Das Verkehrslexikon
Sächsisches Oberverwaltungsgericht v. 21.08.2020: Bewohnerparkzone
Das Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Beschluss vom 21.08.2020 - 6 B 189/20) hat entschieden:
Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
Gründe:
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 € festgesetzt.
I.
Der Antragsteller begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die durch Verkehrszeichen
verkörperte Anordnung der Antragsgegnerin, mit der im W................. die
Bewohnerparkgebiete E und F eingerichtet und betrieben werden.
Er ist Inhaber einer Steuerberaterkanzlei mit 23 Mitarbeitern, die ihren Sitz in der L.
Straße
im
Bereich
des
Bewohnerparkgebiets
E
hat.
Der
Antrag
beim
Verkehrszeichen anzuordnen, blieb ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht lehnte ihn
mit Beschluss vom 27. April 2020 ab und führte zur Begründung aus, die bereits
bestehenden Anwohnerparkzonen bewirkten auch mit den neuen Parkzonen keine
mosaikartige Verknüpfung und Überdeckung des Innenstadtgebiets. Die bereits
vorhandenen Anwohnerparkplätze erfassten nur einzelne Straßenzüge und nicht den
gesamten nordwestlichen Innenstadtbereich. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für
die Einrichtung der Bewohnerparkzonen lägen vor, da in diesem Gebiet ein
erheblicher Parkraummangel bestehe. Untersuchungen durch die Antragsgegnerin im
Jahr 2012 und durch das I................ 2014 zeigten auf, dass in den Straßen im
W................. auch an veranstaltungsfreien Tagen ein erheblicher Parkraummangel
vorliege. Die Zahl an zugelassenen Kraftfahrzeugen der Bewohner von 3.572
Fahrzeuge überschreite die Zahl der Stellplätze (3.038 im W................. selbst und 450
Stellplätze am benachbarten S. Platz) deutlich. Die Belastung der Parkplätze habe im
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Gesamtgebiet je nach Tageszeit zwischen 85 und 93 % gelegen, bereits zwischen 11
und 13 Uhr aber bei ca. 90 %. Deshalb könne ein erheblicher Parkraummangel bejaht
werden. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts Frankfurt, dass ein erheblicher
Parkraummangel nur bei einer vollständigen Auslastung vorliegen könne (Urt. v. 18.
März 2004 - 6 E 65/03 -, juris Ls. und Rn. 14), teile die Kammer nicht. So gingen die
Empfehlungen für Verkehrserhebungen der Forschungsgemeinschaft für Straßen- und
Verkehrswesen bei einer Belegung von über 80 % von hohem Parkdruck aus. Das
vom 26. Februar 2008 - 1 B 35.05 - (juris Rn. 24) eine Auslastung von 83 % in den
Mittags- und Nachmittagsstunden für ausreichend erachtet. Der Feststellung eines
hohen Parkdrucks stehe nicht entgegen, dass in dem Viertel Parkflächen im Wechsel
überwiegend von Bewohnern und gebietsfremden Nutzern genutzt würden und dort
auch private Stellplätze in Gebäuden oder Hinterhöfen vorhanden seien. Dasselbe
gelte, soweit in dem von der Antragsgegnerin beauftragten Gutachten des I................
ausgeführt werde, dass in manchen Straßen Kapazitäten ungenutzt blieben, während
angrenzende Straßen überlastet seien. Bei der Frage des erheblichen Parkraummangels
dürfe nicht jede einzelne Straße für sich isoliert betrachtet werden; maßgebend sei, ob
im Stadtviertel als Ganzes gesehen ein erheblicher Parkraummangel bestehe (unter
Berufung auf BayVGH, Beschl. v. 1 September 2008 - 11 C 08.1617 -, juris Rn. 25).
Selbst wenn man aber davon ausgehe, dass die Voraussetzungen für die Einrichtung
der Parkraumreservierung oder -bewirtschaftung für jede Straße, die in das Gebiet
einbezogen werde, vorliegen müssten (unter Zitat von OVG Berlin-Brandenburg, Urt.
v. 26. Februar 2008 - 1 B 35.05 -, juris Rn. 19), müsse berücksichtigt werden, dass
dann eine Verlagerung auf angrenzende Bereiche stattfinden würde. Auch in der Zeit
zwischen 17 und 18 Uhr stünden nicht mehr als 50 % eines Anwohnerbereichs den
Bewohnern zur Verfügung. Die getroffene Anordnung der Bewohnerparkzonen sei
auch verhältnismäßig. Der Antragsteller werde auch durch den Zuschnitt und die
Größe der Bewohnerparkzonen E und F nicht in seinen Rechten verletzt, so dass er
Rechtsfehler insoweit nicht geltend machen könne. Die in der Verwaltungsvorschrift
zur
Straßenverkehrsordnung
vorgesehene
Beschränkung
der
Größe
eines
Bewohnerparkbereichs von 1.000 m gelte zudem nur für den Regelfall. Die
Antragsgegnerin habe nachvollziehbar dargelegt, dass vorliegend eine Besonderheit
im Einzelfall vorliege. Dies ergebe sich aus den örtlichen Gegebenheiten,
insbesondere aus der Lage und Dimension des W.................s und dessen Gliederung
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sowie die westlich gelegenen großen Veranstaltungsstätten. Die Verteilung der
Bereiche sei nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin sei auch nicht verpflichtet
gewesen, die Anzahl der Freiberufler und Gewerbetreibenden im W................. zu
ermitteln. Hier habe sie aber dennoch die Interessen anderer Verkehrsteilnehmer und
auch der Freiberufler und Gewerbetreibenden berücksichtigt. Sie habe insbesondere
die Möglichkeit von Ausnahmegenehmigungen vorgesehen.
Hiergegen wendet der Antragsteller in der Begründung seiner Beschwerde ein, es
liege ein
Verstoß
gegen die Präferenz-
und Privilegienfeindlichkeit des
Straßenverkehrs vor. Eine mosaikartige Überspannung mit Bewohnerparkzonen liege
nicht erst dann vor, wenn die einzelnen Bewohnerparkzonen direkt aneinander
angrenzten oder gar ineinander übergingen, sondern bereits dann, wenn durch die
Vielzahl
von
Parkvorberechtigungen
der
Grundsatz
der
Präferenz-
und
Privilegienfeindlichkeit des Straßenverkehrs ins Gegenteil verkehrt werde und die
Ausnahme - für Bewohner reservierte Parkbereiche - zur Regel werde. Dies sei
vorwiegend im westlichen Teil der Innenstadt L...... der Fall, wie sich aus der von ihm
vorgelegten Darstellung ergebe. Auch lägen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 45
Abs. 1b Nr. 2a StVO im streitgegenständlichen Gebiet nicht vor. Es handele sich zwar
um ein städtisches Quartier; in diesem herrsche allerdings kein erheblicher
Parkraummangel. Ein solcher liege nur bei einer Auslastung von mindestens 95 % vor.
Die Untersuchung der I............. zeige an einem veranstaltungsfreien Werktag um 21
Uhr keine Überlastung aller Straßen westlich der W. Straße. Zudem habe die
Auslastung durch gebietsfremde Fahrzeuge um 21 Uhr überwiegend unter 20 %
gelegen. Aus der Anzahl der im W................. zugelassenen Fahrzeuge könne nicht
zwingend auf einen erheblichen Parkraummangel geschlossen werden, da die
Fahrzeuge nicht sämtlich regelmäßig oder gar stets im Viertel parkten. So gebe es
Fahrzeuge, die zwar an einer Privatanschrift gemeldet seien, jedoch aufgrund der
Berufstätigkeit der Eigentümer nur selten am Wohnort parkten. Es gebe zudem - wenn
auch wenige - Tiefgaragenstellplätze und eine Anzahl von Grundstücken mit
Parkplätzen. Beziehe man zudem den S. Platz mit ein, was die Antragsgegnerin bei
ihrer Untersuchung nicht getan habe, so läge die Auslastung an einem
veranstaltungsfreien Werktag um 11 Uhr bei lediglich 81 % und um 21 Uhr bei
lediglich rund 85 %. Das Gutachten stelle fest, dass ein "idealer Austausch der
Parkplatznutzung zwischen Bewohnern und gebietsfremden Nutzern" stattfände.
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Deshalb führe das Bewohnerparken zu keiner Verbesserung der Parksituation, da auch
ohne die Einführung des Bewohnerparkens gebietsfremde Fahrzeuge nur in dem
Umfang in das W................. zum Parken gefahren würden, wie Bewohner mit ihren
Fahrzeugen aus dem W................. herausgefahren seien. Auch wenn nachts mit einer
Auslastung von 92 % ein sehr hoher Parkdruck festgestellt würde, könne daraus nicht
geschlussfolgert werden, dass die vorhandenen privaten Stellplätze unzureichend
seien. Bei den nachts parkenden Fahrzeugen handele es sich zudem um nahezu keine
fremden Fahrzeuge. Zu rügen sei, dass das Gutachten der I............., auf das sich die
Antragsgegnerin stütze, nur das W................. als Ganzes in den Blick genommen
habe. Wie hoch die prozentuale Auslastung des Parkraums getrennt in den
Bewohnerparkbereichen E und F sei, gebe das Gutachten nicht an. Die
Bewohnerparkzonen seien auch nicht verhältnismäßig. Der Bewohnerparkbereich E
überschreite die nach § 45 Abs. 10 Nr. 3 VwV-StVO maximal zulässige Ausdehnung
von 1.000 m für Städte von 1 Millionen Einwohner und mehr. Für Städte wie L......
gelte eine maximale Ausdehnung von 800 m. Der Verordnungsgeber habe
ausdrücklich ausgeführt, dass die maximale Ausdehnung nur von sehr großen Städten
ausgeschöpft werden und das Größenverhältnis zur Größe der Stadt stehen solle. Es
sei auch nicht ersichtlich, inwiefern ein atypischer Fall hinsichtlich der maximalen
Ausdehnung
des
Bewohnerparkgebietes
aufgrund
der
Nähe
zu
den
Veranstaltungsstätten im Westen oder dem Zuschnitt des W.................s vorliegen
solle. Dass in den Bewohnerparkbereichen die Parkplätze von 8 bis 17 Uhr anstatt von
9 bis 18 Uhr reserviert würden, bedürfe im Hinblick auf § 45 Abs. 10 Nr. 4 VwV-
StVO wesentlicher Besonderheiten, an denen es hier fehle. Allein die Behauptung im
Gutachtern der I............., dass ab 17 Uhr ein erhöhter Bedarf für Bewohner vorläge,
reiche insoweit nicht aus. Zudem seien die Belange der Freiberufler und
Gewerbetreibenden nicht ausreichend ermittelt und damit auch nicht berücksichtigt
worden. Insbesondere sei die Alternative der Errichtung eines Parkhauses nicht mit
abgewogen worden.
Hiergegen wendet die Antragsgegnerin ein, die Verkehrsregelungen bildeten keine
mosaikartige Verknüpfung der Bewohnerparkzonen. An die Bewohnerparkbereiche E
und F grenzten keine anderen Bewohnerparkbereiche an. Die zusätzlich eingerichteten
Anwohnerparkbereiche beschränkten sich auf einzelne Straßen. Von einer
Verflechtung könne deshalb keine Rede sein. Der erhebliche allgemeine Parkdruck
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nach der Verwaltungsvorschrift sei mit dem Schlussbericht der Untersuchung
Einwohnerschutz W................. nachgewiesen worden. Tagsüber sei der Parkraum von
bis zu 50 % von gebietsfremden Kfz belegt. Wegen des Parkdrucks seien Falschparker
insbesondere vor Bordsteinabsenkungen und im 5 m-Bereich von Kreuzungen und
Einmündungen der Regelfall gewesen. Der Erkenntnis aus den Messungen der
I............., dass an veranstaltungsfreien Werktagen um 21 Uhr keine Überlastung aller
Straßen westlich der W. Straße vorliege, sei dadurch Rechnung getragen worden, dass
das Einwohnerparken in einzelnen Straßen entweder nur einseitig angeordnet oder
auch das Parken mit Parkscheibe ermöglicht worden sei. Das Argument des
Antragstellers, dass nicht alle auch in diesem Viertel wohnende private Personen
zugelassene Fahrzeuge regelmäßig oder gar stets in dem Viertel parkten, sei nicht
überzeugend. Viel einleuchtender sei, dass davon ausgegangen werden könne, dass
den Bewohnern des W.................s noch zusätzlich Fahrzeuge überlassen würden, die
außerhalb des Gebietes zugelassen seien. Den S. Platz habe sie in die Berechnung
nicht einbezogen, weil von dort nur die Bewohner weniger Straßen ihre Wohnungen
zumutbar fußläufig erreichen könnten. Die festgestellte Auslastung von 90 % der
Parkplätze sei ausreichend, um einen erheblichen Parkraummangel im Sinne der
Ermächtigungsgrundlage anzunehmen. Da die prozentuale Auslastung des Parkraums
straßengenau erfasst worden sei, müsse diese nicht nochmals für jedes
Bewohnerparkgebiet erfasst und ausgewiesen werden. Die Festsetzung der
Bewohnerparkgebiete sei auch nicht bereits deshalb ermessensfehlerhaft, weil die
maximale Ausdehnung nach § 45 Abs. 10 Nr. 3 VwV-StVO bei der
Bewohnerparkzone
eher
geringfügig
überschritten
worden
sei.
Die
Straßenverkehrsbehörde könne im Ergebnis der Abwägung auch von den Vorgaben
der VwV-StVO abweichen, wenn ein atypisch gelagerter Sachverhalt vorliege. Da es
sich bei L...... um eine sehr große Stadt mit derzeit mehr als 600.000 Einwohner
handele, müsse ohnehin am oberen Rand der zulässigen maximalen Ausdehnung
gearbeitet werden. Die Verkehrssituation im W................. sei aufgrund des im Westen
angrenzenden
Sportforums
L......
und
der
R.......
Arena
als
auch
der
Veranstaltungsstätte Arena L...... außergewöhnlich. Da der bei Großveranstaltungen
im Sportforum und Stadion angeordnete Sperrkreis zum Schutz der Bewohner vor
Veranstaltungsverkehr von der L. Straße begrenzt werde, habe man auch die
Parkbereiche entsprechend abgegrenzt. Auch zwischen 17 und 18 Uhr seien 50 % der
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zur Verfügung stehenden Parkfläche für die übrigen Nutzer frei. Die nicht reservierten
Parkflächen seien auch gleichmäßig im gesamten Bereich verteilt.
II.
1. Die zulässige Beschwerde des Antragstellers hat hinsichtlich der das
Bewohnerparkgebiet E betreffenden Verkehrszeichen Erfolg. Die vom Antragsteller
vorgebrachten Gründe, auf deren Prüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146
Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen insoweit zu einer Abänderung der
verwaltungsgerichtlichen Entscheidung und Anordnung der aufschiebenden Wirkung
seines Widerspruchs.
a) Bei der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist für die Begründetheit
grundsätzlich eine Interessenabwägung maßgeblich, wobei die Rechtmäßigkeit des
angegriffenen Verwaltungsaktes mit in den Blick zu nehmen ist. Erweist sich dieser
als rechtswidrig, überwiegt das Interesse des Antragstellers an der Anordnung der
aufschiebenden Wirkung, da an der sofortigen Vollziehung eines rechtswidrigen
Verwaltungsaktes kein öffentliches Interesse bestehen kann.
b) Nach diesem Maßstab erweisen sich die verkehrsrechtliche Anordnung zur
Einrichtung und zum Betrieb des Bewohnerparkgebiets E sowie die diese Anordnung
bekanntgebenden Verkehrszeichen als offensichtlich rechtswidrig, weil sie gegen
höherrangiges Recht verstoßen.
Das eingerichtete Bewohnerparkgebiet steht im Widerspruch zu Ziffer X Nr. 3 Satz 2
und 3 zu Absatz 1 bis 1e zu § 45 Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen der
Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsordnung (VwV-StVO) vom
22. Oktober 1998 (BAnz. 1998, Nr. 246b), zuletzt geändert durch Art. 1 der VwV
vom 22. Mai 2017 (BAnz. AT 29. Mai 2017 B8). Bei den Bereichen mit
Bewohnerparkvorrechten muss es sich danach um Nahbereiche handeln, die von den
Bewohnern dieser städtischen Quartiere üblicherweise zum Parken aufgesucht werden.
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Die maximale Ausdehnung eines Bereiches darf auch in Städten mit mehr als 1 Mio.
Einwohnern 1.000 m nicht übersteigen. Hier übersteigt die Ausdehnung des
Bewohnerparkbereichs E nach sowohl dem Vortrag der Beteiligten als auch der in
dem bei den Verwaltungsakten befindlichen Gutachten der I.. enthaltenen Darstellung
(VAS 292; vgl. für die ausgewiesenen Zonen zum Vergleich VAS 752, 811) deutlich
die 1.000 m. Eine Messung des Berichterstatters mittels des Geoportals Sachsenatlas
ergab eine Ausdehnung von rund 1.160 m zwischen dem Nordende der M. Straße und
dem Südende der F. Straße, die beide Teil des Bewohnerparkgebiets E sind.
Dieser Widerspruch zu Ziffer X Nr. 3 Satz 2 und 3 VwV-StVO zu § 45 führt zugleich
zu einem Verstoß gegen die Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG sowie
gegen § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 der zur Ausführung des Gesetzes erlassenen
Straßenverkehrsordnung. Danach wird das Bundesministerium für Verkehr und
digitale Infrastruktur ermächtigt, Rechtsverordnungen mit Zustimmung des
Bundesrates zu erlassen u. a. über Beschränkung des Haltens und Parkens zugunsten
der Bewohner städtischer Quartiere; nach der Rechtsverordnung hierzu treffen die
Straßenverkehrsbehörden
im
Zusammenhang
mit
der
Kennzeichnung
von
Parkmöglichkeiten
für
Bewohner
städtischer
Quartiere
mit
erheblichem
Parkraummangel durch vollständige oder zeitlich beschränkte Reservierung des
Parkraums für die Berechtigten oder durch Anordnung der Freistellung von
angeordneten Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen die erforderlichen Anordnungen.
Aus der Entstehungsgeschichte der Vorschriften ergibt sich, dass der Gesetzgeber die
nähere Ausgestaltung der maximalen Ausdehnung des Gebiets der Kennzeichnung
von Parkmöglichkeiten, für das eine Anordnung zur Reservierung des Parkraums oder
der Freistellung von Bewirtschaftungsmaßnahmen getroffen werden kann, dem
Verordnungs- und Verwaltungsvorschriftengeber überlassen wollte, sie aber nicht über
1.000 m liegen darf. Dies ergibt sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs:
"Die maximale Ausdehnung solcher Bereiche wird in den weiteren
Beratungen zur Änderung des § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 StVO und der
Verwaltungsvorschrift zu konkretisieren sein, jedoch nicht über
1000 m liegen." (BR-Drs. 321/00 Begründung Ziffer I Nr. 1 zu § 6
Abs. 1 Nr. 14 S.13; BT-Drs. 14/4304 Begründung Ziffer 1 Nr. 1 S. 8).
Dass die Begründung den gesetzgeberischen Willen ausdrückt, wurde in den weiteren
parlamentarischen Beratungen von den Abgeordneten bestätigt:
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"bis zu einer maximalen Ausdehnung von 1 Kilometer" (BT-Plenarprot.
14/146 S. 14314 [D]); "auf bis zu 1 000 Meter Entfernung ausgedehnt"
(a. a. O. S. 14319 [D]).
Auch die Sachverständigen hatten sich bei ihrer Anhörung überwiegend für
diese Grenze ausgesprochen oder waren von ihr ausgegangen:
"Einzugsbereich von ungefähr einem Kilometer" (BT-Drs. 14/5132 S. 6
Christine Hinninger); "mit einer Diagonale von 1 000 m" (S. 7 Gert
Lottsiepen); lediglich ein Sachverständiger sprach davon, dass die
Größe die "Grenze von einem Kilometer nicht unterschreiten" solle
(BT-Drs. 14/5132 S. 6 Gert Stahnke), meinte damit aber die
Maximalgröße, die nicht nach Kommunalgröße gestaffelt werden sollte,
wie sich aus dem Kontext der Aussage ergibt.
Die gesetzgeberische Vorgabe,
"dass ‚die maximale Ausdehnung solcher Bereiche' … ‚nicht über
1000 m liegen' darf" (BR-Drs. 751/01 Begründung Ziffer I Nummer 1
Buchst. b S. 7)
wurde auch vom Verordnungsgeber gesehen und soll nach seinem Willen in
der Verwaltungsvorschrift umgesetzt werden.
Der Gesetzgeber wollte mit der Neufassung der Vorschrift zwar die
Straßenverkehrsbehörden im Einvernehmen mit der Gemeinde ermächtigen,
über Parkflächen für Anwohner nach Maßgabe der engen Auslegung des
Anwohnerbegriffs im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Mai 1998
- 3 C 11.97 - (juris: im Regelfall nur Nahbereich von zwei bis drei Straßen)
hinaus auch die Voraussetzungen für die Anordnung großflächiger
Bewohnerparkbereiche regeln zu können (vgl. BT-Drs. 14/4304 zu Nummer 4
zu Buchst. b S. 11). Die Anordnung sollte aber "unter Berücksichtigung des
verfassungsrechtlichen Gemeingebrauchs der Straßen" erfolgen (BT-Drs.
14/4304 a. a. O.) und auf den Bereich der Bewohner städtischer Quartiere mit
der maximalen Ausdehnung von 1.000 m beschränkt sein (von einem solchen
Verständnis war vor der Entscheidung des BVerwG vom 28. Mai 1998 das
OVG NRW in seinem Urt. v. 9. Dezember 1996 - 25 A 4206/95 -, juris Rn. 21
ff. auch für den Begriff des Anwohners ausgegangen).
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Sinn und Zweck der Vorschrift führen zum selben Ergebnis. Mit dem Vorrecht
der Bewohner beim Parken sollen den Bewohnern eines städtischen Quartiers
Parkmöglichkeiten im Umfeld ihrer Wohnung zur Verfügung gestellt werden,
um die innerstädtischen Wohngebiete attraktiver zu gestalten. Die Bewohner
der innerstädtischen Wohngebiete sollen leichter einen Parkplatz finden, wenn
sie mit dem Wagen nach Hause kommen (vgl. zur vorangegangenen Fassung:
BVerwG, Urt. v. 28. Mai 1998 a. a. O. Rn. 29). Diese Zielrichtung setzt aber
eine räumliche Nähe zwischen der Wohnung der begünstigten Personen und
den geschaffenen Parkmöglichkeiten voraus (vgl. OVG NRW, Urt. v. 9.
Dezember 1996 a. a. O. Rn. 9 zum Anwohnerbegriff der vorangegangenen
Fassung von StVG und StVO). Es ist davon auszugehen, dass ein Anwohner in
Großstädten mit über 500.000 Einwohnern und der typischerweise in solchen
Städten gegebenen Parksituation in Ausnahmefällen bereit ist, einen Fußweg
von einer Viertelstunde Dauer bis zur Parkmöglichkeit zurückzulegen (OVG
NRW, Urt. v. 9. Dezember 1996 a. a. O. Rn. 38). Dem korrespondiert bei
mittlerer Gehgeschwindigkeit unter Berücksichtigung des Innenstadtverkehrs,
der Notwendigkeit der Querung von Straßen und des Haltens vor
Lichtzeichenanlagen eine Wegstrecke von ca. 1.000 m, die einer - aus
Vereinfachungs- und Rechtssicherheitsgründen gewählten - maximalen
diagonalen Ausdehnung des Anwohnerparkgebiets von 800 m (Luftlinie)
entspricht (OVG NRW, Urt. v. 9. Dezember 1996 a. a. O.). Von diesem Maß
kann im Hinblick auf etwa gegebene Besonderheiten des Einzelfalles um
jeweils 25% nach unten bzw. oben abzuweichen sein, so dass die
höchstzulässige Ausdehnung von Anwohnerparkzonen in Großstädten über
500.000 Einwohnern 1.000 m betragen kann (OVG NRW, Urt. v. 9. Dezember
1996 a. a. O.).
Hinzu
kommt,
dass
das
Straßenverkehrsrecht
sachlich
begrenztes
Ordnungsrecht, für das dem Bund - abweichend vom sonstigen (Polizei-
)Ordnungsrecht - die Gesetzgebungskompetenz zusteht, ist (vgl. BVerfG,
Beschl. v. 10. Dezember 1975 - 1 BvR 118/71 -, BVerfGE 40, 371, 380).
Daraus folgt, dass es nicht die originäre Aufgabe der Straßenverkehrsbehörden
ist, grundlegende Entscheidungen zur städteplanerischen Entwicklung von
Gemeinden zu treffen (vgl. BVerwG, Urt. v. 28. Mai 1998 a. a. O. Rn. 32). Die
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Gefahr städteplanerischer Auswirkungen steigt aber mit der Ausdehnung einer
Parkzone, weil sie die nicht von der Hand zu weisende Gefahr einer Stadtflucht
von Gewerbebetrieben und Freiberuflern zur Folge haben kann (BVerwG, Urt.
v. 28. Mai 1998 a. a. O. zur vorangegangen Fassung). In dieselbe Richtung
weist die Tatsache, dass § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG eindeutig als
Ausnahmevorschrift formuliert ist. Die Vorschrift fügt sich damit ein in die
derzeitige Gesamtausrichtung des Straßenverkehrsrechts, die prinzipiell
"präferenz- und privilegienfeindlich" ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 28. Mai 1998 -
3 C 11.97 -, juris Rn. 35 zur vorangegangen Fassung sowie Steiner, in: NJW
1993, 3161, 3164). Dies spricht dafür, die Begriffe der Beschränkung des
Haltens und Parkens zugunsten der Bewohner städtischer Quartiere sowie der
Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten, für die Anordnungen zugunsten der
Bewohner städtischer Quartiere und für Bewirtschaftungsmaßnahmen getroffen
werden können, eng auszulegen. Liegen die Voraussetzungen zur Anordnung
von Bewohnervorrechten in einem städtischen Gebiet vor, dessen Größe die
ortsangemessene Ausdehnung eines Bereichs mit Bewohnerparkvorrechten
übersteigt, ist die Aufteilung des Gebiets in mehrere Gebiete mit
Bewohnerparkvorrechten (mit verschiedenen Buchstaben oder Nummern)
zulässig (Ziffer X Nr. 3 Satz 4 VwV-StVO § 45). Jedes dieser Gebiete muss
aber die ortsangemessene Ausdehnung eines Bereichs einhalten und darf die
höchstzulässige Größe von 1.000 m nicht übersteigen.
Die Überschreitung der maximalen Ausdehnung des Nahbereichs nach Ziffer
X Nr. 3 Satz 2 und 3 VwV-StVO § 45 führt somit dazu, dass der Parkbereich E
nicht nur nicht im Einklang mit der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift steht,
sondern sie auch den von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage in § 6
Abs. 1 Nr. 14 StVG für "die Beschränkung des Haltens und Parkens zugunsten
der Bewohner städtischer Quartiere" bzw. von § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 StVO
für die "Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für Bewohner städtischer
Quartiere" - Tatbestandsmerkmalen - gezogenen Rahmen überschreitet und
sich somit nicht mehr innerhalb der parlamentarischen Ermächtigung bewegt.
Die
Antragsgegnerin
hat
damit
die
Grenzen
des
ihr
durch
die
Ermächtigungsnorm eröffneten Ausgestaltungsspielraums überschritten (vgl.
zum Anwohnerbegriff in der alten Fassung: BVerwG, Urt. v. 28. Mai 1998 - 3
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C 11.97 -, juris Rn. 23 ff.; sowie allgemein z. B.: BVerfG [K], Beschl. v. 26.
September 2016 - 1 BvR 1326/15 -, juris Rn. 24 ff.; BVerwG, Urt. v. 3. Juli
2002 - 6 CN 8/01 -, NVwZ 2003, 95, 96).
Auf die von den Beteiligten aufgeworfenen Fragen, inwieweit die
Antragsgegnerin
an
die
Allgemeine
Verwaltungsvorschrift
zur
Straßenverkehrsordnung gebunden ist und ob ein Sonderfall ggf. eine
Abweichung rechtfertigen könnte, kommt es somit nicht an. Auch auf die
Frage,
ob
der
Parkbereich
darüber
hinaus
in
Einklang
mit
der
Ermächtigungsgrundlage steht und die Interessen des Antragstellers ohne
Rechtsfehler mit den Interessen der Allgemeinheit und anderer Betroffener, die
für die Einführung der Verkehrsbeschränkung sprechen, abgewogen wurden,
muss nicht eingegangen werden.
c) Der Antragsteller kann sich sowohl als Freiberufler, der seine Kanzlei im
Bereich der Parkzone E betreibt, als auch als Verkehrsteilnehmer auf das
Nichtvorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Nr. 14
StVG sowie § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 StVO berufen. Die zur Einrichtung und
zum Betrieb der Parkzone aufgestellten Verkehrszeichen beeinträchtigen
seinen dort eingerichteten und ausgeübten Gewerbetrieb (Art. 14 Abs. 1 GG),
weil Parkgelegenheiten für Kunden und Angestellte für gewerbliche Anbieter
und Freiberufler von erheblicher Bedeutung sind (vgl. Manssen, NZV 1992,
465, 470). Zudem verkürzen sie seinen von Art. 2 Abs. 1 GG zuerkannten
Freiheitsbereich als Verkehrsteilnehmer, den Gemeingebrauch an öffentlichen
Straßen, der auch das Parken umfasst (vgl. BVerwG, Urt. v. 27. Januar 1993 -
11 C 35.92 -, juris Rn. 14 = BVerwGE 92, 32). Daran ändert es nichts, dass die
Kanzlei zwei angemietete Parkplätze zur Verfügung hat. Sind diese durch zwei
Fahrzeuge der insgesamt 23 Mitarbeiter belegt, ist der Antragsteller auf die
öffentlichen Parkplätze in der Parkzone angewiesen. Die unrechtmäßige
Einrichtung der Parkzone E verletzt ihn somit in seinen Rechten (vgl. § 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO).
d) Die Überschreitung der gesetzlichen Ermächtigung führt zur Anordnung der
aufschiebenden
Wirkung
hinsichtlich
aller
zum
Betrieb
des
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13
Bewohnerparkbereichs E aufgestellten Verkehrszeichen. Zwar stellt jede in
einem
Verkehrszeichen
verkörperte
verkehrsrechtliche
Anordnung
grundsätzlich eine selbstständig zu beurteilende und suspendierbare oder
aufhebbare Allgemeinverfügung (vgl. § 1 Satz 1 SächsVwVfZG, § 35 Satz 2
VwVfG) dar. Mit einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung nur
hinsichtlich einzelner Straßenzüge und damit einer vorläufigen Verkleinerung
des Bewohnerparkbereichs auf eine angesichts der Größe der Antragsgegnerin
und des Zuschnitts des Viertels angemessene Ausdehnung würde der Senat
aber seine Kompetenzen überschreiten. Eine Neuabgrenzung des Gebiets des
Bewohnerparkbereichs oder seine Teilung in zwei Parkbereiche stellt eine
konzeptionelle und planerische Entscheidung dar, die nach dem Grundsatz der
Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 GG) der Exekutive obliegt,
während der Rechtsprechung regelmäßig nur die nachträgliche Kontrolle des
Verwaltungshandelns zugewiesen ist (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 16. Juli 2020
- 6 B 318/19 -, juris Ls. und Rn. 11).
2. Dagegen lassen die Ausführungen in der Beschwerde nicht erkennen, dass
auch die Verkehrszeichen und die ihnen zugrundeliegende verkehrsrechtliche
Anordnung zur Einrichtung und zum Betrieb der Anwohnerparkzone F
offensichtlich die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsnormen
nicht wahren oder die Interessen des Antragstellers evident nicht ohne
Rechtsfehler mit den Interessen der Allgemeinheit und anderer Betroffener, die
für die Einführung der Verkehrsbeschränkung sprechen, abgewogen wurden
(vgl. zum Maßstab: BVerwG, Urt. v. 27. Januar 1993 a. a. O.).
Insoweit sind die Erfolgsaussichten des Widerspruchs des Antragstellers offen
(a). Eine Folgenabwägung führt zum Überwiegen des öffentlichen Interesses
am Vollzug der Verkehrszeichen (b). Ein Vollzug der Verkehrszeichen nur des
Bewohnerparkbereichs F unabhängig vom Bewohnerparkbereich E ist möglich
und sinnvoll (c), weshalb der Antrag insoweit ohne Erfolg bleibt.
a) Eine summarische Prüfung im Eilverfahren anhand des Vortrags des
Antragstellers ergibt nicht, dass sein Widerspruch gegen die Verkehrszeichen
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14
zur Durchführung der Bewohnerparkzone F mit weit überwiegender
Wahrscheinlichkeit Erfolg hätte.
Nach § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG und § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 StVO muss ein
"städtisches Quartier mit erheblichem Parkraummangel" vorliegen. Ziffer X
Nr. 1 der VwV-StVO konkretisiert dies dahingehend, dass die Anordnung von
Bewohnerparkvorrechten nur dort zulässig ist, wo mangels privater
Stellflächen und auf Grund eines erheblichen allgemeinen Parkdrucks die
Bewohner
des
städtischen
Quartiers
regelmäßig
keine
ausreichende
Möglichkeit haben, in ortsüblich fußläufig zumutbarer Entfernung von ihrer
Wohnung einen Stellplatz für ihr Kraftfahrzeug zu finden. Verkehrszeichen
und Verkehrseinrichtungen sind nur dort anzuordnen, wo dies aufgrund der
besonderen Umstände zwingend geboten ist (§ 45 Abs. 9 Satz 1 StVO). Ob
diese Gründe vorliegen und der behördliche Eingriff erforderlich ist, unterliegt
in vollem Umfange der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung. Erst bei
Erfüllung dieser Voraussetzungen verbleibt der Behörde für ihre Entscheidung,
ob und wie sie eingreifen will, nach § 45 Abs. 1 StVO ein Ermessensspielraum,
der nur beschränkt gerichtlich nachprüfbar ist (vgl. z. B. BVerwG, Urt. v. 25.
April 1980 - 7 C 19.78 -, juris Rn. 18).
Die nähere Klärung der Fragen, nach welchen Kriterien ein erheblicher
Parkraummangel vor allem festzustellen ist, ob dabei vorrangig das
Gesamtgebiet der aneinander angrenzenden Bewohnerparkbereiche oder das
Gebiet des einzelnen Bewohnerparkbereichs oder jede einzelne Straße darin in
den Blick zu nehmen ist, welche Ermittlungen durchzuführen sind und ab
welcher Auslastung der Stellplätze von einem erheblichen Parkraummangel
ausgegangen werden kann, die zum Teil zwischen den Beteiligten und auch in
der Rechtsprechung umstritten sind, muss dem Hauptsacheverfahren
vorbehalten bleiben.
Die bei der Verwaltungsakte befindlichen Darstellungen der Ergebnisse der
Untersuchungen 2012 (27. September, veranstaltungsfrei, VAS 67, 68) und
2014 (November, Gutachten der I............. S. 10 ff., VAS 533 ff., 466 ff.), die
auch graphische Darstellungen enthalten, in denen die Auslastung der
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Parkflächen straßenweise farbig dargestellt wird, lassen zusammen mit der
Gegenüberstellung der Zahlen der von Bewohnern des Gebiets angemeldeten
Fahrzeuge und der vorhandenen Stellplätze sowie mit den sonstigen im
Gutachten dargestellten Umständen einen erheblichen Parkdruck und damit
einen erheblichem Parkraummangel in den vom Bewohnerparkbereich F
umfassten Straßen jedenfalls nicht als ausgeschossen oder fernliegend
erscheinen. Nach dem Gutachten lag die Auslastung der Parkflächen 2014 im
W................. insgesamt - und damit in den Bewohnerparkbereichen E und F -
werktags um 11 Uhr bei ca. 90 % (ohne S. Platz). Im Gebiet des
Bewohnerparkbereichs F lag die Auslastung in drei Straßen um 11 Uhr
zwischen 100 und 120 %, in drei Straßen zwischen 90 und 100 %, in einer
Straße zwischen 80 und 90 % und in einer Straße zwischen 70 und 80 %, um
21 Uhr in zwei Straßen zwischen 100 und 120 %, in drei Straßen zwischen 90
und 100 % und in drei Straßen zwischen 80 und 90 %. Auch die Untersuchung
2012 wies jedenfalls im westlichen Bereich des Bewohnerparkbereichs F die
Straßen zu den dort untersuchten Zeiten ganz überwiegend als überlastet oder
ausgelastet aus, während im östlichen Bereich zum Teil auch wenige freie
Parkplätze vorhanden waren. Dafür, dass die Auslastung inzwischen geringer
geworden ist, gibt es keine Anhaltspunkte.
Zu einer anderen Beurteilung würde man nur kommen, wenn man der im
Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Urt. v. 18. März 2004 - 6 E 65/03 -,
juris Ls. und Rn. 14) vertretenen Auffassung, dass nur bei einer vollständigen
Auslastung, d. h. ab 100 %, ein erheblicher Parkraummangel vorliegen könne,
folgt. Diese Auffassung ist aber jedenfalls nicht zwingend und bedarf deshalb
näherer Überprüfung im Hauptsacheverfahren. Gegen sie könnte die Erwägung
sprechen, dass typischerweise tagsüber und eventuell auch abends ein Teil der
Fahrzeuge nur kurzzeitig abgestellt wird, somit ständig ein Teil der
Parkflächen durch abfahrende Fahrzeuge frei wird und die Neubelegung auch
beim Fehlen ausreichender Parkflächen eine gewisse Zeit in Anspruch nimmt,
sodass typischerweise ein gewisser Teil der Parkflächen freibleiben kann,
obwohl kein ausreichendes Parkflächenangebot zur Verfügung steht, und
Bewohner gleichwohl Probleme haben, in der Nähe ihrer Wohnung einen
Parkplatz zu finden. Diese Erwägungen könnten bei einer hohen Umsatzrate
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möglicherweise auch dazu führen, dass mehr als 5 % der Stellplätze frei
bleiben und trotzdem ein erheblicher Parkdruck bestehen kann, sodass die
Behauptung des Klägers, nur bei einer Belegung von 95 % der Parkplätze
könne von einem erheblichen Parkraummangel ausgegangen werden, ebenfalls
ohne nähere Prüfung nicht zwingend erscheint.
Der Bewohnerparkbereich F allein führt auch zusammen mit den bereits seit
längerem bestehenden Anwohnerparkbereichen nicht zu einer mosaikartigen
Überspannung der gesamten L........ Innenstadt oder eines erheblichen Teils
davon.
Ein zusätzliches Parkhaus war und ist wohl nicht in die Abwägung
einzustellen, da es weder errichtet ist noch seine Errichtung unmittelbar
bevorsteht und es deshalb gegenwärtig und in naher Zukunft zur Beseitigung
eines Parkplatzmangels nicht zur Verfügung steht.
Konkrete
Anhaltspunkte
dafür,
dass
bei
der
Einrichtung
des
Bewohnerparkbereichs
die
Interessen
des
Antragstellers
und
seiner
Angestellten, die ihrer beruflichen Tätigkeit in der L. Straße und damit im
Bewohnerparkbereich E nachgehen, offensichtlich nicht ohne Rechtsfehler mit
den Interessen der Allgemeinheit und anderer Betroffener, die für die
Einführung der Verkehrsbeschränkung sprechen, abgewogen wurden, zeigt die
Beschwerdeschrift nicht auf.
b) Eine Folgenabwägung führt zu einem Überwiegen der Interessen der
Allgemeinheit und anderer Betroffener, vor allem der Bewohner des
Bewohnerparkbereichs F, am Vollzug der Regelungen gegenüber dem
Interesse des Antragstellers und seiner Angestellten, die ihrer beruflichen
Tätigkeit im Bewohnerparkbereich E nachgehen, sowie der Kunden an der
Aussetzung des Vollzugs.
Würde das Gericht die aufschiebende Wirkung auch hinsichtlich der
Verkehrszeichen zur Durchführung des Bewohnerparkbereich F anordnen,
bliebe der Widerspruch oder die anschließende Klage des Antragstellers aber
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ohne Erfolg, wäre eine Vielzahl von Bewohnern des Gebiets in der
Zwischenzeit von der dann voraussichtlich deutlich erhöhten Schwierigkeit,
wohnortnah einen Parkplatz zu finden, betroffen. Hinzu kämen Gefahrenlagen
für die Allgemeinheit durch vermehrt zu erwartendes unerlaubtes Parken sowie
Einnahmeausfälle bei der Antragsgegnerin durch die Aussetzung der im
Bereich eingeführten Parkraumbewirtschaftung. Demgegenüber sind die
Interessen des Antragstellers sowie seiner Angestellten und Kunden für den
Fall, dass das Gericht die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs nicht
anordnet, sich sein Widerspruch insoweit letztlich aber als erfolgreich erweist,
weniger gewichtig. Da er seine Kanzlei im Bereich des Bewohnerparkgebiets E
betreibt, ist sein Hauptinteresse und das seiner Angestellten und Kunden auf
die freie Nutzung der dortigen Parkplätze bezogen. Sein und deren Interesse,
zusätzlich auch die im Bewohnerparkbereich F gelegenen Parkplätze frei
nutzen zu können, ist von geringem Gewicht, auch wenn sich einige der
Parkplätze in fußläufiger Entfernung von der Steuerkanzlei befinden.
c) Die den Bewohnerparkbereich F betreffenden Verkehrszeichen können auch
unabhängig
von
der
Anordnung
der
aufschiebenden
Wirkung
des
Widerspruchs
gegen
die
den
Bewohnerparkbereich
E
betreffenden
Verkehrszeichen
sinnvoll
vollzogen
werden.
Grundsätzlich
können
Verkehrszeichen und die ihnen zugrunde liegende Anordnung jeweils einzeln
angegriffen und außer Vollzug gesetzt oder aufgehoben werden.
Selbst wenn man hier jedoch wegen der den Bewohnerparkbereichen E und F
zugrundeliegenden übergreifenden Konzeption und der der Einrichtung der
Bereiche zugrundeliegenden Entscheidung, die eine Vielzahl von Interessen
unter- und gegeneinander abwägt und deshalb planerischen Charakter hat, die
für Satzungen geltenden Grundsätze für die Teilbarkeit anwendet, ergibt sich
nichts anderes. Voraussetzung für die Teilbarkeit ist danach, dass die ohne den
nichtigen Teil bestehende Restregelung sinnvoll bleibt (§ 139 BGB analog)
und darüber hinaus mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne den zur
Unwirksamkeit führenden Teil erlassen worden wäre (vgl. z. B. BVerwG, Urt.
v. 11. Juli 2012 - 9 CN 1.11 -, BVerwGE 143, 301 Rn. 30; Beschl. v. 18. Juli
1989 - 4 N 3.87 -, BVerwGE 82, 225, 230). Hier bleibt die für den
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Bewohnerparkbereich F getroffene Regelung selbstständig sinnvoll, sie regelt
in einem klar abgegrenzten Gebiet Bewohnervorrechte und beschränkt das
Parken ansonsten durch Parkscheinautomaten und zeitliche Höchstgrenzen. Es
kann auch mit Sicherheit angenommen werden, dass der Bewohnerparkbereich
auch ohne den Bewohnerparkbereich E angeordnet worden wäre. Zwar
basieren beide Parkbereiche auf einem Beschluss des Stadtrats der
Antragsgegnerin, dem eine übergreifende Konzeption für das Parken im
gesamten W................. zugrunde liegt (vgl. Beschluss und Begründung VAS
751 ff., 817 ff.). Die beiden Bereiche sind aber unterschiedlich geprägt und
nach diesen unterschiedlichen Prägungen abgegrenzt. Während der westlich
gelegene Bereich E durch die Nähe zu den angrenzenden Veranstaltungsorten
des Sportforums geprägt ist, was sich an der Ausdehnung des Sperrkreises bei
Großveranstaltungen, der auch an der Grenze zwischen den Parkbereichen E
und F westlich der L. Straße endet, zeigt, sowie durch die Gastronomiebetriebe
im Umfeld der W. Straße, ist der östlich gelegene Bereich F durch seine Nähe
zum Zentrum geprägt und zieht Berufspendler und Langzeitparker an. Mit der
Einrichtung der Parkbereiche werden deshalb jedenfalls zu einem erheblichen
Teil unterschiedliche Ziele verfolgt (vgl. VAS 763 letzte beide Absätze) und
die Abgrenzung der beiden Bereiche wurde - partiell von der Empfehlung der
Gutachter abweichend - von der Antragsgegnerin bewusst westlich der L.
Straße vorgenommen. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Einrichtung
des Bewohnerparkbereichs F auch unabhängig von der Einrichtung des
Bewohnerparkbereichs E so erfolgt wäre, selbst wenn der Problemdruck im
westlichen Bereich ursprünglich den Ausschlag für ein Tätigwerden der
Antragsgegnerin gegeben haben sollte, wofür nach den vorgelegten Unterlagen
viel spricht.
3. Die Kostenentscheidung folgt § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung in Höhe der Hälfte des Werts der Hauptsache beruht
auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 VwGO. Der Senat folgt dabei
den Empfehlungen in Nummer 1.5 und 46.15 des Streitwertkatalogs für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedruckt z. B. in: SächsVBl. 2014, Heft 1,
Sonderheft).
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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66
Abs. 3 Satz 3 GKG).
gez.:
Dehoust
Drehwald
Groschupp
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