Verwaltungsgericht Aachen v. 27.08.2012: Zur Ermessensfehlerhaftigkeit bei der Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis für ein Straßencafé auf öffentlicher Verkehrsfläche

Das Verwaltungsgericht Aachen (Beschluss vom 27.08.2012 - 6 L 328/12) hat entschieden:

Die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis für ein Straßencafé auf öffentlicher Verkehrsfläche erweist sich als ermessensfehlerhaft, wenn die Behörde sachwidrige Erwägungen anstellt, wie den Ausgleich von Wettbewerbsnachteilen oder eine unzureichende Bewertung der Verkehrssituation. Insbesondere in verkehrsberuhigten Zonen, in denen Fußgänger die gesamte Breite der öffentlichen Verkehrsfläche nutzen dürfen, steht eine Bestuhlung durch ein Straßencafé nicht grundsätzlich entgegen, dass Fußgänger hierdurch die "Fahrbahn" betreten.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
StraÃŸenrecht - Gemeingebrauch - Sondernutzung - WidmungsbeschrÃ¤nkungen
und
StraÃŸenverkehrsrechtliche Anordnungen

Tenor:

1. Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Antragsteller entsprechend seinem Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vom 11. Januar 2012 zum Betrieb eines Straßencafés bis zum 31. Oktober 2012 das Aufstellen von fünf Tischen mit jeweils vier Stühlen auf der öffentlichen Verkehrsfläche vor dem Hotel "I. " in N. , S.--straße, zu gestatten.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe:

Der - sinngemäß gestellte - Antrag,

die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem Antragsteller vorläufig entsprechend seinem Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vom 11. Januar 2012 zum Betrieb eines Straßencafés bis zum 31. Oktober 2012 das Aufstellen von fünf Tischen mit jeweils vier Stühlen auf der öffentlichen Verkehrsfläche vor dem Hotel "I. " in N. , S.--straße, zu gestatten,

hat Erfolg.

Nach § 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht auf Antrag auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte; einstweilige Anordnungen sind außerdem zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der für eine solche Anordnung erforderliche Anordnungsanspruch und ein Anordnungsgrund sind vom Antragsteller darzulegen und glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 1 und 2, § 294 der Zivilprozessordnung - ZPO -).

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der zulässige Antrag ist begründet.

Der Anordnungsgrund ergibt sich vorliegend ohne weiteres aus dem Umstand, dass eine Hauptsacheentscheidung im Verfahren 6 K 1212/12 vor Ablauf des begehrten Erlaubniszeitraums, also vor dem 31. Oktober 2012, nicht zu erwarten ist. Aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes kann der Antragsteller aber nicht allein auf nachträglichen Rechtsschutz im Wege einer Entscheidung über einen Fortsetzungsfeststellungsstreit verwiesen werden (vgl. das zwischen den Beteiligten betreffend den Vorjahreszeitraum geführte Verfahren 6 K 557/11). Das Abwarten einer regelmäßig erst nach Erledigung des Hauptsachebegehrens ergehenden gerichtlichen Entscheidung im Klageverfahren ist ihm vor diesem Hintergrund nicht zumutbar, weshalb ein Bedürfnis für eine vorläufige gerichtliche Entscheidung im Eilverfahren besteht.

Der Antragsteller hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.

Insoweit hat die Kammer im Verfahren 6 K 557/11 in ihrem Urteil vom 13. März 2012 bereits deutlich gemacht, dass die Entscheidung der Bürgermeisterin der Antragsgegnerin vom 28. Februar 2011, mit der die vom Antragsteller für den Zeitraum 1. April 2011 bis 31. Oktober 2011 begehrte, im Übrigen aber inhaltsgleiche Sondernutzungserlaubnis abgelehnt worden war, rechtswidrig gewesen ist. Zur Begründung hat die Kammer ausgeführt, dass bereits deswegen ein beachtlicher Verfahrensfehler vorgelegen hat, weil nach § 6 Abs. 1 i.V.m. §§ 3 Abs. 1, 5 Abs. 1 der Sondernutzungssatzung der Antragsgegnerin vom 21. Dezember 2010 (im Folgenden: SNS) der Stadtrat selbst und nicht die Bürgermeisterin für die Entscheidung über einen Einzelantrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für eine (Straßencafé-) Fläche, für die keine generelle Zulassung nach § 6 Abs. 3 Satz 1 SNS vorgezeichnet ist, zuständig gewesen ist. An diesem Ratsbeschluss hat es aber hinsichtlich des Jahres 2011 gefehlt.

Hinsichtlich des hier streitgegenständlichen Antrages für das Jahr 2012 wurde dieser Verfahrensfehler - nach einem entsprechenden gerichtlichen Hinweis - zwar behoben. Denn der Rat der Antragsgegnerin hat in seiner Sitzung vom 14. Februar 2012 den Antrag des Antragstellers für den Zeitraum vom 1. April 2012 bis 31. Oktober 2012 einstimmig abgelehnt. Gleichwohl erweist sich auch diese Entscheidung als ermessensfehlerhaft und damit ebenso wie der hierauf beruhende Ablehnungsbescheid vom 5. März 2012 als rechtswidrig.

Die Kammer hat in ihrem Urteil vom 13. März 2012 zwar ausgeführt, dass eine Ermessensreduzierung auf Null und damit ein im Ergebnis gebundener Anspruch auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis für das Jahr 2011 nicht bestanden hat, weil jedenfalls die vorgetragenen denkmalschutzrechtlichen Aspekte grundsätzlich geeignet sein können, für Teilbereiche der streitgegenständlichen Fläche eine Ablehnung zu tragen. Gleichwohl hat sie zu den Ermessenserwägungen, die dem Bescheid vom 28. Februar 2011 zugrunde lagen, Folgendes ausgeführt:

" Die Beklagte hat - bei einer künftigen Entscheidung - vielmehr ein vielschichtiges Abwägungsmaterial zu bewerten und dabei auch die Interessen des Klägers angemessen zu berücksichtigen.

Zum Abwägungsmaterial gehört zunächst nicht die im Gerichtsverfahren geäußerte Erwägung, die Sondernutzungserlaubnis müsse dem Kläger nicht erteilt werden, weil er bereits über private Flächen für ein Straßencafé verfüge. Andere Betriebe verfügten über keine privaten Flächen und benötigten für einen Außenausschank daher zwingend den öffentlichen Verkehrsraum. Eine derartige Erwägung wäre sachwidrig. Denn es ist nicht Aufgabe der Beklagten, über die Erteilung oder Versagung von Sondernutzungserlaubnissen etwaige Lagevor- oder -nachteile einzelner Gastronomiebetriebe auszugleichen und steuernd in den Wettbewerb einzugreifen.

Hinsichtlich der Verkehrssituation wird die Beklagte neu zu bewerten haben, ob die angenommene Gefährdung des Fußgänger- und des fließenden Verkehrs tatsächlich vorliegt und sich von vergleichbaren anderen Fällen, in denen Sondernutzungserlaubnisse für Straßencafés erteilt worden sind, überhaupt unterscheidet. Insoweit verweist die Kammer beispielsweise auf die im Ortstermin auf den Fotos Nr. 5, 8 und 10 dokumentierten Vergleichsfälle. Auch dort müssen Fußgänger wegen der Bestuhlung von Straßencafés auf die "Fahrbahn" ausweichen. In diesem Zusammenhang gewinnt Bedeutung, dass der Kernbereich der Altstadt von N. ohnehin verkehrsberuhigt ist, d.h., dass es eine Unterscheidung von Gehwegen und Fahrbahn im Grunde nicht gibt und den Fußgängern auf der gesamten Sonderfläche Vorrang eingeräumt ist. Fahrzeuge dürfen nur in Schrittgeschwindigkeit fahren. Fußgänger sollen die gesamte Breite der öffentlichen Verkehrsfläche nutzen dürfen (vgl. die Erläuterung zum Verkehrszeichen Z 325). Dem entspricht nach der Kenntnis des Gerichts und nach den Beobachtungen im Ortstermin auch das tatsächliche Verhalten der Verkehrsteilnehmer in der Altstadt. Angesichts dieser Zweckbestimmung der öffentlichen Verkehrsfläche dürfte einer Bestuhlung durch ein Straßencafé nicht grundsätzlich entgegenstehen, dass Fußgänger hierdurch gezwungen wären, die "Fahrbahn" zu betreten, abgesehen davon, dass dies auch in anderen Fällen durch die Bestuhlung von Straßencafés verursacht wird. Soweit die Beklagte darauf rekurriert, dass die Bestuhlung Bereiche in Anspruch nähme, die bislang für ein kurzzeitiges Beparken durch Hotelgäste oder Anlieferer genutzt worden seien, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der Kläger für diese Personengruppen im Hof seines Gastronomie- und Hotelbetriebes eine private Verkehrsfläche zur Verfügung stellt. Im Übrigen verträgt sich der Hinweis, dass der "Gehweg" nicht mehr für ein Anhalten zum Be- oder Entladen genutzt werden könnte, nicht mit der Erwägung, dass ein Ausweichen von Fußgängern auf die "Fahrbahn" gerade nicht gewollt sei. Gleiches gilt im Ergebnis für die Erwägung, dass der fragliche Bereich für haltende Fahrzeuge benötigt werde, die ein Passieren des Begegnungsverkehrs an der Engstelle im weiteren Verlauf der S.--straße ermöglichen wollten. Überdies wird die Beklagte zu berücksichtigen haben, dass, wie das im Ortstermin gefertigte Foto Nr. 1 zeigt, keineswegs auf der gesamten Breite der Fläche des beabsichtigten Straßencafés eine Engstelle besteht. Schließlich sind, anders als die Beklagte dies bislang dargestellt hat, nicht "zahlreiche Beschwerden" über Verkehrsbehinderungen bei der Verwaltung eingegangen. Aktenkundig ist allein eine Email vom 6. April 2010, in der der Vorsitzende der AMU, der zugleich Mitglied des Stadtrates ist, hinsichtlich einer Genehmigung des von ihm wahrgenommenen Straßencafés nachfragt und darauf hinweist, dass "die Verkehrssituation in diesem Engstellenbereich auch ohne Tische gefährlich genug" ist. Eigene Erhebungen oder Beobachtungen der Verkehrssituation liegen offenbar (noch) nicht vor.

Hinsichtlich der Erwägung, die Platzsituation vor der Brücke zur Evangelischen Kirche erhalten und von Tischen und Stühlen freihalten zu wollen, wird die Beklagte zu überprüfen haben, ob diese Erwägung die Ablehnung hinsichtlich der gesamten Sondernutzungsfläche zu tragen vermag. Insoweit ist in die Bewertung auch die bisherige Platzgestaltung mit Bäumen, der Bronzeplastik "N1. Q. " sowie einem großen Steinpoller einzubeziehen."

Hieran gemessen ist die Entscheidung des Stadtrates vom 14. Februar 2012 rechtswidrig. Denn die vom Gericht aufgestellten Maßgaben für eine künftige Ermessensentscheidung - die dem Rat zu diesem Zeitpunkt allerdings noch gar nicht bekannt sein konnten - wurden in keinem Punkt beachtet. Der Beschlussvorlage der Verwaltung vom 31. Januar 2012 ist vielmehr zu entnehmen, dass dem Rat die Ablehnung des Antrages unter Verweis auf die Begründung der Festlegung der Straßencaféflächen in der Sondernutzungssatzung aus exakt den Gründen empfohlen worden ist, die bereits dem Ablehnungsbescheid vom 28. Februar 2011 zugrunde lagen, namentlich aus Gründen der Verkehrssicherheit, aus denkmalschutzrechtlichen Aspekten und wegen eines angenommenen Widerspruchs zum Erscheinungsbild der historischen Altstadt. Der Niederschrift über die Ratssitzung ist nicht zu entnehmen, dass es zu diesem Tagesordnungspunkt überhaupt eine Aussprache gegeben hat.

Damit ist der Anspruch des Antragstellers auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung jedoch nicht erfüllt. Das Erlaubnisverfahren soll sicherstellen, dass die Behörde (hier nach der rechtlichen Konstruktion der Antragsgegnerin: der Rat) vollständige Kenntnis von Ort und Umfang der beabsichtigten Straßennutzung erhält, damit sie von vornherein erkennbare Störungen verhindern oder in zumutbaren Grenzen halten sowie die unterschiedlichen und teilweise gegenläufigen Nutzungsabsichten der Straßennutzer ausgleichen kann. Für ihre Entscheidung muss die Behörde (hier: der Rat) dementsprechend die betroffenen Interessen gegeneinander abwägen. Zu berücksichtigen hat sie dabei insbesondere das Interesse des Antragstellers an der Durchführung des Vorhabens und die öffentlichen Belange, deren Schutz der zuständigen Behörde anvertraut ist. In welchem Umfang dies konkret zu erfolgen hat, hat die Kammer in ihrem Urteil vom 13. März 2012 im Einzelnen ausgeführt. Insoweit reicht ersichtlich nicht aus, dass der Rat der Antragsgegnerin seine Entscheidung über die Festlegung der Straßencaféflächen in der Sondernutzungssatzung lediglich noch einmal formal bestätigt bzw. die für das Jahr 2011 aus formalen Gründen fehlerhafte Begründung für den Folgezeitraum - diesmal nach ordnungsgemäßem Verfahrensablauf - erneut zugrunde gelegt hat. Erforderlich ist vielmehr eine echte, inhaltliche Abwägung der widerstreitenden Interessen. Dazu gehört die richtige Bewertung und Gewichtung der öffentlichen Interessen, aber auch der privaten Interessen und Argumente des Antragstellers. Daran fehlt es hier. Es ist insbesondere nichts dafür erkennbar, dass sich der Rat damit auseinandergesetzt hat,

- inwiefern überhaupt der angenommene "Widerspruch zum Erscheinungsbild der historischen Altstadt" besteht,

- warum die vorgetragenen denkmalschutzrechtlichen Aspekte (unmittelbare Nähe zum Denkmal "N1. Q1. ", Zugangsbereich zur Fußgängerbrücke über die Rur, Aussichtspunkt zur Rurpartie/Rotes Haus) einer Bestuhlung der fraglichen Verkehrsfläche, insbesondere auch unter Berücksichtigung der ohnehin bereits vorhandenen "Möblierung" dieses Bereiches mit Bäumen, der Bronzeplastik sowie einem großen Steinpoller, (jedenfalls) im gesamten Bereich entgegenstehen sollen,

- ob sich die Verkehrssituation von anderen, im Kammerurteil vom 13. März 2012 im Einzelnen bezeichneten Bereichen, für die Sondernutzungserlaubnisse erteilt werden, tatsächlich signifikant unterscheidet,

- dass aufgrund der Verkehrsberuhigung des Kernbereiches der Altstadt Fußgänger ohnehin die gesamte Verkehrsfläche und damit auch die "Fahrbahn" nutzen dürfen,

- dass eine Freihaltung des "Gehweges" im Bereich des Hotels I. für kurzzeitig zum Be- oder Entladen parkende oder aufgrund des Begegnungsverkehrs dort haltende Kraftfahrzeuge genauso wenig der angenommenen Zweckbestimmung des "Gehweges" entsprechen dürfte,

- dass die angenommene Engstelle keineswegs auf der gesamten Breite der Fläche des beabsichtigten Straßencafés besteht,

- dass aktenkundig nicht "zahlreiche Beschwerden" über Verkehrsbehinderungen sind, sondern lediglich eine einzelne Nachfrage des Vorsitzenden der AMU vom 6. April 2010, und dass eigene Erhebungen der Verwaltung zur Verkehrssituation offenbar nicht vorliegen.

Zudem kann weder der Beschlussvorlage, die insofern pauschal auf die im Vorfeld bereits abgewogenen "Interessen des Straßen-Café-Betreibers (wirtschaftlicher Vorteil)" verweist, noch der Sitzungsniederschrift entnommen werden, dass der Rat mit den Gegenargumenten und den geltend gemachten privaten Interessen des Antragstellers überhaupt konfrontiert worden ist.

Bei dieser Sachlage erweist sich die Ratsentscheidung aber als ermessensfehlerhaft, weshalb auch der hierauf beruhende Ablehnungsbescheid vom 5. März 2012 rechtswidrig ist. Eine Heilung nach § 114 Satz 2 VwGO ist nicht eingetreten, weil zum einen die aufgezeigten Fehler im Laufe des Verfahrens nicht nachträglich behoben worden sind und zum anderen zu einer Ergänzung der unzureichenden Ermessenserwägungen, sollte nicht seitens des Stadtrates sogar ein Ermessensausfall zu konstatieren sein, jedenfalls der Stadtrat selbst und nicht die Verwaltung ermächtigt sein dürfte. Ein neuer Ratsbeschluss, der - dokumentiertes - Ergebnis einer fehlerfreien Ermessensausübung des Rates ist, ist zwischenzeitlich aber offenbar nicht ergangen.

Wie die Kammer in ihrem Urteil vom 13. März 2012 ausgeführt hat, hat der Antragsteller zwar auch im Falle der rechtswidrigen Ablehnung seines Erlaubnisantrages grundsätzlich keinen Anspruch auf die Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis, sondern allein auf eine ermessensfehlerfreie Neubescheidung seines Antrages.

Vorliegend ist jedoch zu berücksichtigen, dass zum einen erhebliche Gründe dafür sprechen, dass jedenfalls für einen Teilbereich der beantragten Fläche ein Anspruch auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis bestehen dürfte, weil nach derzeitigem Erkenntnisstand wohl allein dezidiert abzuwägende denkmalschutzrechtliche Aspekte für einen Teilbereich im nahen Umfeld der Bronzeplastik eine Ablehnung überhaupt rechtfertigen könnten, während anzunehmen ist, dass insbesondere die angenommenen verkehrlichen Belange, die für die bisherigen Ablehnungen wohl leitend gewesen sind, eine Ablehnung im Ergebnis wohl nicht tragen dürften (vgl. insoweit auch die Ausführungen im Urteil vom 13. März 2012). Insofern spricht derzeit mehr dafür, dass der Antragsteller im Hauptsacheverfahren - jedenfalls nachträglich im Wege der gerichtlichen Feststellung im Fortsetzungsfeststellungsstreit - nunmehr sogar einen Anspruch auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis wird erstreiten können.

Zum anderen sprechen neben den derzeit hohen Erfolgsaussichten in der Hauptsache auch Erwägungen des effektiven Rechtsschutzes dafür, dem Antragsteller den in der Hauptsache geltend gemachten Anspruch zum jetzigen Zeitpunkt bereits vorläufig zuzusprechen und damit die Hauptsache vorwegzunehmen. Denn durch die bisherige Praxis der Antragsgegnerin würde der Antragsteller nie in die Lage versetzt, einen - wie aufgezeigt nach derzeitiger Erkenntnislage hier anzunehmenden - Anspruch auf die begehrte Sondernutzungserlaubnis tatsächlich auch durchzusetzen und zu verwirklichen. Er wäre wegen des typischerweise kurzfristigen Zeitablaufs des begehrten Antragszeitraumes regelmäßig auf nachträglichen Rechtsschutz verwiesen. Die Antragsgegnerin könnte regelmäßig weiterhin den Antrag mit gleichlautenden, wie aufgezeigt ermessensfehlerhaften Erwägungen ablehnen und die Verwirklichung des Rechtsschutzziels des Antragstellers damit bis zu einer nachträglichen Entscheidung im Klageverfahren blockieren. Bei dieser Sachlage muss der Antragsteller, soll der von ihm zulässigerweise in Anspruch genommene gerichtliche Rechtsschutz effektiv sein, im Wege der einstweiligen Anordnung die vorläufige Gestattung der beabsichtigten Sondernutzung, hier der Aufstellung von 5 Tischen mit 4 Stühlen zum (erweiterten) Betrieb eines Straßencafés, erreichen können. Dem dient in Ausübung und Ausschöpfung des der Kammer bei der Entscheidung zukommenden eigenen Ermessens die tenorierte Entscheidung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Sie berücksichtigt, dass vorliegend wegen der begehrten Vorwegnahme der Hauptsache der ungekürzte Auffangstreitwert des § 52 Abs. 2 GKG anzusetzen ist.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_aachen/j2012/6_L_328_12beschluss20120827.html - DE:VGAC:2012:0827.6L328.12.00

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