BVerwG v. 01.02.2011: Zur gerichtlichen Kontrolle von Fahrgastprognosen im Planfeststellungsverfahren für Straßenbahnverlängerungen

Das BVerwG (Beschluss vom 01.02.2011 - 7 B 45/10) hat entschieden:

Im Planfeststellungsverfahren für eine Straßenbahnverlängerung sind Prognosen nur dann lediglich eingeschränkt gerichtlich nachprüfbar, wenn sie Bestandteil der Planfeststellungsunterlagen sind. Tatsachenvortrag der Parteien, auch soweit er Prognosen enthält, ist hingegen ohne Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle zugänglich.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Prognose
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Gründe:

Der Kläger wendet sich gegen einen Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 17. Oktober 2008, der die Verlängerung der Straßenbahnlinie 4 um einen dritten Bauabschnitt von Bremen-Borgfeld nach Lilienthal-Falkenberg zum Gegenstand hat. Die geplante Verlängerung ist 5 500 m lang. Davon erstrecken sich ca. 730 m auf bremischem Gebiet von dem bisherigen Endpunkt Borgfeld bis zur Landesgrenze, 4 770 m verlaufen auf der L 133 - H.straße und F.straße - innerhalb der geschlossenen Ortslage der niedersächsischen Gemeinde Lilienthal. Die Straßenbahn soll - mit Ausnahme eines 500 m langen eingleisigen Abschnitts in Falkenberg - zweigleisig verlaufen und überwiegend in der Mitte der vorhandenen Straße geführt werden. Sofern die Breite des Straßenzuges es zulässt, soll sie in einer Gleiszone auf einem besonderen Bahnkörper, im Übrigen straßenbündig verlaufen.

Derzeit besteht von der Endhaltestelle Borgfeld nach Falkenberg eine Busverbindung, die über die geplante Trasse verläuft und durch die Straßenbahn ersetzt werden soll. Zudem verkehren über diese Strecke Busse, die den Bremer Hauptbahnhof mit den Gemeinden Worpswede/Gnarrenburg und Zeven verbinden und dabei auch die Haltestellen in Lilienthal bedienen; diese Buslinien sollen auch künftig bestehen bleiben. Der Straßenzug H.straße/F.straße stellte bisher die einzige Verbindung für den motorisierten Individualverkehr (MIV) zwischen Lilienthal bzw. den angrenzenden Gemeinden und Bremen dar. Künftig soll dem MIV eine Ortsumgehungsstraße dienen, deren Anbindung an die Borgfelder Allee in Bremen inzwischen - im Mai 2010 - realisiert worden ist. Nach dem Erläuterungsbericht soll der MIV im Hauptstraßenzug als Folge der Ortsentlastungsstraße um 50 % bis 90 % und als Folge der Straßenbahnverlängerung noch einmal - bezogen auf dieses Ergebnis - um weitere 12 % bis 20 % reduziert werden.

Der Planung ist ein Fahrgastaufkommen im öffentlichen Personennahverkehr von 4 400 Bewegungen am Querschnitt Landesgrenze zugrunde gelegt worden, das durch die Straßenbahn bis 2015 auf 6 700 Fahrgäste gesteigert werden könne. Nach einer neueren Prognose von März 2008 werden für 2015 ohne Straßenbahn 3 700 Fahrten je Werktag im ÖPNV am Querschnitt Landesgrenze erwartet, mit Straßenbahn 5 600 Personenfahrten werktäglich, von denen 4 800 Fahrten auf die Straßenbahn (der Rest auf Busse) entfallen sollen.

Der Kläger ist Eigentümer u.a. der Grundstücke H...straße A und B und F...straße C in Lilienthal.

Das Grundstück H...straße A ist ein bebautes Hausgrundstück, das bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses noch in einem unbeplanten Mischgebiet lag. Der Abstand des Gebäudes zur nächstgelegenen Gleisachse beträgt ca. 8,75 m. Nach dem schalltechnischen Gutachten betragen die prognostizierten Dauerschallpegel für die am stärksten belastete Südostfront des Erdgeschosses bezogen auf die Straßenbahn 61 dB(A) tags und 54 dB(A) nachts und bezogen auf den Straßenverkehrslärm 66 dB(A) tags und 59 dB(A) nachts im Prognose-Fall (2015, Straßenbahn und Ortsentlastungsstraße) sowie 64 dB(A) tags und 58 dB(A) nachts im Prognose-Null-Fall (2015, Ortsentlastungsstraße ohne Straßenbahn).

Auf dem Grundstück H...straße B befindet sich ein Gebäude mit Gaststätte und Wohnung. Die Entfernung zwischen Gebäude und nächstgelegener Gleisachse beträgt ca. 7,75 m. Die Umgebung entspricht einem Mischgebiet. Nach dem schalltechnischen Gutachten betragen die prognostizierten Dauerschallpegel für die am stärksten belastete Ostfront des Erdgeschosses bezogen auf die Straßenbahn 64 dB(A) tags und 56 dB(A) nachts bzw. - bezogen auf den Straßenverkehrslärm 68 dB(A) tags und 61 dB(A) nachts im Prognose-Fall sowie 70 dB(A) tags und 64 dB(A) nachts im Prognose-Null-Fall. Für eine Front im 1. Obergeschoss stellt das Gutachten dem Grunde nach einen Anspruch auf passiven Lärmschutz fest.

Das Grundstück F...straße C ist mit einem Gebäude bebaut, das im Erdgeschoss als Gaststätte und darüber zu Wohnzwecken genutzt wird. Im Hof hinter dem Gebäude befindet sich ein Gastronomiebetrieb. Die Umgebung entspricht einem Wohngebiet. Der Abstand zwischen Gebäude und Gleisachse beträgt ca. 7,75 m. Der Geh- und Radweg vor dem Gebäude soll auf 2 m verengt werden und im Übrigen bis zu 3 m breit sein. Dafür sollen 25,87 qm privater Grundstücksfläche in Anspruch genommen werden. Nach dem schalltechnischen Gutachten betragen die prognostizierten Dauerschallpegel für die am stärksten belastete Südfront des Erdgeschosses bezogen auf die Straßenbahn 63 dB(A) tags und 56 dB(A) nachts bzw. bezogen auf den Straßenverkehrslärm 69 dB(A) tags und 62 dB(A) nachts im Prognose-Fall sowie 67 dB(A) tags und 61 dB(A) nachts im Prognose-Null-Fall. Für eine Front im Erdgeschoss und für drei Fronten im 1. Obergeschoss stellt das Gutachten dem Grunde nach einen Anspruch auf passiven Lärmschutz fest.

Das Oberverwaltungsgericht hat die auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichtete Klage abgewiesen. Auf den Hilfsantrag hat es die Beklagte verpflichtet, über passive Schallschutzmaßnahmen an den Gebäuden H...straße A und F...straße C unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden: Der Planfeststellungsbeschluss leide weder an beachtlichen Verfahrensfehlern, noch fehle es an der Planrechtfertigung. Auch zwingende gesetzliche Vorschriften stünden dem Planvorhaben nicht entgegen. Der Planfeststellungsbeschluss weise aber ein Abwägungsdefizit auf, weil ihm keine schlüssige Bedarfsprognose zugrunde liege. Dieses Abwägungsdefizit sei jedoch nicht erheblich im Sinne von § 29 Abs. 8 PBefG. Der Abwägungsmangel sei zwar offensichtlich, auf das Ergebnis aber nicht von Einfluss gewesen. Da er den Bedarf an dem geplanten Vorhaben insgesamt betreffe, komme als andere Entscheidung hier nur ein völliger Verzicht auf den Bau der Straßenbahn in Betracht. Ein solcher Verzicht sei jedoch bei realistischer Betrachtung auch auf der Basis einer aktuellen Bedarfsprognose, die hier im Rahmen der "standardisierten Bewertung" von März 2008 angestellt worden sei, nicht zu erwarten.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Klägers.

II.

Die auf einen Verfahrensfehler (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

1. Der Kläger macht einen Verstoß gegen die Aufklärungspflicht nach § 86 Abs. 1 VwGO geltend. Das Oberverwaltungsgericht habe die Ursächlichkeit der dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde gelegten, fehlerhaften Fahrgastprognose für das Abwägungsergebnis zu Unrecht mit der Begründung verneint, dass die nicht im Zusammenhang mit dem Planfeststellungsbeschluss, sondern erst später hinsichtlich der Fördermittel eingeholte Fahrgastprognose von März 2008 gegen den Verzicht auf das Vorhaben spreche und ihrerseits nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle unterliege. Mit dieser Annahme habe das Oberverwaltungsgericht den Maßstab gerichtlicher Kontrolle nach § 86 Abs. 1 VwGO verkannt. Die "standardisierte Bewertung" von März 2008 sei nicht in den Planfeststellungsbeschluss eingeflossen und daher auch nicht als dessen Bestandteil, sondern als nachträglicher Tatsachenvortrag im Gerichtsverfahren zu werten. Tatsachenvortrag der Parteien sei aber, auch soweit er Prognosen enthalte, ohne Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle zugänglich. Prognosen seien nur dann lediglich eingeschränkt gerichtlich nachprüfbar, wenn sie Bestandteil der Planfeststellungsunterlagen seien. Er habe die "standardisierte Bewertung" von März 2008 hinsichtlich der Verfahrensweise und des zugrunde gelegten Zahlenmaterials substanziiert angegriffen. Das Oberverwaltungsgericht hätte daher vor Abweisung der Klage ein Sachverständigengutachten dazu einholen müssen, ob die Zahlen aus der "standardisierten Bewertung" oder die Zahlen des von ihm beauftragten Gutachters Prof. Dr. D. zutreffen. Das Sachverständigengutachten hätte ergeben, dass die zu erwartenden Fahrgastzahlen gegenüber der Fahrgastprognose aus der "standardisierten Bewertung" von März 2008 nochmals deutlich nach unten abweichen und ein Verzicht auf das Vorhaben als Planungsalternative nicht von der Hand zu weisen gewesen wäre.

Dieses Vorbringen genügt den Anforderungen, die nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO an die Darlegung einer Aufklärungsrüge zu stellen sind, nicht. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verletzt ein Gericht seine Pflicht zur erschöpfenden Sachverhaltsaufklärung grundsätzlich dann nicht, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die ein anwaltlich vertretener Beteiligter nicht ausdrücklich beantragt hat. Der Beweisantrag ist förmlich spätestens in der mündlichen Verhandlung zu stellen (vgl. Beschluss vom 11. August 1999 - BVerwG 11 B 61.98 - VIZ 2000, 27). Die Aufklärungsrüge dient nicht dazu, Versäumnisse eines Verfahrensbeteiligten in der Tatsacheninstanz zu kompensieren und insbesondere Beweisanträge zu ersetzen, die ein Beteiligter zumutbarerweise hätte stellen können, jedoch zu stellen unterlassen hat (stRspr; vgl. Urteil vom 23. Mai 1986 - BVerwG 8 C 10.84 - BVerwGE 74, 222 <223 f.> = Buchholz 448.0 § 17 WPflG Nr. 7 S. 8 f.; Beschluss vom 10. Oktober 2001 - BVerwG 9 BN 2.01 - Buchholz 401.65 Hundesteuer Nr. 7 S. 10 f.). Einen Beweisantrag, der sich auf die "standardisierte Bewertung" von März 2008 bezieht, hat der Kläger ausweislich der Niederschriften über die mündliche Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht am 16. und 17. Februar 2010 nicht gestellt (§ 105 VwGO i.V.m. § 160 Abs. 2 ZPO; vgl. zur Beweiskraft des Protokolls nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 415 ZPO Urteil vom 27. April 2006 - BVerwG 7 C 10.05 - Buchholz 451.221 § 13 KrW-/AbfG Nr. 10 Rn. 20).

Die Tatsache, dass ein Beweisantrag nicht gestellt wurde, ist nur dann unerheblich, wenn sich dem Tatsachengericht auch ohne ausdrücklichen Beweisantrag eine weitere Sachverhaltsermittlung hätte aufdrängen müssen. Eine Aufklärungsrüge ist jedoch nur dann erfolgreich, wenn sie schlüssig aufzeigt, dass das Gericht auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung Anlass zur weiteren Aufklärung hätte sehen müssen; dieser materiell-rechtliche Standpunkt ist auch dann maßgeblich, wenn er rechtlichen Bedenken begegnen sollte (stRspr; vgl. Beschlüsse vom 23. Januar 1996 - BVerwG 11 B 150.95 - Buchholz 424.5 GrdstVG Nr. 1 S. 1 f. und vom 24. August 2006 - BVerwG 7 B 38.06 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 1 Rn. 28).

Diese Anforderungen erfüllt die Beschwerde nicht. Sie legt nicht dar, warum sich dem Oberverwaltungsgericht von seiner Rechtsauffassung ausgehend eine weitere Sachaufklärung bzw. sachverständige Überprüfung der "standardisierten Bewertung" von März 2008 hätte aufdrängen müssen. Die Beschwerde erschöpft sich der Sache nach im Gegenteil darin, die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts, die in der "standardisierten Bewertung" von März 2008 enthaltene Bedarfsprognose unterliege nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle, sowie die rechtliche Würdigung des Oberverwaltungsgerichts, das festgestellte Abwägungsdefizit sei nicht erheblich im Sinne von § 29 Abs. 8 PBefG, weil nach dieser aktuellen Bedarfsprognose ein Verzicht auf das Vorhaben nicht zu erwarten sei, als fehlerhaft anzugreifen. Damit wird ein Aufklärungsmangel nicht dargelegt.

2. Die Sache hat auch keine rechtsgrundsätzliche Bedeutung. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt werden (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), d.h. näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr; vgl. u.a. Beschluss vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91>). Daran fehlt es hier.

Der Kläger hält für grundsätzlich klärungsbedürftig,

ob es einen Abwägungsmangel darstellt, wenn im Falle der gleichzeitigen Planung zweier Verkehrsvorhaben, von denen nur das eine Gegenstand des streitgegenständlichen Planfeststellungsbeschlusses ist, während das andere Gegenstand einer anderen Planfeststellung oder Bauleitplanung ist, die gleichzeitig beschlossen wurde, zur Frage der immissionstechnischen Auswirkungen gutachterlich nur ein Vergleich der Verkehrssituation ohne beide Vorhaben mit der Verkehrssituation bei Verwirklichung beider Vorhaben vorgenommen wird.

Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision schon deshalb nicht, weil sie von unzutreffenden Tatsachen ausgeht. Das schalltechnische Gutachten nimmt entgegen der Auffassung des Klägers nicht nur einen Vergleich der Lärmsituation ohne Straßenbahn und ohne Ortsentlastungsstraße mit der voraussichtlichen Lärmsituation nach Verwirklichung beider Vorhaben vor. Es geht vielmehr von zwei verschiedenen Prognosefällen aus: dem sog. Prognose-Null-Fall (Verkehrsbelastung im Bezugsjahr 2015 inkl. Busverkehr; gesamte Trasse der Entlastungsstraße fertig gestellt, keine Straßenbahn) und dem Prognose-Fall (Verkehrsbelastung Bezugsjahr 2015, Busverkehr weitgehend durch Straßenbahn ersetzt, gesamte Trasse der Entlastungsstraße fertig gestellt; Straßenbahnlinie 4 im Verlauf der H...straße/F...straße; vgl. S. 5/6 des schalltechnischen Gutachtens). Der Prognose-Null-Fall geht mithin nicht von einer Verwirklichung beider Vorhaben aus, diese Annahme liegt nur dem Prognose-Fall zugrunde.

Abgesehen davon ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass beim Bau oder der wesentlichen Änderung öffentlicher Verkehrswege grundsätzlich nur sicherzustellen ist, dass "durch diese" keine schädlichen Umwelteinwirkungen hervorgerufen werden, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind (§ 41 Abs. 1 BImSchG). Maßgeblich ist ausschließlich der Beurteilungspegel des von dem zu bauenden oder zu ändernden Verkehrsweg ausgehenden Verkehrslärms. Geklärt ist ferner, dass abweichend von dem Grundsatz, dass die Beurteilungspegel für jeden Verkehrsweg gesondert zu berechnen sind, die Bildung eines Summenpegels dann geboten sein kann, wenn der neue oder der zu ändernde Verkehrsweg im Zusammenwirken mit vorhandenen Vorbelastungen anderer Verkehrswege insgesamt zu einer Lärmbelästigung führt, die mit Gesundheitsgefahren oder einem Eingriff in die Substanz des Eigentums verbunden ist (Beschluss vom 24. November 2010 - BVerwG 4 BN 28.10 - juris Rn. 3 m.w.N.).

Darüber hinausgehenden Klärungsbedarf zeigt die Beschwerde nicht auf. Das gilt auch, soweit der Senat das Beschwerdevorbringen bei wohlwollender Betrachtung dahingehend versteht, dass der Kläger in Wahrheit einen Abwägungsfehler darin erblicken will, dass das schalltechnische Gutachten die Variante "Straßenbahn ohne Ortsentlastungsstraße" nicht behandelt. Das Beschwerdevorbringen führt aber auch insoweit nicht auf eine rechtsgrundsätzliche, über den vorliegenden Fall hinaus bedeutsame und klärungsbedürftige Frage des revisiblen Rechts.

Der Kläger macht geltend, die durch die zwischenzeitlich erfolgte Fertigstellung der Ortsentlastungsstraße bewirkte Reduzierung des Verkehrslärms an seinem Grundstück habe zur Folge, dass der Lärm sich nach Verwirklichung des Straßenbahnvorhabens gegenüber der derzeitigen Situation (und der ursprünglichen Situation) ohne beide Vorhaben steigern werde. Die Planfeststellungsbehörde habe beide Vorhaben hinsichtlich der prognostizierten schalltechnischen Auswirkungen so behandelt, als wären sie Bestandteil eines einzigen Planfeststellungsverfahrens. Dies sei fehlerhaft, weil die Ortsentlastungsstraße das rechtliche Schicksal der Straßenbahnverlängerung nicht teile und die Zeitpunkte der Verwirklichung auseinanderfielen. Demgegenüber seien hinsichtlich der kumulativen Effekte der Reduzierung des Durchgangsverkehrs und damit auch seiner "Laufkundschaft" nur die Auswirkungen der Straßenbahnverlängerung berücksichtigt worden. Mehrere Vorhaben müssten entweder in einem einheitlichen Planfeststellungsverfahren zusammengefasst werden oder - sofern dies nicht geschehe - außerhalb der jeweiligen Planfeststellung liegende Effekte außer Betracht bleiben.

Es kann dahinstehen, ob dieses Vorbringen zur Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung schon deshalb ungeeignet ist, weil der Kläger diese Einwendungen im Planfeststellungsverfahren nicht erhoben hat. Denn der Kläger geht überdies von einem unzutreffenden Sachverhalt aus. Sowohl aus dem Erläuterungsbericht (S. 11 Ziffer 1.7) als auch dem Planfeststellungsbeschluss (S. 16, Ziffer 1.1, erster Absatz sowie S. 25 ff.) geht eindeutig hervor, dass das Straßenbahnbauvorhaben nur umgesetzt werden kann (und soll), wenn auch die Ortsentlastungsstraße realisiert wird. Davon ist bisher offenbar auch der Kläger ausgegangen, denn in seinen Einwendungsschreiben vom 19. März 2007 ist von einem Junktim zwischen der Anbindung der Lilienthaler Ortsentlastungsstraße an das Bremer Straßennetz in Borgfeld und der Straßenbahnverlängerung nach Falkenberg die Rede.

Zudem übersieht der Kläger, dass die Entscheidung darüber, ob zwei selbständige Vorhaben in einem Planfeststellungsverfahren zu behandeln sind, nicht im Belieben der Behörde oder gar des Vorhabenträgers steht, sondern die Voraussetzungen dafür in § 78 VwVfG, der hier offenkundig nicht einschlägig ist, geregelt sind. Überdies zeitigt selbst die Verbindung selbständiger Vorhaben nach § 78 Abs. 1 VwVfG Rechtsfolgen nur für die Zuständigkeit der Behörden und das Verfahrensrecht, nicht aber für das materielle Recht, zu dem auch die 16. BImSchV gehört. Die Selbständigkeit der Vorhaben bleibt unberührt (Urteil vom 23. Februar 2005 - BVerwG 4 A 5.04 - BVerwGE 123, 23 <33 f.> = Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 18 S. 100 f.).

Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Quelle: Rechtsprechung im Internet / Rechtsinformationsportal des Bundes, www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=WBRE410017547&psml=bsjrsprod.psml&max=true

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