Das Verkehrslexikon
Verwaltungsgericht Bremen v. 11.11.2021: Gehwegparken
Das Verwaltungsgericht Bremen (Urteil vom 11.11.2021 - 5 K 1968/19) hat entschieden:
Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Amtes für
Straßen und Verkehr vom 27.05.2019 zum Aktenzeichen
und des
Widerspruchsbescheides des Senators für Umwelt, Bau und
Verkehr vom 12.08.2019 zum Aktenzeichen
verpflichtet, die
Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu
bescheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger zu 1. bis 4. jeweils zu
1/12, die Klägerin zu 5. zu 2/12 und die Beklagte zu 6/12.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der
jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung gegen
Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe
von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
gez. Dr. Jörgensen
gez. Lange
gez. Dr. Niemann
Tatbestand:
Die Kläger begehren ein straßenverkehrsbehördliches Einschreiten gegen aufgesetzt auf
dem Gehweg parkende Kraftfahrzeuge.
Sie sind Eigentümer und Bewohner von Häusern in der
(Kläger zu 1.
und 2.),
(Kläger zu 3. und 4.) und
(Klägerin
zu 5.) in Bremen. Alle drei Straßen sind Einbahnstraßen. Die Fahrbahnen sind in diesen
Straßen zwischen 5,00 und 5,50 m breit; die jeweils beidseitig vorhandenen Gehwege sind
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zwischen 1,75 und 2,00 m breit. Verkehrszeichen, die Regelungen zum Halten und Parken
treffen, sind in den Straßen nicht angeordnet worden. Wie in anderen Straßen im
Stadtgebiet wird auch in diesen Straßen seit vielen Jahren auf beiden Straßenseiten
aufgesetzt auf den Gehwegen geparkt, sodass sich die Kraftfahrzeuge zum Teil auf den
Gehwegen befinden (sogenanntes Halbbordparken).
Im Jahr 2016 wandte sich der Kläger zu 1. an das Amt für Straßen und Verkehr (im
Folgenden:
Straßenverkehrsbehörde)
sowie
an
das
damalige
Stadtamt
(Verkehrsüberwachung, später Ordnungsamt) und erbat ein Vorgehen gegen das
aufgesetzte Gehwegparken in der
. Die Parksituation sei für Fußgänger,
insbesondere für Kinder, immer unerträglicher. Nur selten, d.h. in gravierenden Fällen
werde eingeschritten. Es bedürfe einer verkehrslenkenden Regelung, da der
Gemeingebrauch der Fußgänger massiv eingeschränkt sei. In der parallel gelegenen
sei geregelt worden, dass ausschließlich am rechten Fahrbahnrand geparkt
werden dürfe. Ein Gespräch mit Mitarbeitern des Stadtamtes habe ergeben, dass es eine
ausdrückliche
Anweisung
gebe,
ordnungswidrigkeitsrechtlich
nicht
gegen
das
rechtswidrige Gehwegparken vorzugehen. Es sei willkürlich, dass Verkehrsüberwacher
Autofahrern Strafzettel wegen einer Zeitüberschreitung ihres Parkscheins auf regulären
Parkplätzen erteilten, rechtswidriges Gehwegparken aber in großem Maß geduldet werde.
Die Straßenverkehrsbehörde teilte mit, dass die Situation bekannt und das aufgesetzte
Gehwegparken ordnungswidrig sei. Es handele sich um ein reines Überwachungsproblem;
zuständig
sei
die
Verkehrsüberwachung.
Handlungsgrundlage
der
Straßenverkehrsbehörde sei die Straßenverkehrs-Ordnung, die das Aufstellen von
Verkehrszeichen und -einrichtungen regele. Die Anordnung des Gehwegparkens durch
das Zeichen 315 der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO sei nicht möglich, da die dann
verbleibende Restgehwegbreite zu gering sei. Verkehrszeichen, die - wie es vorliegend
bei der Anordnung eines Haltverbotes der Fall wäre - lediglich die gesetzliche Regelung
wiedergäben, seien nach § 45 Abs. 9 StVO und der einschlägigen Verwaltungsvorschrift
zur Straßenverkehrs-Ordnung nicht anzuordnen und vom Verordnungsgeber ausdrücklich
ausgeschlossen worden. Das bis 2015 in der
zwischen
- und
einseitig angeordnete eingeschränkte Haltverbot sei aufgrund des
Widerspruchs eines Anwohners und der Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-
Ordnung aufgehoben worden. Zudem sei dort trotz Beschilderung geparkt worden. Die
verkehrsregelnde Anordnung in der
entspreche nicht mehr der aktuellen
Rechtslage. Eine inhaltliche Stellungnahme des Stadtamtes zum Begehren des Klägers
zu 1. erfolgte - soweit ersichtlich - nicht.
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Im Februar 2018 erhob der Kläger zu 1. aufgrund des geduldeten Gehwegparkens
Fachaufsichtsbeschwerde gegen den Senator für Inneres in seiner Zuständigkeit für das
Ordnungsamt. Die senatorische Behörde lehnte daraufhin Maßnahmen der Fachaufsicht
ab. Eine Ortsbegehung in der
im Februar 2017 habe ergeben, dass durch
das aufgesetzte Gehwegparken die erforderliche Restfahrbahnbreite sogar für größere
Kraftfahrzeuge verbleibe. Dadurch sei es auf den Gehwegen vereinzelt zwar etwas enger,
ein Durchkommen sei jedoch auch mit Kinderwagen weiterhin möglich und ein Ausweichen
auf die Fahrbahn nicht erforderlich. Teilweise - so auch vor dem Wohnhaus des Klägers
zu 1. - seien Pfähle am Gehwegrand aufgestellt, um das aufgesetzte Gehwegparken an
neuralgischen Punkten, insbesondere an Einmündungsbereichen, zu verhindern.
Insgesamt sei die Situation vor Ort im Vergleich zu anderen Straßen im Stadtgebiet
komfortabel
und
absolut
verkehrssicher.
Vor
dem
Hintergrund
des
im
Ordnungswidrigkeitenrecht geltenden Opportunitätsprinzips sei das Nichteingreifen der
Verkehrsüberwachung nicht zu beanstanden. Vordringliches Ziel sei es, Kreuzungs- und
Einmündungsbereiche von rechtswidrig abgestellten Kraftfahrzeugen freizuhalten und bei
verkehrsgefährdenden Situationen einzuschreiten. Bei Verkehrsbehinderungen sei es dem
Kläger zu 1. unbenommen, sich an das Ordnungsamt oder die Polizei zu wenden.
Am 04.12.2018 beantragten die Kläger zu 1. bis 4. bei der Straßenverkehrsbehörde,
geeignete und wirksame Maßnahmen gegen das regelmäßige Gehwegparken in der
und in der
zu ergreifen. Zur Begründung führten sie im
Wesentlichen aus, dass die Straßenverkehrsbehörde aufgrund ihrer Zuständigkeit für die
Ausführung der Straßenverkehrs-Ordnung und der Untätigkeit des Senators für Inneres
gegen das aufgesetzte Gehwegparken einschreiten müsse. Nach der Straßenverkehrs-
Ordnung sei der Kraftfahrzeug- vom Fußgängerverkehr zu trennen und das Parken auf den
Gehwegen verboten, wenn es nicht ausnahmsweise erlaubt sei. Fußgänger müssten
gemäß § 25 Abs. 1 StVO die Gehwege benutzen, während Kraftfahrzeuge nach § 2 Abs. 1
StVO die Fahrbahn benutzen müssten. Die in der Straßenverkehrs-Ordnung geregelten
Nutzungsgebote, die für die jeweiligen Verkehrsteilnehmer zugleich den Ausschluss von
der Nutzung anderer Flächen bedeuteten, seien gerechtfertigt. So diene das
grundsätzliche Verbot des Gehwegparkens dem Schutz der Benutzer der Gehwege.
Gehwege müssten Fußgängern als Schutzräume und Orte der allgemeinen
Freiheitsgewährleistung zur Verfügung stehen. Durch das aufgesetzte Gehwegparken
werde in das Grundrecht der Fußgänger aus Art. 2 Abs. 1 GG eingegriffen. Aufgrund der
verfassungsmäßigen Konkretisierung dieses grundrechtlich geschützten Rechtsgutes in
einfachgesetzlichen Rechtsvorschriften wie § 2 Abs. 1 und § 12 Abs. 4 und 4a StVO seien
diese insoweit Schutznormen. Das aufgesetzte Gehwegparken behindere sie nicht nur
vereinzelt und kurzzeitig, sondern ständig und dauerhaft beim Verlassen und
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Wiederaufsuchen ihrer Wohnhäuser. Es verbleibe eine Restgehwegbreite von lediglich
1,20 m
) bzw. 0,90 m
). Der verbleibende Platz auf den
Gehwegen sei nicht breit genug, um ungehindert nebeneinander zu gehen, sich zu
begegnen oder als Kind dort Rad zu fahren; entsprechendes gelte für Rollstuhlfahrer. Es
sei stets zu befürchten, mit einem Kinderwagen oder einer Einkaufs- bzw. Handtasche
versehentlich
Kratzer
an
parkenden
Kraftfahrzeugen
zu
verursachen.
Als
aufsichtspflichtiges Elternteil müsse man dem Kind die grundsätzlich zulässige Benutzung
des Gehweges zum Radfahren untersagen, um sich nicht haftbar zu machen. Die
städtebaulich für Gehwege zu veranschlagende Breite von mindestens 1,80 m werde
erheblich unterschritten. Daher sei das behördliche Entschließungsermessen auf Null
reduziert, während der Straßenverkehrsbehörde ein weites Auswahlermessen zukomme.
Sie könne Verwaltungsanordnungen erlassen und im Verwaltungsvollstreckungsverfahren
durchsetzen, Parkflächen auf der Fahrbahn formell ausweisen oder Pfähle und Poller
installieren. Sie könne sich auch der Hilfe des Senators für Inneres bedienen und
Bußgelder verhängen, einen Ordnungsdienst zwecks Einhaltung einer entsprechenden
Parkordnung entsenden und rechtswidrig abgestellte Kraftfahrzeuge - zunächst nach
Aufforderung, später ohne vorherige Ankündigung - abschleppen lassen. Im Januar 2019
schloss sich die Klägerin zu 5. dem Antrag der übrigen Kläger an und verwies auf deren
Ausführungen.
In einer "informatorischen Rückmeldung" wies die Straßenverkehrsbehörde darauf hin,
dass die Befugnisse zur Gefahrenabwehr in der Stadtgemeinde Bremen beim
Ordnungsamt sowie beim kommunalen Ordnungsdienst angesiedelt seien (§§ 67, 67a
BremPolG a.F.). Der Umstand, dass sich die sachlich und örtlich zur Vornahme von
Amtshandlungen zuständige Behörde ein grundsätzliches Ermessen im jeweiligen
Einzelfall vorbehalte, könne nicht zur Folge haben, dass Alternativmaßnahmen durch die
Straßenverkehrsbehörde
vorzunehmen
seien.
Es
bestehe
kein
weiterer
Handlungsspielraum für straßenverkehrsbehördliche Maßnahmen. Die Kläger erwiderten,
die Straßenverkehrsbehörde sei nicht zwecks Wahrnehmung einer Funktion der
Gefahrenabwehr nach §§ 67, 67a BremPolG a.F. angerufen worden, sondern um
angeordnete
oder
zu
verantwortende
straßenverkehrsrechtliche
Regelungen
verwaltungsvollstreckungsrechtlich zu vollziehen. Klarstellende Verkehrszeichen könnten
mit Zustimmung der obersten Landesbehörde angeordnet werden. Die Polizei Bremen
(Zentrale Polizeidirektion/Justiziariat sowie Direktion Einsatz), die Feuerwehr Bremen
sowie der Senator für Inneres nahmen auf Anfrage der Straßenverkehrsbehörde zum
aufgesetzten Gehwegparken Stellung.
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Mit Bescheid vom 27.05.2019 lehnte die Straßenverkehrsbehörde den Antrag der Kläger
ab. Für die Straßenverkehrsbehörde bestehe kein weiterer Handlungsspielraum. Auch die
oberste Straßenverkehrsbehörde beim Senator für Umwelt, Bau und Verkehr sehe kein
Erfordernis für eine zusätzliche Beschilderung. Eine ressortübergreifende Abstimmung
zwischen dem Innen- und Verkehrsressort habe ergeben, dass über die bereits
bestehende
Verwaltungspraxis
hinaus
(betreffend
die
Anordnung
von
straßenverkehrsbehördlichen Regelungen sowie die Ermessensausübung im Rahmen der
Verkehrsüberwachung/Sanktionierung) keine weiteren Maßnahmen ergriffen werden
müssten.
Hiergegen legten die Kläger am 13.06.2019 Widerspruch ein. Die Straßenverkehrsbehörde
lenke von den ihr neben der Anordnung von Verkehrszeichen zur Verfügung stehenden
Möglichkeiten ab. Es fehle an einer Begründung, weshalb sie das Recht auf ungehinderte
Benutzung des ihnen als Fußgänger zugewiesenen Gehweges nicht durchsetze.
Mit Widerspruchsbescheid vom 12.08.2019 wies der Senator für Umwelt, Bau und Verkehr
den
Widerspruch
zurück.
Die
Kläger
hätten
keinen
Anspruch
auf
weitere
straßenverkehrsbehördliche Maßnahmen oder das Aufstellen von Pfählen oder Pollern.
Für die Einhaltung der Verkehrsregeln, die Parkraumüberwachung und das Vorgehen im
Rahmen des Verwaltungszwangs sei nicht die Straßenverkehrsbehörde, sondern Polizei
und Ordnungsamt als Ortspolizeibehörden zuständig. Rechtsgrundlage für das Handeln
der Straßenverkehrsbehörde sei § 45 StVO, der abschließend regele, unter welchen
Voraussetzungen sie zwecks Verkehrsregelung und -lenkung tätig werden dürfe.
Verkehrszeichen seien nicht anzuordnen, da der Grundsatz "So viele Verkehrszeichen wie
nötig, so wenig Verkehrszeichen wie möglich" gelte und zweifelhaft sei, ob sich durch die
Anordnung Rechtsverstöße verhindern ließen. Es sei davon auszugehen, dass die
Parkvorschriften allen Verkehrsteilnehmern ausreichend bekannt seien und aufgrund des
Parkdrucks dennoch verkehrsordnungswidrig geparkt werde. Pfähle und Poller seien keine
Verkehrseinrichtungen im Sinne des § 45 StVO und könnten daher nicht von der
Straßenverkehrsbehörde angeordnet werden. Den Klägern sei es unbenommen, mit einer
Anzeige ein Tätigwerden der Ordnungsbehörden zu bewirken. Der Widerspruchsbescheid
ist dem Prozessbevollmächtigten der Kläger am 14.08.2019 zugestellt worden.
Am 16.09.2019, einem Montag, haben die Kläger Klage erhoben. Sie vertiefen ihr
bisheriges Vorbringen. Es gehe ihnen nicht um die Art und Weise der Maßnahmen,
sondern um deren Eignung und Wirksamkeit; Gegenstand der Verpflichtungsklage sei
allein das der Straßenverkehrsbehörde zustehende Entschließungsermessen. Sie müsse
geeignet erscheinende Maßnahmen ergreifen und anschließend evaluieren. Sie könne das
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Entfernen der Kraftfahrzeuge anordnen und beim Verstreichen einer gesetzten Frist
Zwangsmittel anwenden; sie könne auch Verkehrszeichen anbringen oder den Senator für
Inneres um Amtshilfe bitten. Der Klageantrag zu 2. sei bewusst weit gefasst und erstrecke
sich auf alle der Beklagten zur Verfügung stehenden Handlungsmöglichkeiten. Die
Herrichtung von Gehwegen und ihre Bestimmung zur Benutzung durch Fußgänger stelle
eine in die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde fallende straßenverkehrsrechtliche
Regelung
dar;
es
handele
sich
um
eine
intransitive
Zustandsregelung
mit
Verwaltungsaktsqualität. Diese konkludente Zweckbestimmung sei Anknüpfungspunkt für
die straßenverkehrsrechtliche Gehwegbenutzungspflicht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 StVO
und die Straßenverkehrsbehörde könne den von ihr erlassenen Verwaltungsakt vollziehen.
Diese Zuständigkeit unterscheide sich von der Zuständigkeit für die Verfolgung von
Ordnungswidrigkeiten. Das Ordnungswidrigkeitenrecht verfolge andere Ziele als das
Verwaltungsvollstreckungsrecht und die Straßenverkehrsbehörde handele nach anderen
Kriterien als Polizei und Ordnungsamt. Da das aufgesetzte Gehwegparken eine
Ordnungswidrigkeit darstelle, liege hierin eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, die im
Rahmen der polizeilichen Gefahrenabwehr beseitigt werden könne. Da es sich jedoch
mangels Behinderung des Durchfahrtsverkehrs um keine akute Notsituation handele,
sähen die Polizeibehörden regelmäßig keine Notwendigkeit für ein Vorgehen im
Sofortvollzug nach § 11 Abs. 2 BremVwVG. Es handele sich um einen Dauerzustand, der
nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes behoben werden könne, indem die
Straßenverkehrsbehörde zur Durchsetzung ihrer straßenverkehrsrechtlichen Regelungen
im Wege des Verwaltungszwangs vorgehe. Der "Erlass für das Abschleppen und
Verwahren von Kraftfahrzeugen durch die Polizei Bremen und die Verkehrsüberwachung
des Ordnungsamtes Bremen" vom 31.03.2021 offenbare, dass von Polizei und
Ordnungsamt keine Behebung des dauerhaften Gehwegparkens zu erwarten sei, da ein
Abschleppen oder Umsetzen von verkehrswidrig abgestellten Kraftfahrzeugen bei einer
Unterschreitung der Restgehwegbreite von 1,50 m nur dann erfolge, wenn die eingetretene
Störung im Interesse einer reibungslosen Verkehrsabwicklung unaufschiebbar beseitigt
werden müsse (Ziffer 2.2.1.). Ohnehin müsse eine Restgehwegbreite von mindestens
1,80 m
und
nicht
lediglich
1,50
m
verbleiben.
Bei
der
Vornahme
von
Vollstreckungsmaßnahmen
seien
generalpräventive
Entscheidungsgründe:
und
die
negative
Vorbildwirkung, die von Falschparkern auf andere Kraftfahrer ausgehe, zu berücksichtigen.
Da schutzwürdige rechtliche Belange der Gehwegbenutzer betroffen seien und das
aufgesetzte Gehwegparken eindeutig rechtswidrig sei, sei das Ermessen der Beklagten
hinsichtlich der Pflicht, Maßnahmen zu ergreifen, auf Null reduziert. Dies ergebe sich auch
aus Gründen der Barrierefreiheit (§ 8 Abs. 5 BremBGG). Die Straßenverkehrsbehörde
habe sich lediglich an Erwägungen anderer Behörden orientiert und sich nicht damit
befasst, ob ihnen - den Klägern - ein materiell-rechtlicher Anspruch auf Durchsetzung
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ihrer
Rechte
mittels
Anwendung
von
Verwaltungszwang
zustehe.
Bestimmte
Ordnungswidrigkeiten pauschal nicht zu verfolgen, stelle zudem einen Ermessensausfall
dar. Ein Parkverbot könne nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch
angeordnet werden, wenn ein normativ angeordnetes Parkverbot nicht hinreichend
erkennbar sei oder von den Verkehrsteilnehmern nicht hinreichend beachtet werde. Die
von der Beklagten herangezogene Verwaltungsvorschrift stelle insoweit lediglich eine
verwaltungsinterne Erwägung dar.
Ursprünglich haben die Kläger beantragt, die streitgegenständlichen Bescheide
aufzuheben (Klageantrag zu 1.), die Beklagte zu verpflichten, geeignete und wirksame
Maßnahmen zu ergreifen, um das regelmäßige rechtswidrige Gehwegparken in den
Straßen
,
und
zu unterbinden
(Klageantrag zu 2.), und hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, sie unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (Klageantrag zu 3.). Nunmehr
beantragen sie,
1. den Bescheid des Amtes für Straßen und Verkehr vom 27.05.2019 zum
Aktenzeichen
und den Widerspruchsbescheid des Senators für Umwelt, Bau
und Verkehr vom 12.08.2019 zum Aktenzeichen
aufzuheben,
2. die Beklagte zu verpflichten,
a) innerhalb von drei Monaten Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet sind, das
regelmäßige Parken auf den Gehwegen in den Straße
in Bremen
(Kläger zu 1. und 2.),
in Bremen (Kläger zu 3. und 4.) und
in Bremen (Klägerin zu 5.) zu unterbinden,
b) die Wirksamkeit der Maßnahmen nach drei Monaten zu evaluieren,
c) bei unzureichender Wirkung innerhalb von zwei Monaten weitere Maßnahmen
zu ergreifen
und
d) in diesem Turnus fortzufahren, bis das Ziel, das regelmäßige Parken auf den
Gehwegen in den oben genannten Straßen zu unterbinden, dauerhaft erreicht wird,
3.
hilfsweise
die
Beklagte
zu
verpflichten,
sie
unter
Beachtung
der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
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Sie verweist auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid und trägt ergänzend vor, für
ein Vorgehen nach § 11 Abs. 1 BremVwVG fehle es an einem vollstreckungsfähigen
Verwaltungsakt, da in den betroffenen Straßen keine das aufgesetzte Gehwegparken
verbietenden Verkehrszeichen aufgestellt seien. Die nach § 11 Abs. 2 BremVwVG
notwendigen Voraussetzungen lägen ebenfalls nicht vor, da die festgestellten
Parkverstöße nicht so gravierend seien, dass ein ordnungsbehördliches Eingreifen
geboten sei; die Fahrbahn und die Gehwege seien noch breit genug. Lehnten Polizei und
Ordnungsamt in diesen Fällen eine Ahndung ab, gebe es keine Veranlassung für die
Straßenverkehrsbehörde, Verwaltungszwangsmaßnahmen mit derselben Zielrichtung in
Betracht zu ziehen. Der vom Kläger zu 1. beschriebene Vorgang zu einer vermeintlichen
Weisungslage bezüglich der Mitarbeiter der Verkehrsüberwachung lasse sich nicht mehr
abschließend nachvollziehen. Der Verweis auf eine Schwerpunktsetzung in der
Überwachung des ruhenden Verkehrs aufgrund beschränkter personeller Kapazitäten
werde oft missverstanden. Eine hundertprozentige Überwachung könne nicht
gewährleistet werden. Aufgestellte Poller und Pfähle dienten nicht der Verhinderung des
aufgesetzten Gehwegparkens, sondern der Verhinderung des Zuparkens von
Garageneinfahrten. Seit 2008 treffe die dafür zuständige Straßenbaubehörde keine
derartigen Vereinbarungen mehr mit Anliegern.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen.
Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Sie ist teilweise
unzulässig (I. und II.). Soweit sie zulässig ist (III.), ist sie auch begründet (IV.).
I. Der Klageantrag zu 1. ist unzulässig, da vorliegend kein Rechtsschutzbedürfnis für einen
isolierten Anfechtungsantrag besteht. Ist das Klagebegehren - wie hier (siehe dazu
sogleich) - auf den Erlass eines beantragten, aber abgelehnten Verwaltungsaktes
gerichtet, schließt die Verpflichtungsklage zugleich eine Klage auf Aufhebung der
Ablehnungsentscheidung ein. Denn im Falle des Erlasses des Verpflichtungsurteils wird
der Ablehnungsbescheid gegenstandslos und ein Ausspruch zur Aufhebung dieses
Bescheides hat lediglich deklaratorische Bedeutung (BVerwG, Urt. v. 06.09.1962 -
BVerwG VIII C 78.60 -, NJW 1963, 553 [554]; Sodan, in: HK-VwGO, 5. Aufl. 2018, VwGO
§ 42 Rn. 31, 32). Die Kläger haben auch nach dem Hinweis der Kammer in der mündlichen
Verhandlung auf die Unzulässigkeit eines isolierten Anfechtungsantrages an dem
Klageantrag zu 1. festgehalten. Eine Auslegung dahingehend, dass über den Klageantrag
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zu 1. bei verständiger Würdigung nicht isoliert entschieden werden soll, da er
unselbständiger Teil der Klageanträge zu 2. und 3. ist, scheidet daher aus.
II. Es kann dahingestellt bleiben, ob durch den in der mündlichen Verhandlung gestellten
Klageantrag zu 2. der bisherige Streitgegenstand lediglich konkretisiert wurde (siehe dazu
BVerwG, Urt. v. 15.07.2016 - 9 A 16.15 -, juris Rn. 12 ff.; Rennert, in: Eyermann, 15. Aufl.
2019, VwGO § 91 Rn. 11) oder ob dadurch ein neuer Streitgegenstand in das Verfahren
eingeführt wurde und daher eine Klageänderung anzunehmen ist, deren Zulässigkeit sich
nach § 91 Abs. 1 VwGO bemisst. Denn der Klageantrag zu 2. ist sowohl in der
ursprünglichen als auch in der zuletzt gestellten Fassung unzulässig. Bei unzweifelhaft
erkennbarer Unzulässigkeit der neuen Klage ist die für die Sachdienlichkeit einer
Klageänderung (§ 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) erforderliche Eignung zur endgültigen
Bereinigung des Streitstoffs nicht gegeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.10.1980 - 6 C 39.80 -,
juris Rn. 13; Peters/Kujath, in: NK-VwGO, 5. Aufl. 2018, VwGO § 91 Rn. 59).
Der Klageantrag zu 2. ist in beiden Fassungen unstatthaft. Er ist entsprechend seiner
Formulierung auf die Verpflichtung der Beklagten zum Erlass eines Verwaltungsaktes
gerichtet (Verpflichtungsausspruch nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) und nicht lediglich
auf die Verpflichtung zur Neubescheidung (Bescheidungsausspruch nach § 113 Abs. 5
Satz 2 VwGO). Ein Verpflichtungsausspruch nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO setzt neben
der Rechtswidrigkeit der Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsaktes und der
Rechtsverletzung des Rechtsschutzsuchenden aber voraus, dass die Sache spruchreif ist.
Der Verpflichtungsantrag nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist danach auf die Verpflichtung
der Behörde zum Erlass eines vollstreckungsfähigen Verwaltungsaktes, d.h. eines
Verwaltungsaktes mit einem bestimmten, nämlich dem vom Rechtsschutzsuchenden
begehrten Inhalt, gerichtet (vgl. Kopp/Schenke, 27. Aufl. 2021, VwGO § 113 Rn. 183, 187,
189). Daran fehlt es hier. Beide Fassungen haben gemein, dass die Verpflichtung der
Beklagten zur Vornahme von "geeigneten" und "wirksamen" Maßnahmen gegen das
aufgesetzte Gehwegparken begehrt wird, eine solche Tenorierung aber nicht
vollstreckungsfähig wäre. Aus § 172 Satz 1 VwGO, wonach gegen die Behörde ein
Zwangsgeld angedroht und nach fruchtlosem Fristablauf festgesetzt und vollstreckt werden
kann, wenn sie in den Fällen des § 113 Abs. 5 VwGO der ihr im Urteil auferlegten
Verpflichtung nicht nachkommt, folgt, dass der Vollstreckungstitel Inhalt und Umfang der
Leistungspflicht der Behörde genau bezeichnen muss (vgl. auch Kopp/Schenke, 27. Aufl.
2021, VwGO § 172 Rn. 1). Der von den Klägern mit dem Klageantrag zu 2. begehrten
Tenorierung fehlte es an einem hinreichend bestimmten Inhalt, da unklar bliebe, wozu die
Beklagte konkret verpflichtet ist und wann sie dieser Verpflichtung nachgekommen ist.
Zutreffend gehen die Kläger zwar davon aus, dass im Falle einer Ermessensreduktion auf
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Null ein Verpflichtungsausspruch nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO in Betracht kommt. Dies
setzt jedoch voraus, dass nicht nur das Entschließungsermessen auf Null reduziert ist,
sondern darüber hinaus entweder die Anspruchsgrundlage der Behörde kein
Auswahlermessen einräumt oder auch dieses auf Null reduziert ist. Hier gehen die Kläger
selbst davon aus, dass der Straßenverkehrsbehörde ein Auswahlermessen verbleibt mit
der Folge, dass allein ein Bescheidungsausspruch in Betracht kommt (vgl. VG Neustadt
(Weinstraße), Urt. v. 20.05.2019 - 3 K 272/18.NW -, juris Rn. 38). Die Kläger stehen damit
auch nicht rechtsschutzlos, da sie ihr Begehren mit dem Klageantrag zu 3. verfolgen
können.
III. Der hilfsweise gestellte Klageantrag zu 3. ist zulässig.
1. Er ist nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO als Verpflichtungsklage in Form der
Bescheidungsklage statthaft.
Der Statthaftigkeit nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO steht nicht entgegen, dass die nach
Auffassung der Kläger in Betracht kommenden Maßnahmen gegen das aufgesetzte
Gehwegparken teils Verwaltungsaktsqualität haben (Anordnung von Verkehrszeichen
und/oder
-einrichtungen,
Erlass
von
Entfernungsanordnungen,
Vornahme
von
verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Maßnahmen mit Verwaltungsaktsqualität), teils aber
auch der regelnde Charakter fehlt (Abschleppen der abgestellten Kraftfahrzeuge als
Ersatzvornahme). Denn die Straßenverkehrsbehörde hat den Antrag der Kläger auf
Vornahme geeigneter und wirksamer Maßnahmen gegen das aufgesetzte Gehwegparken
- nach zunächst lediglich informatorischer Rückmeldung - mit förmlichem Bescheid vom
27.05.2019 abgelehnt. Sie hat der Ablehnung, die sich auch auf die Vornahme schlicht
hoheitlichen Handelns bezog, erkennbar die Gestalt eines Verwaltungsaktes gegeben,
indem eine verbindliche Entscheidung über das Nichtbestehen des geltend gemachten
Anspruchs getroffen wurde (vgl. OVG RP, Urt. v. 07.08.2008 - 7 A 10419/08 -, juris Rn. 18
und Urt. v. 25.04.2017 - 7 A 10737/16 -, juris Rn. 20 zum Anspruch von
Tankstellenbetreibern auf Hinweisbeschilderung an der Autobahn; Pietzcker/Marsch, in:
Schoch/Schneider, 41. EL Juli 2021, VwGO § 42 Abs. 1 Rn. 32; Stelkens, in:
Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 35 Rn. 100; Sodan, in: NK-VwGO, 5. Aufl.
2018, VwGO § 42 Rn. 45; Happ, in: Eyermann, 15. Aufl. 2019, VwGO § 42 Rn. 28 jeweils
m.w.N.; a.A. Schmidt-Kötters, in: BeckOK VwGO, 59. Ed. 01.10.2019, VwGO § 42 Rn. 55;
die Frage der Statthaftigkeit offenlassend: VG Köln, Urt. v. 21.07.2011 - 18 K 2173/10 -,
juris Rn. 21 bei einer beantragten Verurteilung der Beklagten zur Vornahme geeigneter
Maßnahmen gegen auf Gehwegen parkenden Kraftfahrzeugen).
12
2. Die Kläger sind auch klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO.
a)
Bei
Verpflichtungsklagen
ist
die
Klagebefugnis
anzunehmen,
wenn
der
Rechtsschutzsuchende substantiiert behauptet, durch die Ablehnung oder Unterlassung
des begehrten Verwaltungsaktes in seinen Rechten verletzt zu sein, weil er einen Anspruch
auf den Erlass des begehrten Verwaltungsaktes hat, und nach seinem Vortrag nicht
ausgeschlossen ist, dass er sich insoweit auf eine Anspruchsnorm berufen kann. Wird -
wie vorliegend - ein Anspruch auf Einschreiten gegen Dritte geltend gemacht, darf nicht
von vornherein ausgeschlossen sein, dass die Eingriffsnorm individuellen Interessen des
Rechtsschutzsuchenden zu dienen bestimmt ist (zum Ganzen siehe Wahl/Schütz, in:
Schoch/Schneider, 41. EL Juli 2021, VwGO § 42 Abs. 2 Rn. 53, 71, 89). Die Möglichkeit
der Verletzung eigener Rechte ist nur auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner
Betrachtungsweise subjektive Rechte verletzt sein können; die Anforderungen, die an § 42
Abs. 2 VwGO zu stellen sind, dürfen nicht überspannt werden (BVerwG, Urt. v.
07.05.1996 - 1 C 10.95 -, juris Rn. 22; Urt. v. 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, juris Rn. 11).
Lehnt die Behörde die Vornahme von schlichtem Verwaltungshandeln durch förmlichen
Bescheid ab, fehlt die Klagebefugnis, wenn der Rechtsschutzsuchende evident keinen
Anspruch auf Vornahme des schlichten Verwaltungshandelns hat.
b) Es erscheint jedenfalls möglich, dass die Kläger durch die streitgegenständlichen
Bescheide
in
subjektiv-öffentlichen
Rechten
verletzt
sind,
weil
sie
von
der
Straßenverkehrsbehörde ein Einschreiten gegen das aufgesetzte Gehwegparken
verlangen können.
Ein auf straßenrechtliche Vorschriften gestützter Anspruch auf Einschreiten aufgrund der
Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs scheidet bereits deshalb aus, weil die Kläger
ausdrücklich ein Vorgehen der Straßenverkehrsbehörde und nicht der Straßenbaubehörde
(vgl. § 46 Abs. 3 BremLStrG) begehren (zur grundsätzlich fehlenden drittschützenden
Wirkung von straßenrechtlichen Vorschriften siehe OVG NRW, Beschl. v. 03.07.2014 -
11 B 553/14 -, juris Rn. 4 ff. und Beschl. v. 26.05.2015 - 11 B 336/15 -, juris Rn. 9). Es
existiert in der Straßenverkehrs-Ordnung auch keine als Anspruchsnorm in Betracht
kommende Generalklausel, die die Straßenverkehrsbehörde berechtigt (und unter
Umständen
verpflichtet),
gegen
verkehrsordnungswidriges
Verhalten
von
Verkehrsteilnehmern vorzugehen. Es erscheint aber nicht evident ausgeschlossen, dass
sich vorliegend ein Anspruch auf Einschreiten aus § 45 Abs. 1, Abs. 9 Satz 1 StVO, § 10
Abs. 1 Satz 1 BremPolG und § 11 BremVwVG jeweils i.V.m. den Parkvorschriften aus § 12
Abs. 4 und 4a StVO ergibt, weil letzteren drittschützender Charakter beizumessen ist.
13
aa) Es ist allgemein anerkannt, dass der Einzelne aus § 45 StVO, der strukturell in erster
Linie auf den Schutz der Allgemeinheit gerichtet ist, ausnahmsweise ein subjektiv-
öffentliches Recht gegenüber der Straßenverkehrsbehörde ableiten kann, soweit die von
dieser Regelung geschützten Rechtsgüter und Interessen auch sein Individualinteresse
erfassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.06.1986 - 7 C 76.84 -, juris Rn. 10). Ein subjektiv-
öffentliches Recht liegt vor, wenn ein Rechtssatz des öffentlichen Rechts nicht nur
öffentlichen Interessen, sondern zumindest auch dem Schutz von Individualinteressen
derart zu dienen bestimmt ist, dass die Träger der Individualinteressen die Einhaltung des
Rechtssatzes sollen verlangen können (sogenannte Schutznormtheorie, vgl. BVerwG, Urt.
v. 15.11.1985 - 8 C 43.83 -, juris Rn. 15). Als betroffene subjektiv-öffentliche Rechte
kommen dem Grunde nach das durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte Recht auf
körperliche Unversehrtheit und das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Eigentum
als zentrale Schutzgüter der durch § 45 StVO geschützten Sicherheit und Ordnung des
Straßenverkehrs in Betracht. Dazu gehört aber auch im Vorfeld der Grundrechte der
Schutz vor Einwirkungen des Straßenverkehrs, die das nach allgemeiner Auffassung
zumutbare Maß übersteigen (BVerwG, Urt. v. 04.06.1986 - 7 C 76.84 -, juris Rn. 10).
Soweit eine durch den Straßenverkehr verursachte Gefährdung dieser Rechtsgüter in
Frage steht, dient § 45 Abs. 1 StVO nicht nur den öffentlichen Interessen, sondern auch
den Eigenrechten desjenigen, von dem die drohenden Nachteile abgewendet werden
sollen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 03.07.1986 - 7 B 141/85 -, juris Rn. 3; Will, in: BeckOK
StVR, 13. Ed. 15.10.2021, StVO § 45 Rn. 28). Auch polizeirechtliche Generalklauseln -
vorliegend § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG - ermächtigen nicht lediglich zum Handeln im
öffentlichen Interesse, sondern dienen auch der Effektuierung der staatlichen
Schutzpflichten gegenüber dem Bürger. Daher vermag die polizeirechtliche Generalklausel
insoweit Individualschutz zu vermitteln, als ihre Schutzgüter individualisiert sind, also bei
Gefahren für Rechte und Rechtsgüter einzelner. Ein subjektiv-öffentliches Recht kommt
aber auch in Betracht, wenn sich die individualschützende Wirkung aus der Verbindung
der Eingriffsnorm mit einer individualschützenden Sachnorm ergibt. Eine Gefahr für die
öffentliche
Sicherheit
wegen
eines
drohenden
Rechtsverstoßes
ist
danach
subjektivrechtlich relevant, wenn die Norm, deren Verletzung zu erwarten oder bereits
eingetreten ist, ihrerseits individualschützend ist (Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider,
41. EL Juli 2021, VwGO § 42 Abs. 2 Rn. 53, 89 m.w.N.). Entsprechendes muss gelten,
wenn ein Rechtsschutzsuchender ein Einschreiten gegen Dritte im Wege des
verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Vorgehens verlangt.
bb) Es ist nicht ausgeschlossen, dass sich ein Anspruch auf Einschreiten daraus ergibt,
dass in den streitgegenständlichen Straßen gegen § 12 Abs. 4 und 4a StVO verstoßen
wird und diese Vorschriften drittschützende Wirkung entfalten. Für die Annahme der
14
Klagebefugnis genügt es, dass die Frage des Drittschutzes bisher nicht (abschließend)
geklärt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.05.1996 - 1 C 10.95 -, juris Rn. 22). Dies ist hier der
Fall. § 12 Abs. 4 StVO regelt, dass zum Parken bei ausreichender Befestigung der rechte
Seitenstreifen zu benutzen und ansonsten an den rechten Fahrbahnrand heranzufahren
ist (Satz 1) und dass in Einbahnstraßen links gehalten und geparkt werden darf (Satz 4).
Ist das Parken auf dem Gehweg erlaubt, ist hierzu nur der rechte Gehweg, in
Einbahnstraßen der rechte oder linke Gehweg, zu benutzen (§ 12 Abs. 4a StVO). Aus der
Zusammenschau beider Vorschriften folgt, dass das Parken auf Gehwegen verboten ist,
sofern die zuständige Behörde es nicht ausdrücklich erlaubt hat (durch Zeichen 315 der
Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO ["Parken auf Gehwegen"] oder durch eine
Parkflächenmarkierung [Nr. 74 der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO]). Die Frage des
Drittschutzes dieser Vorschriften in Konstellationen, in denen sich ein Bürger gegen das
aufgesetzte Gehwegparken wendet, ist in der Rechtsprechung und Literatur bislang -
soweit ersichtlich - nicht diskutiert worden, während die drittschützende Wirkung der
Parkvorschrift aus § 12 Abs. 3 Nr. 3 StVO ("Das Parken ist unzulässig vor Grundstücksein-
und -ausfahrten, auf schmalen Fahrbahnen auch ihnen gegenüber") anerkannt ist (siehe
dazu BVerwG, Urt. v. 24.01.2019 - 3 C 7.17 -, juris Rn. 12 und Urt. v. 22.01.1971 - VII C
48.69 -, juris Rn. 16; VGH BW, Urt. v. 08.03.2017 - 5 S 1044/15 -, juris Rn. 23).
Auf etwaige Beeinträchtigungen von Rad fahrenden Kindern und Rollstuhlfahrern können
sich die Kläger hingegen evident nicht berufen, da sie selbst diesen Personengruppen nicht
angehören und eine Verletzung ihrer, d.h. eigener Rechte insoweit offensichtlich
ausscheidet.
3. Sofern die Kläger (auch) ein Einschreiten gegen erst zukünftig abgestellte
Kraftfahrzeuge im konkreten Einzelfall und damit die Gewährung vorbeugenden
Rechtsschutzes begehren, fehlt es nicht an dem dafür erforderlichen qualifizierten
Rechtsschutzinteresse (zum Erfordernis eines "besonders schützenswerten Interesses"
siehe BVerwG, Urt. v. 25.09.2008 - 3 C 35.07 -, juris Rn. 26). Denn die konkreten
Kraftfahrzeuge, deren Entfernung die Kläger begehren, werden regelmäßig nach kürzerer
Zeit (freiwillig) entfernt mit der Folge, dass sich das Begehren der Kläger insoweit
überwiegend kurzfristig erledigt. Noch bevor der Straßenverkehrsbehörde ein auf die
Entfernung von konkreten Kraftfahrzeugen gerichteter Antrag überhaupt zugegangen
wäre, hätte die von diesen Kraftfahrzeugen ausgehende Beeinträchtigung der
Gehwegnutzung regelmäßig bereits ein Ende gefunden. Die Kläger insoweit auf den
grundsätzlich
durch
die
Verwaltungsgerichtsordnung
gewährten
nachgängigen
Rechtsschutz zu verweisen, wäre für sie - wie noch darzulegen sein wird - mit
unzumutbaren Nachteilen verbunden.
15
IV. Soweit die Klage zulässig ist, hat sie auch in der Sache Erfolg.
Die Weigerung der Straßenverkehrsbehörde, in den von den Klägern bewohnten Straßen
Maßnahmen gegen das aufgesetzte Gehwegparken zu ergreifen, ist rechtswidrig und
verletzt die Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die tatbestandlichen
Voraussetzungen der einschlägigen Anspruchsgrundlagen (1.) für ein Vorgehen liegen in
formeller (2.) und materieller (3.) Hinsicht vor. Während das Entschließungsermessen auf
Null reduziert ist, verbleibt der Straßenverkehrsbehörde ein Auswahlermessen, mit
welchen Maßnahmen sie gegen das aufgesetzte Gehwegparken einschreitet. Die Beklagte
hat die Kläger daher unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden,
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO (4.).
1. Eine Generalklausel, die die Straßenverkehrsbehörde zur Vornahme "geeigneter und
wirksamer Maßnahmen" gegen verkehrsordnungswidrige Zustände berechtigt und
verpflichtet und damit alle nach Auffassung der Kläger in Betracht kommenden
Maßnahmen gegen das aufgesetzte Gehwegparken erfasst, existiert - wie dargelegt -
nicht. § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO besagt lediglich, dass die Straßenverkehrsbehörden, soweit
nichts anderes bestimmt ist, zur Ausführung der Straßenverkehrs-Ordnung zuständig sind.
Sie stellt keine Befugnisnorm zugunsten der Straßenverkehrsbehörde dar, sondern ist eine
reine Zuständigkeitsnorm für Maßnahmen auf Grundlage der Straßenverkehrs-Ordnung.
Eingriffe in subjektive öffentliche Rechte setzen daher das Vorliegen einer anderweitigen
Befugnisnorm entweder aus der Straßenverkehrs-Ordnung oder aber aus einem anderen
formellen oder materiellen Gesetz voraus (BVerwG, Urt. v. 20.10.2015 - 3 C 15.14 -, juris
Rn. 13; Will, in: BeckOK StVR, 13. Ed. 15.10.2021, StVO § 44 Rn. 1). Soweit die Kläger
die Anordnung von Verkehrszeichen begehren, ist die Anspruchsgrundlage in § 45 Abs. 1,
Abs. 9 Satz 1 StVO zu sehen. Anspruchsgrundlage für den von den Klägern begehrten
Erlass von Entfernungsanordnungen und das Aufstellen von Pollern und Pfählen ist § 10
Abs. 1 Satz 1 BremPolG. Soweit sie niedrigschwelligere Maßnahmen begehren wie
Hinweise an Anwohner und Kraftfahrzeughalter, dass das aufgesetzte Gehwegparken in
den streitgegenständlichen Straßen nicht zulässig ist, bedarf es mangels Eingriffs in
subjektive Rechte Dritter keiner Rechtsgrundlage. Anspruchsgrundlage hinsichtlich der
Androhung und Vornahme von Zwangsmitteln ist § 11 Abs. 1 und 2 BremVwVG.
2. Die formellen Voraussetzungen für den Erlass der begehrten Verwaltungsakte und die
Vornahme der begehrten Realakte liegen überwiegend vor. Insbesondere ist die
Straßenverkehrsbehörde, mit Ausnahme des Aufstellens von Pollern und Pfählen, die
sachlich zuständige Behörde für das von den Klägern begehrte Handeln. Es handelt sich
16
entgegen
der
in
der
mündlichen
Verhandlung
geäußerten
Auffassung
des
Beklagtenvertreters nicht um eine "Stellvertreterklage", die sich dem Grunde nach gegen
die Ordnungsbehörden richtet.
a) Als Straßenverkehrsbehörde ist das Amt für Straßen und Verkehr nicht nur für die
Anordnung von Verkehrszeichen sachlich zuständig (aa), sondern ebenso für Maßnahmen
nach § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG und § 11 BremVwVG, sofern ein
verkehrsordnungswidriger Zustand besteht (bb).
aa) Das Amt für Straßen und Verkehr ist nach § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung über
die Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung (Brem.GBl. 2016, S. 6), zuletzt
geändert durch Geschäftsverteilung des Senats vom 20.10.2020 (Brem.GBl. S. 1172), in
der Stadtgemeinde Bremen Straßenverkehrsbehörde im Sinne des § 44 Abs. 1 Satz 1
StVO und damit - dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig - sachlich zuständig für die
Anordnung von Verkehrszeichen und -einrichtungen nach § 45 Abs. 1, Abs. 9 Satz 1 StVO
(vgl. § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO). Es liegt kein Fall vor, in dem die Polizei Bremen nach § 1
Abs. 4 der Verordnung über die Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung als
Straßenverkehrsbehörde zuständig ist.
bb)
Die
Handlungsmöglichkeiten
der
Straßenverkehrsbehörde,
um
auf
verkehrsordnungswidrige Zustände zu reagieren, sind nach Auffassung der Kammer nicht
auf die Anordnung von Verkehrszeichen und -einrichtungen nach § 45 Abs. 1, Abs. 9 Satz 1
StVO beschränkt. Sie hat ein nicht auf § 45 StVO gestütztes Vorgehen gegen das
aufgesetzte Gehwegparken insoweit zu Unrecht mit dem Verweis auf eine nicht gegebene
sachliche Zuständigkeit abgelehnt.
(1) Die Straßenverkehrsbehörde ist sachlich auch zuständig, gefahrenabwehrrechtliche
Maßnahmen zu ergreifen, die bei Verstößen gegen Vorschriften der Straßenverkehrs-
Ordnung angezeigt sind. Enthält die Straßenverkehrs-Ordnung keine behördliche
Eingriffsermächtigung (Befugnisnorm) für die erforderlichen Maßnahmen zur Beseitigung
eines Verstoßes gegen eines ihrer Ge- oder Verbote, kommt als Ermächtigungsgrundlage
für
ein
behördliches
Einschreiten
die
jeweilige
landesrechtliche
allgemeine
gefahrenabwehrrechtliche Generalklausel - vorliegend § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG - in
Betracht. Danach kann die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im
einzelnen Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit abzuwehren, soweit nicht
die §§ 11 bis 70 BremPolG die Befugnisse der Polizei besonders regeln. Die sachliche
Zuständigkeit für eine Anordnung auf Grundlage der gefahrenabwehrrechtlichen
Generalklausel richtet sich nicht nach den Zuständigkeitsregelungen des Landes für das
17
allgemeine Ordnungsrecht, sondern gleichwohl nach § 44 StVO. Denn § 44 Abs. 1 StVO
regelt die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörden "zur Ausführung dieser Verordnung"
und begründet damit eine umfassende Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörden für alle
Maßnahmen, die zur Ausführung der Straßenverkehrs-Ordnung ergehen. Das gilt auch für
Maßnahmen, die auf einer Ermächtigungsgrundlage außerhalb der Straßenverkehrs-
Ordnung
beruhen.
Der
Umstand,
dass
die
Straßenverkehrs-Ordnung
als
gefahrenabwehrrechtliches
Spezialgesetz
umfangreiche
Befugnisnormen
und
Zuständigkeitsregelungen und zusätzlich die allgemeine Zuständigkeitsnorm des § 44
Abs. 1 StVO enthält, deutet darauf hin, dass der Verordnungsgeber die Zuständigkeit der
Straßenverkehrsbehörden
für
die
Durchführung
der
Straßenverkehrs-Ordnung
abschließend regeln wollte (zum Ganzen siehe Sauthoff, in: MüKoStVR, 1. Aufl. 2016,
StVO § 44 Rn. 11; Koehl, in: Haus/Krumm/Quarch, Gesamtes Verkehrsrecht, 2. Aufl. 2017,
§ 44 StVO Rn. 3; Will, in: BeckOK StVR, 13. Ed. 15.10.2021, StVO § 44 Rn. 5; VGH BW,
Urt. v. 15.09.2014 - 1 S 1010/13 -, juris Rn. 24 ff.; bestätigt durch BVerwG, Urt. v.
20.10.2015 - 3 C 15.14 -, juris zur sachlichen Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde
für ein ordnungsbehördliches Einschreiten bei einem Verstoß gegen das Verbot des § 32
Abs. 1 Satz 1 StVO [Beseitigungsanordnung]). Der Wortlaut von § 44 StVO enthält keine
Beschränkung dahingehend, dass die Straßenverkehrsbehörde nach § 44 Abs. 1 StVO nur
dann sachlich zuständig ist, wenn auch eine für ihr Handeln erforderliche
Ermächtigungsgrundlage in der Straßenverkehrs-Ordnung selbst enthalten ist. Zudem ist
die
Straßenverkehrsbehörde
sachlich
zuständig,
durch
die
Anordnung
von
Parkflächenmarkierungen oder Zeichen 315 der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO ("Parken
auf Gehwegen") das Parken auf Gehwegen zu erlauben und Ordnungswidrigkeiten wegen
Verstößen gegen das Verbot des Gehwegparkens zu verfolgen (§ 49 Abs. 1 Nr. 12 StVO).
Angesichts dessen wäre es geradezu systemwidrig, wenn die Straßenverkehrsbehörde
nicht auch für die Durchsetzung der Verhaltenspflichten aus § 12 Abs. 4 und 4a StVO im
Wege behördlicher Anordnung zuständig wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.10.2015 - 3 C
15.14 -, juris Rn. 19, 22). Liegt mithin ein Verstoß gegen die Parkvorschriften aus § 12
Abs. 4 und 4a StVO vor, ist die Straßenverkehrsbehörde mangels eigenständiger
Eingriffsgrundlage in der Straßenverkehrs-Ordnung oder dem ihr zugrundeliegenden
Straßenverkehrsgesetz sachlich zuständig, auf § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG gestützte
notwendige Maßnahmen zu ergreifen. Es ist nicht ersichtlich, dass es bei einem Verstoß
gegen § 12 Abs. 4 und 4a StVO bei der Ahndung als Ordnungswidrigkeit (vgl. § 49 Abs. 1
Nr. 12 StVO) bleiben soll, die in § 12 Abs. 4 und 4a StVO verkörperten Pflichten also nicht
auch im Wege einer Beseitigungs- oder Handlungsanordnung durchsetzbar sein sollen
(vgl. BVerwG, Urt. v. 20.10.2015 - 3 C 15.14 -, juris Rn. 15). Als milderes Mittel zum
verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Vorgehen - siehe dazu sogleich - kann die
Straßenverkehrsbehörde somit die Kraftfahrzeughalter (unter Fristsetzung) auffordern, das
18
Kraftfahrzeug zu entfernen. Auch die denkbaren niedrigschwelligeren Maßnahmen mit
noch geringerer bzw. gar keiner Eingriffsintensität kommen in Betracht.
Die sachliche Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde ist jedoch nur gegeben, "soweit
nichts anderes bestimmt ist" (§ 44 Abs. 1 Satz 1 StVO). Es bedarf vorliegend keiner
Entscheidung, ob mit dieser Einschränkung nur anderweitige Regelungen in der
Straßenverkehrs-Ordnung selbst bzw. in anderen bundesrechtlichen Regelungen gemeint
sind oder auch landesrechtliche Regelungen insoweit etwas anderes bestimmen können.
Denn eine abweichende sachliche Zuständigkeit durch Landesrecht ist nicht gegeben. Als
insoweit allein in Betracht kommende anderweitige Zuständigkeitsregelung sieht die
(Landes-)Verordnung über die Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung in § 1
Abs. 4 vor, dass die Polizei Bremen in bestimmten, vorliegend aber nicht einschlägigen
Fällen als Straßenverkehrsbehörde zuständig ist. Eine abweichende, durch Landesrecht
bestimmte sachliche Zuständigkeit ergibt sich auch nicht daraus, dass in der
Stadtgemeinde Bremen im Bereich des Ordnungsamtes nach § 129 BremPolG i.V.m. der
Verordnung zur Festlegung der Aufgaben und Befugnisse der Dienstkräfte des städtischen
Ordnungsdienstes (Ordnungsdiensteverordnung) vom 29.05.2018 (Brem.GBl. 2018,
S. 259), zuletzt geändert durch Verordnung vom 19.10.2021 (Brem.GBl. S. 694), ein
städtischer Ordnungsdienst eingerichtet wurde, der gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1
Ordnungsdiensteverordnung als Aufgaben und Befugnisse der Ortspolizeibehörden im
Außendienst insbesondere die Einhaltung der Bestimmungen für die Nutzung der Straßen
überwacht. Denn § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO lässt keinen Raum für die Anwendung der
Zuständigkeitsregelungen des Polizeigesetzes (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.10.2015 - 3 C
15.14 -, juris Rn. 24). Dem kommunalen Ordnungsdienst werden jedoch durch das
Bremische Polizeigesetz (§ 129 BremPolG) sowie die entsprechende Rechtsverordnung
(Ordnungsdiensteverordnung) Aufgaben der Gefahrenabwehr übertragen. Die sachliche
Zuständigkeit der Polizei ergibt sich auch nicht aus § 44 Abs. 2 Satz 2 StVO, wonach diese
bei Gefahr im Verzug zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung des
Straßenverkehrs an Stelle der an sich zuständigen Behörden tätig werden und vorläufige
Maßnahmen treffen kann. Es handelt sich bei § 44 Abs. 2 Satz 2 StVO um eine bloße
Auffangzuständigkeit der Polizei in Gefahrfällen, um vorläufige, nicht jedoch endgültige
Maßnahmen zu treffen (König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, § 44
StVO Rn. 6). Geht es - wie hier - in erster Linie um einen Dauerzustand, ist die primär
sachlich zuständige Straßenverkehrsbehörde zur Vornahme notwendiger Maßnahmen
berufen. Die Straßenverkehrsbehörde hat als fachlich spezialisierte Behörde zu beurteilen,
ob und inwieweit gegen in der Straßenverkehrs-Ordnung auferlegte Verhaltenspflichten,
die insbesondere in Teil I und II enthalten sind, verstoßen wurde und welche Maßnahmen
geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sind, um wieder einen im
19
straßenverkehrsrechtlichen Sinne ordnungsgemäßen Zustand herbeizuführen, also
insbesondere die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs wiederherzustellen oder
aufrechtzuerhalten (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.10.2015 - 3 C 15.14 -, juris Rn. 20, 21).
(2)
Die
Straßenverkehrsbehörde
ist
zudem
sachlich
zuständig,
verwaltungsvollstreckungsrechtlich gegen das aufgesetzte Gehwegparken vorzugehen.
Gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 BremVwVG wird ein Verwaltungsakt von der Behörde vollzogen,
die ihn erlassen hat (sogenannter Grundsatz der Selbstvollstreckung). Daher ist die
Straßenverkehrsbehörde beispielsweise für die Vollstreckung der durch Verkehrszeichen
zum Ausdruck gebrachten Ge- und Verbote, d.h. insbesondere für das Abschleppen bei
Verstößen gegen ein Haltverbot, zuständig (Koehl, in: Haus/Krumm/Quarch, Gesamtes
Verkehrsrecht, 2. Aufl. 2017, § 44 StVO Rn. 3; VG Bremen, Urt. v. 07.09.2017 - 5 K
2241/16 -, juris Rn. 25 m.w.N.). Fehlt es - wie hier - an der Anordnung eines
entsprechenden Verkehrszeichens, kann Verwaltungszwang auch ohne vorausgehenden
Verwaltungsakt angewendet werden, wenn dies zur Verhinderung einer rechtswidrigen
Tat, die einen Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirklicht, oder zur Abwendung einer
drohenden Gefahr geboten erscheint und die Behörde hierbei innerhalb ihrer gesetzlichen
Befugnisse handelt (§ 11 Abs. 2 Satz 1 BremVwVG); es bedarf in diesen Fällen eines
rechtmäßigen hypothetischen Grundverwaltungsaktes. Beim sogenannten abgekürzten
Verwaltungsvollstreckungsverfahren nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BremVwVG ist
Vollstreckungsbehörde diejenige Behörde, welche die entsprechende Grundverfügung
erlassen hätte, wenn sie nicht hierauf wegen einer besonderen Gefahrenlage hätte
verzichten müssen (vgl. Lemke, in: Danker/Lemke, Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz,
1. Aufl. 2012 § 7 VwVG Rn. 1; Lemke, in: HK-VerwR, 5. Aufl. 2021, VwVG § 7 Rn. 1;
Deusch/Burr, in: BeckOK VwVfG, 53. Ed. 01.10.2021, VwVG § 6 Rn. 24). Da insoweit eine
auf § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG gestützte Anordnung, das abgestellte Kraftfahrzeug zu
entfernen, in Betracht kommt, für deren Erlass die Straßenverkehrsbehörde gemäß § 44
StVO zuständig ist, ist diese auch für ein Vorgehen nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BremVwVG
zuständig. Zusätzlich zu der hier originär sachlich zuständigen Straßenverkehrsbehörde
besteht lediglich eine subsidiäre Zuständigkeit der Vollzugspolizei (vgl. Mosbacher, in:
Engelhardt/App/Schlatmann, 12. Aufl. 2021, VwVG § 7 Rn. 1). Die Zuständigkeiten von
Straßenverkehrsbehörde
und
Polizei(vollzugs)behörden
bestehen
nebeneinander
innerhalb ihrer jeweiligen, ihnen durch das Gesetz zugewiesenen Aufgaben (OVG Bremen,
Urt. v. 15.04.2014 - 1 A 104/12 -, juris Rn. 22 zum Vorgehen des damaligen Stadtamtes
nach § 11 Abs. 2 BremVwVG bei einem Verstoß gegen das absolute Haltverbot). Dies hat
zur Folge, dass sowohl die Straßenverkehrsbehörde als auch die Ortspolizeibehörde
sachlich zuständig sein kann, im abgekürzten Verwaltungsvollstreckungsverfahren gegen
das aufgesetzte Gehwegparken vorzugehen. Denn die Verkehrsüberwacher des
20
Ordnungsamtes sind gemäß §§ 1 Abs. 1, 100 Abs. 1, 125 Abs. 1, 126 Abs. 1 Nr. 2, 128
Abs. 2 Nr. 1 BremPolG ebenfalls für ein Vorgehen nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BremVwVG
zuständig (VG Bremen, Urt. v. 29.07.2010 - 5 K 46/09 -, juris Rn. 18 zum BremPolG a.F.).
b) Soweit die Kläger das Aufstellen von Pollern und Pfählen am Gehwegrand begehren,
die das aufgesetzte Gehwegparken faktisch verhindern, ist die Straßenverkehrsbehörde
hingegen sachlich nicht zuständig. Zutreffend wird im Widerspruchsbescheid vom
12.08.2019 darauf verwiesen, dass es sich dabei nicht um Verkehrseinrichtungen im Sinne
der §§ 43 Abs. 1 Satz 1, 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 1 StVO handelt. Sperrpfosten sind
in § 43 Abs. 1 Satz 1 StVO zwar ausdrücklich genannt, in der abschließenden Darstellung
in Anlage 4 zu § 43 Abs. 3 StVO aber nicht aufgeführt (so bereits VG Bremen, Urt. v.
01.09.2016 - 5 K 2508/15 -, juris Rn. 21, dort zur Frage der Klagebefugnis; bestätigt durch
OVG Bremen, Beschl. v. 15.01.2018 - 1 LA 265/16 -, juris Rn. 21; ausführlich: VG Koblenz,
Urt. v. 22.02.2010 - 4 K 774/09.KO -, juris Rn. 39; Kettler, in: MüKoStVR, 1. Aufl. 2016,
StVO § 43 Rn. 2; wohl auch: Friedrich, in: BeckOK StVR, 13. Ed. 15.10.2021, StVO § 43
Rn. 8).
3. Die materiellen Voraussetzungen für das begehrte Verwaltungshandeln liegen ebenfalls
vor. Die Tatbestandsvoraussetzungen der genannten Anspruchsgrundlagen sind
weitestgehend erfüllt (a) und die Kläger können sich auf die Verletzung subjektiv-
öffentlicher Rechte berufen, da die Parkvorschriften aus § 12 Abs. 4 und 4a StVO
Drittschutz vermitteln (b).
a) Der Tatbestand des § 45 Abs. 1, Abs. 9 Satz 1 StVO (aa) ist ebenso erfüllt wie die
Tatbestände des § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG (bb) und des § 11 Abs. 2 Satz 1 BremVwVG
(cc).
aa) Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung
bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des
Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Verkehrszeichen und -
einrichtungen sind gemäß § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO nur dort anzuordnen, wo dies auf Grund
der besonderen Umstände zwingend erforderlich ist. Voraussetzung für die Anordnung von
Verkehrszeichen und -einrichtungen ist damit eine konkrete Gefahr für ein öffentliches
Schutzgut, wobei es ausreichend ist, dass die Befürchtung naheliegt, dass irgendwann in
überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit dem Eintritt eines
Schadensfalles, hauptsächlich von Verkehrsunfällen, zu rechnen ist (BVerwG, Urt. v.
13.12.1979
-
7
C
46.78 -,
juris
Rn.
18;
Hühnermann,
in:
Burmann/Heß/Hühnermann/Jahnke, 27. Aufl. 2022, StVO § 45 Rn. 3). Zwingend
21
erforderlich im Sinne des § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO ist die Anordnung einer
verkehrsregelnden Maßnahme unter Berücksichtigung des Regelungszwecks und des
Wortlauts der Vorschrift nur dann, wenn sie die zur Gefahrenabwehr unbedingt
erforderliche und allein in Betracht kommende Maßnahme ist. Das ist nicht der Fall, wenn
die allgemeinen und besonderen Verhaltensregeln der Straßenverkehrs-Ordnung - wie
z.B. die Regelung über das Halten und Parken in § 12 StVO - mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit einen sicheren und geordneten Verkehrsablauf gewährleisten
(BVerwG, Beschl. v. 01.09.2017 - 3 B 50/16 -, juris Rn. 7; BayVGH, Urt. v. 28.09.2011 -
11 B 11.910 -, juris Rn. 25; VG Bremen, Urt. v. 10.06.2021 - 5 K 1958/18 -, juris Rn. 47
m.w.N.; BR-Drs. 374/97, 8). Da es sich bei den insoweit begehrten Maßnahmen um
Verkehrsregelungen handelt, die nicht der Beschränkung des fließenden Verkehrs (auf der
Fahrbahn oder den Gehwegen) dienen (vgl. Will, in: BeckOK StVR, 13. Ed. 15.10.2021,
StVO § 45 Rn. 384), gilt der Maßstab des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO nicht (Will, in: BeckOK
StVR, 13. Ed. 15.10.2021, StVO § 45 Rn. 386). Satz 3 von § 45 Abs. 9 StVO verschärft die
Anforderungen an Beschränkungen des fließenden Verkehrs deutlich und ist insoweit lex
specialis zur Grundregelung in Satz 1 und 2. Aus der Verwendung des Wortes
"insbesondere"
kann
nicht
gefolgert
werden,
dass
dieser
Maßstab
für
alle
Verkehrsbeschränkungen gilt (so aber VG Stade, Urt. v. 04.06.2014 - 1 A 2664/12 -, juris
Rn. 24 zu § 45 Abs. 9 a.F.).
Eine Gefahrenlage im Sinne des § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 1 StVO liegt hier vor. Es
kann dahinstehen, ob hier das Schutzgut der Sicherheit des Verkehrs, das sich auf die
Vermeidung von Schäden für Personen und Sachen bezieht und damit in erster Linie dem
Schutz der Grundrechte des Lebens, der Gesundheit, der körperlichen Unversehrtheit und
des Eigentums dient (Will, in: BeckOK StVR, 13. Ed. 15.10.2021, StVO § 45 Rn. 38),
dadurch gefährdet ist, dass das aufgesetzte Gehwegparken zur Folge hat, dass Fußgänger
insbesondere im Begegnungsverkehr aufgrund versperrter Gehwege auf die Fahrbahn
ausweichen müssen oder während des Parkvorgangs mit Kraftfahrzeugen kollidieren.
Denn es liegt jedenfalls eine konkrete Gefahr für das Schutzgut der Ordnung des Verkehrs
vor. In den betroffenen Wohnstraßen besteht zwar ein kraft Straßenverkehrs-Ordnung
geltendes Verbot des Gehwegparkens. Dennoch wird dort - dies ist zwischen den
Beteiligten unstreitig - seit Jahren und nicht nur vereinzelt gegen die Parkvorschriften aus
§ 12 Abs. 4 und 4a StVO verstoßen. Vorliegend ist das Parken auf den Gehwegen nicht
durch Verkehrszeichen zugelassen. Zwischen den Beteiligten besteht auch kein Streit
darüber, dass das Gehwegparken in den betroffenen Straßen ordnungswidrig ist (vgl. § 49
Abs. 1 Nr. 12 StVO); zum grundsätzlich verbotenen Gehwegparken zählt auch das
sogenannte Halbbordparken (zum Ganzen siehe Schubert, in: MüKoStVR, 1. Aufl. 2016,
StVO § 12 Rn. 97 ff.; kritisch dagegen Seebald, in: NZV 1990, 138). Diese Verstöße haben
22
zur Folge, dass die Leichtigkeit und Flüssigkeit des Verkehrs, wozu auch der
Fußgängerverkehr zählt (Samuel, in: BeckOK StVR, 13. Ed. 15.10.2021, StVO § 1 Rn. 12),
erheblich behindert wird. Die Kläger haben im behördlichen und gerichtlichen Verfahren
anschaulich dargelegt, dass ein Passieren der Gehwege deutlich erschwert wird. Die
Kammer ist davon überzeugt, dass diese Gefahrenlage nicht nur vereinzelt, sondern mit
Blick auf die ohnehin schmalen Gehwege und das permanente Gehwegparken regelmäßig
eintritt. Die permanente Missachtung des gesetzlichen Verbotes des Gehwegparkens
zeigt, dass die allgemeinen und besonderen Verhaltensregeln der Straßenverkehrs-
Ordnung keinen sicheren und geregelten Verkehrsablauf gewährleisten.
Der danach in Betracht kommenden Anordnung von Verkehrszeichen, die das Halten und
Parken in den streitgegenständlichen Straßen - ggf. lediglich einseitig - untersagen, steht
entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht entgegen, dass sich bereits aus § 12
Abs. 4 und 4a StVO ergibt, dass dort nicht aufgesetzt auf dem Gehweg geparkt werden
darf. Denn für ein bereits kraft Gesetzes bestehendes Halt- und Parkverbot (§ 12 Abs. 3
Nr. 3 StVO) ist anerkannt, dass dieses der Anordnung von Verkehrszeichen mit
identischem Ge- bzw. Verbot nicht entgegensteht, wenn das normativ angeordnete
Parkverbot nicht hinreichend erkennbar ist oder von den Parkraum suchenden
Verkehrsteilnehmern nicht hinreichend beachtet wird (siehe dazu BVerwG, Urt. v.
24.01.2019 - 3 C 7.17 -, juris Rn. 14). In diesem Fall kann die Anordnung eines die
gesetzliche Regelung lediglich wiedergebenden Verkehrszeichens zwingend erforderlich
sein (BayVGH, Urt. v. 28.09.2011 - 11 B 11.910 -, juris Rn. 32 zu § 45 Abs. 9 StVO a.F.
["zwingend geboten"]). Entsprechendes muss nach Auffassung der Kammer gelten, wenn
die Anlagen zur Straßenverkehrs-Ordnung - wie hier - keine Verkehrszeichen enthalten,
die dem Ge- oder Verbot der bereits bestehenden gesetzlichen Regelung entsprechen,
dafür aber Verkehrszeichen mit gleicher Zielrichtung, und wenn mit ihrer Anordnung ein
ordnungsgemäßer Zustand (wieder)hergestellt werden kann.
Aus § 12 Abs. 4 und 4a StVO ergibt sich kein umfassendes Park- bzw. Haltverbot. Die
(einseitige) Anordnung von Zeichen 283 oder 286 ginge damit über den Regelungsgehalt
der gesetzlichen Vorschriften hinaus. Die Vorschriften geben lediglich vor, in welcher Art
und Weise geparkt werden darf und dass das Parken auf dem Gehweg grundsätzlich
untersagt ist. Damit enthalten die Vorschriften lediglich ein partielles Park- und Haltverbot,
nämlich für den Bereich des Gehweges; dies steht - in Einbahnstraßen auch in
Fahrtrichtung links - einem Halten und Parken am Fahrbahnrand, auf das sich ein durch
Verkehrszeichen angeordnetes Haltverbot erstrecken würde, grundsätzlich nicht
entgegen. Dies schließt die Anordnung eines (eingeschränkten) einseitigen Haltverbotes
jedoch nicht aus. Denn ist die Fahrbahn - wie in den streitgegenständlichen Wohnstraßen
23
- derart schmal, dass dort nicht gleichzeitig am linken und am rechten Fahrbahnrand (ohne
Inanspruchnahme des Gehweges) geparkt werden kann, ohne die Durchfahrtsbreite zu
sehr einzuschränken, folgt - bei einem am gegenüberliegenden Fahrbahnrand
abgestellten Kraftfahrzeug - jedenfalls aus § 12 Abs. 1 Nr. 1 StVO ein gesetzlich
geregeltes Haltverbot, das nach einem Erst-Recht-Schluss auch für das Parken gilt. Nach
§ 12 Abs. 1 Nr. 1 StVO ist das Halten (und Parken) an engen Straßenstellen unzulässig.
Eng ist die Straßenstelle, wenn der zur Durchfahrt verbleibende Raum für ein Kraftfahrzeug
mit höchstzulässiger Breite von 2,55 m bzw. 3,00 m (§ 32 Abs. 1 Nr. 1 und 2 StVZO) zzgl.
0,50 m Seitenabstand nicht mehr ausreichen würde (VG Bremen, Urt. v. 29.07.2010 - 5 K
1232/09 -, juris Rn. 17; Grabow, in: BeckOK StVR, 13. Ed. 15.10.2021, StVO § 12 Rn. 6;
Heß, in: Burmann/Heß/Hühnermann/Jahnke, 27. Aufl. 2022, StVO § 12 Rn. 6; Schubert,
in: MüKoStVR, 1. Aufl. 2016, StVO § 12 Rn. 12). In den streitgegenständlichen Straßen
wird ausgehend von einer durchschnittlichen Kraftfahrzeugbreite von 1,80 m
(https://www.adac.de/verkehr/verkehrssicherheit/unterwegs/autobreiten-in-der-baustelle/,
aufgerufen am 18.02.2022) und einer Fahrbahnbreite zwischen 5,00 und 5,50 m
regelmäßig eine enge Straßenstelle in diesem Sinne vorliegen, wenn an einem
Fahrbahnrand
bereits
Kraftfahrzeuge
abgestellt
sind.
In
diesem
gewöhnlich
anzunehmenden Fall ginge ein (eingeschränktes) Haltverbot nicht über die gesetzlichen
Regelungen aus § 12 Abs. 4 und Abs. 4a StVO i.V.m. § 12 Abs. 1 Nr. 1 StVO hinaus (zur
Zulässigkeit einer über die gesetzliche Regelung hinausgehenden verkehrsrechtlichen
Anordnung siehe oben und BayVGH, Urt. v. 28.09.2011 - 11 B 11.910 -, juris Rn. 26, 27).
bb) Die tatbestandlichen Voraussetzungen aus § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG liegen
ebenfalls vor, da das aufgesetzte Gehwegparken verkehrsordnungswidrig ist und eine
konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit - jedenfalls hinsichtlich der Unverletzlichkeit
der Rechtsordnung (§ 2 Nr. 2 BremPolG) - darstellt. Die Verletzung einer sich aus der
Straßenverkehrs-Ordnung ergebenden Verhaltenspflicht begründet zugleich einen
Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit im polizei- und ordnungsrechtlichen Sinne (vgl.
BVerwG, Urt. v. 20.10.2015 - 3 C 15.14 -, juris Rn. 16; siehe auch VG Bremen, Urt. v.
29.07.2010 - 5 K 1232/09 -, juris Rn. 20). Als auf § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG gestützte
gefahrenabwehrrechtliche notwendige Maßnahme kommt insbesondere die Anordnung im
Einzelfall, das verkehrsordnungswidrig abgestellte Kraftfahrzeug binnen einer bestimmten
Frist zu entfernen, in Betracht. Dies dürfte in den streitgegenständlichen Straßen aufgrund
der Funktionsbeeinträchtigung des Gehwegverkehrs in aller Regel verhältnismäßig sein.
Der Rückgriff auf die gefahrenabwehrrechtliche Generalklausel ist auch nicht dadurch
versperrt, dass die Straßenverkehrsbehörde nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO berechtigt ist,
die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken, d.h. sowohl den fließenden als
24
auch den ruhenden Verkehr zu beschränken oder zu verbieten und den Verkehr
umzuleiten und diese Vorschrift insoweit der gefahrenabwehrrechtlichen Generalklausel
als lex specialis vorgeht. Denn § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO ist Rechtsgrundlage für eine
konkret-generelle Verkehrsbeschränkung wie ein Halt- oder Parkverbot, das den Eintritt
eines Schadens für ein öffentliches Schutzgut verhindern soll, während eine auf § 10 Abs. 1
Satz
1
BremPolG
gestützte
Entfernungsanordnung
den
Eintritt
eines
verkehrsordnungswidrigen Zustandes nicht verhindern, sondern beseitigen soll und damit
ein Aliud zum Vorgehen nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO darstellt.
cc) Die Tatbestandsvoraussetzungen für ein verwaltungsvollstreckungsrechtliches
Vorgehen gegen das aufgesetzte Gehwegparken liegen nur hinsichtlich des sogenannten
abgekürzten Verwaltungsvollstreckungsverfahrens vor.
(1) Ein Vorgehen der Straßenverkehrsbehörde im Wege des sogenannten gestreckten
Verwaltungsvollstreckungsverfahrens scheidet mangels Tatbestandsverwirklichung aus,
solange die von den Klägern ebenfalls begehrten Entfernungsanordnungen nicht erlassen
wurden.
Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 BremVwVG kann ein schriftlicher Verwaltungsakt, mit dem eine
Person gezwungen wird, etwas zu tun, zu lassen oder zu dulden, wozu diese kraft
öffentlichen Rechts, insbesondere kraft Gesetzes, kraft Verordnung oder kraft eines
schriftlichen Vergleichs oder eines schriftlichen Anerkenntnisses gegenüber einer Behörde
verpflichtet ist, mit den Zwangsmitteln nach § 13 BremVwVG durchgesetzt werden, wenn
er unanfechtbar ist oder wenn sein sofortiger Vollzug angeordnet oder wenn dem
Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung beigelegt ist. Ein Anspruch auf Einschreiten im
Wege des gestreckten Verwaltungsvollstreckungsverfahrens, insbesondere in Gestalt des
Abschleppens als Ersatzvornahme im Sinne von §§ 13 Abs. 1 Nr. 2, 15 BremVwVG
scheitert daran, dass es an einem vollstreckbaren Verwaltungsakt fehlt. Verkehrszeichen,
die das Parken auf dem Gehweg untersagen (z.B. Haltverbotszeichen, die neben dem
Verbot des Haltens auch ein Wegfahrgebot enthalten), sind in den streitgegenständlichen
Straßen nicht angeordnet worden. Denkbar wäre allenfalls die zwangsweise Durchsetzung
von im Einzelfall erlassenen Entfernungsanordnungen. Sofern die Kläger in den
Widmungen der Gehwege für den Fußgängerverkehr einen zu vollstreckenden
Grundverwaltungsakt des Amtes für Straßen und Verkehr sehen, fehlt es insoweit an der
Vollstreckungsfähigkeit. Denn die Widmungen zwingen niemanden, es zu unterlassen, den
Gehweg zum Abstellen von Kraftfahrzeugen zu nutzen. Die Widmung hat lediglich die
Funktion, die öffentliche Sache zu kreieren, die das zivilrechtliche Eigentum überlagernde
Sachherrschaft zu begründen und die Nutzung der Sache zu regeln. Zudem wäre das Amt
25
für Straßen und Verkehr als Straßenverkehrsbehörde nicht die nach § 12 Abs. 1 Satz 1
BremVwVG zuständige Vollzugsbehörde, da es die Widmung nicht als Straßenverkehrs-,
sondern als Straßenbaubehörde vornimmt (vgl. §§ 5 Abs. 1 Satz 1, 46 Abs. 3 Nr. 1
BremLStrG).
(2)
Die
Straßenverkehrsbehörde
ist
berechtigt,
im
Wege
des
abgekürzten
Verwaltungsvollstreckungsverfahrens
gegen
das
aufgesetzte
Gehwegparken
einzuschreiten. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten der
Straßenverkehrsbehörde nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BremVwVG liegen vor.
§ 11 Abs. 2 BremVwVG findet in der vorliegenden Konstellation Anwendung, da es - wie
dargelegt - an einem vollstreckungsfähigen Grundverwaltungsakt mangelt. Aufgrund des
aufgesetzten
Gehwegparkens
liegen
einen
Bußgeldtatbestand
verwirklichende
rechtswidrige Taten im Sinne des § 11 Abs. 2 Satz 1 BremVwVG vor (§ 49 Abs. 1 Nr. 12
StVO). Die Straßenverkehrsbehörde handelt im Falle des Vorgehens nach § 11 Abs. 2
Satz 1 BremVwVG auch innerhalb ihrer gesetzlichen Befugnisse. Sie ist aufgrund
materiellen Rechts berechtigt, von dem in Anspruch Genommenen das Tun zu verlangen,
das sie erzwingt, da sie auf § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG gestützte
Entfernungsanordnungen erlassen kann. Der sofortige Vollzug ist im Falle des
aufgesetzten Gehwegparkens in den streitgegenständlichen Straßen auch geboten. Der
Zweck des Vorgehens nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BremVwVG - die unmittelbare Beseitigung
der Störung in Gestalt der (weiteren) Verengung der ohnehin schmalen Gehwege - dürfte
bei Erlass einer Entfernungsanordnung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und
gleichzeitiger Androhung der Ersatzvornahme nicht zu erreichen sein. Es obliegt jedoch
der Straßenverkehrsbehörde, vor einem verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Vorgehen
andere Maßnahmen gegen das aufgesetzte Gehwegparken zu ergreifen und ihre
Geeignetheit zu überprüfen. Stellt sie dabei fest, dass sich diese - gegebenenfalls für sofort
vollziehbar erklärten - Maßnahmen als wirksam erweisen, kann die Gebotenheit eines
Vorgehens im abgekürzten Verwaltungsvollstreckungsverfahren entfallen (vgl. OVG NRW,
Beschl. v. 09.04.2008 - 11 A 1386/05 -, juris Rn. 28).
Ein
rechtmäßiges
Einschreiten
im
Wege
des
abgekürzten
Verwaltungsvollstreckungsverfahrens
setzt
voraus,
dass
die
Anwendung
des
Zwangsmittels nach den Umständen des Einzelfalls verhältnismäßig ist. Kann es
vorliegend aufgrund des insoweit vorbeugend begehrten Rechtsschutzes nicht auf die
Beurteilung der Verhältnismäßigkeit im konkreten Einzelfall ankommen, so scheidet ein
Anspruch der Kläger auf (zukünftiges) verwaltungsvollstreckungsrechtliches Einschreiten
dennoch von vornherein aus, wenn eine Ersatzvornahme in Gestalt des Abschleppens bei
26
im Wesentlichen gleichbleibenden Verhältnissen evident unverhältnismäßig wäre. So liegt
es hier jedoch nicht. Auch ein verbotswidrig parkendes Kraftfahrzeug darf nur abgeschleppt
oder umgesetzt werden, wenn die Maßnahme zur Gefahrenbeseitigung geeignet und
erforderlich ist, sie der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne entspricht und dem
betroffenen Kraftfahrzeugführer zumutbar ist. Ein Abschleppen verbotswidrig abgestellter
Kraftfahrzeuge ist im Falle der Behinderung von anderen Verkehrsteilnehmern regelmäßig
geboten; dies kann etwa der Fall sein beim Verstellen des gesamten Bürgersteiges oder
einem Hineinragen des Kraftfahrzeuges in die Fahrbahn (vgl. BVerwG, Beschl. v.
18.02.2002 - 3 B 149.01 -, juris Rn. 4 und Urt. v. 14.05.1992 - 3 C 3.90 -, juris Rn. 27).
Ein bloßer Verstoß gegen das Verbot des Gehwegparkens allein rechtfertigt hingegen nicht
ohne weiteres eine Abschleppmaßnahme. Auch ein Berufen auf eine Vorbildwirkung des
fehlerhaften Verhaltens und auf den Gesichtspunkt der Generalprävention ist für sich
genommen nicht ausreichend. Andererseits kann die Straßenverkehrsbehörde Einwänden
gegen die Verhältnismäßigkeit einer einzelnen Abschleppmaßnahme dadurch begegnen,
dass sie im Rahmen eines noch auszuarbeitenden Gesamtkonzeptes planvoll gegen
sämtliche verkehrsordnungswidrig auf Gehwegen abgestellten Kraftfahrzeugen vorgeht.
Entsteht die (Fußgänger-)Verkehrsbeeinträchtigung erst dadurch, dass nicht nur einzelne,
sondern eine Vielzahl an Kraftfahrzeugen verkehrsordnungswidrig den Gehweg verengen,
kann sich der einzelne Kraftfahrzeughalter nicht mit dem Argument auf die
Unangemessenheit im engeren Sinne berufen, eine unzumutbare Beeinträchtigung allein
durch dieses Kraftfahrzeug trete nicht ein. Die Kammer ist davon überzeugt, dass der
Fußgängerverkehr als Teil des Straßenverkehrs durch das aufgesetzte Gehwegparken
regelmäßig erheblich behindert wird (dazu sogleich). Dem steht nicht entgegen, dass die
Gehwege in den streitgegenständlichen Straßen auch nach dem Vorbringen der Kläger
nicht vollständig, sondern "lediglich" teilweise verstellt werden (so auch VG Bremen, Urt.
v. 29.07.2010 - 5 K 1232/09 -, juris Rn. 23 zu einer Funktionsbeeinträchtigung des
Gehweges durch Verengung des Gehweges auf etwa einen Meter). Nach dem unbestritten
gebliebenen Vortrag der Kläger verbleibt durch das aufgesetzte Gehwegparken eine
Restgehwegbreite von 1,20, 1,10 bzw. 0,90 m.
b) Allein die Tatbestandsverwirklichung der genannten Anspruchsgrundlagen genügt indes
nicht, um von der Straßenverkehrsbehörde ein Einschreiten gegen das aufgesetzte
Gehwegparken verlangen zu können. Ein Anspruch setzt neben einer Ermessensreduktion
auf Null (siehe dazu sogleich) voraus, dass entweder die öffentlich-rechtlich geschützten
Individualinteressen des Rechtsschutzsuchenden als Schutzgüter der Sicherheit und
Ordnung des Verkehrs durch Einwirkungen des Straßenverkehrs, die das nach allgemeiner
Anschauung zumutbare Maß übersteigen, verletzt werden oder eine Norm, die ein
bestimmtes Verhalten im Straßenverkehr für unzulässig erklärt, regelmäßig missachtet
27
wird und diese Norm Drittschutz vermittelt (vgl. dazu VGH BW, Urt. v. 08.03.2017 - 5 S
1044/15 -, juris Rn. 23, 37).
Es kann dahinstehen, ob das Recht der Kläger auf ungestörte Nutzung des Gehweges ein
öffentlich-rechtlich geschütztes Individualinteresse ist, das vom Schutzgut der Sicherheit
und Ordnung erfasst ist. Dagegen spricht, dass zentrale Schutzgüter der durch § 45 StVO
geschützten Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs die körperliche Unversehrtheit,
die Gesundheit und das Eigentum sind. Ebenso kann dahingestellt bleiben, ob sich der
Anspruch daraus ergibt, dass das aufgesetzte Gehwegparken auch Beeinträchtigungen
der körperlichen Unversehrtheit und Gesundheit zur Folge haben kann, wenn die Kläger
deshalb auf die Fahrbahn ausweichen müssen oder mit auf die Gehwege auffahrende
Kraftfahrzeuge kollidieren (zu diesen Gefahren siehe VG Stade, Urt. v. 04.06.2014 - 1 A
2664/12 -, juris Rn. 25; VG Neustadt (Weinstraße), Urt. v. 20.05.2019 - 3 K 272/18.NW -
, juris Rn. 35 ff.). Dagegen könnte sprechen, dass die Kläger nicht vorgetragen haben,
dass ihnen diese Gefahren regelmäßig drohen.
§ 12 Abs. 4 und 4a StVO, dessen Einhaltung in den streitgegenständlichen Straßen
missachtet wird, vermittelt jedoch Drittschutz zugunsten der Kläger.
aa) Nach der Schutznormtheorie vermittelt eine Rechtsnorm Drittschutz, wenn sie objektiv-
rechtlichen Schutz enthält und in qualifizierter und zugleich individualisierter Weise auf
schutzwürdige Interessen eines erkennbar abgegrenzten Kreises Dritter Rücksicht zu
nehmen ist (BVerwG, Urt. v. 25.02.1977 - IV C 22.75 -, juris Rn. 25; Urt. v. 05.08.1983 -
4 C 96.79 -, juris Rn. 26; Urt. v. 06.10.1989 - 4 C 14.87 -, juris Rn. 14). Es ist zu fragen,
ob sich der objektiv-rechtliche Schutz der Norm in dem Verhältnis des Bürgers zum Staat
erschöpft oder - und zwar über eine bloße Reflexwirkung hinaus - auch ein
Interessenausgleich zwischen kollidierenden Privatinteressen bezweckt wird. Zudem ist zu
beantworten, worin die über die objektiv-rechtliche Regelung hinausgehende subjektiv-
rechtliche Komponente in sachlicher Hinsicht liegt und ob ein besonderer personaler
Schutzzweck vorliegt, der einen abgrenzbaren Personenkreis hervorhebt. Ob die Vorschrift
(auch) dem Schutz individueller Interessen dient und die Rücksichtnahme auf Interessen
Dritter gebietet, kann sich unmittelbar aus dem Wortlaut der Norm ergeben, etwa dann,
wenn sie Abwehrrechte Betroffener ausdrücklich begründet. In der Regel ist dies allerdings
- da der Normgeber nur in Ausnahmefällen derartige Abwehrrechte ausdrücklich statuiert
hat - anhand einer Auslegung der Norm nach Sinn und Zweck und in Ansehung der
Grundrechte und sonstiger verfassungsmäßiger Rechte zu ermitteln. Die Annahme eines
Drittschutzcharakters einer Norm setzt voraus, dass sich aus individualisierenden
Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der
28
Allgemeinheit unterscheidet (zum Ganzen siehe BVerwG, Urt. v. 19.09.1986 - 4 C 8.84 -,
juris Rn. 11, 12; Urt. v. 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, juris Rn. 11; Schmidt-Kötters, in: BeckOK
VwGO, 59. Ed. 01.10.2019, VwGO § 42 Rn. 154, 155; Happ, in: Eyermann, 15. Aufl. 2019,
VwGO § 42 Rn. 89, 90).
bb) Gemessen daran vermittelt das in § 12 Abs. 4 und 4a StVO geregelte Verbot des
Gehwegparkens nach Auffassung der Kammer Drittschutz zugunsten der Kläger. Der
Wortlaut in § 12 Abs. 4 und 4a StVO ist hinsichtlich der Frage des Drittschutzes - anders
als beispielsweise in § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, Abs. 1b Nr. 5 StVO, wo der Schutz der
(Wohn-)Bevölkerung ausdrücklich genannt ist - unergiebig. Entsprechendes gilt für die
Begründung des Verordnungsgebers zu § 12 Abs. 4 und 4a StVO (abgedruckt bei König,
in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, § 12 StVO Rn. 1 - 15a). Die
drittschützende Wirkung folgt jedoch aus einer am Sinn und Zweck orientierten Auslegung.
Wie auch die übrigen Regelungen zum Halten und Parken in § 12 StVO bezwecken die
Parkvorschriften in § 12 Abs. 4 und 4a StVO primär die Sicherheit und Leichtigkeit des
Verkehrs (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.05.1992 - 3 C 3.90 -, juris Rn. 19 zu § 12 Abs. 4 Satz 1
der bis zum 31.03.2013 geltenden Fassung der StVO) und dienen damit dem Interesse der
Allgemeinheit. Sie regeln, welche Teile des öffentlichen Verkehrsraumes, zu dem auch
Fuß- und Radwege zählen (Heß, in: Burmann/Heß/Hühnermann/Jahnke, 26. Aufl. 2020,
StVO § 1 Rn. 7, 10; Samuel, in: BeckOK StVR, 13. Ed. 15.10.2021, StVO § 1 Rn. 12), von
parkenden Kraftfahrzeugen in Anspruch genommen werden dürfen und welche nicht. Dies
dient der Ordnung des ruhenden Verkehrs und wirkt sich unmittelbar auf die Sicherheit des
fließenden Verkehrs aus. In erster Linie regelt § 12 Abs. 4 und 4a StVO - ebenso wie die
weiteren Vorschriften zum Halten und Parken in § 12 StVO - damit das vertikale Verhältnis
des (Kraftfahrzeug fahrenden) Bürgers zum Staat: Aus der Zusammenschau von § 12 Abs.
4 StVO einerseits und § 12 Abs. 4a StVO andererseits ergibt sich, dass der Staat dem
Bürger grundsätzlich verbietet, den Gehweg bzw. Teile davon zum Parken des
Kraftfahrzeuges zu nutzen, und dies nur dort zulässt, wo es gesondert ausgewiesen ist.
Bei Verstößen gegen dieses Verbot kann eine Anordnung nach § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9
Satz 1 StVO getroffen werden, die andere Verkehrsteilnehmer (speziell Fußgänger)
begünstigt. Dies alleingenügt jedoch nicht, um den Schutz von Individualinteressen durch
diese Vorschrift anzunehmen. Denn der Kreis der Verkehrsteilnehmer ist nicht bestimmt
genug, sondern unübersehbar, sodass nicht angenommen werden kann, der
Verordnungsgeber habe ihm eine rechtlich geschützte Position zur Wahrung seiner
Interessen einräumen wollen. Letztlich sind alle Verkehrsteilnehmer durch die von den
Anordnungen ausgehenden Schutzwirkungen erfasst, was deutlich zeigt, dass es in der
Regel um die Interessen der Allgemeinheit an der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs
29
geht (BVerwG, Urt. v. 22.01.1971 - VII C 48.69 -, juris Rn. 15). Zwar bezweckt das
grundsätzliche Verbot des Gehwegparkens (auch), den Fußgängern die ungestörte
Nutzung dieser Verkehrsflächen zu ermöglichen; es handelt sich nicht lediglich um eine
Reflexwirkung. Der Schutz eines Interesses der, d.h. aller Fußgänger begründet aber noch
keine drittschützende Wirkung. Dies hat zur Folge, dass sich eine Person, die das
aufgesetzte Gehwegparken als verkehrsordnungswidrigen Zustand rügt, ohne selbst
davon unmittelbar und qualifiziert betroffen zu sein (siehe dazu sogleich), nicht auf § 12
Abs. 4 und 4a StVO als drittschützende Normen berufen kann.
Der primär nicht auf Individualinteressen gerichtete Schutzzweck steht der Annahme einer
drittschützenden Wirkung jedoch nicht entgegen. Die Anerkennung der drittschützenden
Wirkung von § 12 Abs. 3 Nr. 3 StVO (BVerwG, Urt. v. 24.01.2019 - 3 C 7.17 -, juris Rn. 12
und Urt. v. 22.01.1971 - VII C 48.69 -, juris Rn. 16; VGH BW, Urt. v. 08.03.2017 - 5 S
1044/15 -, juris Rn. 23) offenbart vielmehr, dass Vorschriften zur (Un-)Zulässigkeit des
Parkens in § 12 StVO Drittschutz vermitteln können. So verhält es sich auch hinsichtlich
Personen, die als Anwohner der vom aufgesetzten Gehwegparken betroffenen Straßen
regelmäßig nicht nur zufällig und geringfügig, sondern zwangsläufig und nicht unerheblich
in der Nutzung der Gehwege beeinträchtigt werden. Insoweit entfalten die Parkvorschriften
beim Erreichen einer bestimmten Beeinträchtigungsschwelle Drittschutz zugunsten dieser
Anwohner. Dabei ist es unschädlich, dass der Kreis der danach geschützten Dritten in § 12
Abs. 4 und 4a StVO nicht unmittelbar benannt ist (vgl. Schmidt-Kötters, in: BeckOK VwGO,
59. Ed. 01.10.2019, VwGO § 42 Rn. 154). Denn die Parkvorschriften wollen auch die
widerstreitenden
Interessen
der
unterschiedlichen
Straßenverkehrsteilnehmer
-
anwohnende Gehwegnutzer einerseits, Kraftfahrzeugführer andererseits - in einen
Ausgleich
bringen,
diese
Interessen
gewichten
und
sie
einer
horizontalen
Ausgleichsordnung
zuführen.
Die
unterschiedlichen
Nutzungsinteressen
der
Straßenverkehrsteilnehmer werden durch die Straßenverkehrs-Ordnung zunächst dadurch
geregelt, dass Kraftfahrzeuge die Fahrbahnen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 StVO) und Fußgänger
die Gehwege (§ 25 Abs. 1 Satz 1 StVO) benutzen müssen. Dies schließt die
Verkehrsteilnehmer zugleich dem Grunde nach von der Nutzung der nicht für ihre
Fortbewegung vorgesehenen Flächen des öffentlichen Verkehrsraumes aus. Diese
Zuordnungsentscheidung wird durch die Parkvorschriften in § 12 Abs. 4 und 4a StVO auf
den ruhenden Verkehr erstreckt. Der Fußgängerverkehr hat dabei ein grundsätzlich
berechtigtes Interesse, auf Gehwegen vom motorisierten Verkehr verschont zu bleiben;
das Verbot des Gehwegparkens bezweckt allein den Schutz der Benutzer des Gehwegs
(und
nicht
des
vorbeifahrenden
Verkehrs,
König,
in:
Hentschel/König/Dauer,
Straßenverkehrsrecht, 44. Aufl. § 12 StVO, Rn. 55; Quarch, in: Haus/Krumm/Quarch,
Gesamtes Verkehrsrecht, 2. Aufl. 2017, § 12 StVO Rn. 11; OLG Karlsruhe, Urt. v.
30
18.05.2012 - 9 U 128/11 -, juris Rn. 26 zur zivilrechtlichen Haftungsverteilung bei einem
Verkehrsunfall zwischen einer Fußgängerin, die in ihr teils auf dem Gehweg parkenden
Kraftfahrzeug einsteigen wollte, und einem vorbeifahrenden Kraftfahrzeug). Anwohner
haben ein berechtigtes und schützenswertes Interesse an der Einhaltung der Vorgaben
aus § 12 Abs. 4 und 4a StVO durch den motorisierten Verkehr, da sie als Anwohner in
besonderer Weise darauf angewiesen sind, ungehindert die Gehwege passieren zu
können. Ihnen dies zu ermöglichen, ist (jedenfalls auch) Zweck der Parkvorschriften. Es
genügt, wenn die Rechtsvorschrift nur in geringem Umfang die Belange einzelner schützen
will, solange die Einräumung einer besonderen Rechtsposition zugunsten eines
hinreichend bestimmten Personenkreises erkennbar ist (BVerwG, Urt. v. 22.01.1971 - VII
C 48.69 -, juris Rn. 14). Dies ist hier der Fall. Zwar ging es dem Verordnungsgeber mit der
Entscheidung für ein grundsätzliches Verbot des Gehwegparkens primär darum,
Verkehrsströme voneinander zu trennen. Nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur
Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) darf das Parken auf Gehwegen jedoch nur dort
zugelassen werden, wo genügend Platz für den unbehinderten Verkehr von Fußgängern
gegebenenfalls mit Kinderwagen oder Rollstuhlfahrern auch im Begegnungsverkehr bleibt,
die Gehwege und die darunter liegenden Leitungen nicht beschädigt werden und der
Zugang zu Leitungen nicht beeinträchtigt werden kann (VwV-StVO zu § 42 Richtzeichen,
Zeichen 315 Parken auf Gehwegen). Dies bringt - wenngleich es sich nicht um die amtliche
Begründung
des
Verordnungsgebers,
sondern
um
eine
verwaltungsinterne
Handlungsanweisung handelt - im Umkehrschluss zum Ausdruck, dass die
Parkvorschriften aus § 12 Abs. 4 und 4a StVO dort, wo das Parken auf Gehwegen nicht
zugelassen ist, (auch) dem Schutz des unbehinderten Verkehrs von Fußgängern zu dienen
bestimmt ist.
Entscheidend ist, dass die Kläger als Anwohner der streitgegenständlichen Straßen eine
Beeinträchtigung des Verkehrs geltend machen (nämlich die eingeschränkte Nutzbarkeit
der Gehwege für Fußgänger), der zum von der Straßenverkehrs-Ordnung geregelten und
in Bezug auf die Sicherheit und Leichtigkeit geschützten öffentlichen Straßenverkehr
gehört, und insoweit jedenfalls die Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt ist (mit dieser
Argumentation den Drittschutz einer Norm, die § 12 Abs. 3 Nr. 3 StVO in der heutigen
Fassung entspricht, annehmend: BVerwG, Urt. v. 22.01.1971 - VII C 48.69 -, juris Rn. 16).
Durch das grundsätzliche Verbot des Gehwegparkens soll eine ungehinderte und
jederzeitige Nutzung des Gehweges sichergestellt werden. Diese Nutzbarkeit ist zwar -
anders als mit Blick auf die ungehinderte und jederzeitige Benutzung einer
Garageneinfahrt - nicht durch das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG gedeckt, sie
entspricht aber einem berechtigten Interesse von Anwohnern und ist mitunter stärker
beeinträchtigt als das Interesse an der Benutzung einer Garageneinfahrt, da das tägliche
31
Verlassen und Wiederaufsuchen der Wohnhäuser nicht möglich ist, ohne mit der
Verengung der Gehwege konfrontiert zu werden. Zugleich dient das grundsätzliche Verbot
des Gehwegparkens auch dem Schutz der Gehwegnutzer vor Beeinträchtigungen ihrer
körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 GG). Derartige Beeinträchtigungen können
dadurch eintreten, dass Fußgänger aufgrund versperrter Gehwege auf die Fahrbahn
ausweichen müssen oder sie auf dem Gehweg während des Parkvorgangs mit
Kraftfahrzeugen
kollidieren.
Tritt
diese
Verkehrsbehinderung
in
Gestalt
einer
Funktionsbeeinträchtigung des Fußgängerverkehrs und/oder eine Gefahr für die
körperliche Unversehrtheit nicht nur vereinzelt, sondern flächendeckend ein, und ist die
rechtsschutzsuchende Person wiederholt damit konfrontiert, ist eine drittschützende
Wirkung von § 12 Abs. 4 und 4a StVO anzunehmen. Die Auslegung einer Vorschrift, die
im Grundsatz Drittschutz vermitteln will, kann zu dem Ergebnis führen, dass Drittschutz nur
zu gewähren ist, wenn eine bestimmte Schwelle der Beeinträchtigung erreicht wird,
wenngleich es nicht ausreicht, ausschließlich auf den Grad der Beeinträchtigung
abzustellen (siehe dazu BVerwG, Urt. v. 19.09.1986 - 4 C 8.84 -, juris Rn. 13 ff. m.w.N.).
Aufgrund der erheblichen Beeinträchtigung der Kläger in der Nutzbarkeit des Gehweges -
darauf wird noch einzugehen sein -, ist hier Drittschutzcharakter anzunehmen. Ob dies
zur Folge hat, dass allein ein Einschreiten ermessensfehlerfrei ist, ist keine Frage des
Drittschutzes, sondern auf der Rechtsfolgenseite zu beantworten.
Dem Befund, dass § 12 Abs. 4 und 4a StVO vorliegend Drittschutz vermittelt, steht die
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 13.06.1980 (Aktenzeichen VII C 32.77,
juris) nicht entgegen. Darin hat es entschieden, dass ein gewerbetreibender
Straßenanlieger weder ein Recht auf Zulassung des Gehwegparkens noch darauf habe,
dass die Straßenverkehrsbehörde über seinen Antrag ermessensfehlerfrei entscheide.
§ 12 Abs. 4a StVO gebe nichts für die Annahme her, die der Straßenverkehrsbehörde in
§ 45 Abs. 3 Satz 1 StVO eingeräumte Befugnis, das Gehwegparken durch entsprechende
Verkehrszeichen zuzulassen, solle - zumindest auch - den schutzwürdigen Interessen der
Straßenanlieger dienen. Das mit der ausnahmsweisen Zulassung des Gehwegparkens
verbundene Interesse, den Mangel an öffentlichem Parkraum zu mindern, sei ein solches,
das
nicht
nur
Anlieger,
sondern
eine
große
unbestimmte
Zahl
an
Straßenverkehrsteilnehmern habe. Den Vorschriften in der Straßenverkehrs-Ordnung zu
Parkflächenmarkierungen und zum Zeichen 315, die das Parken auf Gehwegen erlauben,
lasse sich nicht entnehmen, dass einem bestimmten Personenkreis eine besondere
Rechtsposition eingeräumt werden solle, soweit es um die Zulassung des Gehwegparkens
gehe (BVerwG, Beschl. v. 13.06.1980 - VII C 32.77 -, juris Rn. 9, 10). Dass es nicht der
Interessenlage der Straßenverkehrs-Ordnung entspricht, eine derartige Rechtsposition
(auf Zulassung des Gehwegparkens) einzuräumen, lässt sich gerade nicht auf die
32
vorliegend zu beurteilende Konstellation übertragen. Es geht den Klägern nicht darum, das
Gehwegparken zuzulassen. Sie begehren kein "Mehr" zur Entscheidung des
Verordnungsgebers, das Parken auf Gehwegen grundsätzlich nicht zuzulassen, sondern
die Gewährleistung des vom Verordnungsgeber vorgesehenen "status quo".
4. Die Entscheidung der Straßenverkehrsbehörde, auf den Antrag der Kläger keinerlei
Maßnahmen gegen das aufgesetzte Gehwegparken zu ergreifen, ist ermessensfehlerhaft.
Die Straßenverkehrsbehörde ist aufgrund der Besonderheiten des Einzelfalles verpflichtet,
gegen das aufgesetzte Gehwegparken in den streitgegenständlichen Straßen
einzuschreiten.
a) Ist der Tatbestand der Anspruchsgrundlagen verwirklicht, vermittelt dies dem Einzelnen
grundsätzlich lediglich einen auf ermessensfehlerfreie Entschließung der Behörde
beschränkten Anspruch auf Einschreiten gegen rechtswidriges Verkehrsverhalten Dritter
oder verkehrsrechtswidrige Zustände (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.09.2002 - 3 C 9.02 -, juris
Rn. 8 m.w.N. zu § 45 StVO). Ein Ermessen steht der Behörde auch insoweit zu, als es um
die Auswahl der Mittel geht, mit denen die konkrete Gefahr bekämpft oder gemildert
werden soll. Der dabei zu berücksichtigende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist verletzt,
wenn die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs durch weniger weitgehende
Anordnungen gewährleistet werden kann. Demnach steht der Straßenverkehrsbehörde bei
der Entscheidung über ein straßenverkehrsrechtliches Einschreiten sowohl ein
Entschließungsermessen (hinsichtlich des "Ob" des Tätigwerdens) als auch ein
Auswahlermessen (hinsichtlich des "Wie" der Gefahrenabwehr) zu (SaarlOVG, Urt. v.
08.11.2018 - 1 A 51/17 -, juris Rn. 24). Kommt - wie vorliegend - ein Vorgehen auf der
Grundlage von straßenverkehrsrechtlichen, gefahrenabwehrrechtlichen und auch
verwaltungsvollstreckungsrechtlichen
Vorschriften
in
Betracht,
hat
die
Straßenverkehrsbehörde auch ermessensfehlerfrei darüber zu entscheiden, welche von
mehreren Handlungsalternativen sie ergreift, wenn sie sich entschließt, einzugreifen (vgl.
VG Neustadt (Weinstraße), Urt. v. 20.05.2019 - 3 K 272/18.NW -, juris Rn. 38 zu mehreren
in Betracht kommenden Maßnahmen nach § 45 StVO, um den fließenden Verkehr zu
beruhigen und die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer zu fördern).
b) Während das der Straßenverkehrsbehörde zustehende Entschließungsermessen
aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalles auf Null reduziert ist, verbleibt ihr ein
Auswahlermessen, welche der in Betracht kommenden Maßnahmen sie gegen den
verkehrsordnungswidrigen Zustand ergreift.
33
aa) Entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung der Kläger hat
allein der Verstoß gegen eine drittschützende Norm noch nicht zur Folge, dass ein
Anspruch auf Einschreiten besteht. Diese Ansicht verkennt, dass alle vorliegend in
Betracht
kommenden
Anspruchsgrundlagen
der
Straßenverkehrsbehörde
auf
Rechtsfolgenseite Ermessensspielräume einräumen. Diese Ermessensspielräume können
bei einer hohen Gefahrenintensität oder der Gefährdung eines hochrangigen Rechtsguts
aber so verengt sein, dass nur noch eine behördliche Handlungsalternative als objektiv
rechtmäßig, weil einzig ermessensfehlerfrei in Betracht kommt (so bereits BVerwG, Urt. v.
18.08.1960 - I C 42.59 -, juris Rn. 10; Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider, 40. EL Februar
2021, VwGO § 42 Abs. 2 Rn. 88). Eine sogenannte Ermessensreduktion auf Null im
Hinblick auf das Entschließungsermessen setzt damit eine qualifizierte Gefahr, d.h. eine
abzuwendende Gefahr oder Störung von besonderer Intensität hinsichtlich Ausmaß und
Schwere voraus (Holzner, in: BeckOK PolR Bayern, 17. Ed. 01.09.2021, PAG Art. 11
Rn. 145 zur polizeirechtlichen Generalklausel im bayerischen Polizeiaufgabengesetz). Bei
der Annahme einer Ermessensreduktion auf Null ist Zurückhaltung geboten; sie kann nur
in engen Ausnahmefällen und bei offensichtlicher praktischer Alternativlosigkeit
angenommen werden, um einen Übergriff der Gerichte in den Bereich der Verwaltung zu
vermeiden (BVerwG, Beschl. v. 15.01.1988 - 7 B 182.87 -, juris Rn. 6; Rennert, in:
Eyermann, 15. Aufl. 2019, VwGO § 114 Rn. 32; Schwarz, in: HK-VerwR, 5. Aufl. 2021,
VwGO § 114 Rn. 21). Ob eine Ermessensreduktion auf Null vorliegt, ist unter Beachtung
aller ermessenslenkenden Vorgaben, der Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles
sowie einer Einbeziehung der Zumutbarkeit der voraussichtlich zu treffenden Entscheidung
für den Betroffenen zu beurteilen; abstrakte Kriterien lassen sich insoweit nicht bestimmen.
Neben der Unterscheidung, ob eine Soll-Vorschrift oder ein offener und weiter
Ermessenstatbestand gegeben ist, sind die durch die Norm abstrakt geschützten und im
konkreten Einzelfall gefährdeten Rechtsgüter sowie das Maß der Beeinträchtigung dieser
Rechtsgüter und der Grad der Gefährdung zu berücksichtigen. Zuletzt gilt es, auch
besondere Umstände auf Seiten der Verwaltung zu berücksichtigen wie eine wirksame
Selbstbindung (zum Ganzen siehe Schwarz, in: HK-VerwR, 5. Aufl. 2021, VwGO § 114
Rn. 21).
bb) Ausgehend davon ist das Entschließungsermessen der Straßenverkehrsbehörde
vorliegend auf Null reduziert. Dies hindert sie aus Rechtsgründen, mit Blick auf das
aufgesetzte Gehwegparken in den streitgegenständlichen Straßen gänzlich untätig zu
bleiben.
Die Kammer verkennt nicht, dass die Kläger in erster Linie keine (drohende)
Beeinträchtigung der körperlichen Unversehrtheit geltend machen, sondern eine
34
Beeinträchtigung des lediglich von der allgemeinen Handlungsfreiheit gedeckten Rechts
auf ungestörte Nutzung der Gehwege, und dass die Funktionsbeeinträchtigung des
Gehweges in der jeweils konkreten Situation, d.h. während des jeweiligen Aktes der
Fortbewegung, für sich betrachtet geringfügig ist. Käme es lediglich an einzelnen Tagen
(beispielsweise bei im Stadtgebiet stattfindenden Großveranstaltungen) oder durchgängig,
dafür aber nur durch eine sehr begrenzte Anzahl an Kraftfahrzeugen zu dieser
Beeinträchtigung, so erschiene es nicht unzumutbar, dass die Kläger die Verengung des
Gehweges hinzunehmen hätten. Denn es ist weder vorgetragen worden noch
gerichtsbekannt, dass die Gehwege vollständig versperrt sind und dadurch die Nutzbarkeit
der Gehwege in Gänze aufgehoben ist. So ergibt sich aus der dem Gericht in der
mündlichen Verhandlung überreichten Fotodokumentation zur Parksituation in der
,
dass
dort
aufgesetzt
auf
dem
Gehweg
geparkt
wird,
die
Restgehwegbreite aber groß genug ist, um den Gehweg einzeln zu nutzen. Mit Blick auf
die Teilnahme der Kläger am (Fußgänger-)Verkehr liegt damit auch keine Gefährdung
eines hochrangigen Rechtsguts vor. Eine qualifizierte Gefahrenlage für die Kläger resultiert
auch nicht aus den Erschwernissen für Rollstuhlfahrer und Kinder, da sich die Kläger auf
deren Interessenverletzungen nicht berufen können. Hinzukommt, dass vorliegend als
besonderer Umstand auf Seiten der Verwaltung auch zu berücksichtigen ist, dass ein
verkehrsordnungswidriger (Dauer-)Zustand gegeben ist, deren Behebung nicht allein in der
Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde liegt. Sind wie vorliegend auch die
Ordnungsbehörden - hier die Verkehrsüberwachung des Ordnungsamtes - dazu berufen,
gegen aufgesetztes Gehwegparken einzuschreiten und müssen diese aufgrund endlicher
Ressourcen Schwerpunkte setzen mit der Folge, dass ein Einschreiten gegen falsch
parkende Kraftfahrzeuge im Umfeld "sensibler Bereiche" wie Schulen, Krankenhäuser und
Pflegeheime und gefahrgeneigten Stellen priorisiert wird, erscheint es grundsätzlich nicht
unzumutbar, die Anwohner auf diese Behörden zu verweisen.
Anders verhält es sich jedoch, wenn die Rechtsgutbeeinträchtigung der Anwohner über
einen langen Zeitraum andauert und sie - wie vorliegend - keine Möglichkeiten haben,
anderweitig Abhilfe schaffen zu lassen. Eine erhebliche Rechtsgutbeeinträchtigung ist nicht
nur dann gegeben, wenn ein besonders hochrangiges Rechtsgut beeinträchtigt wird,
sondern auch dann, wenn die Rechtsgutbeeinträchtigung "qualitativ", d.h. gemessen an
der konkreten Beeinträchtigung der subjektiven Rechte gering, in "quantitativer", d.h. in
zeitlichen Hinsicht aber erheblich ist. So liegt es hier mit der Folge, dass die
Rechtsgutbeeinträchtigung durch die Dauer und Häufigkeit der Verstöße in eine qualitativ
erhebliche
Rechtsgutbeeinträchtigung
umschlägt.
Die
Zumutbarkeitsschwelle
ist
vorliegend dadurch überschritten, dass die Anwohner es seit mehreren Jahren hinnehmen
müssen, durch aufgesetztes Gehwegparken in der Nutzung der Gehwege beeinträchtigt
35
zu
werden.
Diese
Beeinträchtigung
erfolgt
auch
nicht
durch
vereinzelt
verkehrsordnungswidrig abgestellte Kraftfahrzeuge, sondern flächendeckend. Anders als
eine Person, die nicht in den streitgegenständlichen Straßen wohnt und dieser
Beeinträchtigung durch die Inanspruchnahme anderer Straßen entgehen kann, sind die
Kläger als Anwohner zwangsläufig, seit Jahren und bei jedem Verlassen und
Wiederaufsuchen
ihrer
Häuser
mit
der
Funktionsbeeinträchtigung
konfrontiert.
Entscheidend kommt hinzu, dass die Ordnungsbehörden nach dem unbestritten
gebliebenen Vortrag der Kläger lediglich dann gegen das aufgesetzte Gehwegparken
einschreiten, wenn es dadurch zu einer konkreten Verkehrsbehinderung auf der Fahrbahn
kommt oder "sensible Bereiche" betroffen sind. Damit geht der Verweis auf ein
ordnungsbehördliches Vorgehen der Polizei und des Ordnungsamtes Bremen ins Leere.
Wird
bei
"nur"
verkehrsordnungswidrigem
Parken
auf
Gehwegen
ohne
Verkehrsbeeinträchtigung
nicht
eingeschritten,
stünden
die
Kläger
faktisch
rechtsschutzlos. Die Personen, die verkehrsordnungswidrig aufgesetzt parken, können
sich auch nicht auf ein "Gewohnheitsrecht" des aufgesetzten Gehwegparkens berufen und
selbst keine schutzwürdigen Belange ins Feld führen; der Mangel an öffentlichem
Parkraum führt zu keinem anderen Ergebnis. Denn rechtlich relevant für die Abwägung
sind allein die widerstreitenden Interessen der Kläger einerseits und die der Beklagten
andererseits. Die grundsätzlich gebotene Zurückhaltung bei der Annahme einer Reduktion
des Entschließungsermessens auf Null steht der hier vertretenen Auffassung nicht
entgegen, da als Besonderheit des Einzelfalls zu konstatieren ist, dass der
Straßenverkehrsbehörde eine Vielzahl von - auch niedrigschwelligen - Maßnahmen zur
Verfügung stehen, um gegen das aufgesetzte Gehwegparken vorzugehen. Je mehr
Handlungsalternativen
der
Behörde
trotz
Annahme
einer
Reduktion
des
Entschließungsermessens auf Null verbleiben, desto weniger greift das Gericht in den
Bereich der Verwaltung ein. Die vorliegende Entscheidung hat nicht zur Folge, dass die
Straßenverkehrsbehörde zur Vornahme einer ganz bestimmten Maßnahme verpflichtet
wird, sondern dazu, überhaupt tätig zu werden. Der Straßenverkehrsbehörde ist es danach
verwehrt,
keine
Maßnahmen
gegen
das
aufgesetzte
Gehwegparken
in
den
streitgegenständlichen Straßen zu treffen und auf vage ressortübergreifende Maßnahmen
zum sogenannten Parken in Quartieren zu verweisen, deren Auswirkungen auf die
Rechtsgutbeeinträchtigungen der Kläger offen sind. Sie ist vielmehr verpflichtet, zeitnah
erneut über den Antrag der Kläger auf Vornahme von möglichen Maßnahmen zur
Verhinderung und/oder Beendigung des aufgesetzten Gehwegparkens zu entscheiden.
cc) Die Kammer weist darauf hin, dass die Beklagte auch ohne Annahme einer Reduktion
des Entschließungsermessens auf Null zur Neubescheidung der Kläger unter Beachtung
der
Rechtsauffassung
des
Gerichts
zu
verpflichten
wäre.
Denn
die
36
Straßenverkehrsbehörde hat den Antrag der Kläger, gegen das aufgesetzte
Gehwegparken
in
den
streitgegenständlichen
Straßen
einzuschreiten,
ermessensfehlerhaft abgelehnt. Sie hat unzutreffend angenommen, für nicht auf § 45 StVO
gestützte Maßnahmen sachlich nicht zuständig zu sein. Zudem geht sie von einem
unrichtigen Sachverhalt aus, wenn es im Widerspruchsbescheid heißt, es sei zweifelhaft,
ob sich Rechtsverstöße durch die Anordnung von Verkehrszeichen verhindern ließen, da
davon auszugehen sei, dass die Parkvorschriften allen Verkehrsteilnehmern ausreichend
bekannt seien. Diese Annahme verkennt, dass zwar vielen, womöglich auch der Mehrheit
der Personen, die aufgesetzt auf dem Gehweg parken, die Verkehrsordnungswidrigkeit
dieses Verhaltens bekannt sein dürfte, es aber eine signifikante Anzahl an
Verkehrsteilnehmern geben dürfte, die sich ohne konkretes Unrechtsbewusstsein an dem
durchgehend
zu
beobachtenden
(verkehrsordnungswidrigen)
Verhalten
anderer
orientieren und das aufgesetzte Gehwegparken auch ohne ausdrückliche Anordnung für
zulässig erachten. Sofern die Straßenverkehrsbehörde auf Erfahrungen mit einem
einseitigen eingeschränkten Haltverbot in der
bis zum Jahr 2015 verweist,
hätte sie bei der Entscheidung über den Antrag der Kläger vier Jahre später jedenfalls in
Betracht ziehen müssen, dass sich die Sensibilität der Verkehrsteilnehmer für
verkehrspolitische Aspekte seit 2015 erhöht haben dürfte. Die Straßenverkehrsbehörde
hätte daher jedenfalls in Erwägung ziehen müssen, dass die Anordnung eines
Verkehrszeichens in den streitgegenständlichen Straßen - anders als 2015 - nunmehr
beachtet wird.
dd) Das der Straßenverkehrsbehörde zustehende Auswahlermessen ist hingegen nicht
derart verengt, dass allein eine zu ergreifende Maßnahme gegen das aufgesetzte
Gehwegparken in Betracht kommt. Die Straßenverkehrsbehörde hat zwischen mehreren
zur Verfügung stehenden Mitteln zu entscheiden, welche geeignet erscheinen, das
aufgesetzte Gehwegparken in den streitgegenständlichen Straßen nicht nur kurzfristig zu
verhindern. Als fachlich spezialisierte Behörde liegt es in ihrem (Auswahl-)Ermessen, zu
entscheiden, ob sie mit Blick auf das bislang geduldete Gehwegparken unmittelbar das die
Kraftfahrzeughalter am stärksten beeinträchtigende Mittel ergreift oder stufenweise, d.h.
zunächst mit niedrigschwelligen Maßnahmen vorgeht. Eine Verpflichtung der Beklagten
zur Vornahme einer bestimmten Maßnahme ginge auch über das Begehren der Kläger
hinaus (§ 88 VwGO), die ausdrücklich von einem bestehenden Auswahlermessen der
Straßenverkehrsbehörde ausgehen.
V. Die Kostenentscheidung resultiert aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m.
§ 100 Abs. 2 ZPO. Die Kammer legt einen Streitwert von 15.000 Euro (5.000 Euro je
streitgegenständlicher Straße, §§ 39 Abs. 1, 45 Abs. 1 Satz 2 und 3 GKG, Ziffer 1.1.3 der
37
Empfehlungen des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) zugrunde.
Da sich das Unterliegen der Kläger mit dem Klageantrag zu 1., der dem Grunde nach in
den Klageanträgen zu 2. und 3. enthalten ist, kostenrechtlich nicht auswirkt, und im Hinblick
auf den Klageantrag zu 2. von einem hälftigen Unterliegen der Beteiligten auszugehen ist,
haben die Kläger einerseits und die Beklagte andererseits je die Hälfte der Gerichtskosten
und der außergerichtlichen Kosten der Beteiligten zu tragen. Die Kläger haften abweichend
von § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO nicht nach gleichen Kopfteilen. Denn es
liegt eine erhebliche Verschiedenheit der Beteiligung am Rechtsstreit vor, § 159 Satz 1
VwGO i.V.m. § 100 Abs. 2 ZPO. Die Klägerin zu 5. hat 2/12 der Kosten des Verfahrens zu
tragen, da die Kammer es als sachgerecht erachtet, dass sie als alleinige Beteiligte, die
ein Einschreiten in der
begehrt, den auf diese Straße entfallenden
Anteil auch allein trägt.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708
Nr. 11 Alt. 2, 711 ZPO. Die Beklagte kann gegenüber den Klägern lediglich
außergerichtliche Kosten vollstrecken, die den Schwellenwert von 1.500 Euro (§ 708 Nr. 11
Alt. 2 ZPO) nicht übersteigen. Die Kläger können gegenüber der Beklagten jeweils nur
innerhalb ihres Prozessrechtsverhältnisses vollstrecken; denn es kommt darauf an, in
welcher Höhe der jeweilige Kläger gegen die Beklagte vorgehen kann, und nicht auf die
Gesamtsumme (vgl. VG Aachen, Urt. v. 10.06.2020 - 4 K 2580/18 -, juris Rn. 47 m.w.N.
aus der Literatur). Auch insoweit ist der Schwellenwert aus § 708 Nr. 11 Alt. 2 ZPO nicht
überschritten. Der gemeinsam von den Klägern beauftragte Prozessbevollmächtigte ist
gemäß § 7 Abs. 1 RVG "in derselben Angelegenheit für mehrere Auftraggeber" tätig
geworden ist und kann seine Gebühren daher auch nur einmal (jedoch mit einer Erhöhung
der Geschäfts- und Verfahrensgebühr um 0,3 pro weiterem Kläger) geltend machen. Wann
eine "Angelegenheit" im Sinne des § 15 Abs. 1 RVG vorliegt, ist gesetzlich nicht definiert.
Maßgeblich sind nach Rechtsprechung und Literatur (1.) ein einheitlicher Auftrag, (2.) ein
einheitlicher Rahmen, innerhalb dessen der Anwalt tätig werden soll und (3.) eine innere
Zusammengehörigkeit (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 12.07.2005 - 15 E 424/05 -, juris Rn. 6
m.w.N.; Enders, in: Eckert, 6. Aufl. 2017 RVG § 15 Rn. 5; v. Seltmann, in: BeckOK RVG,
54. Ed. 01.09.2021, RVG § 15 Rn. 5). Dies ist vorliegend der Fall (vgl. OVG NRW, Beschl.
v. 12.07.2005 - 15 E 424/05 -, juris zur Tätigkeit eines Rechtsanwaltes, der mehrere
Kläger (Anlieger) im Klageverfahren gegen Straßenbau-Beitragsbescheide vertrat; a.A.
wohl OVG Lüneburg, Beschl. v. 05.02.2009 - 9 OA 349/08 -, juris zu acht parallel geführten
Klageverfahren zur Festsetzung von Erschließungsbeiträgen).
VI. Die Berufung war aufgrund grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen, §§ 124a Abs. 1
Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Der Rechtsstreit wirft mit Blick auf die Frage der
38
drittschützenden Wirkung der Parkvorschriften in § 12 Abs.4 und 4a StVO eine rechtliche
Frage auf, die über die Bedeutung für den zu entscheidenden konkreten Fall hinaus
wesentliche Bedeutung für die einheitliche Auslegung und Anwendung des Rechts oder für
die Fortbildung des Rechts hat.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil ist die Berufung zulässig.
Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils beim
(Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich)
einzulegen. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils ist die Berufung zu begründen.
Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei
dem
der
Freien
Hansestadt
Bremen,
Am
Wall
198,
28195 Bremen, einzureichen. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag sowie die
im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung enthalten.
Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch einen Rechtsanwalt
oder eine sonst nach § 67 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO zur Vertretung
berechtigte Person oder Organisation vertreten lassen. Dies gilt auch für die Einlegung der
Berufung.
Dr. Jörgensen
Lange
Dr. Niemann
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