Verwaltungsgericht Braunschweig v. 21.09.2016: Schneiden von Kurven

Das Verwaltungsgericht Braunschweig (Urteil vom 21.09.2016 - 6 A 46/16) hat entschieden:

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Gründe:

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Die Klage ist als Feststellungsklage gem. § 43 VwGO zulässig.

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Das Schreiben der Beklagten vom 13.11.2015 enthält, abgesehen von der zweifelhaften straßenreinigungsrechtlichen Befugnis zu einer solchen Verfügung, mangels Regelung keinen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG, sondern nur einen Hinweis auf die vermeintlichen Rechtspflichten des Klägers. Auch fehlen darin eine Androhung von Maßnahmen der Verwaltungszwangsvollstreckung und eine Rechtsbehelfsbelehrung.

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Der Kläger kann nicht darauf verwiesen werden, er könne den Umfang seiner Straßenreinigungspflicht im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen eine künftige Anordnung der Beklagten zur Beseitigung von Unkraut und zur Reinigung der Gosse klären. Die lediglich subsidiäre Zulässigkeit der Feststellungsklage bezieht sich nach dem eindeutigen Wortlaut des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht auf den Fall, dass die Rechtsverfolgung durch Gestaltungs- oder Leistungsklage erst künftig eröffnet sein wird (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 21.06.2016 - 2L 77/14 -, juris Rn. 30). Die erhobene Feststellungsklage ist mithin nicht gem. § 43 Abs. 2 VwGO gegenüber einer Anfechtungsklage subsidiär.

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Es besteht auch ein berechtigtes Interesse des Klägers daran, den Umfang seiner Verpflichtung gegenüber der Beklagten zu klären. Die Reinigungspflicht ist nach § 6 SRV i. V. m. § 59 Abs. 1 Nds. SOG bußgeldbewehrt. Der Kläger würde sich auch der Gefahr zivilrechtlicher Schadensersatzforderungen Dritter aussetzen, wenn er pflichtwidrig nicht reinigen würde (s. allg. auch VG Augsburg, Urt. v. 05.10.2005 - AU 6 K 03.1452 -, juris Rn. 34). Daher besteht zumindest ein wirtschaftliches Interesse des Klägers an den begehrten Feststellungen.

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Die Klage ist teilweise begründet.

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Der Kläger ist nicht verpflichtet, im Rahmen der ihm obliegenden Straßenreinigungspflicht Unkraut aus der vor seinem Grundstück liegenden Pflanzinsel zu entfernen (1.). Er ist allerdings verpflichtet, die Gosse vor der Pflanzinsel zu reinigen (2.).

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1. Die Satzungs- und Verordnungsbestimmungen der Beklagten zur Straßenreinigungspflicht sind dahin auszulegen, dass Unkraut nicht von den Anliegern aus Pflanzinseln zu entfernen ist. Die Unkrautbeseitigung gehört zur gärtnerischen Pflege der Pflanzinseln, die der Beigeladenen obliegt.

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Zwar kennt das NStrG eine Pflanzinsel nicht als Straßenbestandteil. Die in § 1 Abs. 1 Satz 3 SRS und § 1 Abs. 1 Satz 4 SRV erwähnte Pflanzinsel und der Pflanzstreifen sind indessen unter die Begriffe Trenn-, Seiten-, Rand- und Sicherheitsstreifen in § 2 Abs. 2 Nr. 1 NStrG zu fassen, weshalb hinsichtlich der Bestimmtheit der Satzung und des Pflichtenumfangs der Anlieger insoweit keine rechtlichen Bedenken bestehen.

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Auch bestehen keine durchgreifenden Bedenken an der Bestimmtheit, weil weder im NStrG noch im maßgeblichen Ortsrecht der Beklagten der Begriff "Unkraut" erwähnt wird. Die auf die Anlieger übertragenen Pflichten müssen in Satzung oder ausführenden Verfügungen so genau beschrieben werden, dass der Anlieger in zumutbarer Weise selbst feststellen kann, was von ihm verlangt wird (vgl. BayVGH, Urt. v. 04.07.2007 - 8 B 05.3195 -, juris Rn. 55). Rechtlicher Anknüpfungspunkt ist hier § 2 Abs. 2 Nr. 1 Satz 1 SRV, der Kräuter und Gras neben u. a. Schmutz, Laub und Abfall als Gegenstand der Reinigungspflicht bestimmt. Als Unkraut können hier daher im Wege der Auslegung durch den Anlieger Kräuter und Gräser verstanden werden, die nach allgemeiner Verkehrsauffassung nicht zu dem von der Beigeladenen vorgesehenen üblichen Bewuchs einer Pflanzinsel gehören.

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Den Gemeinden steht bei der Schaffung ihres Ortsrechts ein Gestaltungsspielraum im Sinne eines normativen Ermessens zu. Dieses Ermessen wird beim Erlass von Straßenreinigungssatzungen in Niedersachsen durch die Vorgabe des Landesgesetzgebers in § 52 NStrG sowie durch die Grundrechte der Straßenanlieger (Art. 2 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 GG), aber auch durch das Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) begrenzt. Grundsätzlich ist danach nicht zu beanstanden, wenn der gemeindliche "Ortsgesetzgeber" den Straßenanliegern die Reinigung nicht nur der vor den Grundstücken gelegenen Gehwegabschnitte, sondern auch der Fahrbahnabschnitte auferlegt. Grundstückseigentümern können also zum Ausgleich für die ihnen durch die Straßenanbindung zuwachsenden Vorteile im öffentlichen Interesse Straßenreinigungspflichten auferlegt werden (Nds. OVG, Urt. v. 14.02.2007 - 12 KN 339/05 -, www.rechtsprechung.niedersachsen.de, Rn. 19, VG Braunschweig, Urt. v. 18.12.2002 - 6 A 51/02 -, www.rechtsprechung.niedersachsen.de, Rn. 19; Wichmann, Straßenreinigung und Winterdienst in der kommunalen Praxis, 7. Aufl., S. 213 m. w. N.). Eine weitere Rechtfertigung der Pflichtenübertragung besteht darin, dass die Anlieger infolge der unmittelbaren Nähe ihrer Grundstücke zu der Straße in der Lage sind, die Reinigung rechtzeitig vorzunehmen, weil sie Missstände sofort bemerken (vgl. Kodal, Straßenrecht Handbuch, 7. Aufl., S. 1591). Diese Grundsätze gelten für alle Bestandteile und Nebenanlagen der öffentlichen Straße. Nicht zu beanstanden ist daher, dass sich die Satzungs- und Verordnungsregelungen der Beklagten an dem Begriff der öffentlichen Straße in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NStrG orientieren.

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Die nach § 52 Abs. 4 Satz 1 NStrG zulässige Übertragung darf indessen nicht weitergehen, als die Straßenreinigungspflicht für die Gemeinde selbst besteht (Wichmann, a. a. O., S. 214). Diese wiederum ist nur im Rahmen des Gesetzeszwecks des § 52 NStrG zur Reinigung der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegenden Straßen verpflichtet. Die Pflicht zur Straßenreinigung nach dieser Vorschrift ist Teil der Gefahrenabwehr. Betroffen ist nicht die verkehrsmäßige Reinigungspflicht, sondern die weitergehende polizeimäßige (auch: ordnungsmäßige) Reinigungspflicht (s. zur Abgrenzung: Wendrich, NZV 1990, 89 sowie OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 26.05.2009 Beschl. v. 26.05.2009 - 3 L 806/08 -, juris Rn. 9). Innerhalb der geschlossenen Ortslage besteht das Bedürfnis, über die Verkehrssicherheit hinaus allgemein zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, insbesondere zur Erleichterung des Verkehrs und zur Verhinderung von Krankheit und Seuchen, aber auch aus Gründen der öffentlichen Sauberkeit und zur Förderung des kommunalen Lebens Straßen zu reinigen (Wendrich, NZV 1990, 89; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 26.05.2009, a. a. O., juris Rn. 9). Diese selbstständige öffentliche Aufgabe ist nicht Teil der Straßenbaulast und muss auch von der Straßenverkehrssicherungspflicht unterschieden werden (Wendrich, Niedersächsisches Straßengesetz, 4. Aufl., § 52 Erl. 1; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl., Rn. 1120). Abzugrenzen ist die Reinigungspflicht nach dem Straßenreinigungsrecht auch von abfallrechtlichen Rechtspflichten sowie von der Beseitigung übermäßiger Verunreinigungen (Sauthoff, a. a. O.,Rn. 1120, Wichmann; a. a. O., S. 41).

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Vor diesem Hintergrund handelt es sich um ein "Reinigen" der Straße, wenn diese von Verunreinigungen befreit wird. Eine Verunreinigung liegt vor, wenn die Oberfläche der Straße durch aufgebrachte Stoffe derart verändert wird, dass sie nach der Verkehrsauffassung einer Reinigung bedarf, worunter das Kehren und das Aufsammeln von (körperlichem) Unrat zu verstehen ist (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 26.05.2009, a. a. O., Rn. 9 m. w. N.).

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Gemessen an diesem Gesetzeszweck gehört die Pflege von Grünanlagen nicht zur Straßenreinigung. Die gärtnerische Pflege wird, auch soweit Grünstreifen und Pflanzinseln betroffen sind, nicht von § 52 NStrG und den darauf beruhenden Vorschriften der Beklagten in der SRS und SRV erfasst. Darin sind sich die Beteiligten einig. Anders als die Beklagte und die Beigeladene meinen, wird mit dem Jäten von Unkraut in Pflanzinseln aber keine Aufgabe der Straßenreinigung zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erfüllt. Das Entfernen von Unkraut erfolgt in aller Regel ausschließlich zur Verschönerung des Ortsbildes, also aus ästhetischen Gründen. Denn Unkraut - Kräuter und Gräser - sind naturgemäß fest mit dem Erdboden verbunden. Sie können nicht vom Wind herausgerissen und auf die Fahrbahn oder den Gehweg geweht werden und dort die Verkehrssicherheit gefährden oder zu einer Verschmutzung der Straße beitragen. Auch wachsen sie normalerweise nicht so hoch, dass sie zu Sichtbehinderungen für Autofahrer, Radfahrer oder Fußgänger führen. Eine Grenze kann dann erreicht sein, wenn Unkraut so hoch wuchert oder von der Pflanzinsel oder dem Grünstreifen in Gehweg, Gosse oder sogar Fahrbahn hineinwächst, dass dadurch die Verkehrssicherheit berührt wird. Diese Grenze wird aber dann nicht überschritten, wenn der nach § 32 NStrG für die Bepflanzung zuständige Träger der Straßenbaulast die Aufgabe der gärtnerischen Pflege ordnungsgemäß erfüllt. Dabei hat er die Belange der Verkehrssicherheit ebenso zu beachten wie der Anlieger im Rahmen der übertragenen Straßenreinigungspflicht. Daher ist hier die Beigeladene gehalten, den Überwuchs rechtzeitig zurückzuschneiden (s. u. zu den Rückwirkungen auf die Zumutbarkeit der Anliegerpflichten). In diesem Sinn nimmt § 2 Abs. 2 Nr. 1 Satz 2 SRV den Rückschnitt von Bepflanzungen des öffentlichen Straßenraums von der Reinigungspflicht aus.

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Danach ist das von der Beklagten wohl unter Rückgriff auf die Aufzählung in § 2 Abs. 2 Nr. 1 Satz 1 SRV gefundene Verständnis, der Reinigungsbegriff umfasse Gegenstände, die nicht auf die Straße gehörten und darunter sei sowohl Weggeworfenes als auch Laub und Unkraut zu verstehen (u. a. Aufforderung v. 13.11.2015, in diesem Sinn auch Wichmann, a. a. O., S. 266), nicht hinreichend trennscharf. Weggeworfenes in Pflanzinseln ist von der Reinigungspflicht umfasst; Laub hingegen nur, wenn die Verkehrssicherheit durch ein Verwehen auf Geh- und Radweg oder Fahrbahn bedroht ist. Daher ist fraglich, ob vorliegend auch fest unter der Schneebeere der betroffenen Pflanzinsel festsitzendes Laub von dem Kläger entfernt werden muss oder diese Aufgabe von der gärtnerischen Pflege durch die Beigeladene umfasst ist. Dies muss hier nicht abschließend entschieden werden, weil der Feststellungsantrag nur Unkraut umfasst.

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Die Satzungs- und Verordnungsbestimmungen der Beklagten sind jedenfalls für den Begriff des Unkrauts für Pflanzinseln (und ähnliche Straßenbestandteile mit Bewuchs) (einschränkend) auszulegen (so auch OVG Berlin-Brandenburg, Urt. vom 02.02.2016 - OVG 9 A 15.13 - juris, Rn. 86, vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 26.05.2009 - 3 L 806/08 -, juris Rn. 9 zu dem nicht mehr von der Straßenreinigung umfassten Mähen eines Straßenrandstreifens, um bestimmten ästhetischen Ansprüchen zu genügen, auf die hier auch die Beigeladene verweist).

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Ergänzend ist hinzuzufügen, dass Unkraut auf dem Gehweg bzw. in der Gosse (Fahrbahnrinne) den Abfluss von Oberflächenwasser behindert und deshalb dort entfernt werden muss. Auf dem Gehweg erhöht es auch die Rutschgefahr. Insoweit hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Nds. OVG) in seinem Urteil vom 28.10.2015 (7 LB 80/14, www.rechtsprechung.niedersachsen.de, Rn. 37) klargestellt, dass die Verpflichtung, Gehwege von Unkraut zu befreien, nicht offenkundig der Ermächtigung in § 52 Abs. 1 Satz 2 NStrG widerspreche. Sie gehöre jedenfalls nicht ausnahmslos zur Straßenunterhaltung. Jedenfalls dann, wenn es bei einer Verpflichtung zur Beseitigung von Unkraut an einer Auswirkung auf die Beschaffenheit oder den baulichen Zustand der Straße fehle, spreche nichts dagegen, diese Verpflichtung wie die Beseitigung von Laub oder vergleichbare Maßnahmen dem Bereich zuzuordnen, der herkömmlich als polizeimäßige (ordnungsmäßige) Reinigung bezeichnet werde. Die Abgrenzung zur Straßenunterhaltung ist vorliegend allerdings nicht betroffen, soweit es um die Verpflichtung geht, Unkraut aus einer Pflanzinsel zu entfernen.

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2. Der Kläger ist verpflichtet, die Gosse vor der Pflanzinsel zu reinigen.

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Soweit die Beklagte in § 3 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 3 SRS und § 3 Abs. 2 Satz 5 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 4 SRV die Gossen als Bestandteil der Straße in die Reinigungspflicht einbezieht, bestehen im Hinblick auf den Zweck der Ermächtigung in § 52 NStrG keine rechtlichen Bedenken. Höherrangiges Recht wird dadurch nicht verletzt. Denn die für den Abfluss von Oberflächenwasser angelegten Straßenrinnen mit den darin eingebauten Einläufen gewährleisten die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, in dem die (sichere) Nutzung der Straßen auch bei und nach starken Regenfällen ermöglicht wird. Um die Funktionsfähigkeit der Straßenrinnen zu sichern, müssen diese von Fremdkörpern und von Unkraut freigehalten werden.

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Nicht von vornherein rechtlich zu beanstanden ist auch die Verpflichtung der Anlieger zur Gossenreinigung, soweit die Fahrbahn wegen Unzumutbarkeit von der Übertragung der Reinigungspflicht auf die Anlieger ausgenommen ist. Nach § 52 Abs. 4 Satz 3 NStrG dürfen Reinigungspflichten nicht übertragen werden, wenn sie den Eigentümern wegen der Verkehrsverhältnisse nicht zuzumuten sind. Im Hinblick darauf hat die Beklagte diejenigen Grundstücke von der umfassenden Reinigungspflicht bis zur Straßenmitte ausgenommen, die an die Ortsdurchfahrten von Bundes-, Landes-und Kreisstraßen angrenzen (§ 1 Abs. 5 Satz 1 und 3 SRS, § 3 Abs. 2 Satz 2 SRV). In diesen Fällen verbleibt es bei der Pflicht zur Reinigung auch der Gosse (§ 1 Abs. 5 Satz 2 SRS, § 3 Abs. 2 Satz 5 SRV).

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Damit hat die Beklagte nicht gegen § 52 Abs. 4 Satz 3 NStrG verstoßen. Die Frage nach der Zulässigkeit der Übertragung darf sich nicht in einer Prüfung der Verkehrsverhältnisse erschöpfen. Sie findet ihre Grenze (allgemein) dort, wo die Erfüllung der Reinigungspflichten mit überobligationsmäßigen, unverhältnismäßigen Schwierigkeiten verbunden und deshalb den Anlieger nicht zuzumuten ist. Die gesetzliche Regelung in § 52 Abs. 4 Satz 3 NStrG ist Ausdruck eines weitergehenden Rechtsgedankens, der allgemeine Geltung beanspruchen kann und besagt, dass die Erfüllung einer Verpflichtung dann nicht mehr verlangt werden kann, wenn der Verpflichtete dadurch zu Opfern genötigt würde, die über die seiner Verpflichtung nach ihrem Sinn innewohnende Belastungsgrenze hinausgehen. Will die Gemeinde ihren Bürgern als Grundstückseigentümern die Straßenreinigungspflicht auferlegen, so hat sie mithin sorgfältig zu prüfen, bei welchen Straßen dies nach den örtlichen Gegebenheiten, insbesondere nach dem auf der jeweiligen Straße üblicherweise herrschenden Straßenverkehr, und in welchem Maße zumutbar ist oder nicht (Nds. OVG, Urt. v. 14.02.2007 - 12 KN 399/05 -, www.rechtsprechung.niedersachsen.de, Rn. 20; in diesem Sinn und neben dem Schutz von Leben und Gesundheit auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Anliegers einbeziehend BayVGH, Beschl. v. 08.02.2011 - 8 ZB 10.1541 -, juris Rn. 20).

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Nach diesem Maßstab erweist es sich nicht als generell unzumutbar, den Anliegern der G. in F. die Reinigungspflicht von der Grundstücksgrenze bis einschließlich der Gosse aufzuerlegen. Entscheidend ist, ob die Gossenreinigung im vorliegenden Einzelfall für den Kläger zumutbar ist, ob sich also die Durchsetzung der Reinigungspflicht für den Abschnitt vor der Pflanzinsel als verhältnismäßig erweist. Das ist gegenwärtig der Fall.

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Der Kläger wird nicht unzumutbar belastet, wenn er die Fahrbahnrinne (und das Hochbord) auch vor der Pflanzinsel im Bereich seines Grundstücks reinigen muss. Dazu muss er nach den örtlichen Gegebenheiten die Fahrbahn betreten. Denn nach den in der mündlichen Verhandlung von den Beteiligten erläuterten Fotos zu diesem Teil der Straße ist eine Reinigung der Gosse nicht von dem schmalen Hochbord aus möglich. Die Reinigung von der Pflanzinsel aus kann ihm aber nicht zugemutet werden. Aufgrund des dichten und ca. 30 - 40 cm hohen Bewuchses mit der Schneebeere hätte er dort einen unsicheren Stand und könnte nur mit Mühe seine Position wechseln. Es bestünde eine nicht hinnehmbare Stolpergefahr.

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Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Kammer davon überzeugt, dass dieser die Gosse von der Fahrbahn aus dann sicher und damit zumutbar reinigen kann, wenn auf der G. wenig Verkehr herrscht. Dazu muss er entweder auf Lücken im Verkehrsfluss warten, oder, sofern dies zu lange dauert, die Reinigung auf Tageszeiten verlegen, in denen der Verkehr abnimmt. Dies ist jedenfalls in den Abendstunden der Fall. Hierzu hat der Kläger selbst vorgetragen, dass der Verkehr ab ca. 21/22 Uhr nachlasse. Auch an Wochenenden könnte die Straßenreinigung erfolgen. Denn nach der von dem Kläger vorgelegten Verkehrszählung ist das Verkehrsaufkommen insbesondere am Sonntag deutlich geringer (vgl. Anlage K 8 zur Klageschrift vom 15.02.2016). An diesem Tag hat der Kläger in den von ihm berücksichtigten Stunden (9 - 10 Uhr, 12 - 13 Uhr, 16 - 17 Uhr) nicht nur deutlich weniger Pkw gezählt, sondern vor allem auch weniger Lkw. Vormittags und nachmittags fahren auch in geringerer Zahl landwirtschaftliche Fahrzeuge.

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Von einer zumutbaren Gefahrenlage geht die Kammer auch im Hinblick auf den geraden Straßenverlauf vor dem klägerischen Grundstück aus. In beiden Fahrtrichtungen sind die nächsten Kurven so weit entfernt, dass der Kläger die Fahrbahn rechtzeitig vor dem Eintreffen von Fahrzeugen verlassen kann und auch einschätzen kann, ob nach Geschwindigkeit und Art des Fahrzeuges ein schnelles bzw. vollständiges Verlassen des Fahrbahn- und Gossenbereichs notwendig ist. Außerdem ist die Fahrbahn nicht in Gefahr erhöhender Weise schmal, sondern einer Durchgangsstraße entsprechend angemessen breit. Schließlich muss er durch Betreten der Fahrbahn nur das 12 m lange Stück vor der Pflanzinsel reinigen. Der nicht streitgegenständlichen Reinigungspflicht der Gosse vor der Grundstückszufahrt kann er ohne Betreten der Fahrbahn nachkommen.

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Die Straßenreinigung kann also gefahrlos in den Abendstunden oder am Wochenende erfolgen, weshalb es auf die von dem Kläger für notwendig gehaltene Beschränkung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h nicht ankommt.

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Voraussetzung für eine zumutbare Reinigung ist u. a. angesichts der Verkehrsbelastung auch in ruhigen Stunden, dass der hierfür erforderliche zeitliche Aufwand auf einen vertretbaren Umfang begrenzt bleibt. Hierfür ist - wie oben schon erwähnt - erforderlich, dass die Beigeladene ihrer Pflicht zur gärtnerischen Pflege regelmäßig dadurch nachkommt, dass sie Unkraut aus der Pflanzinsel entfernt, welches nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung in Hochbord und Gosse hineinwachsen kann bzw. möglicherweise dorthin ausgesät wird. Auch muss die Beigeladene die Schneebeere seitlich so zurückschneiden, dass der Kläger möglichst auch das Hochbord betreten kann, um seinen Aufenthalt auf der Fahrbahn auf ein Minimum zu begrenzen. Nach den vorgelegten Fotos (siehe insbesondere Anlage K 9 zum Schriftsatz des Klägers vom 07.09.2016 sowie die Anlage zum Sitzungsprotokoll) wird dies gegenwärtig nicht gewährleistet. Kommt die Beigeladene ihren Verpflichtungen nicht nach, so kann die Beklagte auch nicht von dem Kläger verlangen, mit einem größeren als dem üblicherweise notwendigen Zeitaufwand Unkraut aus der Gosse zu entfernen. Denn gerade dieser Teil der Straßenreinigung ist besonders zeitaufwendig. Für das bloße Fegen veranschlagt der Kläger nach seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung nämlich lediglich 20 Minuten in einem Rhythmus von ca. 10 Tagen, wobei er nach Einschätzung des Gerichts seinen Pflichten an vielen Tagen auch schneller wird nachkommen können.

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