Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 14.10.2016 und des Widerspruchsbescheids vom 4.1.2017 verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Gründe:
Die Klage ist begründet, weil die angefochtenen Bescheide rechtswidrig sind und den Kläger in seinen Rechten verletzen, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Der Kläger hat einen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags durch die Beklagte, ohne dass diese ihm entgegenhält, dass er kein so genannter verdienter Altkonzessionär ist oder dass er die ihm unter dem 14.5.2014 erteilte Genehmigung zum Verkehr mit Taxen nicht lang genug ausgeübt hat, um eine Genehmigungsübertragung genehmigen zu können.
Rechtsgrundlage für die Genehmigungsübertragung ist § 2 Abs. 2 Nr. 2 PBefG. Danach bedarf der Genehmigung auch die Genehmigungsübertragung, die dort als Übertragung der aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten definiert wird. Dabei besteht für den übertragungswilligen Taxiunternehmer in objektiver Hinsicht allein die in § 2 Abs. 3 PBefG geregelte Voraussetzung, dass er die Genehmigung nur dann übertragen kann, wenn gleichzeitig das ganze Unternehmen oder wesentliche selbstständige und abgrenzbare Teile des Unternehmens übertragen werden. Das ist hier der Fall, weil der Kläger sein gesamtes Unternehmen zu verkaufen gedenkt.
Andere objektive Voraussetzungen stellt das Personenbeförderungsgesetz für die Genehmigung einer Genehmigungsübertragung nicht auf. Vielmehr hat die Genehmigungsbehörde gemäß § 13 Abs. 7 PBefG in solchen Fällen nur noch zu prüfen, ob der in Aussicht genommene Übernehmer die persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt.
Vgl. die Stellungnahme der Bundesregierung zum - nie in Kraft getretenen - Entwurf des Bundesrates zu § 13 Abs. 7 PBefG in der Fassung eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 30.5.1985, BT-Drucks. 10/3425, S. 15.
Die damit verbundene Beschränkung des Prüfprogramms findet ihre Rechtfertigung darin, dass die sachlichen Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 2, 4 und 5 Sätze 1, 2, 4 und 5 PBefG, die gemäß § 13 Abs. 7 PBefG nicht anzuwenden sind, von der Genehmigungsbehörde bereits bei der ursprünglichen Erteilung der Genehmigung zu Gunsten des später Übertragungswilligen nach § 2 Abs. 1 PBefG überprüft worden sind.
Denn im Falle einer Genehmigungsübertragung findet lediglich ein Wechsel in der Person des Genehmigungsinhabers statt.
Der Gesetzgeber wollte zwar einen isolierten Handel mit Taxikonzessionen unterbinden.
Diesem Zweck dient aber bereits die typisierende und generalisierende Regelung,
des § 2 Abs. 3 PBefG, wonach eine Genehmigungsübertragung nur dann möglich ist, wenn gleichzeitig das ganze Unternehmen oder wesentliche selbstständige und abgrenzbare Teile des Unternehmens übertragen werden. Damit wollte der Gesetzgeber den verfassungsrechtlichen Bedenken Rechnung tragen, die gegen den bis dahin nicht ausdrücklich verbotenen (isolierten) Genehmigungshandel erhoben worden waren. Indem nach § 2 Abs. 3 PBefG die Übertragung der Konzession nur zusammen mit der gleichzeitigen Übertragung des ganzen Unternehmens oder wesentlicher selbständiger und abgrenzbarer Teile des Unternehmens erfolgen darf, will der Gesetzgeber die verfassungsrechtlich geschützten Ansprüche der auf einer Vormerkliste stehenden Mitbewerber auf Chancengleichheit und Freiheit der Berufswahl wahren. Konzessionsbewerber sollen grundsätzlich eine Konzession nur auf dem Wege einer Erteilung durch die Genehmigungsbehörde (und nicht auf dem Wege einer Genehmigungübertragung) erlangen können. Lediglich zur Wahrung der schutzwerten Interessen von Taxiunternehmen, denen ohne gleichzeitige Übertragung der bestehenden Genehmigung eine sinnvolle Verwertung ihres Unternehmens nicht möglich wäre, und damit zur Erhaltung eines leistungsfähigen Taxigewerbes insgesamt, das gemäß
als wichtiges Gemeinschaftsgut anerkannt ist, wurde eine Ausnahmeregelung dahin getroffen, dass im Falle der Übertragung des Unternehmens im ganzen oder wesentlicher selbstständiger und abgrenzbarer Teile des Unternehmens die aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten übertragen werden können. Damit liegt zum einen eine sachlich begründete Differenzierung vor; zum anderen wird hierdurch in die Freiheit der Berufswahl der Genehmigungsbewerber nur in einer Weise eingegriffen, die diese unter Berücksichtigung des schutzwürdigen öffentlichen Interesses an der Erhaltung eines funktionsfähigen Taxigewerbes in geringst möglichem Umfang belastet. § 2 Abs. 3 PBefG schafft damit einen Ausgleich zwischen dem verfassungsrechtlich geschützten Übertragungsinteresse des Unternehmensinhabers und der Chancengleichheit der Mitbewerber um eine Konzession.
Danach hat der Gesetzgeber mit § 2 Abs. 3 PBefG die im Falle der Vergabe von Taxikonzessionen kollidierenden Grundrechte - Art. 14 Abs. 1 GG auf Seiten der Altunternehmer, die ihr Unternehmen veräußern wollen, sowie Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG auf Seiten der Neubewerber bzw. Altbewerber, die als Interessenten für eine Ersterteilung bzw. eine weitere Erteilung einer Taxikonzession in einer Vormerkliste geführt werden - zum Ausgleich gebracht.
Das entspricht dem Willen des Gesetzgebers, wie sich dem Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens entnehmen lässt. Hatte der ursprüngliche Gesetzentwurf der Abgeordneten Daubertshäuser, Curdt, Kretkowski, Pauli, Wimmer (Eggenfelden) und der Fraktion der SPD vom 24.11.1982 zu einem Fünften Gesetz zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes mit der danach vorgesehenen Fassung des § 2 Abs. 3 Satz 1 PBefG noch beabsichtigt, dass im Verkehr mit Taxen und Mietwagen der Betrieb n i c h t auf einen anderen übertragen werden durfte und dass gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 PBefG eine Genehmigungsübertragung nur genehmigt werden durfte, wenn der Übertragende aus gesundheitlichen Gründen zu einer Fortführung des Unternehmens oder des Betriebs nicht mehr in der Lage ist oder mindestens das 65. Lebensjahr vollendet hat und mindestens acht Jahre als Verkehrsunternehmer tätig war,
BT-Drs. 9/2128, S. 3,
änderte der Ausschuss für Verkehr in seiner Beschlussempfehlung vom 9.12.1982,
BT-Drs.9/2266, S. 3,
den so dann auch in Kraft getretenen § 2 Abs. 3 PBefG dahingehend ab, dass im Verkehr mit Taxen eine Genehmigung nur dann übertragen werden darf, wenn gleichzeitig das ganze Unternehmen oder wesentliche selbstständige und abgrenzbare Teile des Unternehmens übertragen werden. Denn ihm waren die in der ursprünglichen Fassung vorgesehenen Regelungen laut Bericht des Abgeordneten Merker vom 8.12.1982 zu der genannten Beschlussempfehlung,
BT-Drs. 9/2266, S. 6,
nicht flexibel genug.
Vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Kommentar, 73. Aktualisierungslieferung, Stand: Januar 2017, § 2 Rn. 9, S. 10.
Dazu führt der genannte Bericht aus (Unterstreichung durch das Gericht): "Eine solche allgemeine Formulierung erscheint zweckmäßig, weil durch eine enumerative Aufzählung von Gründen, bei denen eine Übertragung zulässig sein soll, nicht alle berechtigten Fälle erfasst werden könnten." Damit dient die Gesetz gewordene Fassung des § 2 Abs. 3 PBefG nicht der Begrenzung von Genehmigungsübertragungen, sondern soll umgekehrt eine zu restriktive Handhabung der Genehmigung von Genehmigungsübertragungen verhindern.
Nach allem wollte der Gesetzgeber das Ziel, den grundgesetzwidrigen Konzessionshandel einzudämmen, mit § 2 Abs. 3 PBefG und mit § 13 Abs. 5 Satz 5 PBefG erreichen, also mit der Beschränkung der Übertragbarkeit der Rechte und Pflichten aus der Genehmigung auf den Fall, dass gleichzeitig das ganze Unternehmen (oder wesentliche selbstständige und abgrenzbare Teile) übertragen wird, und mit dem Ausschluss der Übertragbarkeit in den ersten zwei Jahren nach der Erteilung einer neuen Genehmigung.
§ 13 Abs. 5 Satz 5 PBefG bestimmt, dass die Genehmigung Neubewerbern für die Dauer von zwei Jahren zu erteilen ist (Halbsatz 1) und dass die aus der Genehmigung erwachsenden Rechte und Pflichten während dieses Zeitraums nicht übertragen werden dürfen (Halbsatz 2). Genau diese Regelung ist aber gemäß § 13 Abs. 7 PBefG im Fall einer - hier in Rede stehenden - Genehmigung einer Genehmigungsübertragung nicht anzuwenden, sondern demzufolge allein im Fall einer Ersterteilung einer Taxikonzession.
Dementsprechend hat bereits das
ausgeführt, dass gemäß § 13 Abs. 5 Satz 4 PBefG die Konzessionen nach Ablauf von zwei Jahren veräußert werden dürfen.
Die Bedeutung des § 13 Abs. 7 PBefG liegt mithin u.a. darin, dass er die Übertragung von Genehmigungen und von Betrieben erheblich erleichtert. Derjenige, der eine Genehmigung oder eine Betriebsübertragung wünscht, braucht nun nicht mehr zu befürchten, wegen des alsdann anlaufenden Genehmigungsverfahrens im Hinblick auf § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG seine Genehmigung etwa an einen anderen Verkehrsunternehmer zu verlieren.
An diesem Ergebnis ändert auch nichts § 13 Abs. 3 PBefG, der durch § 13 Abs. 7 PBefG für den Fall der Genehmigung von Genehmigungsübertragungen n i c h t ausgeschlossen ist. Nach dem Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Verkehr, Post- und Fernmeldewesen (23. Ausschuss) über den von der Bundesregierung eingebrachten Entwurf eines Personenbeförderungsgesetzes (BT-Drs. III/255),
BT-Drucks. III/2450, S. 5,
gilt § 13 Abs. 4 PBefG a.F. (jetzt: Abs. 3) zwar für jede Genehmigung, weil sie sich "nicht nur auf Linienverkehr bezieht" und "nicht nur auf die Erneuerung ablaufender Genehmigungen abgestellt" ist. Jedoch sind die in § 13 Abs. 4 (jetzt: Abs. 3) PBefG genannten Umstände allein auf die objektiven Voraussetzungen bezogen, denn laut Ausführungen des zitierten Berichts gibt die "Vorschrift ... der Genehmigungsbehörde die Möglichkeit, nach pflichtgemäßem Ermessen abzuwägen, was im öffentlichen Verkehrsinteresse liegt." Damit hat der in § 13 Abs. 4 PBefG a.F. (jetzt: Abs. 3) geregelte Besitzstandsschutz nur insoweit Relevanz, als er im Zusammenhang mit den objektiven Genehmigungsvoraussetzungen steht. Ist deshalb § 13 Abs. 3 PBefG (vormals: § 13 Abs. 4 PBefG) eine akzessorische Regelung zu den die objektiven Voraussetzungen regelnden Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes, greift diese Vorschrift hier nicht ein. Denn solche objektiven Voraussetzungen stehen im vorliegenden Verfahren schon deshalb nicht in Rede, weil gemäß § 13 Abs. 7 PBefG die in § 13 Abs. 4 PBefG geregelten objektiven Voraussetzungen im Fall einer Genehmigungsübertragung gar nicht geprüft werden, wie bereits oben erläutert worden ist.
Für weitere objektive Einschränkungen einer Genehmigungsübertragung bietet das Personenbeförderungsgesetz nach allem keine Handhabe. Insbesondere die Rechtsfigur des so genannten "verdienten Altkonzessionärs" ist im Rahmen der Genehmigungsübertragung entgegen der Auffassung der Beklagten jedenfalls seit dem Jahr 1983 nicht mehr zu berücksichtigen. Insoweit folgt insbesondere nichts anderes aus der Rechtsprechung des
Denn dieser Beschluss stellt wegen der konkreten gerichtlichen Vorlagefragen auf die ursprüngliche Fassung des Personenbeförderungsgesetzes von 1961 ab, nicht aber auf die Neuregelung durch das Fünfte Änderungsgesetz vom 25.2.1983, wie
Fielitz/Grätz a. a. O., § 2 Rn. 15,
zu Recht ausführen,
insoweit unzutreffend dagegen: Bidinger a. a. O., § 13 Rz. 99 a. E. , S. 62,
und erst recht nicht auf die Fassung, die das Personenbeförderungsgesetz durch das Dritte Rechtsbereinigungsgesetz vom 28.6.1990 erhalten hat, geschweige denn auf spätere Änderungen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.