Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht v. 06.06.2003: Anfechtung (Verkehrszeichen)

Das Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Urteil vom 06.06.2003 - 12 LB 68/03) hat entschieden:

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Gründe:

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Die Berufung der Beklagten bleibt in vollem Umfang ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat sowohl der allgemeinen Leistungsklage, als auch der Feststellungsklage zu Recht stattgegeben.

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Die in zulässiger Weise erhobene Leistungsklage, mit der der Kläger einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch auf Rückgewähr der 15,- € verfolgt, die er nach der von der Beklagten am 15. August 2002 veranlassten Entfernung seines Fahrrades von dem Bahnhofsvorplatz und der Verbringung desselben in den Radspeicher an die Firma E. gezahlt hat, ist begründet, ohne dass es hierfür auf die Frage der Rechtmäßigkeit der zugrunde liegenden Ersatzvornahme im Sinne des § 66 NGefAG (vgl. dazu die sog. "Verkehrszeichen-Rechtsprechung" des Bundesverwaltungsgerichts: Beschl. v. 7.11.1977 - BVerwG VII B 135.77 -, NJW 1978, 656 f; Beschl. v. 26.1.1988 - BVerwG 7 B 189.87 -, DöV 1988, 694) bzw. der - nach Aufbrechen des Fahrradschlosses in Betracht kommenden - Sicherstellung gemäß § 26 NGefAG (für eine solche Einordnung generell: Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 13. Aufl. 2001, Rn. 380, 424) mit anschließender Verwahrung im Sinne des § 27 NGefAG ankäme. Denn es sind bereits die formellen Voraussetzungen einer Kostenerhebung im Zusammenhang mit den ergriffenen ordnungsbehördlichen Maßnahmen nicht erfüllt, so dass die Beklagte den Betrag von 15,-.€ ohne Rechtsgrund von dem Kläger erhalten hat.

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Die Beklagte hat den von dem Kläger geforderten Geldbetrag im Verlauf der vorgerichtlichen Korrespondenz der Beteiligten und des gerichtlichen Verfahrens uneinheitlich der Sache nach teils als Ersatz für die Kosten einer durchgeführten Ersatzvornahme im Sinne des § 66 Abs. 1 Satz 1 NGefAG - bzw. einer Sicherstellung nach §§ 26, 29 Abs. 3 Satz 1 NGefAG -, teils als Gebühr für die zusätzlich zur Ausführung einer Ersatzvornahme erforderlichen Amtshandlungen gemäß § 66 Abs. 1 Satz 2 NGefAG charakterisiert (vgl. zur Unterscheidung: Götz, DVBl. 1984, 14, 15). Bereits hieran wird deutlich, dass es der streitigen Kostenveranlagung insgesamt an der für jede Kostenerhebung erforderlichen Bestimmtheit (hierzu: Loeser, NVwKostG, Loseblattsammlung, Stand: Januar 1999, § 7, Anm. 5) fehlt.

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Stellte man sich - die genannte Unbestimmtheit außer Acht lassend - auf den Standpunkt, es sollte eine Gebührenerhebung gemäß § 66 Abs. 1 Satz 2 NGefAG i.V.m. § 3 NVwKostG, § 1 AllGO und Nr. 26.1 (für eine Sicherstellung = Nr. 108.3.2) des Kostentarifs hierzu erfolgen, fehlte es an dem gemäß § 7 Abs. 1 NVwKostG für die Geltendmachung einer solchen Forderung erforderlichen Kostenbescheid (vgl. dazu allgemein: Loeser, a.a.O., Einleitung, Anm. 5; § 7, Anm. 5). Die von der Firma E. ausgestellte und dem Kläger ausgehändigte Bescheinigung stellt einen solchen Verwaltungsakt ersichtlich nicht dar. Auch im Nachhinein hat die Beklagte einen Bescheid nicht erlassen.

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Sähe man - wiederum ungeachtet der bezeichneten generellen Unbestimmtheit - in der erhobenen Forderung das Verlangen der Beklagten nach Ersatz der Kosten der durchgeführten Ersatzvornahme bzw. Sicherstellung mit anschließender Verwahrung, wäre die Firma E. zwar gemäß bzw. entsprechend § 29 Abs. 3 Satz 3 NGefAG berechtigt gewesen, die Kosten als Beauftragte bzw. Bevollmächtigte der Beklagten geltend zu machen und als deren Botin auch ein Zurückbehaltungsrecht auszuüben (vgl. allgemein: OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 21.2.1980 - 4 A 2654/79 -, NJW 1980, 1974; Urt. v. 26.5.1983 - 4 A 1504/82 -, DVBl. 1983, 1074 f.; Gusy, Polizeirecht, 4. Aufl. 2000, Rn. 242). Es spricht jedoch bereits viel dafür, dass die Beklagte auch in diesem Fall - jedenfalls auf die entsprechende Rüge des Klägers hin nachträglich - einen Kostenbescheid hätte erlassen müssen (in diesem Sinne: Franke/Unger, NGefAG, 6. Aufl. 2001, § 29, Anm. 5; Götz, a.a.O., Rn. 455; wohl auch: OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 21.2.1980, a.a.O.; Saipa, NGefAG, Loseblattsammlung, Stand: März 2002, § 29, Anm. 4, § 66, Anm. 3; a.A.: OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 13.2.1997 - A 2 S 493/96 - DAR 1998, 403; als landesrechtliche Frage offen gelassen von: BVerwG, Beschl. v. 18.1.1982 - BVerwG 7 B 215/80 -, NVwZ 1982, 309). Jedenfalls fehlte es der Kostenforderung aber auch in diesem eingeschränkten Sinne wiederum an der erforderlichen Bestimmtheit, denn die Beklagte hat nicht näher dargetan, unter welchen nachprüfbaren Gesichtspunkten sie den geforderten Kostenbetrag im Hinblick auf die Durchführung einer Ersatzvornahme oder Sicherstellung der Höhe nach für gerechtfertigt erachtet bzw. inwieweit hierin auch Kosten der durch die Firma E. vorgenommenen Verwahrung des Fahrrades des Klägers enthalten sind.

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Das Verwaltungsgericht hat zu Recht auch die von dem Kläger begehrte Feststellung getroffen.

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Die erhobene Feststellungsklage ist nach § 43 VwGO zulässig. Mit dem erstrebten Ausspruch, dass das von der Beklagten für den Bahnhofsbereich angeordnete eingeschränkte Zonenhaltverbot - ein Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG (BVerwG, Urt. v. 9.6.1967 - BVerwG VII C 18.66 -, BVerwGE 27, 181, 182; Beschl. v. 7.11.1977 - BVerwG VII B 135.77 -, a.a.O.) - nicht das Abstellen von Fahrrädern auf den der Fußgängernutzung vorbehaltenen Flächen erfasse, geht es dem Kläger um die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Ein solches steht auch dann in Streit, wenn die Beteiligten - wie hier - darüber uneins sind, ob ein Verwaltungsakt eine bestimmte Rechtsstellung vermittelt (BVerwG, Urt. v. 29.8.1986 - 7 C 5/85 -, NVwZ 1987, 216 f., Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 43, Rn. 7a, 13; Pietzner, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner (Hrsg.), VwGO, Loseblattsammlung, Stand: Januar 2002, § 43, Rn. 15, 47). Diesem Rechtsverhältnis fehlt es nicht an der erforderlichen hinreichenden Konkretheit, denn die Beklagte bestreitet die Zulässigkeit des von dem Kläger als rechtmäßig angesehenen, praktizierten und auch weiterhin beabsichtigten - nicht behindernden - Abstellens seines Fahrrades auf den Gehwegflächen des Bahnhofsvorplatzes, hat das Fahrrad bereits einmal im Wege des Verwaltungszwangs entfernt und würde eine solche Maßnahme nach Lage der Dinge auch wiederholt ergreifen (vgl. zur gegebenen Konkretheit in derartigen Konstellationen: BVerwG, Urt. v. 7.5.1987 - BVerwG 3 C 53.85 -, BVerwGE 77, 207, 211 f.; Kopp/Schenke, a.a.O., § 43, Rn. 19).

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Wegen dieser zwischen den Beteiligten umstrittenen Reichweite des angeordneten Haltverbots für eine Zone hat der Kläger, der sein künftiges Verhalten an der durch das Gericht zu treffenden Feststellung orientieren will, auch im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung (vgl. dazu allgemein: BVerwG, Urt. v. 7.5.1987 - BVerwG 3 C 1.86 - BVerwGE 77, 214, 215 f; Kopp/Schenke, a.a.O., § 43, Rn. 23 f.; Pietzner, a.a.O., § 43, Rn. 34, 49). Entgegen der Ansicht der Beklagten kann dem Kläger nicht zugemutet werden, auf eine Klärung der umstrittenen Frage, ob Fahrräder in Fußgängerbereichen durch das angeordnete eingeschränkte Zonenhalteverbot erfasst werden, in - u. U. wiederholten - Bußgeld- und Verwaltungsvollstreckungsverfahren zu hoffen. Auch wird das Begehren des Klägers nicht dadurch zu einer unzulässigen Popularklage, dass er sich von dem Ergebnis des von ihm angestrengten Verfahrens in seinem Sinne positive Auswirkungen auch für andere, in großem Umfang von abgestellten Fahrrädern in Anspruch genommene Bereiche im Stadtgebiet der Beklagten verspricht.

37

Schließlich scheitert die Zulässigkeit der erhobenen Feststellungsklage nicht an ihrer in § 43 Abs. 2 VwGO angeordneten Subsidiarität. Zum einen kann der Kläger zur Verfolgung seiner Rechte nicht auf eine Anfechtung der von der Beklagten erlassenen Allgemeinverfügung in Gestalt der angeordneten Beschilderung verwiesen werden. Eine solche Anfechtung würde dem Rechtsschutzbegehren des Klägers nicht gerecht, denn dieser bestreitet nicht die Rechtmäßigkeit der getroffenen Regelung - in Form eines eingeschränkten Haltverbots außerhalb der der Fußgängernutzung vorbehaltenen Verkehrsflächen - sondern sieht diese nur für das Abstellen von Fahrrädern in eben diesen den Fußgängern vorbehaltenen Bereichen als rechtlich irrelevant an (vgl. zu dieser Fallgestaltung: Kopp/Schenke, a.a.O., § 43, Rn. 7a, 26; Pietzner, a.a.O., § 43, Rn. 47). Zum anderen ist entgegen der Auffassung der Beklagten die Feststellungsklage hier auch nicht gegenüber der im Verlauf des Verfahrens erhobenen bzw. einer sonst möglichen allgemeinen Leistungsklage subsidiär. Eine Subsidiarität könnte nur angenommen werden, wenn durch die Leistungsklage Rechtsschutz in zumindest gleichem Umfang und mit gleicher Effektivität wie mit der Feststellungsklage erreicht würde (Kopp/Schenke, a.a.O., § 43, Rn. 29; unabhängig hiervon für eine weitgehende Einschränkung der Subsidiarität im Hinblick auf Leistungsklagen gegen Hoheitsträger: BVerwG, Urt. 27.10.1970 - BVerwG VI C 8.69 -, BVerwGE 36, 179, 181 f.; Urt. v. 7.5.1987, a.a.O.). Dies ist hier hinsichtlich der erhobenen Leistungsklage bereits deshalb zu verneinen, weil der Kläger mit dieser Klage - wie dargelegt - schon wegen des Fehlens der formellen Voraussetzungen der von der Beklagten veranlassten Kostenerhebung durchdringt und es mithin eines Eingehens auf die materiell-rechtliche Problematik der Reichweite der angebrachten Beschilderung nicht bedarf. Hieran wird deutlich, dass die Feststellungsklage dem Kern des Rechtsschutzbegehrens auch im Vergleich zu gegebenenfalls zukünftig möglichen Leistungsklagen, in denen dieser für die Feststellungsklage zentrale Punkt nur ein Problem neben anderen darstellen würde, besser gerecht wird (vgl. hierzu allgemein: BVerwG, Urt. v. 27.10.1970, a.a.O.; Urt. v. 17.2.1971 - BVerwG V 68.69 -, BVerwGE 37, 243, 247; Pietzner, a.a.O., § 43, Rn. 41, 43).

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Die Feststellungsklage ist auch begründet. Das von der Beklagten für den Bahnhofsbereich angeordnete eingeschränkte Haltverbot für eine Zone mitsamt den angebrachten Zusatzschildern erfasst nicht das Abstellen von Fahrrädern auf den der Fußgängernutzung vorbehaltenen Flächen. Dabei ist es unerheblich, ob der Vorbehalt für die Fußgängernutzung seine Grundlage in einer ausdrücklichen Widmung als Fußweg hat, wie dies für den Bereich vor dem Hauptportal des Bahnhofsgebäudes der Fall ist, oder sich lediglich aus einer baulichen Ausgestaltung als Gehweg in den übrigen als Ortsstraße gewidmeten Teilen des Bahnhofsgeländes ergibt. Dieses Ergebnis folgt zwar nicht eindeutig aus dem Wortlaut des § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO, wohl aber aus einer an der Entstehungsgeschichte, dem Bedeutungszusammenhang und dem Zweck dieser Vorschrift orientierten Auslegung.

39

Nach dem Wortlaut des § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO verbietet das eingeschränkte Haltverbot nach Zeichen 286 das Halten auf der Fahrbahn über drei Minuten, ausgenommen zum Ein- oder Aussteigen oder zum Be- oder Entladen. Das Zusatzschild "auch auf Seitenstreifen" (hinter Zeichen 283) kann auch hier angebracht sein. Der Verordnungstext zu den Zeichen 290 und 292 (eingeschränktes Haltverbot für eine Zone) lautet wie folgt: "Mit diesen Zeichen werden die Grenzen der Haltverbotszone bestimmt. Das Verbot gilt für alle öffentlichen Verkehrsflächen innerhalb des durch die Zeichen 290 und 292 begrenzten Bereichs, sofern nicht abweichende Regelungen durch Verkehrszeichen angeordnet oder erlaubt sind. Durch ein Zusatzschild kann die Benutzung einer Parkscheibe oder das Parken mit Parkschein vorgeschrieben oder das Parken auf dafür gekennzeichneten Flächen beschränkt werden, soweit es nicht dem Ein- oder Aussteigen oder dem Be- oder Entladen dient."

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Hiernach kann die von der Beklagten befürwortete Erstreckung des Geltungsbereichs eines angeordneten eingeschränkten Zonenhaltverbots auch auf das Abstellen von Fahrrädern auf Gehwegen nicht als von vornherein ausgeschlossen angesehen werden. Denn Fahrräder unterfallen - abgesehen von Kinderfahrrädern im Sinne des § 24 Abs. 1 StVO - unbestritten dem Fahrzeugbegriff der Straßenverkehrsordnung (vgl. nur: BVerwG, Beschl. v. 31.5.2001 - BVerwG 3 B 183.00 -, Buchholz 442.151, Nr. 2 zu § 2 StVO; Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 37. Aufl. 2003, § 2 StVO, Rn. 66; § 24 Rn. 6; Heß, in: Janiszewski/Jagow/Burmann, StVO, 16. Aufl. 2000, § 24, Nr. 2; Bouska, DAR 1982, 108). Ebenso gelten für Fahrräder, sofern sie gemäß § 2 Abs. 1 und 4 StVO auf Fahrbahnen geführt werden, die straßenverkehrsrechtlichen Halt- und Parkregelungen, etwa das Zeichen 286 (Bouska, DAR 1972, 253 f.). Auch daran, dass Gehwege öffentliche Verkehrsflächen darstellen, kann ein Zweifel nicht bestehen (ebenso auch für Bahnhofsvorplätze: Bouska, VD 1972, 65 und i.E. - in Abgrenzung zu Bahnanlagen - auch: OLG Hamm, Beschl. v. 12.6.1978 - 2 SsOWi 1064/78 -, VRS 56, 159 ff.; OLG Hamburg, Beschl. v. 16.1.1987 - 3 Ss 30/86 OWi -, DAR 1987, 124 f. m. Anm. Berr, differenzierend: Dernbach, NJW 1975, 679 ff.). Schließlich wird der Geltungsbereich der Zeichen 290 und 292 in der straßenverkehrsrechtlichen Literatur, obwohl diese bei der Interpretation regelmäßig von dem Regelungsgehalt des Zeichens 286, der nur räumlich auf einen zonalen Bereich erweitert werde, ausgeht, nicht auf die Fahrbahnen innerhalb der Zone beschränkt gesehen. Vielmehr werden - auch vom Inhalt her weitergehend - ebenso nicht zur Fahrbahn gehörende Flächen in Gestalt von Seitenstreifen, Parkstreifen, Park- und Ladebuchten, Parkplätzen und freien Plätzen als erfasst angesehen (Hentschel, a.a.O., § 41 StVO, Rn. 248, S. 830 f.; ders., NJW 1990, 683; Heß, a.a.O., § 13 Nr. 5; Bouska, VD 1980, 215). Andererseits wird - abgesehen von einer allerdings vereinzelt gebliebenen und letztlich wohl nur in der Wortwahl ungenauen Gerichtsentscheidung (OLG Celle, Beschl. v. 16.1.1989 - 1 Ss OWi 10/89 -, NZV 1989, 202 f.), in der davon die Rede ist, dass sich das eingeschränkte Zonenhaltverbot auf alle öffentlichen Verkehrsflächen außerhalb der Fahrbahnen erstrecke - soweit ersichtlich im Schrifttum und in der Rechtsprechung nirgends eine Ausdehnung des Geltungsbereichs des eingeschränkten Zonenhaltverbots auch auf dem Fahrverkehr nicht zugängliche Flächen neben den Fahrbahnen befürwortet. Im Gegenteil wird teilweise ausdrücklich hervorgehoben, dass das eingeschränkte Zonenhaltverbot keinesfalls für Gehwegflächen gelten könne (Bouska, DAR 1992, 286; Kettler, NZV 2003, 212).

41

Diese Begrenzung der nach dem Wortlaut möglichen Normauslegung findet ihre Rechtfertigung zunächst in der Entstehungsgeschichte der in § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO zu den Zeichen 290 und 292 enthaltenen Regelungen. Satz 2 des auf diese Zeichen bezogenen Verordnungstextes wurde in seiner ursprünglichen Fassung durch die Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrsordnung vom 21. Juli 1980 (BGBl I S. 1060) eingefügt. In der amtlichen Begründung (abgedruckt in: VkBl. 1980, 514, 518) heißt es hierzu: "In obergerichtlichen Urteilen wird zum Teil die Auffassung vertreten, dass das Zonenhalteverbotszeichen 290 lediglich für die Fahrbahn einer Straße gelte und sich z.B. ohne entsprechendes Zusatzschild nicht auf den Seitenstreifen erstrecke. Die Ergänzung entspricht einem Beschluss des Bund-Länder-Fachausschusses für den Straßenverkehr und die Verkehrspolizei vom 8./9. März 1979 und dient der Klarstellung, dass das Zeichen 290 StVO für alle tatsächlich öffentlichen Verkehrsflächen innerhalb des Zonenbezirks gilt." Aus der Bezugnahme der Verordnungsbegründung auf zuvor ergangene obergerichtliche Urteile wird deutlich, dass der Verordnungsgeber dem vom Wortlaut her weiten Begriff der öffentlichen Verkehrsflächen eine weitaus engere Bedeutung beigemessen hat (in diesem Sinne auch: Bouska, VD 1980, 215; Kettler, NZV 2003, 212). Denn in den angesprochenen Gerichtsentscheidungen war die Geltung des Zeichens 290 nach dem alten Verordnungstext entsprechend der Regelung zu dem Zeichen 286 als auf die Fahrbahn beschränkt angesehen und für Seitenstreifen, Parkstreifen, Parkbuchten und Ladebuchten verneint worden (OLG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 19.5.1978 - 1 Ss OWi 279/78 -, SchlHA 1978, 163; OLG Celle, Beschl. v. 9.11.1979 - 2 Ss OWi 205/79 -, DAR 1980, 156; vgl. zu diesem Bezug auch: OLG Celle, Beschl. v. 16.1.1989, a.a.O.). Sämtliche dieser Straßen(neben)flächen gehören zwar nicht zur Fahrbahn (vgl. hierzu nunmehr ausdrücklich § 2 Abs. 1 Satz 2 StVO), sind jedoch auch nicht der Fußgängernutzung vorbehalten, sondern stehen dem Fahrverkehr zur Verfügung. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen hat in seiner durch den Senat eingeholten Stellungnahme vom 8. April 2003 ausdrücklich bestätigt, dass mit der seinerzeit durch den Bundesminister für Verkehr erlassenen Ergänzung der Straßenverkehrsordnung nur solche Verkehrsflächen gemeint seien, die mit Fahrzeugen befahren werden könnten, Fußgängerverkehrsflächen jedoch nicht erfasst werden sollten; von einer Reglementierung des Parkens von Fahrrädern auf Fußgängerflächen sei bewusst abgesehen worden.

42

Die Auslegung nach dem Bedeutungszusammenhang der in § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO enthaltenen Regelungen zu den Zeichen 290 und 292 spricht - wovon das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeht - ebenfalls für die Annahme eines gegenüber dem weiten Wortlaut eingeschränkten Bedeutungsgehaltes der Vorschrift. So wird zunächst aus dem in der Vorschrift angelegten Bezug zu den Regelungen zu Zeichen 286 gefolgert, die Anordnung eines eingeschränkten Zonenhaltverbots stelle lediglich eine im Interesse einer sparsamen Beschilderung liegende Bündelung mehrerer eingeschränkter Haltverbote dar, deren rechtliche Bedeutung grundsätzlich dieselbe sei, wie bei dem Zeichen 286 (Hentschel, a.a.O., § 41 StVO, Rn. 248, S. 830; Heß, a.a.O., § 12, Rn. 32a; Bouska, DAR 1992, 286; Kettler, NZV 2003, 212). Dieses auf die Verordnungssystematik bezogene Argument kann sich auf entsprechende Erwägungen des Verordnungsgebers berufen. So wird im Zusammenhang mit den durch die 10. Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Ordnung vom 9. November 1989 (BGBl. I S. 1976) bewirkten Änderungen der Regelungen zu den Zeichen 290 und 292 in der Verordnungsbegründung (abgedruckt in: VkBl. 1989, 780, 784) ausgeführt: "Die Zeichen 290 und 292 erhalten die Bedeutung eines eingeschränkten Haltverbots, das materiell dem Zeichen 286 entspricht, jedoch für eine Zone angeordnet werden kann." Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen hat diese beabsichtigte Zielrichtung in seiner von dem Senat eingeholten Stellungnahme vom 8. April 2003 erneut bestätigt. Allerdings geht - wie dargelegt - die gleichfalls durch die Entstehungsgeschichte gestützte und auch durch das Bundesministerium in seiner Stellungnahme nicht in Frage gestellte Praxis dahin, innerhalb des weiten Wortlauts der Regelungen des § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO zu den Zeichen 290 und 292 anders als bei dem Zeichen 286 über die Fahrbahn hinaus weitere Verkehrsflächen dann als erfasst anzusehen, wenn sie dem Fahrverkehr zugänglich sind.

43

Zwingender ist denn auch eine andere gesetzessystematische Überlegung: Die Aufgabe des Zeichens 286 besteht darin, die Fahrbahn an bestimmten Stellen für den fließenden Verkehr von Behinderungen durch haltende und parkende Fahrzeuge - inklusive Fahrrädern - freizuhalten (vgl. dazu: BayObLG, Beschl. v. 22.2.1973 - RReg 2 St 667/72 OWi -, DAR 1973, 221; OLG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 19.5.1978, a.a.O.), es richtet sich mithin nur an den Fahrverkehr auf der Fahrbahn (Hentschel, a.a.O., § 41 StVO, Rn. 248, S. 830; Bouska, DAR 1972, 261). Hingegen sollen die Zeichen 290 und 291 über eine bloße Bündelung mehrerer eingeschränkter Haltverbote hinaus auch diejenigen öffentlichen Verkehrsflächen erfassen, die nach den allgemeinen Vorschriften für den ruhenden Verkehr bestimmt sind (Bouska, DAR 1989, 443; ders., DAR 1992, 286). Auszugehen ist dabei von § 12 Abs. 4 StVO als der Grundvorschrift für den ruhenden Verkehr (BVerwG, Urt. v. 14.5.1992 - BVerwG 3 C 3.90 -, BVerwGE 90, 189, 190). Aus dieser Vorschrift ergibt sich für Kraftfahrzeuge das Verbot, auf Gehwegen zu parken oder zu halten, etwas anderes gilt nur in den Fällen einer ausnahmsweisen Gestattung durch das Zeichen 315 oder durch eine Markierung nach § 41 Abs. 3 Nr. 7 StVO (Kettler, NZV 2003, 211; sinngemäß ebenso: OLG Köln, Beschl. v. 1.4.1997 - Ss 500/96 -, NZV 1997, 371; Hentschel, a.a.O., § 12 StVO, Rn. 55; Heß, a.a.O., § 12, Rn. 58; Bouska, DAR 1972, 261). Abgesehen von diesen Ausnahmen können Gehwegflächen daher insoweit mangels ihrer Bestimmung für den ruhenden Verkehr auch nicht in ein eingeschränktes Haltverbot für eine Zone einbezogen sein. Hinsichtlich des Abstellens von Fahrrädern auf Gehwegflächen gilt nichts anderes. Denn dieses wird von dem in § 12 Abs. 4 StVO enthaltenen grundsätzlichen Verbot des Haltens und Parkens auf Gehwegen überhaupt nicht erfasst, vielmehr handelt es sich dabei - wie das Verwaltungsgericht zu Recht feststellt - um eine straßenverkehrsrechtlich grundsätzlich zugelassene Nutzung jenseits der Reglementierung des ruhenden Verkehrs auf Gehwegen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass Fahrräder - obschon Fahrzeuge im Sinne der Straßenverkehrsordnung - gemäß § 25 Abs. 1 und 2 StVO Gehwege benutzen dürfen, wenn sie dort geschoben werden (Kettler, NZV 2003, 211; für die StVO a.F.: OLG Celle, Urt. v. 17.12.1959 - 1 Ss 329/59 -, VRS 19, 70, 71f). Auch gehen von abgestellten Fahrrädern - anders als dies etwa bei Motorrädern der Fall ist - für Fußgänger in der Regel keine durch die allgemeinen Regelungen des Straßenverkehrsrechts und des Ordnungsrechts nicht beherrschbare Gefahren aus (Hentschel, a.a.O., § 12 StVO, Rn. 55; Kettler, NZV 2003, 211). In der obergerichtlichen Rechtsprechung (OVG Bremen, Urt. v. 10.11.1998 - I BA 20/97 -, VRS 98, 53, 56f) ist denn auch im Zusammenhang mit der Frage der Rechtmäßigkeit eines auf der Fahrbahn eingerichteten Fahrradabstellplatzes das Abstellen von Fahrrädern auf dem Gehweg als Regelfall angesehen worden.

44

Eine Anwendbarkeit des eingeschränkten Haltverbots für eine Zone auf das Abstellen von Fahrrädern auf Fußgängerflächen liefe weiterhin dem objektiv erkennbaren Zweck der in § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO zu den Zeichen 290 und 292 enthaltenen Regelungen zuwider. Denn diese sollen eine flexible und sinnvolle Regelung des ruhenden Verkehrs ermöglichen (Begründung zu der 10. Verordnung zur Änderung der StVO, VkBl. 1989, 780, 784). Dieser Zielrichtung entgegen würde durch ein verkehrsrechtliches Verbot des Abstellens von Fahrrädern auf Fußgängerflächen der ohnehin knappe Parkraum für Kraftfahrzeuge weiter verringert. Hierauf hat das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen in seiner an den Senat gerichteten Stellungnahme vom 8. April 2003 zu Recht hingewiesen (vgl. in diesem Sinne auch: Kettler, NZV 2003, 211).

45

Schließlich muss, sofern nach der vorgenommenen Auslegung überhaupt noch Zweifel daran verbleiben, dass ein eingeschränktes Haltverbot für eine Zone für das Abstellen von Fahrrädern auf den Fußgängern vorbehaltenen Verkehrsflächen nicht gilt, der in der Rechtsprechung anerkannte Grundsatz eingreifen, dass Unklarheiten, die sich daraus ergeben, dass Verkehrszeichen nicht aus sich heraus eindeutig sind, sondern auch bei einer vernünftigen Auslegung Anlass zu Zweifeln geben, nicht zu Lasten des Verkehrsteilnehmers, sondern zu Lasten der für die Aufstellung der Schilder verantwortlichen Behörde gehen (BVerwG, Urt. v. 13.3.2003 - 3 C 51/02 -, NJW 2003, 1408f; BayObLG, Beschl. v. 22.2.1973, a.a.O.; OLG Celle, Beschl. v. 9.11.1979, a.a.O.; Beschl. v. 16.1.1989, a.a.O.). Dies gilt umso mehr, als bei den Zeichen 290 und 292 der ansonsten für Verkehrszeichen regelmäßig eingreifende Sichtbarkeitsgrundsatz nicht zum Tragen kommt (vgl. dazu: Hentschel, a.a.O., § 41 StVO, Rn. 247, S. 822; Rn. 248, S. 831). In diesem Zusammenhang ist es weiterhin jedenfalls in einem tatsächlichen Sinne bedeutsam, dass das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen in seiner von dem Senat eingeholten Stellungnahme vom 8. April 2003 im Ergebnis die von dem Kläger und nicht die von der Beklagten für richtig gehaltene Auslegung des auf die Zeichen 290 und 292 bezogenen Textes des § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO geteilt hat. Letztlich kann von einem Verkehrsteilnehmer nicht erwartet werden, dass er sich hinsichtlich der praktischen Anwendung von Regelungen der Straßenverkehrsordnung, die nach der Begründung ihrer Ursprungsfassung aus dem Jahr 1970 (abgedruckt in: VkBl. 1970, 797, 799) ein "volkstümliches Gesetz" sein soll, gleichsam als "klüger" als das für den Verordnungserlass zuständige Bundesministerium erweist.

46

Ein anderes Ergebnis lässt sich auch nicht unter Berücksichtigung des Umstandes gewinnen, dass die Beklagte zusammen mit den Zeichen 290 und 292 die Zusatzzeichen 1053-30 (Gruppe der beschränkenden Zusatzzeichen) "Parken in gekennzeichneten Flächen erlaubt" und 1060-11 (besonderes Zusatzzeichen) "auch Fahrräder (Symbol)" angebracht hat.

47

Gemäß § 41 Abs. 2 Satz 5 StVO enthalten Zusatzschilder zu Vorschriftzeichen nur allgemeine Beschränkungen der Gebote oder Verbote oder allgemeine Ausnahmen von ihnen. Nach § 41 Abs. 2 Satz 6 StVO können besondere Zusatzzeichen zu den dort in einem Klammerzusatz genannten Zeichen - u.a. zu Zeichen 290 - etwas anderes bestimmen. Hiernach bestehen gegen die Anbringung des Zusatzzeichens 1053-30 gemäß § 41 Abs. 2 Satz 5 StVO keine Bedenken. Dieses Zeichen wirkt sich jedoch nicht auf die hier streitige Frage aus, ob das eingeschränkte Zonenhaltverbot überhaupt das Abstellen von Fahrrädern auf den der Fußgängernutzung vorbehaltenen Flächen erfasst. Hinsichtlich des Zusatzzeichens 1060-11 ist bereits fraglich, ob die Beklagte zu seiner Anbringung befugt war. Denn die Regelung des § 41 Abs. 2 Satz 6, Nr. 8 StVO verweist durch den Klammerzusatz auf diejenigen besonderen Zusatzschilder, die den jeweils genannten Verkehrszeichen (u.a. Zeichen 290) zugeordnet sind und ermächtigt nur dazu, die Benutzung einer Parkscheibe oder das Parken mit Parkschein vorzuschreiben. Unabhängig hiervon stellt das besondere Zusatzschild hier jedoch, wie das Verwaltungsgericht zu Recht feststellt, lediglich und letztlich überflüssig klar, dass das eingeschränkte Haltverbot für eine Zone in den von ihm erfassten Flächen - zu denen Gehwege wie dargelegt nicht gehören - auch für Radfahrer gilt. Das Zusatzschild kann aber keinesfalls das eingeschränkte Haltverbot für Radfahrer auch auf Gehwege ausweiten.

48

Der Senat hebt abschließend hervor, dass durch diese Entscheidung ein Vorgehen der Beklagten gegen das Abstellen von Fahrrädern auf Gehwegen, das gegen allgemeine Regelungen des Straßenverkehrsrechts (insbesondere § 1 Abs. 2 StVO) oder des Ordnungsrechts verstößt, nicht berührt wird.

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