Verwaltungsgericht Köln v. 25.08.2017: Rechtmäßigkeit der Schließung einer Fernbus-Haltestelle aufgrund erhöhter Verkehrsgefahren

Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 25.08.2017 - 18 K 6888/15) hat entschieden:

Eine Linienverkehrsgenehmigung vermittelt einem Unternehmer kein subjektiv-öffentliches Recht auf Aufrechterhaltung eines uneingeschränkten Gemeingebrauchs an bestimmten, von ihm befahrenen Straßen, da die Vorschriften der StVO durch das PBefG nicht berührt werden (§ 64 Abs. 1 Nr. 1 PBefG). Für straßenverkehrsrechtliche Beschränkungen oder Verbote des fließenden Verkehrs nach § 45 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 9 Satz 2 (jetzt: Satz 3) StVO ist eine Gefahrenlage erforderlich, die auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung relevanter Rechtsgüter erheblich übersteigt. Eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit vermehrter Schadensfälle ist hierfür nicht erforderlich; es genügt eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Abschleppkosten Haltestelle
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe:

Die zulässige Klage ist unbegründet, weil die angefochtene straßenverkehrsrechtliche Anordnung zur Schließung der Fernbus-Haltestelle "Gummersbacher Straße" rechtmäßig ist und die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die straßenverkehrsrechtliche Rechtsgrundlage für die Sperrung der Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße ist § 45 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 9 Satz 2 (jetzt: Satz 3) StVO.

Die Anwendung dieser Vorschrift ist nicht deshalb durch die der Klägerin erteilte Linienverkehrsgenehmigung gesperrt, weil sie die Haltestelle Gummersbacher Straße umfasst. Das ergibt sich bereits aus § 64 Abs. 1 Nr. 1 PBefG, wonach durch das Personenbeförderungsgesetz die Vorschriften des Straßenverkehrsgesetzes sowie die aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften, also auch der Straßenverkehrs-Ordnung, nicht berührt werden, soweit sich nicht aus § 23 PBefG etwas anderes ergibt, was hier nicht der Fall ist. Damit korrespondiert, dass eine Linienverkehrsgenehmigung einem Unternehmer kein subjektiv-öffentliches Recht auf Aufrechterhaltung eines uneingeschränkten Gemeingebrauchs an bestimmten, von ihm befahrenen Straßen vermittelt, sondern der Gemeingebrauch an Straßen sich nur als Teilhaberecht darstellt, das durch die - rechtmäßigen - straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen näher konkretisiert wird. Denn § 14 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW definiert den Gemeingebrauch dahingehend, dass der Gebrauch der öffentlichen Straßen jedermann im Rahmen der Widmung "und der verkehrsrechtlichen Vorschriften" gestattet ist.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von der Klägerin herangezogenen Vorschrift des § 32 Abs. 1 BOKraft, wonach bei der Bestimmung über die Anbringung der Haltestellenzeichen nach § 45 Abs. 3 StVO dem genehmigten Fahrplan entsprechend den Erfordernissen des Betriebs und des Verkehrs Rechnung zu tragen ist. Denn zum einen kann die BOKraft als nachrangige Rechtsverordnung nicht die vorrangige gesetzliche Vorschrift des § 64 Abs. 1 Nr. 1 PBefG aushöhlen. Zum anderen werden durch § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO jedenfalls nicht die durch die Aspekte der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs geprägten und damit spezielleren Vorschriften des § 45 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 9 Sätze 1 und 2 (jetzt: Abs. 9 Sätze 1 und 3) StVO verdrängt, sofern § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO nicht ohnehin so auszulegen sein sollte, dass die Straßenverkehrsbehörden auf dieser Grundlage lediglich den genauen örtlichen Standort eines Verkehrszeichens bestimmen, nachdem die vorrangige grundsätzliche Entscheidung, ob eine Anordnung überhaupt ergeht, getroffen wurde. Die Klägerin kann danach aus ihrer Linienverkehrsgenehmigung kein Recht darauf ableiten, dass die Haltestelle Gummersbacher Straße unabhängig von bestehenden Verkehrsgefahren aufrechterhalten bleibt.

Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang Fehler im personenbeförderungsrechtlichen Verfahren moniert, hat das deshalb keine Auswirkungen auf das hier zu Grunde liegende straßenverkehrsrechtliche Verfahren.

Schon aus diesen Gründen kommt hier keine Überschreitung des der Beklagten eingeräumten Ermessens wegen Fehlens einer vorherigen Teileinziehung der Haltestelle in Betracht.

Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 9 Satz 2 (jetzt: Satz 3) StVO sind erfüllt. Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten. § 45 Abs. 1 StVO, der durch die Anfügung von § 45 Abs. 9 StVO zwar modifiziert, nicht jedoch ersetzt worden ist, setzt in Verbindung mit § 45 Abs. 9 Satz 2 (jetzt: Satz 3) StVO für Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs eine Gefahrenlage voraus, die - erstens - auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und - zweitens - das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter (insbesondere Leben und Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie öffentliches und privates Sacheigentum) erheblich übersteigt. Eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit vermehrter Schadensfälle ist hierfür nicht erforderlich. § 45 Abs. 9 Satz 2 (jetzt: Satz 3) StVO setzt nur - aber immerhin - eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Erforderlich ist somit eine entsprechende konkrete Gefahr, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.

Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall erfüllt, ohne dass dafür eine genaue Analyse der Häufigkeit, Art und Schwere der Unfälle und der daran beteiligten Verkehrsteilnehmer bzw. Kraftfahrzeugarten und deren Verursachungsbeiträge erforderlich ist. Zum einen handelt es sich bei der Gummersbacher Straße um eine viel befahrene, in jede Fahrtrichtung jeweils zwei Fahrspuren aufweisende Straße. Zum anderen sind Bushaltestellen nach der Wertung des Verordnungsgebers schon als solche besondere Gefahrenstellen, wie die in § 20 StVO normierten konkreten Verhaltensregeln an Haltestellen belegen. Deshalb teilt die Kammer die Einschätzung der Beklagten, dass aufgrund der Halte von Fernbussen auf dem eine geringe Breite aufweisenden Seitenstreifen an der mit rund 13.000 Fahrzeugen am Tag vielbefahrenen, insgesamt vierspurigen Gummersbacher Straße die erforderliche Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht mehr gewährleistet war bzw. nunmehr wäre. Wie den von der Beklagten aufgenommenen Fotografien (Blatt 290 der Gerichtsakte zu 18 L 2421/15) eindrücklich zu entnehmen ist, werden die Fernbusse an dieser Haltestelle auch von der linken Seite be- bzw. entladen, weshalb sich Personal und Reisende wegen der fast völlig vom Bus eingenommenen Breite des Seitenstreifens nicht nur unmittelbar neben der Fahrbahn, sondern teilweise bereits auf dieser befinden. Das birgt bei einer vielbefahrenen Straße wie der Gummersbacher Straße die erhöhte Gefahr, dass Personen von Fahrzeugen erfasst werden. Das gilt umso mehr, wenn die Aufmerksamkeit der Fahrgäste durch die Tätigkeit des Be- oder Entladens so in Anspruch genommen wird, dass sie auf den vorbeifahrenden Verkehr nicht mehr achten. Diese Gefahr wird dadurch begünstigt, dass der Gehweg auf der rechten Seite der Busse zu Fahrtbeginn durch Fahrgäste und Gepäck rasch belegt ist, zumal es sich hier auch um eine Anfangshaltestelle in einer Großstadt handelt. Nochmals erhöht wird die Gefahr dadurch, dass die gegebenenfalls gemäß § 20 Abs. 4 Satz 1 StVO vorgeschriebene Schrittgeschwindigkeit oder jedenfalls die nach § 20 Abs. 1 StVO gebotene vorsichtige Vorbeifahrt angesichts der optischen Breite der Gummersbacher Straße von den vorbeifahrenden Kraftfahrzeugen nicht eingehalten wird.

Hinzu kommen Verkehrsbehinderungen durch die von der Beklagten ebenfalls durch Lichtbilder (Blatt 291 der Gerichtsakte zu 18 L 2421/15) dokumentierten und schon deshalb von der Klägerin unsubstantiiert, weil pauschal bestrittenen Wendemanöver von Fernlinienbussen auf der Gummersbacher Straße. Dieses Bestehen einer besonderen Gefahrenlage wird durch die von der Beklagten nachgewiesene Anzahl von 35 Verkehrsunfällen innerhalb eines Jahrs flankierend indiziert. Insoweit ist zwar einzuräumen, dass es sich bei den meisten Unfällen nur um Bagatellschäden gehandelt hat. Gleichwohl deutet diese Anzahl von Unfällen auf eine erhöhte Gefahrenlage hin, zumal fünf Unfälle mit Personenschäden einhergingen.

Diese Umstände führen zu einer erhöhten Gefahrenlage, die ein Einschreiten rechtfertigt. Dabei kommt es nicht auf den konkreten Verursacher der Verkehrsgefahr an, sondern allein auf das Bestehen einer qualifizierten Gefährdungslage. In der Rechtsprechung ist insoweit anerkannt, dass sich eine Gefahrenlage für die Sicherheit und Ordnung des Verkehrs nur in den wenigsten Fällen monokausal begründen lässt, weil Unfälle in der Regel auf einer Mehrzahl von Faktoren beruhen, die sowohl subjektiver (Fahrerverhalten) als auch objektiver Art (Verkehrsverhältnisse) sein können.

Davon abgesehen geht diese qualifizierte Gefährdungslage aber sogar von den Begleitumständen im Umfeld der Abfahrt bzw. Ankunft der Fernlinienbusse selbst aus.

Die von der Beklagten angestellten Ermessenserwägungen erweisen sich als rechtsfehlerfrei. Insbesondere bestehen keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich des von der Beklagten zu beachtenden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Die Sperrung der Fernbus-Haltestelle stellt sich als eine geeignete Maßnahme dar, um die Verkehrssicherheit an der Gummersbacher Straße nachhaltig zu verbessern. Ein gleich geeignetes, milderes Mittel drängt sich nicht auf. Insbesondere die von der Klägerin angesprochene Kontrolle und Durchsetzung eines erst noch anzuordnenden Verbots der Be- und Entladung der Fernbusse von der linken Seite bzw. eines Geradeausfahr-Gebots zur Verhinderung von Wendemanövern der Busse auf der Straße erweist sich bereits rein tatsächlich als nicht praktikabel, weil dafür eine nahezu 24-stündige Überwachung erforderlich wäre. Die angesprochene zeitliche Befristung von Genehmigungen oder Einrichtung von Fahrplan-Slots ändert an der grundsätzlichen Gefahr für Personen nahe oder auf der Fahrbahn nichts und scheidet darüber hinaus mangels Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde aus.

Die von der Klägerin in Aussicht gestellte Anmietung privater Flächen zur Herstellung einer Haltestelle spricht schon deshalb nicht gegen die Erforderlichkeit der angefochtenen verkehrsrechtlichen Maßnahme, weil die Anmietung privater Flächen kein gleich geeignetes, milderes Mittel, also keine rechtlich vorzugswürdige Alternative ist, die die verkehrsrechtliche Maßnahme (rechtlich) überflüssig machen würde, sondern ihrerseits eine Folge der Sperrung der Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße wäre. Denn die Anmietung privater Flächen zur Herstellung einer eigenen Haltestelle ist nur dann erforderlich, wenn die Sperrung der Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße angeordnet wird. Umgekehrt spräche nichts gegen die Schließung der ehemaligen Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße, wenn die Klägerin eine andere Fläche als Haltestelle benutzen könnte. Diese von der Klägerin zur Sprache gebrachte Ersatzhaltestelle ist vielmehr in diesem Sinne akzessorisch, weil erst die Schließung der Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße der Klägerin ausreichend Veranlassung gäbe, sich um eine geeignete private Fläche zu bemühen, die Anmietung einer solchen privaten Fläche zur Herstellung einer Haltestelle aber nicht für die Beibehaltung der früheren Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße spricht. Es geht vorliegend nicht um eine der Klägerin einzuräumende Möglichkeit, zwei Haltestellen oder wahlweise eine von zwei Haltestellen anfahren zu können.

Dass hingegen weiterhin Busse des ÖPNV an der Gummersbacher Straße halten dürfen, begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken, da der ÖPNV zur Vernetzung der lokalen Verkehre auf die Bereitstellung von Haltepunkten angewiesen ist, die wegen der Natur der Sache des Nahverkehrs zueinander in viel kürzeren Abständen liegen müssen als beim Fernlinienverkehr.

Die angefochtene straßenverkehrsrechtliche Anordnung stellt sich auch als angemessen dar. Die Beklagte hat in ihren Abwägungsprozess u.a. die Belange des Linienfernverkehrs - und damit auch die Interessen der Klägerin - eingestellt und angemessen berücksichtigt. Nach den obigen Erläuterungen kann die Klägerin indes aus ihrer Linienverkehrsgenehmigung kein Recht darauf ableiten, dass eine Haltestelle unabhängig von bestehenden Verkehrsgefahren aufrecht erhalten bleibt.

Überdies besteht eine angemessene Alternative zu den Haltepunkten an der Gummersbacher Straße. Die geltend gemachten Bedenken der Klägerin hinsichtlich Ausstattung und Kapazität des Busterminals am Flughafen Köln/Bonn werden von der Kammer nicht geteilt. Nach den detaillierten Ausführungen des Flughafenbetreibers im zum Eilverfahren abgehaltenen Erörterungstermin vom 20.10.2015 stehen bereits in der ersten Ausbaustufe des Busterminals elf Halteplätze zur Verfügung zuzüglich vier weiterer Haltestellen, die bei Bedarf temporär angefahren werden können. Dem stehen nach der Klärung in diesem Erörterungstermin allenfalls acht rechtmäßige Plätze am Breslauer Platz und sechs bis sieben Plätze an der Gummersbacher Straße gegenüber. Damit ist der neue Fernbusbahnhof ausreichend dimensioniert. Auch die verkehrsrechtliche Situation am Busterminal des Flughafens Köln/Bonn führt nicht zu der Einschätzung, dass die Sperrung der Gummersbacher Straße für Fernbusse deshalb als unangemessen anzusehen wäre, weil auch an dem Busterminal des Flughafens eine gefährliche Verkehrssituation festzustellen wäre. Zwar findet an dem genannten Busterminal Begegnungsverkehr zwischen Fahrgästen und Kraftfahrzeugen statt. Allerdings ist in dem abgeschrankten Bereich des Busterminals Schrittgeschwindigkeit geboten. Dort können ferner lediglich maximal 56 Pkw und elf (und gegebenenfalls vier weitere) Busse verkehren. Außerdem hat der Vertreter des Flughafenbetreibers im Erörterungstermin vom 20.10.2015 zugesagt, dass der Flughafenbetreiber die Anzahl der derzeit vorhandenen 56 Kurzzeitparkplätze auch halbieren könne, wenn die verkehrlichen Bedürfnisse dies erforderten. In der Ausbaustufe 2 ist ohnedies vorgesehen, dass diese Kurzzeitparkplätze völlig wegfallen und stattdessen weitere fünf Fernbusse dort Platz finden werden.

Der Busparkplatz am Flughafen Köln/Bonn stellt sich zur Überzeugung des Gerichts auch deshalb als eine angemessene Alternative zur Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße dar, weil er über eine gute Infrastruktur verfügt, barrierefrei ist, nur ca. 200 m von dem Bahnhof Flughafen Köln/Bonn entfernt liegt und dieser eine optimale Anbindung an den öffentlichen Personen(nah)verkehr gewährleistet. Gerade die Anbindung an die Kölner Innenstadt, die für die Klägerin von hoher Bedeutung ist, ist dort selbst bis in die späteren Nachtstunden garantiert.

Diese Wertungen werden durch die dem Gericht bekannte gute Annahme der Fernbushaltestellen am Flughafen Köln/Bonn bestätigt.

Ein Ermessensfehler folgt schließlich nicht deshalb aus der laut Anordnungsbegründung erfolgten Berücksichtigung des Beschlusses des Stadtrats vom 27.3.2012, weil dieser außerhalb des Ermächtigungszwecks des § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 2 (jetzt: Satz 3) StVO läge. Abgesehen davon, dass die Schließung der Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße danach den Beschluss des Stadtrats lediglich berücksichtigt, liegt dieser Aspekt nicht als ein rein bauplanungsrechtlicher Gesichtspunkt außerhalb des Ermächtigungszwecks des § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 2 (jetzt: Satz 3) StVO. Denn die vom Stadtrat favorisierte Verlegung des ZOB Breslauer Platz an den Flughafen beruhte nicht allein auf bauplanungsrechtlichen Aspekten, sondern auch auf dem Gesichtspunkt der sich erschöpfenden Kapazität des ZOB aufgrund zunehmenden Busverkehrs. Die Kapazität steht im unmittelbaren Zusammenhang mit der Leichtigkeit des Verkehrs, die wiederum Auswirkungen auf die Sicherheit des Verkehrs hat. Aus einer hohen Frequentierung des ZOB sowohl durch verschiedene Kraftfahrzeugarten als auch durch die Zunahme der Nutzung durch Busse resultieren abstrakt größere Gefahren für die Sicherheit der von der Straßenverkehrs-Ordnung geschützten Rechtsgüter. Wenn Letztere sich in konkreten Gefahren manifestieren, die die Schließung des Breslauer Platzes als ZOB rechtfertigen, wie es hier aus den Gründen des heutigen Urteils im Verfahren 18 K 6887/15 der Fall ist, ist zwar auch in gewisser Weise aus planerischen Gesichtspunkten die Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße nicht mehr als Ausweichhaltestelle wegen der Überlastung des Breslauer Platzes erforderlich. Dieser Gesichtspunkt ist jedoch rechtlich unschädlich, wenn - wie hier - bereits allein straßenverkehrsrechtliche Gründe die Schließung der Fernbus-Haltestelle Gummersbacher Straße rechtfertigen.

Da nach allem der Klageantrag zu 1 abzuweisen war, konnte auch der Klageantrag zu 2 keinen Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2017/18_K_6888_15_Urteil_20170825.html - DE:VGK:2017:0825.18K6888.15.00

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