Oberverwaltungsgericht NRW v. 15.06.2011: Zur Kostentragung für die Signalplanung einer Lichtzeichenanlage durch die Straßenverkehrsbehörde

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 15.06.2011 - 8 A 162/10) hat entschieden:

Ein Anspruch auf Erstattung der für die Signalplanung einer Lichtzeichenanlage verauslagten Kosten ergibt sich weder aus einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag noch aus einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch. Die Erstellung der Signalplanung ist Teil der anordnenden Tätigkeit der Straßenverkehrsbehörde und richtet sich nach § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO; sie ist nicht Teil der nach §§ 12, 13 FStrG oder § 5b StVG zu verteilenden Kostenlast.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
StraÃŸenverkehrsrechtliche Anordnungen
und
StraÃŸenverkehrsrechtliche GebÃ¼hren

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 17. Dezember 2009 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs¬verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Sie ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Leistungsklage der Klägerin zu Recht abgewiesen. Der Klägerin steht der gegen die Beklagte geltend gemachte Erstattungsanspruch in Höhe von 5.355,00 Euro nicht zu.

Ein Anspruch auf Erstattung der für die Signalplanung der Lichtzeichenanlage verauslagten Kosten ergibt sich weder aus einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag (1.), noch besteht ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch (2.). Die Geltendmachung von Prozesszinsen scheidet damit ebenfalls aus (3.).

1. Die Klägerin kann ihren Anspruch nicht auf § 683 BGB stützen. In der Rechtsprechung und Literatur ist zwar anerkannt, dass die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über die Geschäftsführung ohne Auftrag (§ 677 ff. BGB) entweder analog oder als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens grundsätzlich auch im öffentlichen Recht Anwendung finden können.

Vgl. BVerfG, BVerfGE 18, 429, 436, DVBl. 1965, 477; BVerwG, Urteil vom 28. August 2003 - 4 C 9.02 -, NVwZ-RR 2004, 84, juris, Rn. 14; Beschluss vom 28. März 2003 - 6 B 22.03 -, Buchholz 442.066 § 53 TKG Nr. 2, juris, Rn. 4 m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 16. Februar 2007 - 9 A 4239/04 -, NWVBl. 2007, 437, juris, Rn. 26; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 3. Mai 2006 - 9 S 778/04 , juris, Rn. 15; OVG Hamburg, Urteil vom 4. November 1993 - Bf VII 3/91 -, NVwZ-RR 1995, 369, juris, Rn. 58.

Ungeachtet der Frage, ob die Vorschriften über die Geschäftsführung ohne Auftrag im vorliegenden Fall anwendbar sind,

hat die Klägerin jedenfalls nicht, wie es für die Bejahung eines Aufwendungsersatzanspruches nach §§ 677, 683 BGB erforderlich wäre, ein Geschäft "für einen anderen", also ein objektiv fremdes Geschäft besorgt. Die Klägerin kam mit der Entrichtung der für die Signalplanung in Rechnung gestellten Kosten ihrer Verpflichtung als Straßenverkehrsbehörde nach. Sie hat mithin kein fremdes, sondern ein eigenes Geschäft besorgt.

Die von der Klägerin für die Signalplanung der in Rede stehenden Lichtzeichenanlage unter Vorbehalt übernommenen Auslagen von 5.355,00 Euro zählen nicht zu den Kosten, die von der Beklagten zu tragen sind. Eine Kostenlast der Beklagten ergibt sich weder aus den kreuzungsrechtlichen Bestimmungen des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - (a) noch aus § 5 b des Straßenverkehrsgesetzes - StVG - (b).

a) Die Signalplanungskosten entfallen nicht nach kreuzungsrechtlichen Vorschriften auf die Beklagte. Gemäß § 5 b Abs. 4 StVG bleiben Kostenregelungen auf Grund kreuzungsrechtlicher Vorschriften nach Bundes- und Landesrecht unberührt. Die hier in Rede stehende Lichtzeichenanlage liegt im Bereich der Einmündung einer öffentlichen H1.-------straße ("An der E1. ") in die Bundesfernstraße; sie befindet sich im "Verlauf" beider beteiligter Verkehrswege.

Vgl. dazu Bauer, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, Kap. 44 Rn. 8.2, 8.4.

Die insoweit in den Blick zu nehmenden bundesrechtlichen Kostenregelungen der §§ 12, 13 FStrG, die auch für Einmündungen gelten (§ 12 Abs. 6, § 13 Abs. 8 FStrG), gehen den Bestimmungen des § 5 b StVG als Spezialvorschriften vor.

Ob im vorliegenden Fall § 12 FStrG oder § 13 FStrG Anwendung findet, mag offen bleiben. § 12 FStrG regelt Änderungen von Kreuzungen und den Änderungen gleichgestellte Ergänzungen (§ 12 Abs. 5 FStrG). Die Änderung einer Kreuzung betrifft deren bauliche Umgestaltung oder Verlegung; eine Ergänzungsmaßnahme liegt bei der Erweiterung einer Kreuzung um zusätzliche Einrichtungen und Anlagen vor.

Zur Abgrenzung von Änderungs- und Ergänzungsmaßnahmen vgl. Müller/Schulz, a. a. O., § 12 Rn. 42; Marschall/Schroeter/Kastner, a. a. O., § 12 Rn. 7, 16; Nedden, a. a. O., S. 50.

Demgegenüber erfasst § 13 FStrG Maßnahmen zur Unterhaltung einer Kreuzung. Darunter sind allgemein alle baulichen Instandhaltungs- und Instandsetzungsmaßnahmen zur Vorbeugung oder Beseitigung von Abnutzungserscheinungen oder Schäden sowie die hierfür erforderlichen technischen Ermittlungen und Prüfungen zu verstehen; hierzu zählt auch die Erneuerung, d.h. der Ersatz einer abgängigen Anlage durch eine neuwertige Anlage.

Müller/Schulz, a. a. O., § 13 Rn. 3.

Während § 13 Abs. 1 FStrG die Kosten für die Unterhaltung höhengleicher Kreuzungen insgesamt dem Träger der Straßenbaulast der Bundesfernstraße auferlegt, sind die Kosten für eine Änderung/Ergänzung höhengleicher Kreuzungen gemäß § 12 Abs. 3a FStrG unter den Trägern der Straßenbaulast der an der Kreuzung bzw. Einmündung beteiligten Straßenäste zu verteilen.

Eine weitergehende Prüfung der § 12 oder § 13 FStrG kann im vorliegenden Fall auf sich beruhen. Denn die Kosten für die Signalplanung einer Lichtzeichenanlage sind nicht Teil der nach den §§ 12, 13 FStrG zu verteilenden Kostenlast.

Zwar schließt das Kreuzungsrecht Lichtzeichenanlagen als solche in die nach §§ 12, 13 FStrG zu verteilende Kostenlast ein. Dies folgt bereits aus § 1 Abs. 4 Nr. 3 FStrG, wonach Lichtzeichenanlagen als Verkehrseinrichtungen (§ 37 i. V. m. § 43 StVO), die der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dienen, Zubehör (auch) der kreuzungsbeteiligten Bundesfernstraße darstellen und zu dieser "gehören".

Vgl. für die Unterhaltung auch § 1 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung über Kreuzungsanlagen im Zuge von Bundesfernstraßen vom 2. Dezember 1975 (BGBl. I, S. 2984) - FStrKrV -.

Zum Umfang der zu verteilenden Kostenlast zählt alles, was erforderlich ist, um die angeordnete Lichzeichenanlage funktionsfähig zu machen und zu halten.

Vgl. Bauer, in: Kodal, a. a. O., Kap. 44 Rn. 8.5.

Dies umfasst beispielsweise die Kosten für die - kreuzungsergänzende - Einrichtung bzw. Anbringung einer zuvor nicht vorhandenen Lichtzeichenanlage,

oder deren - kreuzungsunterhaltende - Erneuerung und laufende bauliche Instandhaltung durch Reinigung und den Austausch von Anlagenteilen, aber auch den Betrieb, dessen Kosten für den Energieverbrauch und die technische Wartung.

Müller/Schulz, a. a. O. § 13 Rn. 3 f. - Zur Abgrenzung zwischen Änderungs- und Unterhaltungsmaßnahmen bei Lichtzeichenanlagen vgl. auch Marschall/Schroeter/Kastner, a. a. O., § 12 Rn. 16, 42; Stahlhut, in: Kodal, a. a. O., Kap. 20 Rn. 42.

Die ordnungsgemäße Errichtung bzw. Anbringung einer Lichtzeichenanlage setzt jedoch eine straßenverkehrsbehördliche Anordnung voraus. Die nach dem FStrG zu verteilende Kostenlast erfasst damit die Kosten für eine Lichtzeichenanlage nur, sofern diese gemäß § 45 StVO straßenverkehrsbehördlich angeordnet worden ist.

Vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl. 2010, § 1 Rn. 29; Müller/Schulz, a. a. O., § 1 Rn. 37; Bauer, in: Kodal, a. a. O., Kap. 44 Rn. 8.5; Herber, in: Kodal, a. a. O., Kap. 7 Rn. 27.

Ausgehend hiervon scheidet eine Erstattungsfähigkeit der von der Klägerin verauslagten Kosten nach dem FStrG aus. Denn die Erstellung der Signalplanung ist Teil der anordnenden Tätigkeit der Straßenverkehrsbehörde. Die Signalplanung stellt eine Maßnahme zur Vorbereitung einer straßenverkehrsbehördlichen Anordnung dar. Ihre rechtliche Beurteilung richtet sich - in Ermangelung einer abweichenden Regelung - wie die Anordnung selbst nach § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO. Danach ist es Aufgabe der Straßenverkehrsbehörde zu bestimmen, wo und welche Verkehrszeichen anzubringen sind. Diese Verpflichtung besteht im Interesse und zum Schutz aller Verkehrsteilnehmer und ist inhaltlich darauf gerichtet, für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu sorgen und die Einrichtungen für die Regelung des Verkehrs so zu gestalten, dass sie ihrem Zweck gerecht werden, den Verkehr zu erleichtern und Verkehrsgefahren zu verhüten.

BGH, Urteil vom 18. November 2003 - VI ZR 385/02 -, NJW 2004, 356 (357); Urteil vom 15. März 1990 - III ZR 149/89 -, NVwZ 1990, 898 = VersR 1990, 739, juris, Rn. 10.

Die Signalplanung von Lichtzeichenanlagen zählt trotz ihres lediglich anordnungsvorbereitenden Charakters zu dem von § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO umschriebenen Pflichtenkreis der Straßenverkehrsbehörde. Denn die Erarbeitung der Phasenfolgen und ggf. weiterer Programmabläufe ist die Grundlage für die spätere Verwaltungsentscheidung darüber, in welchen Intervallen die Anlage bei ihrem Betrieb die möglichen Lichtzeichen aussendet. Da aber jedem einzelnen Lichtzeichen der Anlage ein auf die Regelung des Verkehrs gerichtetes Handeln der Straßenverkehrsbehörde zugrunde liegt, ist auch die Vorbereitung der Entscheidung über die Schaltung einer Fußgängerampel Teil der Verkehrsregelung.

Davon zu unterscheiden ist der - eine Anordnung nach § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO voraussetzende und in aller Regel zeitlich nachgelagerte - Vorgang der Einspeisung der Signalplanung in das an die Ampel angeschlossene elektronische System ("Programmierung", "Installation", "Aufspielen"). Dieser Vorgang fällt als eine Anordnung nach § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO vollziehende bzw. ausführende Handlung in den Pflichtenkreis des Trägers der Straßenbaulast. Diesem obliegt es, die Verkehrseinrichtungen gemäß § 45 Abs. 5 Satz 1 StVO zu beschaffen, anzubringen, zu unterhalten, zu entfernen und zu betreiben,

sowie die damit verbundenen Kosten entweder nach kreuzungsrechtlichen Spezialvorschriften oder gemäß § 5 b Abs. 1 und Abs. 2 StVG zu tragen.

Nichts anderes gilt im Falle der Klägerin. Die von ihr in Auftrag gegebene Ausarbeitung des Planungsbüros beinhaltete nach deren Leistungsbeschreibung ausschließlich planerische Maßnahmen (Grundlagenermittlung, Vor-, Entwurfs-, Genehmigungs- und Ausführungsplanung). Gegenstand der verschiedenen Planungsstufen war insbesondere die Erarbeitung eines Vorschlags, in welcher Phasenfolge die Lichtzeichen der Ampel an der in Rede stehenden Straßeneinmündung ausgesendet werden, einschließlich weiterer, zum Teil spezieller Programmabläufe (Signalgruppenspezifikation, Detektorspezifikation, Zwischenzeitmatrix, Wochenzeitautomatik, Schaltzeiten für die Sehbehindertensignalisierung etc.). Die Planung war überdies Teil der späteren Anordnung der "LSA mit der 'Planung A' des Planungsbüros" vom 26. März 2008, die die Klägerin gemäß § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO als Straßenverkehrsbehörde getroffen hat. Dagegen war die verkehrstechnische Abnahme, insbesondere die Prüfung der Anwendersoftware im Labor der Signalbaufirma und die Kontrolle der aufgespielten Signalprogramme vor Ort an der fertigen Lichtzeichenanlage Gegenstand einer gesonderten Vereinbarung zwischen dem Planungsbüro und der Beklagten.

Ob die Signalplanungskosten möglicherweise auch deshalb nicht in die Kostenlast des Beklagten fallen, weil die Signalplanung unstreitig nur der Anpassung an die aktuelle Verkehrssituation diente und damit nicht aufgrund, sondern nur anlässlich der übrigen Umbau- und Instandsetzungsarbeiten im Einmündungsbereich (Deckensanierung, Neuaufstellung der alten, abgängigen Ampel) erfolgte, bedarf in Anbetracht vorstehender Ausführungen keiner näheren Betrachtung.

b) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 5 b StVG. Insoweit kann offen bleiben, ob diese Vorschrift oder zumindest Teile dieser Vorschrift ergänzend zu den kreuzungsrechtlichen Regelungen heranzuziehen sind; denn die Vorschrift des § 5 b StVG führt zum selben Ergebnis.

aa) Eine Kostenpflicht der Beklagten ergibt sich nicht aus § 5 b Abs. 1 Satz 1 StVG. Danach sind die Kosten der Beschaffung, der Anbringung, Entfernung, Unterhaltung und des Betriebs der amtlichen Verkehrszeichen und -einrichtungen von dem Träger der Straßenbaulast für diejenige Straße zu tragen, in deren Verlauf sie angebracht werden oder angebracht worden sind. Dahin stehen mag, ob eine Anwendung der Vorschrift bereits deshalb ausscheidet, weil die in Rede stehende Lichtzeichenanlage in einer Einmündung und damit im "Verlauf" mehrerer Straßen liegt.

Vgl. Bauer, in: Kodal, a. a. O., Kap. 44 Nr. 8.2, 8.4.

Denn wie unter a) bereits ausgeführt wurde, ist die gemäß § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO zu treffende verkehrsregelnde Entscheidung der Straßenverkehrsbehörde, zu der die Signalplanung zählt, eine dem "Betrieb" und der "Beschaffung" einer Lichtzeichenanlage vorgelagerte Maßnahme, die § 5 b Abs. 1 StVG nicht unterfällt.

bb) Die Signalplanungskosten werden auch nicht von § 5 b Abs. 5 StVG erfasst. Danach umfasst "diese Kostenregelung" auch die Kosten für Verkehrszählungen, Lärmmessungen, Lärmberechnungen und Abgasmessungen. Signalplanungen führt die Vorschrift nicht auf. Eine analoge Anwendung scheidet in Ermangelung einer planwidrigen Regelungslücke aus. Die Norm zielt darauf ab, die Kostenlast des nach den übrigen Vorgaben des § 5 b StVG zu ermittelnden Kostenpflichtigen auf bestimmte Vorbereitungshandlungen auszudehnen ("auch"). Die Vorschrift hat jedoch abschließenden Charakter. Sie geht auf eine Empfehlung des Ausschusses für Verkehr, Post- und Fernmeldewesen des Deutschen Bundestages zurück. In dem Bericht des Ausschusses vom 2. Dezember 1964

BT-Drs. IV/2792, S. 2,

heißt es, dass die Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen und -einrichtungen häufig besondere vorbereitende Maßnahmen erfordere. Dazu gehörten Verkehrszählungen. Deshalb habe der Ausschuss beschlossen, einen neuen Absatz 5 anzufügen, wonach die getroffene Kostenregelung auch die Kosten für Verkehrszählungen umfasse. Hielt aber der Gesetzgeber die Einfügung des Abs. 5 für notwendig, lässt dies den Schluss zu, dass nach seiner Auffassung vorbereitende Maßnahmen einer straßenverkehrsbehördlichen Anordnung grundsätzlich von der Straßenverkehrsbehörde zu tragen sind. Für diese Auslegung sprechen auch die Materialien zur Erweiterung des § 5 b Abs. 5 StVG vom 6. April 1980 (BGBl. I, S. 413 f.) auf Lärmmessungen und -berechnungen sowie auf Abgasmessungen. Demnach erschien dem Gesetzgeber die Verpflichtung des Rechtsträgers der Straßenverkehrsbehörde zur Tragung der Kosten von Lärmmessungen und -berechnungen, die der Vorbereitung einer straßenverkehrsbehördlichen Entscheidung über Maßnahmen zum Schutz der Nachtruhe dienen, "wenig befriedigend"; denn diese Kosten entstünden ebenso häufig wie die Kosten für Verkehrszählungen zwangsläufig bei der Vorbereitung gewisser Entscheidungen der Straßenverkehrsbehörde nach § 45 Abs. 1 StVO. Während jedoch für die Kosten von Verkehrszählungen eine besondere und sachgerechte Regelung der Kostentragungspflicht getroffen sei, fehle bislang eine entsprechende Regelung für die Kosten von Lärmmessungen und -berechnungen. Die Argumentation des Ausschusses für Verkehr, Post- und Fernmeldewesen sei insoweit übertragbar. Dies gelte auch für Abgasmessungen, insbesondere in Wohngebieten.

VkBl. 1980, 244.

Aus den Materialien wird insgesamt deutlich, dass der Gesetzgeber einerseits die Straßenverkehrsbehörden mit bestimmten Kosten für Maßnahmen, die der Vorbereitung ihrer Entscheidungen dienen, nicht belasten wollte. Andererseits hielt es der Gesetzgeber offenbar für erforderlich, die Maßnahmen, für deren Kosten der Straßenbaulastträger in die Pflicht genommen werden soll, enumerativ und abschließend zu regeln. Hätte der Gesetzgeber die Straßenverkehrsbehörden von der Kostenlast für solche Vorbereitungshandlungen generell freistellen wollen, hätte er dies ohne weiteres in dieser Weise - etwa generalklauselartig oder durch einen Regelbeispielkatalog ("insbesondere") - regeln können. Dem Merkmal "auch", das ersichtlich nur eine Erweiterung des Anwendungsbereich der vorstehenden Absätze 1 bis 4 des § 5 b StVG, nicht aber der in Abs. 5 aufgeführten Tatbestände bezweckt, kommt eine solche Bedeutung nicht zu.

2. Der Klageanspruch ist ferner nicht als öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch begründet.

Die Klägerin hat der Beklagten keinen rechtsgrundlosen Vermögensvorteil zugewandt, der durch den Erstattungsanspruch auszugleichen wäre. Vielmehr entspricht die tatsächliche Vermögenslage der Rechtslage. Wie dargelegt, hat die Klägerin die Kosten für die Erstellung der Signalplanung in Erfüllung ihrer sich aus § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO ergebenden Verpflichtungen vorgenommen. Folglich ist die Beklagte nicht von einer eigenen Zahlungspflicht befreit worden.

3. Da der Erstattungsanspruch unter keinem denkbaren Gesichtspunkt besteht, scheidet auch ein Anspruch auf Prozesszinsen aus.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2011/8_A_162_10urteil20110615.html - DE:OVGNRW:2011:0615.8A162.10.00

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