Verwaltungsgericht Düsseldorf v. 20.02.2014: Zur Zuständigkeit unterer Straßenverkehrsbehörden für regierungsbezirksweite Handwerkerparkausweise

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Urteil vom 20.02.2014 - 6 K 5605/12) hat entschieden:

Ein regierungsbezirksweit gültiger "Handwerkerparkausweis" kann in NRW nicht von der unteren Straßenverkehrsbehörde verlangt werden. § 47 Abs. 2 Nr. 2 StVO i.V.m. ZustVO StVO NRW erlaubt den unteren Straßenverkehrsbehörden nur, Ausnahmen von den Halte- und Parkvorschriften für ihr Gebiet zu erteilen.

Ein landesministerieller Erlass, der von der Zuständigkeitsvorschrift des § 47 Abs. 2 Nr. 7 StVO befreien soll, vermag die Zuständigkeit einer unzuständigen Straßenverkehrsbehörde nicht zu begründen.

Die bundesgesetzliche Zuständigkeitsregelung kann nicht durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, den alle Träger von Straßenverkehrsbehörden und der Regierungspräsident abgeschlossen haben und in dem sich die Vertragschließenden zur gegenseitigen "Anerkennung" der Ausnahmegenehmigungen verpflichten, unterlaufen werden.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Halten und Parken im Verwaltungsrecht
und
StraÃŸenverkehrsrechtliche Anordnungen

Tenor:

Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 28. März bzw. 17. April 2012 auf Erteilung eines "Handwerkerparkausweises" für das Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen W. -F. 770 beschränkt auf das Kreisgebiet von W1. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 26. Juli 2012 wird aufgehoben, soweit er sich auf das Kreisgebiet W1. erstreckt.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Beteiligten je zur Hälfte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe:

Die zulässige Klage ist in dem aus der Entscheidungsformel ersichtlichen Umfang begründet, im Übrigen ist sie unbegründet.

1. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf den Erlass des beantragten "Handwerkerparkausweises", soweit sich dieser über den Kreis W1. hinaus auf das gesamte Gebiet des Regierungsbezirks erstrecken soll, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Insofern ist der Ablehnungsbescheid des Beklagten im Ergebnis, wenn auch nicht in der Begründung, rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf einen sogenannten "Handwerkerparkausweis" im Sinne der Vereinbarung über die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen für Handwerksbetriebe gem. § 46 Straßenverkehrsordnung (StVO) im Regierungsbezirk E. (abgedruckt im Amtsblatt für den Regierungsbezirk E. vom 13. Oktober 2005, S. 374 f.), also auf eine Ausnahmegenehmigung, die nicht nur im Kreis W1. , sondern ‑ vorbehaltlich bestimmter Einschränkungen - im gesamten Regierungsbezirk E. gilt.

Rechtsgrundlage für die beantragte Ausnahmegenehmigung kann nur § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 a, 4 b, 11 StVO sein. Danach können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen von den Vorschriften der StVO genehmigen, und zwar unter anderem von bestimmten Vorschriften über das Halten und Parken.

§ 47 Abs. 2 Nr. 7 StVO regelt im Einzelnen bundesrechtlich, welche Behörde für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO zuständig ist. Danach kann eine Straßenverkehrsbehörde ausschließlich für ihr Gebiet eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO erteilen. Nur wenn die Behörde zugunsten von schwerbehinderten Menschen handelt, ist sie ermächtigt, eine gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Die Existenz der Ausnahmevorschrift für Schwerbehinderte zeigt, dass dem Verordnungsgeber die örtlich beschränkte Befugnis der Straßenverkehrsbehörden bei der Erteilung von Ausnahmen von der StVO bewusst war. Eine über diese Personengruppe hinausreichende, erweiternde Auslegung der allgemeinen Zuständigkeitsregelung ist daher - auch mit Blick auf den grundsätzlich privilegienfeindlichen Charakter der StVO - für Ausnahmen zugunsten von Handwerkern ausgeschlossen.

Gleichermaßen ausgeschlossen ist eine analoge Anwendung der Ausnahmevorschrift für Schwerbehinderte auf Handwerker. Grundsätzlich sind nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen Ausnahmevorschriften eng auszulegen und dürfen nach ihrem Normzweck nicht erweitert werden ("singularia non sunt extenda"), da vermieden werden muss, dass durch eine allzu weite Auslegung einer Ausnahmevorschrift die Regelungsabsicht des Gesetzgebers schließlich in ihr Gegenteil verkehrt wird (vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 5. Auflage, S. 340).

Vgl. zur fehlenden Analogiefähigkeit von Ausnahmevorschriften: BVerwG, Beschluss vom 26. September 2013 - 4 VR 1/13, BauR 2014, 79.

Es ist nicht ersichtlich, dass für § 47 Abs. 2 Nr. 7 StVO etwas anderes gelten könnte. Selbst wenn die Vorschrift analogiefähig wäre, fehlte es an der vergleichbaren Interessenlage, die eine entsprechende Anwendung voraussetzt. Es bedarf keiner weiteren Erläuterung, dass die Interessen von Schwerbehinderten, die wegen ihrer Behinderung besonders schutzbedürftig sind (vgl. Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG), weitaus gewichtiger sind als die von Handwerkern, denen lediglich ein verkehrlich vereinfachter oder auch nur kostengünstigerer Zugang zu ihren Baustellen gewährt werden soll.

Die Straßenverkehrsbehörden i.S.v. § 47 StVO sind für Nordrhein-Westfalen in der Verordnung über die Bestimmung der zuständigen Behörden nach der Straßenverkehrs-Ordnung (ZustVO StVO NRW) vom 9. Januar 1973 in der Fassung vom 5. April 2005 festgelegt. Im hier interessierenden Zusammenhang handelt es sich nach § 1 und § 7 Abs. 1, 1. Halbs. ZustVO StVO NRW um die Kreisordnungsbehörden sowie die Mittleren und Großen kreisangehörigen Städte. Diese können also (nur) für ihr Stadt- bzw. Kreisgebiet Ausnahmen nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO erteilen, wenn es sich nicht um Ausnahmegenehmigungen für Schwerbehinderte handelt.

An der bundesgesetzlichen Beschränkung der Kompetenz bei der Erteilung von Ausnahmen durch die (unteren) Straßenverkehrsbehörden auf ihren Zuständigkeitsbereich vermag der Erlass des Landesverkehrsministeriums vom 16. April 2007 - III B 3 - 78-12/2, auf den bzw. auf dessen Vorgängererlass vom 15. Dezember 2004 die Verwaltungsvereinbarung aus dem Jahr 2005 (unausgesprochen) Bezug nimmt, nichts zu ändern. In dem Erlass von 2007 heißt es zwar:

"Da viele Betriebe gemeinde- und kreisübergreifend tätig sind, empfehle ich Ausnahmegenehmigungen gemäß § 46 auch gebietsübergreifend zu erteilen. Dies beinhaltet die Freistellung von der örtlichen Zuständigkeit nach § 47 Abs. 2 Satz 8 StVO [Anm. des Gerichts: gemeint sein dürfte § 47 Abs. 2 Nr. 8 StVO], die für die gebietsübergreifenden Vereinbarungen hiermit erteilt wird. Voraussetzung ist das Vorhandensein einer Vereinbarung zwischen den betroffenen Städten und Kreisen. Die Ausstellung der Ausweise erfolgt durch die Straßenverkehrsbehörde, in deren Zuständigkeitsgebiet der Betrieb seinen Sitz hat."

Eine gesetzliche Grundlage vermag das Gericht für die als "Freistellung" bezeichnete Kompetenzerweiterung der Straßenverkehrsbehörden im Wege eines Ministererlasses weder in der bundesrechtlichen StVO noch in der landesrechtlichen Zuständigkeitsverordnung StVO NRW zu erkennen. Eine solche hat auch das Landesverkehrsministerium NRW (Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen) in seiner an die erkennende Kammer gerichteten Stellungnahme vom 31. Oktober 2013 nicht benennen können.

Der Umstand, dass die Bezirksregierung E. , die ausschließlich für regierungsbezirksweit gültige Ausnahmegenehmigungen zuständig ist, die Verwaltungsvereinbarung mitunterzeichnet hat, kann die erforderliche gesetzliche Erlaubnis zur Zuständigkeitsdelegation nicht ersetzen. Es entspricht nämlich allgemeiner Auffassung, der sich die Kammer anschließt, dass eine Behörde ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung ihre Zuständigkeit nicht einseitig (generell) auf eine andere Behörde delegieren kann.

Vgl. nur Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. (2013), § 3 Rdnr. 12 bis 12b; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. (2014), § 3 Rdnr. 13; Ziekow, VwVfG, 3. Aufl. (2013), § 3 Rdnr. 9.

An der mangelnden Zuständigkeit der jeweiligen (unteren) Straßenverkehrsbehörde für gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigungen änderte nichts, wenn diese die Ausnahmegenehmigung formal nur für ihr Gebiet erteilen würde, die übrigen Träger der (unteren) Straßenverkehrsbehörden diese Genehmigungen aber - wie in § 1 der Verwaltungsvereinbarung vorgesehen - "anerkennen" würden. Abgesehen davon, dass eine gesetzliche Grundlage für eine solche "Anerkennung" im Gegenseitigkeitsverhältnis fehlt, dient diese rechtsgrundlagenlose Vereinbarung lediglich dazu, die bindenden Zuständigkeitsvorschriften, die der Sache nach eine gesetzliche Kompetenzbeschränkung darstellen, zu umgehen. Im Hinblick darauf haben die Vertragschließenden sowohl gegen die aus § 62 Satz 1 i.V.m. § 3 VwVfG NRW folgende allgemeine Regelung, dass "öffentlich-rechtliche Verträge nur von den dafür örtlich, sachlich und instanziell zuständigen Behörden und innerhalb ihrer Kompetenzen geschlossen werden dürfen" (Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. (2014), § 62 Rdnr. 8), verstoßen, als auch gegen die spezielle straßenverkehrsrechtliche Vorschrift des § 47 Abs. 2 Nr. 7 StVO. Solche schwerwiegenden und offensichtlichen Verstöße führen zur Nichtigkeit des Vertrags.

Vgl. Spieth, in: Bader/Ronellenfitsch, Beck'scher-Online Kommentar VwVfG, § 59 Rdnr. 28; Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl. (2010), § 59 Rdnr. 18.

Lediglich abrundend weist die erkennende Kammer darauf hin, dass die mangelnde Zuständigkeit der (unteren) Straßenverkehrsbehörden die Existenz der seit nunmehr fast zehn Jahren eingeführten "Handwerkerparkausweise", die sich aus der Sicht des Landesverkehrsministeriums bewährt haben, nicht durchgreifend in Frage stellt. Ohne Weiteres ist nämlich die Bezirksregierung E. als höhere Verwaltungsbehörde nach § 7 Abs. 4 ZustVO StVO NRW befugt, die Handwerkerparkausweise in der bisher praktizierten Form, also mit regierungsbezirksweiter Geltung, auszustellen. Dabei erscheint eine einvernehmliche Einbindung der (unteren) Straßenverkehrsbehörden in die Verfahrensbearbeitung im Wege der Amtshilfe (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW) nicht von vornherein ausgeschlossen, solange die abschließende Entscheidung von der Bezirksregierung getroffen wird.

2. Soweit der ursprüngliche Antrag der Klägerin im Verwaltungsverfahren unausgesprochen (als wesensgleiches Minus) auch den Antrag enthält, ihr eine Ausnahmegenehmigung nur für das Gebiet des Kreises W1. , in dem sich ihr Betriebssitz befindet, zu erteilen, steht der Klägerin ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung aus § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Denn der Beklagte hat - auf der Grundlage der bisherigen, bezirksweit unbeanstandeten Verfahrensweise gut nachvollziehbar - über diesen Antragsinhalt nicht gesondert entschieden. Das ihm eröffnete Ermessen ist bzgl. seines Kreisgebiets schon deswegen nicht durch die Verwaltungsvereinbarung gebunden, weil diese nur gebietsübergreifende Ausnahmen regelt. Bezogen auf das Kreisgebiet von W1. ist der Versagungsbescheid zumindest wegen Ermessensnichtgebrauchs im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO ermessensfehlerhaft und deswegen als rechtswidrig aufzuheben.

Die nach § 22 Abs. 1 VwKostG - die Vorschrift ist nach § 6a Abs. 3 Satz 1 StVG für diesen Altfall weiterhin anwendbar - ebenfalls mitangefochtene Kostenentscheidung ist als abhängige Ermessensentscheidung ebenfalls aufzuheben.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Dabei hat die Kammer berücksichtigt, dass die erneut zu treffende Entscheidung nicht durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zu § 46 StVO im Einzelnen vorgeordnet ist. Allerdings ist der Erlass des Landesverkehrsministeriums vom 16. April 2007 zu berücksichtigen, der nicht nur für gebietsübergreifende Ausnahmen gilt. Im Übrigen ist in die Kostenentscheidung eingeflossen, dass ein Handwerksbetrieb idealtypisch in besonderer Weise daran interessiert ist, die Ausnahme zumindest für sein "Heimatkreisgebiet" zu erhalten. Über die vorläufige Vollstreckbarkeit war nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO zu befinden.

Es liegen keine Gründe vor, die Berufung nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen.

Beschluss

Der Streitwert wird nach § 52 Abs. 2 und 3 GKG auf 5.142,56 Euro festgesetzt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_duesseldorf/j2014/6_K_5605_12_Urteil_20140220.html - DE:VGD:2014:0220.6K5605.12.00

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