Verwaltungsgericht Köln v. 12.07.2013: Subjektives Unvermögen zur Erfüllung von Mitwirkungspflichten im Eisenbahnaufsichtsrecht und die Rechtsmäßigkeit des Verwaltungsakts

Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 12.07.2013 - 18 K 1391/12) hat entschieden:

Ob das subjektive Unvermögen des Adressaten eines Verwaltungsakts, der dortigen Einzelfallregelung nachzukommen, zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts oder dazu führt, dass er mit der Folge einer fehlenden Rechtsverletzung nur in Leere geht, hängt von den materiellrechtlichenVoraussetzung u. a. der Ermächtigungsgrundlage ab.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Mangelnde Mitwirkung bei der Ermittlung des FahrzeugfÃ¼hrers und Fahrtenbuchauflage
und
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsstreitverfahren - VwGO - VwVerfG

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe:

Die zulässige Klage ist unbegründet, weil die angefochtenen Bescheide rechtmäßig sind und die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten verletzen, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Das Eisenbahn-Bundesamt (im Folgenden: EBA) ist gemäß § 5 Abs. 1c Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG) und § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz die für die Aufsicht der Klägerin zuständige Behörde, weil die Klägerin am 12.4.2011 mit einer von der Deutschen Bahn Netz AG bereitgestellten Trasse eine der Eisenbahnaufsicht des EBA unterliegende Infrastruktur benutzt hat. Die Klägerin wurde auch vor Erlass des Ausgangsbescheids gemäß § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz angehört. Rechtsgrundlage für das Übersendungsverlangen in Ziffer 1 des Ausgangsbescheids ist § 5a Abs. 5 Satz 1 AEG, wobei hier offen bleiben kann, ob es sich um eine (verkörperte) Auskunft i. S. d. Nr. 1 oder um einen Nachweis i. S. d. Nr. 2 dieser Vorschrift handelt. Es ist höchstrichterlich geklärt, dass die eine Mitwirkungspflicht darstellende,

vgl. Hermes/Schweinsberg in: Hermes/Sellner (Hrsg.), Beck´scher AEG-Kommentar (2006), § 5a Rdnr. 58,

Vorschrift des § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 AEG die Eisenbahnaufsichtsbehörde befugt, die für die Durchführung der Eisenbahnaufsicht erforderlichen Auskünfte ohne besonderen Anlass durch vollstreckbaren Auskunftsbescheid einzufordern.

Das selbe gilt für die in § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AEG geregelte Nachweiserbringung, weil auch diese Vorschrift eine konkretisierte Mitwirkungspflicht darstellt und zudem auf zweiter Stufe häufig in engem Zusammenhang mit einem auf der ersten Stufe erlassenen Auskunftsbescheid steht.

Es kommt hier nicht darauf an, ob die Klägerin die vom EBA angeforderten Daten nicht mehr hat. Dieser Umstand hat nicht die Rechtswidrigkeit der Aufforderung zur Folge. Eine objektive Unmöglichkeit steht von vornherein nicht in Rede. Ob das subjektive Unvermögen des Adressaten eines Verwaltungsakts, der dortigen Einzelfallregelung nachzukommen, zur Rechtswidrigkeit führt, hängt dagegen von den materiellrechtlichen Voraussetzungen u.a. der Ermächtigungsgrundlage ab. Weil die behördliche Aufforderung, Auskünfte i. S. d. § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 AEG zu erteilen bzw. Nachweise i. S. d. § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AEG zu erbringen, eine Konkretisierung der Mitwirkungspflichten zur Aufklärung eisenbahnrechtlich relevanter Sachverhalte darstellt, ist die Regelung nicht primär auf bestimmte Objekte gerichtet, wie es etwa bei so genannten dinglichen Verwaltungsakten der Fall ist, sondern auf Handlungen des vom Verwaltungsakt betroffenen Subjekts, das allein von vornherein wissen kann, ob es solche Handlungen durchführen kann oder aus welchen Gründen ihm das nicht möglich ist. Solche auf eine Aufklärung gerichteten, also im Vorfeld einer etwa auf der Grundlage des § 5a Abs. 2 AEG erfolgenden,

sachlichen Regelung liegenden Bemühungen der Behörde sind gemäß der Natur einer Erforschung nicht nur ergebnisoffen, sondern bereits hinsichtlich der Möglichkeit ihrer Umsetzung offen. Teilt der Adressat einer solchen Mitwirkungsverfügung der Behörde mit, aus welchen Gründen er der Aufforderung aus tatsächlichen Gründen nicht nachkommen kann, geht die Erforschung insoweit nicht völlig, sondern allein hinsichtlich des von der Behörde angenommenen Erfolgs ins Leere. Entspricht die Mitteilung der Wahrheit, hat der Adressat in seinem solchen Fall, wenn auch in bescheidenem Umfang, an der Sachverhaltsaufklärung mitgewirkt und insoweit seiner Mitwirkungspflicht genügt. Ob die Mitteilung der Klägerin, ihr lägen keine Daten (mehr) vor, der Wahrheit entspricht, ist dagegen nicht für die hier allein zu prüfende Rechtmäßigkeit des Übersendungsverlangens von Bedeutung, sondern ausschließlich für die Richtigkeit der Auskunft und insoweit für die Frage relevant, ob das angedrohte Zwangsgeld festgesetzt werden kann. Diese Frage ist indes ebenso wenig Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits wie die Fragen, ob und gegebenenfalls wie lang die Klägerin rechtlich gehalten ist, Fahrdaten des Systems PZB 90 aufzubewahren, und wie ihr Sicherheitsmangementsystem beschaffen ist.

Die Klägerin ist nach § 5a Abs. 5 Satz 1 AEG materiell-rechtlich zur Übersendung der Daten verpflichtet, die das EBA mit Ziffer 1 des angefochtenen Ausgangsbescheids eingefordert hat, soweit sie im Zeitpunkt des Zugangs des Verwaltungsakts im Besitz dieser Daten war. Ein konkreter Anlass seitens des EBA war nicht erforderlich. Gilt das für ein Auskunftsverlangen nach § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 AEG,

kann für ein Nachweisverlangen nach § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AEG nichts anderes gelten, weil auch dieses Verlangen wie ein Auskunftsverlangen eine konkretisierte Mitwirkungspflicht ist, zumal beide Arten der Mitwirkung zueinander häufig in einem Stufenverhältnis stehen. Abgesehen davon lagen hier wegen der nach Meinung des Kontrolleurs des EBA am 12.4.2011 verletzten Pflichten hinsichtlich diverser Unterlagen, die Auswirkungen auf die gefahrene Geschwindigkeit haben können, konkrete Verdachtsmomente vor, die der Kontrolleur in dem Protokoll auch mit dem handschriftlichen Vermerk "Heft 000 war nicht vom Tf aufgeschlagen im Fst -> Geschwind. wie?" dokumentiert hatte. Daraus ergibt sich zugleich, dass das EBA die Daten entgegen der Meinung der Klägerin nicht in Wahrheit allein zur Überprüfung arbeitsrechtlicher Vorschriften und lediglich unter dem Vorwand der eigenen eisenbahnrechtlichen Zuständigkeit verlangt. Im Übrigen hatte das EBA bereits von sich aus in seinem Anhörungsschreiben vom 14.4.2011 und damit noch vor Verweigerung der Datenvorlage seitens der Klägerin darauf hingewiesen, dass es nicht für die Überwachung der Arbeitszeitvorschriften zuständig sei.

Die Aufforderung zur Datenübersendung ist ferner i. S. d. § 5a Abs. 5 AEG erforderlich und hält deshalb zugleich den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ein. Die angeforderten Daten sind für die Aufsichtstätigkeit des EBA geeignet. Insoweit hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar und zur Überzeugung der Kammer im Einzelnen dargelegt, dass es bei mit dem System PZB 90 ausgerüsteten Zügen insbesondere bei größeren Wegstrecken aufgrund der Aufzeichnung des Abfahrorts, der zurückgelegten Kilometer und in Abhängigkeit dazu der Geschwindigkeiten und eventueller Beeinflussungen durch die punktförmige Zugbeeinflussung durch Abgleich des Zuglaufs mit den aufgezeichneten Daten relativ genau feststellbar ist, welche Geschwindigkeit ein Zug jeweils gefahren ist. Danach ist nämlich schon ohne weiteres ersichtlich, ob generelle Geschwindigkeitsbeschränkungen, die streckenseitig oder fahrzeugbedingt gelten, eingehalten worden sind, weil dieses System die jeweils gefahrene Geschwindigkeit aufzeichnet. Darüber hinaus kann den Aufzeichnungen beispielsweise auch entnommen werden, ob aufgrund eines mit 1.000 Hz an das zugseitige System sendenden Vorsignals zu einem Halt zeigenden Hauptsignal der Triebfahrzeugführer von sich aus unmittelbar die Zuggeschwindigkeit reduziert hat oder stattdessen eine Zwangsbremsung eingeleitet wurde. Der darauf gerichteten Beweisanregung der Klägerin war deshalb auch nicht von Amts wegen nachzugehen. Die Anforderung dieser vom Bordsystem aufgezeichneten Daten ist ferner erforderlich, weil sie mit der Aufsichtstätigkeit des EBA in einem inneren Zusammenhang stehen. Die Erleichterung der behördlichen Aufgabentätigkeit ist ausreichend.

Darüber hinaus wäre eine Beanstandungsmöglichkeit bereits während der Fahrt entgegen der Meinung der Klägerin unabhängig von der Frage, ob ein Prüfer während der Prüfung anderer Umstände gleichzeitig die Einhaltung der zugelassenen Geschwindigkeiten kontrollieren kann, schon deshalb kein milderes Mittel gewesen, weil der Kontrolleur des EBA am 12.4.2011 lediglich auf einem Teilstück der Strecke von Neustadt/Weinstraße bis Bremen-Sebaldsbrück, nämlich von Koblenz Hbf bis Linz mitgefahren war. Schließlich ist die Aufforderung nicht unangemessen, weil die mit ihr verbundene Beeinträchtigung der Rechtsstellung der Klägerin von geringer Intensität ist. Aufgrund erhaltener Informationen kann das EBA weitere Maßnahmen nur nach Maßgabe der einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen - insbesondere des § 5a Abs. 2 AEG - ergreifen.

Schließlich sind die Ermessenserwägungen nicht zu beanstanden, weil die Ergebnisoffenheit von Aufklärungsmaßnahmen eingehenderen Ermessenserwägungen entgegensteht.

Die Androhung eines Zwangsgelds für den Fall, dass die Klägerin die angeforderten Daten nicht vollständig oder richtig innerhalb der von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung auf einen Monat nach Bestandskraft abgeänderten Frist vorlegt, in Höhe von 1.000,00 € beruht auf § 5a Abs. 7 Satz 1 AEG i. V. m. §§ 6, 7, 9 Abs. 1 Buchstabe b) und Abs. 2, 13 Abs. 1 bis 3, 5 und 7 Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz (VwVG) und beachtet dem Grunde und der - von § 7a Abs. 7 Satz 2 AEG auf 500.000 € beschränkten - Höhe nach den in § 9 Abs. 2 VwVG konkretisierten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2013/18_K_1391_12_Urteil_20130712.html - DE:VGK:2013:0712.18K1391.12.00

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