon seine eigene Prämisse, die fortschreitende technische Flottenentwicklung trage wesentlich zur Reduzierung der Stickstoffdioxidimmissionen bei (S. 41 des Luftreinhalteplans 2019) in Zweifel. Letztlich kommt es darauf jedoch nicht an, weil nach seinen Prognosen ohnehin ein auch Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V erfassendes Verkehrsverbot erforderlich ist und er von vornherein lediglich ein solches Verkehrsverbot näher prüft.

(bbb) Auch die weitere Annahme des Beklagten, die Überschreitung des Grenzwerts an den betroffenen Straßenabschnitten und die Zeitdauer bis zur Einhaltung des Grenzwerts seien (auch) im Falle eines Verzichts auf Verkehrsverbote gering (S. 134 f., 136, 138, 147 des Luftreinhalteplans 2019), trifft nicht zu.

Der Beklagte hat an den betroffenen Probenahmestellen (mit Ausnahme der Aachener Straße) ohne zusätzliche Anordnung von Verkehrsverboten für das Jahr 2020 Überschreitungen in Höhe von 45 bzw. 43 µg/m³ am Clevischen Ring, 44 bzw. 43 µg/m³ in der Justinianstraße, 42 bzw. 41 µg/m³ am Neumarkt und 43 bzw. 42 µg/m³ in der Luxemburger Straße prognostiziert. Dabei ist nicht allein der jeweils günstigste Wert, sondern jedenfalls auch das jeweils schlechtere Szenario zu berücksichtigen. Diese Betrachtungsweise ist hier schon deshalb geboten, weil die optimistischeren Werte darauf beruhen, dass jeweils eine Wirkung der Masterplanmaßnahmen sowohl auf den Hintergrund als auch auf die lokale Zusatzbelastung bereits für das Jahr 2020 angenommen wurde, diese Wirkungsprognose aber aus den vorstehend unter aaa) geschilderten Gründen fehlerhaft ist. Die danach verbleibenden Überschreitungen von mindestens 42 µg/m³ sind keineswegs so geringfügig, dass sie schon für sich genommen wegen Unerheblichkeit zur Unverhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten führen. Hinzu tritt, dass entgegen der Auffassung des Beklagten auch die Zeitdauer bis zur Einhaltung des Grenzwerts nicht lediglich gering ist. An keiner der hier in Rede stehenden Probenahmestellen geht der Beklagte davon aus, (bei ungünstigem Verlauf) den Grenzwert vor dem Kalenderjahr 2022 einzuhalten. Die früher prognostizierte Grenzwerteinhaltung unterstellt in unzulässiger Weise die volle Wirksamkeit der Masterplanmaßnehmen bereits ab dem ersten Jahr. Ein derart langer Restzeitraum ist nicht mehr hinnehmbar. Demgegenüber kann bei einer zusätzlichen Anordnung von Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge der Grenzwert an den meisten Probenahmestellen schon im Kalenderjahr 2020 eingehalten werden, am Clevischen Ring bei ungünstigem Verlauf erst im Jahr 2021. Auch dieser Zeitraum ist aber wesentlich kürzer als der für diese Probenahmestelle ohne Verkehrsverbot prognostizierte Zeitraum bis 2023 (S. 96 des Luftreinhalteplans 2019).

(ccc) Der Verweis auf eine in der Vergangenheit tendenziell abnehmende Immissionsbelastung (S. 147 des Luftreinhalteplans 2019) spricht ebenso wenig gegen die Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten wie der Hinweis auf eine nach Einschätzung des Beklagten starke Rückläufigkeit des motorisierten Individualverkehrs in Köln (S. 148 f. des Luftreinhalteplans 2019). Für Letzteres liegen keine belastbaren Prognosen dazu vor, dass und inwieweit sich daraus ein Potential zur Minderung der Stickstoffdioxidimmissionen ergibt, das über dasjenige der im Luftreinhalteplan 2019 angeordneten Maßnahmen hinausgeht.

(ddd) Ein Absehen von Verkehrsverboten ist nicht mit Blick auf solche Maßnahmen oder Umstände gerechtfertigt, die bei der Immissionsprognose des Luftreinhalteplans nicht berücksichtigt worden sind. Soweit das konkrete Minderungspotential solcher Maßnahmen bzw. Umstände überhaupt belastbar prognostiziert wurde, lassen sie jedenfalls keine gegenüber den Annahmen des Luftreinhalteplans derart günstigere Entwicklung der Immissionsbelastung erwarten, dass ein Verkehrsverbot als unverhältnismäßig erscheinen würde.

Um den tatsächlichen Minderungsgrad von Hardwarenachrüstungen zu berechnen, fehlen selbst nach den Angaben des Beklagten Aussagen über den erwarteten Umsetzungsgrad.

Soweit er sich im Berufungsverfahren auf Baustellen beruft, die zu einer absehbaren und erheblichen Verkehrsreduktion in der Umgebung der Probenahmestelle in der Justinianstraße und damit dort zu einer Verringerung der Stickstoffdioxidimmissionen führten, rechtfertigt auch dies kein Absehen von einem Verkehrsverbot. Ausweislich des Kurzberichts "Ermittlung der immissionsseitigen Maßnahmenwirkung für Maßnahmen(-kombinationen) am Belastungsschwerpunkt Justinianstraße in Köln - Prognose 2020" der AVISO GmbH aus September 2019 werde dort die Immissionsbelastung unter Berücksichtigung der Brückensanierungsarbeiten an der Deutz-Mülheimer-Brücke auf mindestens 42 µg/m³ bzw. maximal 41 µg/m³ im Prognosejahr 2020 reduziert. Der nach dem Vorstehenden hier allein belastbare Prognosewert von 42 µg/m³ ist aber nicht so gering, dass er für sich genommen ein Absehen von einem Verkehrsverbot rechtfertigen könnte. Hinzu tritt, dass aus dem Kurzbericht nicht hervorgeht, dass der Grenzwert abweichend von dem im Luftreinhalteplan angenommenen Horizont (2023 bzw. 2022) schon früher eingehalten werden kann. Abgesehen davon wurden in diesem Zusammenhang nicht die Auswirkungen von Verkehrsverlagerungen auf die Immissionssituation etwaiger Ausweichstraßen in den Blick genommen.

In Bezug auf die Probenahmestelle Neumarkt macht der Beklagte im Berufungsverfahren geltend, dass die bei der Immissionsprognose nicht berücksichtigten neu eingerichteten Fahrradwege sowie die geplante Erhöhung der Parkgebühren einen Anreiz zum Umstieg auf das Fahrrad oder auf den ÖPNV böten, was eine Einhaltung des Immissionsgrenzwerts bereits im Jahr 2020 erwarten lasse. Insoweit fehlt es aber schon an einer belastbaren Immissionsprognose, die die Prognose des erst kürzlich im April 2019 in Kraft getretenen Luftreinhalteplans als überholt erscheinen lassen könnte.

Ohne Erfolg berufen sich der Beklagte und die Beigeladene zu 1. im Berufungsverfahren auf die Erneuerung und Überarbeitung der Lichtsignalsteuerung in der Luxemburger Straße, was eine Reduzierung der Stickstoffdioxidimmissionen um 3 µg/m³ auf 40 bzw. 39 µg/m³ im Prognosejahr 2020 zur Folge habe. Diese Maßnahme hat der Beklagte bereits bei Aufstellung des Luftreinhalteplans 2019 im Blick gehabt, aber deshalb nicht in seine Prognose eingestellt, weil Daten zur Berechnung der Maßnahme fehlten (S. 94, 126 f. des Luftreinhalteplans 2019). Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass inzwischen belastbare Berechnungen hinsichtlich der Wirkung der Lichtsignalsteuerung in der Luxemburger Straße vorlägen.

In Bezug auf den Clevischen Ring macht der Beklagte im Berufungsverfahren geltend, zusätzlich zu der Prognoseberechnung des Luftreinhalteplans 2019 müssten die Auswirkungen der für Ende 2020 geplanten Wiedereröffnung der Autobahnbrücke der A 1 (Leverkusener Rhein-Brücke) für den Schwerlastverkehr berücksichtigt werden. Das LANUV NRW kommt hier zu einer Reduktion der gesamten Stickstoffdioxidimmissionen um ca. 1,5 µg/m³ unter der Annahme, dass der Lkw-Verehr nach der Eröffnung der Brücke auf den Anteil von 2013 zurückgehe, während der Gesamtverkehr konstant bleibe. Selbst wenn diese Annahme zutreffen würde und die angenommene Minderung von 1,5 µg/m³ zu den Minderungseffekten der angeordneten Maßnahmenkombination ohne Abschläge hinzuaddiert werden dürfte, würde damit der derzeit für das Jahr 2020 prognostizierte (maßgebliche pessimistische) Immissionswert von 45 µg/m³ nicht in einem solchen Ausmaß reduziert, dass ein Verkehrsverbot unangemessen wäre.

Die Umrüstung der Busflotte ist ebenfalls kein Umstand, der abweichend von den Prognosen des Luftreinhalteplans eine günstigere Entwicklung der Immissionssituation im Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1. erwarten lässt, weil diese bereits in den Maßnahmenvarianten des Luftreinhalteplans 2019 enthalten ist (vgl. dort S. 90 ff.).

Dasselbe gilt in Bezug auf die von der Beigeladenen zu 1. angeführten Auswirkungen der Lkw-Maut auf Bundesstraßen, die ihrer Auffassung nach zu einer (weiteren) Reduzierung der Immissionen im Stadtgebiet Köln führten (vgl. S. 94, 116 ff. des Luftreinhalteplans 2019).

(eee) Ob ein Verkehrsverbot nur für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 4/IV und älter unverhältnismäßig wäre, weil Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V nachweislich ein schlechteres Emissionsverhalten hätten (S. 152 des Luftreinhalteplans 2019), ist unerheblich, weil ausgehend von den derzeitigen Messungen und Prognosen des Beklagten nur ein Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V und älter geeignet und erforderlich ist.

(fff) Verkehrsverbote mit dem Ziel der Grenzwerteinhaltung möglichst schon im Kalenderjahr 2020 sind nicht deshalb unverhältnismäßig, weil auch für die Einhaltung des Grenzwerts für NOx-Emissionen ein Karenzjahr eingeräumt worden sei (S. 153 des Luftreinhalteplans 2019). Dieser Vergleich geht schon deshalb fehl, weil hier kein Grenzwert für Emissionen in Rede steht, sondern der seit langem rechtsverbindliche Immissions-Jahresmittelwert für Stickstoffdioxid.

(ggg) Auch durfte sich der Beklagte, wie bereits ausgeführt, für ein Absehen von Verkehrsverboten nicht auf die Regelung des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG stützen (dazu S. 153 f. des Luftreinhalteplans 2019).

(hhh) Auch wenn streckenbezogene Verkehrsverbote im Grundsatz geringere Auswirkungen auf den Straßenverkehr haben als ein zonales Verkehrsverbot, können auch sie etwa wegen notwendiger Umwege und längeren Fahrten zu Belastungen führen. Dass die von streckenbezogenen Verkehrsverboten verursachten Verkehrsverlagerungen von vornherein nicht bewältigt werden könnten oder zu unzumutbaren Belastungen davon Betroffener führten, ist weder hinreichend substantiiert vorgebracht noch sonst ersichtlich.

Der Umstand, dass ein zonales Verkehrsverbot mehr Belastungen verursacht, insbesondere das Mobilitätsinteresse einer größeren Zahl von Fahrzeughaltern, ‑nutzern und ‑eigentümern beeinträchtigt und diesen Personenkreis in seiner Eigenschaft als Handwerker oder sonst Berufstätige sowie die Erreichbarkeit des Stadtgebiets der Beigeladenen zu 1. sowohl für den privaten als auch für den Wirtschaftsverkehr belastet (S. 128 ff., 133, 135, 140 des Luftreinhalteplans 2019), spricht nicht von vornherein gegen die Angemessenheit bzw. Zumutbarkeit einer solchen Maßnahme. Dasselbe gilt für den allgemeinen Hinweis, ein zonales Verkehrsverbot schränke die Erreichbarkeit von Wohnungen, Arbeitsstätten, Einkaufsmöglichkeiten, Ärzten und Krankenhäusern sowie kulturellen und religiösen Einrichtungen ein und habe eine erhebliche Entwertung von Dieselfahrzeugen zur Folge (S. 139 des Luftreinhalteplans 2019). Ein Recht, ohne Einschränkung jeden Ort mit einem Fahrzeug erreichen zu können, gibt es nicht. Der wirtschaftlichen Belastung der von einem zonalen Verkehrsverbot Betroffenen hat das Bundesverwaltungsgericht dadurch Rechnung getragen, dass es mit Blick auf die dem Einzelnen zu belassende Mindestnutzungsdauer ein zonales Fahrverbot für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V erst ab dem 1. September 2019 und nicht schon früher als zumutbar eingestuft hat. Im Übrigen fehlen in diesem Zusammenhang auch hinreichende Erwägungen des Beklagten dazu, inwieweit diese Belastungen durch Erteilung von Ausnahmen von Verkehrsverboten gemildert werden könnten.

(iii) Ebenso wenig kann der Beklagte zonale Verkehrsverbote mit der im Luftreinhalteplan zum Ausdruck gebrachten Erwägung ablehnen, dass die Anwohner der jeweiligen Straßen nicht alle gleich betroffen seien, da schon die höher oder entfernter liegenden Wohneinheiten von einem Verdünnungseffekt profitierten und nur ein begrenzter Einwirkungsbereich gegeben sei, von dem nur wenige Personen betroffen seien (S. 135 des Luftreinhalteplans 2019). Dieser Umstand war bei der Einführung der gesetzlichen Grenzwerte und der Vorgaben zur Aufstellung der Probenahmestellen bekannt und ging in die rechtliche Wertung ein.

(jjj) Auch ist ein zonales Verkehrsverbot nicht deshalb unverhältnismäßig, weil der ÖPNV aktuell zu den Stoßzeiten (Berufsverkehr morgens und nachmittags) auf den stark nachgefragten Streckenbereichen nicht in der Lage sei, zusätzliche Nachfrage aufzunehmen und damit eine alternative Fahrmöglichkeit zu bieten; es sei kurzfristig unmöglich, das Angebot des ÖPNV so auszuweiten, dass er eine erhebliche Anzahl an Nutzern von ausgesperrten Dieselfahrzeugen zusätzlich aufnehmen könnte (S. 108, 135 f. des Luftreinhalteplans 2019). Dieser Einwand des Beklagten greift schon deshalb nicht durch, weil er das Busnetz und das Stadtbahnangebot in vielerlei Hinsicht dauerhaft erweitern und damit die Kapazität des ÖPNV ausweiten wird. Dies haben sowohl der Beklagte (vgl. seinen Schriftsatz vom 1. Juli 2019) als auch die Beigeladene zu 1. (vgl. ihre Schriftsätze vom 1. Juli 2019 und vom 6. September 2019) im Berufungsverfahren unterstrichen und im Einzelnen erläutert. Im Übrigen dürfte die Belastung des ÖPNV bei den hier im Vordergrund stehenden streckenbezogenen Fahrverboten wegen der tendenziell besseren Ausweichmöglichkeiten nicht in demselben Maße zunehmen wie bei einem zonalen Verkehrsverbot.

Soweit der Beklagte in diesem Zusammenhang an den Haltestellen und auf den Bahnsteigen bei Überfüllung von Bahnen und Bussen Sicherheitsprobleme befürchtet (S. 136 des Luftreinhalteplans 2019), muss gegebenenfalls eine entsprechende Ertüchtigung oder ein Ausbau der Haltestellen in Betracht gezogen werden.

(kkk) Auch führt entgegen der Auffassung des Beklagten die Anordnung eines zonalen Verkehrsverbots nicht schon für sich genommen zu einer Verletzung der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 f. AEUV), Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 ff. AEUV) oder Niederlassungsfreiheit (Art. 49 ff. AEUV) (S. 136 des Luftreinhalteplans 2019). Etwaige Beeinträchtigungen dieser Grundfreiheiten wären jedenfalls gerechtfertigt.

Nationale Maßnahmen, die geeignet sind, den innergemeinschaftlichen Handel zu behindern, können durch einen der in Art. 36 AEUV aufgezählten Gründe des Gemeinwohls, wie etwa den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, oder durch ein zwingendes Erfordernis unter anderem des Umweltschutzes gerechtfertigt sein, sofern sie in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen.

Nichts anderes gilt für die Dienstleistungsfreiheit, weil der Umweltschutz ein wesentliches Ziel des Unionsrechts ist. So müssen nach Art. 11 AEUV die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und ‑maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden.

Inwieweit im vorliegenden Fall Verkehrsverbote die Niederlassungsfreiheit überhaupt beeinträchtigen können sollen, ist schon nicht ersichtlich.

Ebenso wenig wird entgegen der Auffassung des Beklagten mit der Einführung eines zonalen Verkehrsverbots gegen Art. 92 AEUV verstoßen, weil in Deutschland ansässige Verkehrsunternehmen bereits aufgrund der Sprache eher in der Lage seien, sich über mögliche Ausnahmen von Verkehrsverboten zu informieren und diese zu erhalten, und deshalb ein zonales Verkehrsverbot abschreckende Wirkung auf ausländische Verkehrsunternehmen habe und sie damit schlechterstelle (S. 137 f. des Luftreinhalteplans 2019).

Nach Art. 92 AEUV darf bis zum Erlass der in Art. 91 Abs. 1 AEUV genannten Vorschriften ein Mitgliedstaat die verschiedenen, am 1. Januar 1958 oder, im Falle später beigetretener Staaten, zum Zeitpunkt ihres Beitritts auf diesem Gebiet geltenden Vorschriften in ihren unmittelbaren oder mittelbaren Auswirkungen auf die Verkehrsunternehmer anderer Mitgliedstaaten im Vergleich zu den inländischen Verkehrsunternehmern nicht ungünstiger gestalten, es sei denn, dass der Rat einstimmig eine Maßnahme billigt, die eine Ausnahmeregelung gewährt. Diese Vorschrift soll verhindern, dass die Einführung der gemeinsamen Verkehrspolitik durch den Rat dadurch erschwert oder behindert wird, dass ohne Billigung des Rates nationale Maßnahmen erlassen werden, die unmittelbar oder mittelbar bewirken würden, dass die Lage, in der sich in einem Mitgliedstaat die Verkehrsunternehmen der anderen Mitgliedstaaten befinden, im Vergleich zu den inländischen Verkehrsunternehmen in einem für erstere ungünstigen Sinne verändert wird.

Ein Verstoß gegen Art. 92 AEUV liegt hingegen nicht vor bei solchen Maßnahmen, die - wie im Fall zonaler Verkehrsverbote für bestimmte Fahrzeugtypen - sich für die inländischen Verkehrsunternehmen und die Verkehrsunternehmen der anderen Mitgliedstaaten gleich ungünstig auswirken.

Etwaige sprachliche Nachteile auf Seiten ausländischer Verkehrsunternehmen beruhen nicht auf den Besonderheiten der Luftreinhaltemaßnahme "Verkehrsverbote", sondern auf allgemeinen, davon unabhängigen sprachlichen Umständen, wie sie für grenzüberschreitende Vorgänge typisch sind.

(lll) Soweit der Beklagte darauf abhebt, im Fall eines zonalen Verkehrsverbots sei wegen des dann zu erwartenden Erwerbs von Dieselfahrzeugen der Schadstoffklasse Euro 5/V bzw. 6/VI (unterhalb der Gruppe 6d) im Austausch für ältere Dieselfahrzeuge keine Verbesserung der Luftqualität zu erwarten (S. 139 des Luftreinhalteplans 2019), ist dies schon nicht schlüssig. Wie bereits ausgeführt, ist nach den Prognosen des Beklagten ein Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V und älter erforderlich. Ausgehend von seinen eigenen, für diesen Fall eine weitgehende Grenzwerteinhaltung annehmenden Prognosen, wird der Effekt eines solchen Verkehrsverbots nicht durch den vermehrten Einsatz von Dieselfahrzeugen der Schadstoffklasse Euro 6 (unterhalb der Gruppe 6d) nivelliert.

(d) Abwägung zwischen streckenbezogenem und zonalem Verkehrsverbot

Ob der Beklagte ein zonales Verkehrsverbot anordnen muss, sich auf tendenziell weniger belastende streckenbezogene Verkehrsverbote oder eine Kombination beider Verkehrsverbotsvarianten beschränken darf bzw. muss, hängt vom Ergebnis weiterer, von ihm selbst durchzuführender Prüfungen und Prognosen, insbesondere hinsichtlich der Auswirkung von Verkehrsverlagerungen auf die Luftqualität in Ausweichstraßen, ab.

Vor der Festlegung eines Verkehrsverbots in einem Luftreinhalteplan sind Verlagerungseffekte zu berücksichtigen und zu bewerten. Verkehrsverlagerungen sind allerdings nicht per se unzulässig. Da § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG kein allgemeines Minimierungsgebot enthält, sondern (lediglich) zur Einhaltung des Stickstoffdioxidgrenzwerts sowie der weiteren, in dieser Vorschrift in Bezug genommenen Grenzwerte verpflichtet, ist eine Verkehrsbeschränkung nach § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG erst dann kein geeignetes Mittel mehr, um die Einhaltung des Grenzwertes sicherzustellen, wenn die hierdurch bedingten Umlenkungen von Verkehrsströmen zu einer erstmaligen oder weiteren Überschreitung des Stickstoffdioxidgrenzwerts oder weiterer Grenz- oder Richtwerte (z. B. auch für Lärm) an anderer Stelle führen.

Ausgehend davon ist derzeit nicht erkennbar, dass Verkehrsverlagerungen streckenbezogenen Verkehrsverboten entgegenstehen. Der Beklagte führt im Luftreinhalteplan 2019 hierzu aus, dass es im Fall streckenbezogener Verkehrsverbote zu Verkehrsverlagerungen kommen werde und diese wahrscheinlich in einer Ausweichstraße eine Grenzwertüberschreitung verursachen würden (S. 144 ff. des Luftreinhalteplans 2019): Ein Großteil der Verkehrsteilnehmer werde die gesperrte Strecke großräumig umfahren und der dadurch verursachte Verdrängungsverkehr auf dem Autobahnring sei nicht hinnehmbar (Luftreinhalteplan 2019, S. 144). Der kleinräumige Umgehungsverkehr werde die davon betroffenen Straßen zusätzlich belasten und jedenfalls in der Dünnwalder Straße (Ausweichstraße für den Clevischen Ring) eine Überschreitung des Stickstoffdioxidgrenzwerts verursachen.

Insoweit leidet der Luftreinhalteplan 2019 aber an einem Ermittlungs- und Planungsdefizit, das nicht das Gericht im Rahmen seiner Amtsermittlungspflicht (vgl. § 86 Abs. 1 VwGO) zu beheben hat, sondern der Beklagte im Zuge einer weiteren Fortschreibung des Luftreinhalteplans. Es trifft schon nicht die Aussage im Luftreinhalteplan 2019 zu, es gebe Berechnungen zur Veränderung der Immissionssituation an Ausweichstrecken bei streckenbezogenen Verkehrsverboten (S. 144 des Luftreinhalteplans 2019). In dem insoweit in Bezug genommenen Kapitel 7.4.3 des Plans wird stattdessen ausgeführt, dass eine detaillierte und abschließende Prüfung der Verkehrsverlagerungen sehr komplexe und vor allem zeitaufwändige Untersuchungen erfordere. Hierfür müssten unter anderem verkehrstechnische Modellierungen im Verkehrsmodell der Stadt Köln für antriebsbezogene Verkehrsverbote zu den Streckenabschnitten mit Grenzwertüberschreitung vorgenommen werden. Um in diesem Sinne eine erste Einschätzung zu den Ausweichverkehren zu erhalten, habe die Beigeladene zu 1. für die relevanten Streckenabschnitte erste Modellierungen vorgenommen, die über eine Durchflussminderung der betrachteten Streckenabschnitte einen Ausweichverkehr erzeugten. Die Veränderung der Immissionsbelastung aufgrund des Ausweichverkehrs sei ebenfalls nicht detailliert untersucht worden, da die ermittelten Verkehrszahlen nur eine Schätzung darstellten und die Berechnungen sehr zeitaufwändig seien. Allerdings liefere das von der Beigeladenen zu 1. in Auftrag gegebene Gutachten der Ingenieurgruppe IVV Aachen/Berlin zu Ausweichverkehren bei Einrichtung einer kleinen Verkehrsverbotszone (Auswirkung von Dieselfahrverboten - Abschätzung von Verkehrsverlagerungen durch eine "Blaue Zone" in der Stadt Köln - Sperrung für Diesel der Schadstoffklasse Euro 5 und schlechter, Arbeitsstand 18. Dezember 2018; im Folgenden: IVV-Gutachten) Hinweise darauf, dass sich der Verkehr bei Streckensperrungen umorganisiere (S. 131 f. des Luftreinhalteplans 2019).

Dementsprechend bleibt die Erwägung des Beklagten, streckenbezogene Verkehrsverbote, die im IVV-Gutachten nicht untersucht wurden, führten zu einer nicht hinnehmbaren Belastung des Autobahnrings, eine vage und nicht näher erläuterte Behauptung.

Die allgemeinen nachteiligen Auswirkungen kleinräumiger Verkehrsverlagerungen auf die Randnutzung (Wohnen, Schulzentren, Gastronomie) betroffener Ausweichstrecken (S. 145 des Luftreinhalteplans 2019) können nach dem Vorstehenden ein Streckenfahrverbot nicht ausschließen, solange in diesen Straßen alle Grenzwerte eingehalten werden.

Die Behauptung des Beklagten, es komme jedenfalls in der Dünnwalder Straße infolge kleinräumiger Verkehrsverlagerungen vom Clevischen Ring zu einer Überschreitung des Stickstoffdioxidgrenzwerts, entbehrt einer hinreichend belastbaren Prognosegrundlage. Insoweit hat der Beklagte unzulässigerweise auf an sich mögliche Berechnungen verzichtet und den Immissionswert aus "vorhandenen Zahlen und Analogiebetrachtungen" zur Situation in Düsseldorf geschlussfolgert.

Die erforderliche Prognose der Entwicklung der Immissionsbelastung potentieller Ausweichstraßen wird auch nicht von der im gerichtlichen Verfahren vorgelegten "Netzmodelluntersuchung sektoraler Diesel-Fahrverbote an 5 Hotspots" des Amts für Straßen und Verkehrsentwicklung der Beigeladenen zu 1. vom 6. Dezember 2018 geleistet. Dieser Untersuchung ist zwar zu entnehmen, auf welche Straßen sich der Ausweichverkehr bei streckenbezogenen Verkehrsverboten verlagern würde. Sie befasst sich aber nicht mit den Auswirkungen auf die Luftqualität dieser Ausweichstraßen.

Abgesehen davon würde, die Richtigkeit der Prognose für die Dünnwalder Straße unterstellt, dies lediglich die Verkehrsverlagerung vom Clevischen Ring betreffen und für sich genommen das Absehen von streckenbezogenen Verkehrsverboten in Bezug auf die weiteren Probenahmestellen mit Grenzwertüberschreitung nicht rechtfertigen.

Auch rechtfertigt die Prognose einer Grenzwertüberschreitung durch Verkehrsverlagerung nicht, diese ohne Weiteres hinzunehmen und als Begründung für ein Absehen von Verkehrsverboten anzuführen. Stattdessen muss die zuständige Behörde weitergehend prüfen, ob und gegebenenfalls mit welchen planerischen Maßnahmen - wie z. B. der Sperrung einer weiteren Strecke - dieser Grenzwertüberschreitung begegnet werden kann. Gegebenenfalls ist eine Verkehrsverbotszone zu prüfen.

Dieses Ermittlungs- und Planungsdefizit hat nicht das Gericht im Rahmen seiner Amtsermittlungspflicht und Pflicht zur weitestmöglichen Spruchreifmachung zu beheben, sondern der Beklagte im Zuge einer weiteren Fortschreibung des Luftreinhalteplans. Bei Verkehrsprognosen steht der zuständigen Behörde ein Prognosespielraum zu, der es dem Gericht verwehrt, eine defizitäre behördliche Prognoseentscheidung durch eine gerichtliche zu ersetzen.

Die Befugnis und Pflicht des Gerichts zur Ermittlung des streitentscheidenden Sachverhalts und zur Spruchreifmachung findet deshalb jedenfalls dort ihre Grenze, wo Verkehrsverlagerungen und die dadurch verursachten zusätzlichen Stickstoffdioxidimmissionen prognostiziert werden müssen.

Dasselbe gilt hinsichtlich der von komplexen Prognosen abhängigen und der im Rahmen eines planerischen Gestaltungsspielraums zu treffenden Entscheidung, ob und gegebenenfalls mit welchen z. B. straßenverkehrsrechtlichen Steuerungsinstrumenten Grenzwertüberschreitungen auf potentiellen Ausweichstraßen vermieden werden können. Auch dies ist nicht Aufgabe des kontrollierenden Gerichts, sondern originäre Aufgabe der für die Aufstellung des Luftreinhalteplans zuständigen Behörde, die die insoweit erforderlichen Maßnahmen im Straßenverkehr gemäß § 47 Abs. 4 Satz 2 BImSchG im Einvernehmen mit den zuständigen Straßenbau- und Straßenverkehrsbehörden festzulegen hat.

ccc) Fehlen von Sicherungsmaßnahmen

Ungeachtet des unter aaa) und bbb) Vorstehenden genügt der Luftreinhalteplan 2019 nicht den Anforderungen des § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG, weil der Beklagte keine hinreichenden Vorkehrungen für den Fall getroffen hat, dass die zugrunde liegenden Erwartungen und Prognosen sich als zu positiv erweisen und nicht eintreten werden.

Entgegen der Auffassung der Beigeladenen zu 1. entbehrt dieses Erfordernis, wie bereits ausgeführt, nicht einer Rechtsgrundlage. Auch stehen ihm nicht von vornherein unüberwindbare Schwierigkeiten, insbesondere wegen einer antizipierenden Verhältnismäßigkeitserwägung, entgegen. Wie bereits ausgeführt, muss die zuständige Behörde vorkehrende Maßnahmen nur insoweit in den Luftreinhalteplan aufnehmen, als dies tatsächlich und rechtlich möglich ist. Ein Absehen von vorkehrenden Maßnahmen ist plausibel zu begründen. Es ist weder nachvollziehbar vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass vorkehrende Maßnahmen deshalb nicht getroffen werden könnten, weil der Beklagte dann eine Vielzahl verschiedener Überschreitungs- und Verkehrsverbotsvarianten in den Blick nehmen müsste, die er im Vorfeld kaum planerisch sinnvoll bewältigen könnte. Im Hinblick auf die nach den bisherigen Feststellungen überschaubare Anzahl von Grenzwertüberschreitungen liegt dies auch nicht nahe.

Vorkehrungen für den Fall, dass die zugrunde liegenden Erwartungen und Prognosen sich als zu positiv erweisen und nicht eintreten werden, sind entgegen der Auffassung der Beigeladenen zu 1. auch nicht deshalb entbehrlich, weil den Prognosen des Luftreinhalteplans pessimistische Annahmen zugrunde lägen und die Luftreinhaltemaßnahmen durch weitere Maßnahmen flankiert würden, deren Wirkung lediglich abgeschätzt worden sei und die die Immissionsentwicklung zusätzlich günstig beeinflussen würden. Beide Umstände verleihen der Prognose der Immissionsentwicklung keinen solchen Grad an Gewissheit, dass auch mit Blick auf das Zügigkeitsgebot auf vorkehrende Maßnahmen verzichtet werden könnte. Pessimistische Annahmen mögen prognosetypische Unsicherheiten womöglich mindern, können sie aber nicht ausschließen. Die weiteren, nicht in die Prognose eingestellten zusätzlichen Maßnahmen wurden allenfalls teilweise quantifiziert und vermögen schon deshalb nicht die Prognose des Luftreinhalteplans hinreichend abzusichern.

Der Verstoß des Luftreinhalteplans 2019 gegen § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG hat zur Folge, dass der Beklagte ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts fortschreiben muss.

Die Fortschreibung ist im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats nicht obsolet.

Auch wenn die im Zeitpunkt des Erlasses eines Luftreinhalteplans zugrunde gelegten Prognosen fehlerhaft waren, die in diesem Zeitpunkt getroffene Entscheidung der zuständigen Behörde für ein Absehen von Verkehrsverboten nicht gerechtfertigt war oder sie zu Unrecht von Vorkehrungen für den Fall des Überschreitens des für die Grenzwerteinhaltung prognostizierten Zeitraums abgesehen hat, kann eine Verurteilung zur Fortschreibung eines Luftreinhalteplans ausscheiden, sofern diese obsolet ist. Dies ist der Fall, wenn sicher anzunehmen ist, dass eine (weitere) Fortschreibung in Anbetracht des dafür notwendigen Planungszeitraums und der tatsächlichen Entwicklung der Immissionswerte keine zügigere Einhaltung der Grenzwerte mehr erreichen könnte, weil diese im voraussichtlichen Zeitpunkt des künftigen Inkrafttretens der (weiteren) Fortschreibung ohnehin eingehalten wären.

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Die dem Senat vorgelegten Monatsmittelwerte des Jahres 2019 lassen nicht den sicheren Schluss zu, dass die Grenzwerte bis zum Inkrafttreten der weiteren Fortschreibung des Luftreinhalteplans flächendeckend eingehalten werden. Dies behauptet auch keiner der Beteiligten.

Die Fortschreibung muss, insbesondere um dem Zügigkeitsgebot des Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG und § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG zu genügen, unverzüglich, d. h. ohne schuldhaftes Zögern (vgl. § 121 Abs. 1 Satz 1 BGB), erfolgen.

Der Beklagte muss deshalb mit Vorliegen der Urteilsgründe mit den Arbeiten zur Fortschreibung des Plans beginnen. Er darf dessen Fertigstellung nur aus sachlich gerechtfertigten Gründen wie etwa der Erstellung neuer Prognosen oder das Zuwarten auf zeitnah zur Verfügung stehendes neues und entscheidungserhebliches Erkenntnismaterial hinauszögern. Es ist allerdings nicht zulässig, die Planfortschreibung mit Blick auf zukünftig vorliegende Monats- oder Jahresmittelwerte der Probenahmestellen für Stickstoffdioxid hinauszuschieben. Diese Werte werden ohnehin fortlaufend erhoben und müssen ständig beobachtet werden. Sollte sich während der Planaufstellung abzeichnen, dass einzelne Messwerte positiver ausfallen als prognostiziert, kann dies vielmehr dazu führen, bestimmte Maßnahmen der Luftreinhaltung nicht unmittelbar anzuordnen, sondern in die zweite Planungsstufe für den Fall aufzunehmen, dass die Messwerte künftig wieder steigen oder nicht so schnell weiter abnehmen wie zunächst angenommen.

Bei der Fortschreibung des Luftreinhalteplans muss der Beklagte - neben den oben beschriebenen allgemeinen Anforderungen an jeden Luftreinhalteplan - möglichst aktuelle Messungen und Erhebungen heranziehen und seinen Prognosen zugrunde legen. Dazu gehört etwa, die am 11. September 2019 erschienene Version 4.1 des Handbuchs für Emissionsfaktoren für den Straßenverkehr zu berücksichtigen. Der Beklagte muss sicherstellen, dass er die Grenzwerteinhaltung im gesamten Stadtgebiet und nicht lediglich an ausgewählten einzelnen Stellen erreicht.

Sollten sich im Zuge der Fortschreibung die Prognosen des Luftreinhalteplans 2019 bestätigen, darf der Beklagte in Bezug auf die Probenahmestellen am Clevischen Ring, in der Justinianstraße, am Neumarkt und in der Luxemburger Straße nicht von Verkehrsverboten absehen. Auf welche Fahrzeugtypen dieses Verkehrsverbot zu beziehen ist (Diesel- bzw. Benzinfahrzeuge bestimmter Abgasnormen oder abhängig vom tatsächlichen Emissionsverhalten), muss der Beklagte prüfen und verursachergerecht entscheiden. Bislang hat er lediglich die Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V und älter in den Blick genommen. Ob ein streckenbezogenes Verkehrsverbot genügt oder ein umfangreicheres zonales Verkehrsverbot erforderlich ist, hängt von den erwarteten Verkehrsverlagerungen sowie davon ab, ob diese in den Ausweichstraßen Grenzwertüberschreitungen verursachen und ob und inwieweit diese planerisch bewältigt werden können.

Auf der zweiten Planungsstufe muss der Beklagte weitere Maßnahmen wie etwa streckenbezogene Verkehrsverbote an allen Stellen vorsehen, bei denen die zügige Einhaltung der Grenzwerte nicht bereits hinreichend sicher durch sonstige Maßnahmen gewährleistet ist.

Eine Verurteilung des Beklagten zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans setzt nicht voraus, dass gemäß § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG für den Luftreinhalteplan eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung nach dem UVPG besteht.

Zur Zulässigkeitsbestimmung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG, auf den § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG Bezug nimmt und der ebenfalls auf die Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung in Gestalt einer Strategischen Umweltprüfung abgestellt, hat der Senat bereits entschieden, dass der Gesetzgeber damit zwei Regelungszwecke verfolgt hat. Neben der vollständigen Umsetzung des Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention (AK) im deutschen Recht wollte er auch dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 - zur umweltrechtlichen Verbandsklage bei Luftreinhalteplänen Rechnung tragen. Nach dieser Entscheidung folgt das Klagerecht eines anerkannten Umweltverbandes bei Luftreinhalteplänen nicht unmittelbar aus Art. 9 Abs. 3 AK oder einer analogen Anwendung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes in der früher geltenden Fassung. Vielmehr gewährt § 47 Abs. 1 BImSchG bei der gebotenen Auslegung anhand unionsrechtlicher Vorgaben einem anerkannten Umweltverband eigene Rechte im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Das Bundesverwaltungsgericht hat aus dem Unionsrecht, nicht aus Art. 9 Abs. 3 AK, das Erfordernis abgeleitet, anerkannten Umweltverbänden in Bezug auf Luftreinhaltepläne ein Klagerecht einzuräumen. Dabei hat es aber weder die Zulässigkeit noch die Begründetheit des Rechtsbehelfs davon abhängig gemacht, ob für den streitgegenständlichen Luftreinhalteplan eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung bestehen kann bzw. besteht.

Vor diesem Hintergrund ist § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG dahingehend teleologisch zu reduzieren, dass er in Fällen der hier in Rede stehenden Art nicht anwendbar ist. Andernfalls bliebe der Gesetzgeber, nach dem Vorstehenden offensichtlich unbeabsichtigt, hinter seinem Regelungsziel zurück, indem er insoweit die Begründetheit des Rechtsbehelfs einer anerkannten Umweltvereinigung, der sich gegen eine rechtswidrige Entscheidung im Sinne des § 2 Abs. 4 Satz 2 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG in Gestalt eines Luftreinhalteplans richtet, zusätzlich und überschießend an das Erfordernis des Bestehens einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung knüpft.

Einer dahingehenden Auslegung des § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG steht kein Analogie- oder Reduktionsverbot entgegen. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem zitierten Urteil vom 5. September 2013 eine analoge Anwendung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes verneint. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in der damals gültigen Fassung hatte der Gesetzgeber aber als abschließende Regelung verstanden, weshalb eine planwidrige Regelungslücke zu verneinen war. Davon unterscheidet sich die vorliegende Situation grundlegend. Hier hat der Gesetzgeber ausdrücklich zu erkennen gegeben, eine bestimmte Fallkonstellation mit dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz regeln zu wollen, was aber im Gesetzeswortlaut so nicht umfassend zum Ausdruck kommt.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dass die Beigeladene zu 2. ihre ausgerichtlichen Kosten selbst trägt (vgl. § 162 Abs. 3 VwGO). Sie hat weder einen Sachantrag gestellt noch sich substantiiert zur Sache eingelassen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision war mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei der Entscheidung über die Anordnung oder das Absehen von Verkehrsverboten, der Pflicht zur vorsorgenden Bereithaltung von Maßnahmen für den Fall, dass sich die Prognose der Grenzwerteinhaltung als zu positiv erweisen und absehbar nicht verwirklichen sollte, sowie den Verzicht auf das Bestehen einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung nach dem UVPG als Begründetheitsvoraussetzung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 1 und 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2019/8_A_4775_18_Urteil_20190912.html - DE:OVGNRW:2019:0912.8A4775.18.00

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