Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen v. 21.05.2026: Nichtigkeit einer Gebührenposition der Bundeseisenbahngebührenverordnung bei fehlender Einordnung als Fest- oder Zeitgebühr

Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 21.05.2026 - 9 A 617/24) hat entschieden:

Eine Gebührenposition, die Gebühren "nach Aufwand von 300 bis 1.000 Euro" vorsieht, ist nichtig, wenn sie weder als Festgebühr noch als Zeitgebühr ausgestaltet ist und damit gegen § 26 Abs. 1a Satz 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG a.F.) verstößt, welcher die Festlegung von Gebühren ausschließlich als Fest- oder Zeitgebühren erlaubt.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Streitwert Verwaltung

Erläuterung:

Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hatte über die Rechtmäßigkeit einer Gebührenfestsetzung des Eisenbahn-Bundesamtes (EBA) zu entscheiden. Eine Klägerin wehrte sich gegen eine Gebühr von 360,00 Euro, die das EBA für eine im November 2019 abgeschlossene Überwachungsmaßnahme erhoben hatte. Nachdem bereits das Verwaltungsgericht die Gebühr teilweise aufgehoben hatte, legte das EBA Berufung gegen diese Entscheidung ein.

Das OVG wies die Berufung zurück und bestätigte die Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung. Es begründete dies damit, dass die zugrundeliegende Gebührenposition Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I der Bundeseisenbahngebührenverordnung (BEGebV a.F.) in der Fassung vom 26. Juli 2018, die Gebühren "nach Aufwand von 300 bis 1.000 Euro" vorsah, nichtig ist. Die Regelung verstieß gegen § 26 Abs. 1a Satz 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG a.F.), welcher die Festlegung von Gebühren ausschließlich als Fest- oder Zeitgebühren erlaubt. Die streitige Position war weder eine Festgebühr (wegen der Spanne) noch eine Zeitgebühr (wegen fehlender eindeutiger Anknüpfung an den konkreten Zeitaufwand).

Praktisch bedeutet das Urteil für die Klägerin, dass die angefochtene Gebühr von 360,00 Euro endgültig entfällt. Für Verwaltungsbehörden wie das EBA verdeutlicht die Entscheidung die Notwendigkeit, Gebührenordnungen präzise und im Einklang mit den gesetzlich vorgegebenen Gebührenarten zu gestalten. Formulierungen, die eine Gebührenspanne ohne klare Einordnung als Fest- oder Zeitgebühr vorsehen, können zur Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung führen. Das Urteil unterstreicht die Bedeutung der Einhaltung materieller Vorgaben bei der Gebührenbemessung durch den Verordnungsgeber.

Stichworte: Verwaltungsgebühren, Eisenbahn-Bundesamt, Gebührenfestsetzung, Festgebühr, Zeitgebühr, Rahmengebühr

Tenor:

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.

Die Berufung ist zulässig. Insbesondere mangelt es nicht an der gemäß § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO erforderlichen Begründung. Aus der Berufungsbegründung ergibt sich eindeutig, dass die Beklagte eine Überprüfung des angefochtenen Urteils lediglich insoweit begehrt, als das Verwaltungsgericht den Gebührenbescheid sowie den Widerspruchsbescheid in Höhe eines Teilbetrags von 360,00 Euro aufgehoben hat. Dies kommt unmissverständlich darin zum Ausdruck, dass sich die Ausführungen der Berufungsbegründung ausschließlich auf diesen Betrag beziehen.

Das Verwaltungsgericht hat diese Bescheide, soweit die Beklagte gegen die Klägerin hiermit Gebühren in Höhe von 360,00 Euro festgesetzt hat, zu Recht aufgehoben. Sie sind in diesem, nach zulässiger Beschränkung der Berufung auf eine teilweise Anfechtung des verwaltungsgerichtlichen Urteils allein noch streitgegenständlichen Umfang rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide ist die Sachund Rechtslage im Zeitpunkt des Entstehens der Gebührenschuld, d. h. vorliegend der Zeitpunkt der Beendigung der streitgegenständlichen Überwachungsmaßnahme im November 2019.

Bei der Beurteilung der Begründetheit einer Klage ist auf die Sachund Rechtslage abzustellen, auf die es nach dem Streitgegenstand und dem darauf anwendbaren materiellen Recht für die Entscheidung ankommt. Danach ergibt sich für die - vorliegend erhobene - Anfechtungsklage im Allgemeinen, dass die Sachund Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes.

Eine solche abweichende Regelung trifft hier das materielle Verwaltungsgebührenrecht. § 5 der Besonderen Gebührenverordnung des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen des Eisenbahn-Bundesamts, der benannten Stelle und der bestimmten Stelle (im Folgenden: EBABGebV) enthält für die Erhebung von Verwaltungsgebühren durch das EBA aus Gründen des Vertrauensschutzes,

vgl. Referentenentwurf des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur, Bearbeitungsstand: 1. April 2024, S. 57,

eine Übergangsregelung, nach der für die Erhebung von Gebühren und Auslagen für eine gebührenfähige Leistung, die vor dem 31. Juli 2021 beantragt oder begonnen, aber noch nicht vollständig erbracht wurde, das bis zum 31. Juli 2021 geltende Recht weiter anzuwenden ist. Diese Übergangsvorschrift erfasst über ihren Wortlaut hinaus zudem Fälle abgeschlossener Leistungserbringung. Denn der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes beansprucht erst recht auch dann Geltung, wenn die gebührenpflichtige individuell zurechenbare öffentliche Leistung vor Inkrafttreten der Neuregelungen nicht nur beantragt, sondern darüber hinaus vollständig erbracht war.

Nach dem bis zum 31. Juli 2021 geltenden Recht ist bei der Anfechtung von Verwaltungsgebührenbescheiden nicht auf die Sachund Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, sondern - da die Regelungen des Gebührenrechts sicherstellen sollen, dass die mit der Vornahme einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung verbundenen Gebühren für den Schuldner vorhersehbar sind - auf den Zeitpunkt des Entstehens der Gebührenschuld abzustellen.

Der Zeitpunkt des Entstehens der Gebührenschuld ist auf der Grundlage des Gesetzes über Gebühren und Auslagen des Bundes in der Fassung vom 18. Juli 2016 (im Folgenden: BGebG a. F.) zu bestimmen. Insoweit gilt das Gesetz gemäß § 23 Abs. 2 BGebG a. F. für die Erhebung von Gebühren und Auslagen durch die in § 2 Abs. 1 BGebG genannten Behörden auf der Grundlage von Rechtsvorschriften, die - wie vorliegend die streitgegenständliche Fassung der Bundeseisenbahngebührenverordnung - vor dem 15. August 2013 erlassen wurden, in einer nach der Übergangsvorschrift des § 23 Abs. 2 bis Abs. 7 BGebG a. F. modifizierten Form.

Vgl. BR-Drs. 305/12, S. 220.

Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BGebG in der seit dem Gesetz zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) unverändert geltenden Fassung entsteht die Gebührenschuld mit Beendigung der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung.

Diese besteht vorliegend in einer im November 2019 abgeschlossenen Überwachungsmaßnahme im Sinn von § 3 Abs. 1 Nr. 3 BGebG.

Vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt bei der Beendigung von Überwachungsmaßnahmen: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 29. September 2020 - 1 S 2999/19 -, juris, Rn. 38, m. w. N.

Ausgehend hiervon beruht der Gebührenbescheid auf § 1, § 2 Abs. 1 BEGebV in der Fassung vom 18. Juli 2016 (im Folgenden: BEGebV a. F.). Hiernach erhebt das EBA für seine individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen Gebühren gemäß dem der Verordnung als Anlage 1 beigefügten Gebührenverzeichnis. Die streitgegenständliche Gebührenfestsetzung stützt das EBA auf die Gebührenposition Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BE- GebV in der Fassung vom 26. Juli 2018. Dort ist geregelt, dass für die Überwachung von Eisenbahnen im Rahmen der Eisenbahnaufsicht zur Einhaltung der in § 5 Abs. 1 AEG in der Fassung vom 11. Juni 2019 (im Folgenden: AEG a. F.) genannten Vorschriften auf Grund eines Verdachts, einer Beschwerde oder zum Zwecke einer Stichprobe Gebühren "nach Aufwand von 300 bis 1.000 Euro" erhoben werden, wenn der Verdacht oder die Beschwerde von dem Betroffenen verantwortlich veranlasst oder ein Verstoß gegen eine Rechtsvorschrift festgestellt wurde.

Diese Gebührenposition ist wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig.

Dabei kann der Senat offenlassen, ob mit Kappungsgrenzen versehene Zeitgebühren bereits aufgrund dieser Ausgestaltung stets gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Gegen eine solche Annahme spricht allerdings, dass eine sachliche Rechtfertigung für Unteroder Obergrenzen bei Zeitgebühren im Einzelfall durchaus denkbar erscheint.

Die Gebührenposition ist jedenfalls mit § 26 Abs. 1a Satz 1 AEG in der Fassung vom 11. Juni 2019 unvereinbar. Danach können die Gebühren in Rechtsverordnungen über die gebührenpflichtigen individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen als Festoder Zeitgebühren festgelegt werden.

Der Heranziehung dieser Vorschrift steht nicht entgegen, dass sie zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bundeseisenbahngebührenverordnung am 11. Juli 2007 noch nicht existent war. Gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlass dieser Verordnung war § 3 Abs. 4 Satz 1 BEEVG in der Fassung vom 16. April 2007 i. V. m. § 26 Abs. 1 Nr. 9 AEG in der Fassung vom 16. April 2007. Zwar bleibt eine ordnungsgemäß erlassene Rechtsverordnung von späteren Änderungen ihrer gesetzlichen Grundlage grundsätzlich unberührt.

Anders kann es aber dann sein, wenn die Rechtsverordnung ihrem Inhalt nach mit neuem höherrangigen Recht nicht mehr zu vereinbaren ist.

Vgl. zum nachträglichen Wegfall der gesetzlichen Rechtsgrundlage für eine Verordnung: BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C 11.86 -, NJW 1990, 849, juris, Rn. 10; zum Erfordernis der Vereinbarkeit einer Rechtsverordnung mit sonstigem höherrangigem Recht, insbesondere dem Verfassungsrecht: BGH, Urteil vom 27. Juli 2023 - I ZR 144/22 -, NJW-RR 2023, 1341, juris, Rn. 23; Wolff, in: Kahl/Ludwigs, Handbuch des Verwaltungsrechts, Bd. V, 2023, § 153 Rn. 44.

Letzteres ist hier der Fall. Mit § 26 Abs. 1a Satz 1 AEG a. F., der nicht die Rechtssetzungsbefugnis des Verordnungsgebers als solche betrifft, sondern materielle Vorgaben aufstellt, hat der Gesetzgeber des Gesetzes zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) ausdrücklich und eindeutig klargestellt, dass fortan nur noch Festoder Zeitgebühren erhoben werden dürfen.

Diesen gesetzlichen Vorgaben wird die streitige Gebührenposition Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. nicht gerecht. Sie sieht nach ihrem allein maßgeblichen objektiven Regelungsgehalt,

weder die Erhebung einer Festnoch einer Zeitgebühr vor.

§ 26 Abs. 1a Satz 1 AEG a. F. enthält keine näheren Vorgaben zur inhaltlichen Ausgestaltung der Begriffe der Festund Zeitgebühr. Zu deren Auslegung kann daher auf das - durch die Übergangsvorschrift des § 23 Abs. 2 bis Abs. 7 BGebG modifiziert geltende - Bundesgebührengesetz zurückgegriffen werden.

Vgl. Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 2 BGebG Rn. 8 (zur ergänzenden Anwendung des Bundesgebührengesetzes); BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, juris, Rn. 30; Nds. OVG, Urteil vom 25. Oktober 2001 - 12 LB 1872/01 -, juris, Rn. 21 (jeweils zur ergänzenden Anwendung des Verwaltungskostengesetzes neben dem Luftverkehrsgesetz); OVG NRW, Beschluss vom 15. April 2013 - 9 A 1573/12 -, juris, Rn. 4, m. w. N. (zur ergänzenden Anwendung des Verwaltungskostengesetzes neben dem Allgemeinen Eisenbahngesetz).

Die ergänzende Heranziehung des auf den Kostendeckungsgrundsatz als leitendes Gebührenbemessungsprinzip ausgerichteten Bundesgebührengesetzes (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 BGebG),

vgl. hierzu Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 9 BGebG Rn. 1,

ist auch nicht nach § 23 Abs. 3 Satz 1 BGebG a. F. oder § 23 Abs. 4 Satz 2 BGebG a. F. ausgeschlossen. Zwar gelten nach diesen Vorschriften das Äquivalenzprinzip sowie bei Rahmengebühren die in § 9 Abs. 1 VwKostG geregelten Bemessungsgrundsätze fort. Dies gilt jedoch nur, soweit nichts anderes bestimmt ist. Eine solche vorrangige Regelung zur Gebührenbemessung enthält § 7h Abs. 1 AEG in der Fassung vom 18. Juli 2016.

Vgl. zur Berechnung der Gebührenhöhe nach § 10 Abs. 2 IFG: BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2020 - 10 C 23.19 -, NVwZ 2021, 497, juris, Rn. 12.

Danach hat der Verordnungsgeber die Gebührensätze so zu bemessen, dass der mit den individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen verbundene Personalund Sachaufwand gedeckt wird. Bei begünstigenden individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen kann daneben die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden.

Da die streitgegenständliche Überwachungsmaßnahme keine begünstigende öffentliche Leistung ist, ist der Gebührenzweck auf die Deckung des entstandenen Verwaltungsaufwands beschränkt.

Sowohl die Festlegung der Gebühren durch den Verordnungsgeber als auch die Festsetzung der konkreten Gebührenhöhe durch die Behörde hat sich ausschließlich hieran auszurichten.

Vgl. BT-Drs. 17/9953, S. 4; Klages, in: Kühling/Otte, AEG und ERegG, 2020, § 7h AEG Rn. 5; zu einer ähnlichen Verordnungsermächtigung in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG a. F.: BVerwG, Urteil vom 18. März 2004 - 3 C 23.03 -, NVwZ 2004, 991, juris, Rn. 31 ff.

Da der Verordnungsgeber somit bei der Bemessung der Gebührensätze für belastende Maßnahmen strikt an den Kostendeckungsgrundsatz gebunden ist und dieser Grundsatz sowohl das Bundesgebührengesetz als auch - entsprechend der Ermächtigung des § 22 Abs. 3 Nr. 1 BGebG - die Allgemeine Gebührenverordnung (vgl. § 1 Nr. 1 AGebV) prägt, zieht der Senat zur Auslegung der Begriffe der Festund Zeitgebühr diese Regelwerke heran.

Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit § 26 Abs. 1a Satz 1 AEG a. F. ein von dem Bundesgebührengesetz abweichendes Verständnis der Festoder Zeitgebühr zugrunde legen wollte, bestehen demgegenüber nicht. Vielmehr sollte § 26 Abs. 1a AEG a. F. durch das Gesetz zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes gerade an das Bundesgebührengesetz und dessen Begrifflichkeiten angepasst werden.

Vgl. BT-Drs. 17/12722, S. 152.

§ 11 Nr. 1 BGebG definiert die Festgebühr als eine Gebühr, deren Höhe nach festen Sätzen bestimmt ist. Eine solche Festgebühr liegt vor, wenn der Gebührensatz so bestimmt ist, dass er durch die gebührenfestsetzende Stelle nicht mehr nach Ermessen variiert werden kann.

Dies ist bei Gebühren der Fall, die durch einen unveränderlichen Gebührenbetrag angegeben werden.

Zeitgebühren sind gemäß § 11 Nr. 2 BGebG nach dem Zeitaufwand für die individuell zurechenbare öffentliche Leistung bestimmte Gebühren. Sie werden über Stundensätze nach der tatsächlichen Dauer der öffentlichen Leistung bemessen.

Vgl. Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 10 AGebV Rn. 1; Schönenbroicher/Pommer, in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Kap. D. Gebühren Rn. 691.

Zeitgebühren knüpfen daher besonders eng an den tatsächlichen Aufwand an und orientieren sich deshalb nahezu ausschließlich an dem Ziel einer Kostendeckung.

§ 10 AGebV konkretisiert § 11 Nr. 2 BGebG hinsichtlich der Vorgaben zur Ermittlung der kostendeckenden Zeitgebühr. Konkret wird der für die Erbringung der gebührenfähigen Leistung im Einzelfall erforderliche Zeitaufwand (§ 10 Abs. 1 AGebV) mit dem Viertel des Stundensatzes für eine volle Zeitstunde (§ 10 Abs. 4 AGebV) multipliziert. Der Satz für die volle Zeitstunde berechnet sich nach Maßgabe von § 10 Abs. 2 und 3 AGebV. Der Verwaltung steht bei der Festsetzung der Zeitgebühr kein Ermessen zu.

Vgl. Prömper, DÖV 2016, 293, 295.

In Abgrenzung zu Zeitgebühren geben Rahmengebühren im Sinn von § 11 Nr. 3 BGebG einen minimalen und einen maximalen Gebührenwert vor, innerhalb derer die konkrete Gebührenhöhe durch Ermessensentscheidung festzusetzen ist. Die gerichtliche Nachprüfung der Ermessensentscheidung unterliegt den Einschränkungen des § 114 Satz 1 VwGO.

Unterund Obergrenze einer kostendeckenden Rahmengebühr ergeben sich gemäß § 11 AGebV durch Multiplikation des für die gebührenfähige Leistung ermittelten niedrigsten Stundensatzes mit dem niedrigsten Zeitaufwand, der für die Erbringung der gebührenfähigen Leistung durchschnittlich erforderlich ist, durch Multiplikation des entsprechend höchsten Stundensatzes mit dem höchsten Zeitaufwand, der für die Erbringung der gebührenfähigen Leistung durchschnittlich erforderlich ist, oder aus den durch eine Kosten-und-Leistungs-Rechnung ermittelten niedrigsten und höchsten Kosten.

Ausgehend hiervon begründet die streitgegenständliche Gebührenposition in Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. keine Festgebühr. Schon nach ihrem Wortlaut gibt sie keinen exakt festgelegten Betrag vor, sondern bestimmt eine Unterund Obergrenze, innerhalb derer die Behörde die konkrete Gebührenhöhe festsetzen kann.

Dass Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. nicht als Festgebühr ausgestaltet ist, wird überdies durch ihre Entstehungsgeschichte bestätigt. Der Entwurf zur Änderung der Bundeseisenbahngebührenverordnung sah in der einschlägigen Gebührenposition zunächst für eine "einfache Überwachung: 500 Euro" und für eine "aufwendige Überwachung: 1.500 Euro" vor,

vgl. BR-Drs. 525/06, S. 4,

und knüpfte damit unmissverständlich an feste Gebührensätze an. Von dieser Konzeption hat sich der Verordnungsgeber in dem weiteren Normgebungsverfahren jedoch bewusst gelöst, um - wie in den Materialien ausdrücklich hervorgehoben wird - "Abstufungen abhängig von dem mit der Überwachung verbundenen Zeitaufwand zu ermöglichen".

Vgl. BR-Drs. 350/07, S. 5.

Die in der Gebührenposition enthaltene Bemessungsregelung begründet jedoch ebenso wenig eine Zeitgebühr im Sinn von § 26 Abs. 1a Satz 1 AEG a. F. Eine solche lässt sich der Formulie-

rung "nach Aufwand von 300 bis 1.000 Euro" auch unter Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden nicht entnehmen.

Die in dem Wortlaut von Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. enthaltene Bezugnahme auf einen "Aufwand" weist nicht zwingend auf eine Bemessung der Gebühr nach dem konkret angefallenen Zeitaufwand der Verwaltung als ausschließlich maßgeblichen Faktor hin.

Zwar kann der Begriff des "Aufwands" auch den zeitlichen Einsatz von Personal erfassen. Ausdrücklich findet eine solche Auslegung in dem Wortlaut der Gebührenposition jedoch keine Stütze. Die streitgegenständliche Formulierung knüpft an keinerlei eindeutig zeitbezogene Parameter an. Selbst wenn der "Aufwand" zeitbezogen zu verstehen sein sollte, wäre hiermit eine eindeutige Festlegung auf die Erhebung einer Zeitgebühr nicht verbunden. Denn der Zeitaufwand ist gebührenrechtlich nicht exklusiv der Bemessung von Zeitgebühren vorbehalten, sondern kann auch - wie dargestellt - bei der Ausgestaltung von kostendeckenden Rahmengebühren Bedeutung erlangen.

Vgl. auch Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 11 AGebV Rn. 5.

Darüber hinaus kann der Begriff des "Aufwands" auch als Bezugnahme auf den allgemeinen Verwaltungsaufwand verstanden werden. Dieser umfasst gemäß § 7h Abs. 1 Satz 2 AEG a. F. den gesamten mit der öffentlichen Leistung verbundenen Personalund Sachaufwand. Ein solches Verständnis deutet seiner Struktur nach nicht auf eine zeitabhängige Gebührenbemessung, sondern auf die Festlegung eines Gebührenrahmens hin.

Vgl. Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 11 AGebV Rn. 3; Schönenbroicher/Pommer, in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Kap. D. Gebühren Rn. 699; zu § 3 GebG NRW: OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 - 9 A 2655/13 -, NWVBl. 2017, 338, juris, Rn. 83 ff.

Dass auch bei Zeitgebühren die Berücksichtigung von Sachkosten nicht von vornherein ausgeschlossen ist,

vgl. Bundesministerium des Innern, Bekanntmachung der Begründung zur Allgemeinen Gebührenverordnung (AGebV), BAnz AT, 20. Februar 2015, B1, S. 15; Kleinschnittger, NWVBl. 2020, 397, 401,

ändert nichts daran, dass die streitgegenständliche Gebührenposition ihrem Wortlaut nach nicht einen Zeitaufwand als alleinigen Maßstab für die Gebührenbemessung zugrunde legt.

Der Gebührentatbestand der Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. bietet ebenso wenig einen Anhalt dafür, dass der Verordnungsgeber eine Zeitgebühr normieren wollte. Die bloße Vielgestaltigkeit beziehungsweise Heterogenität der im Rahmen der Eisenbahnaufsicht zur Einhaltung der in § 5 Abs. 1 AEG a. F. genannten Vorschriften in Betracht kommenden Überwachungsmaßnahmen,

vgl. hierzu Referentenentwurf des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur, Bearbeitungsstand: 1. April 2024, S. 65,

101 rechtfertigt für sich genommen keine Einordnung als Zeitgebühr. Zeitgebühren kommen gebührenrechtlich vielmehr dort in Betracht, wo die jeweilige öffentliche Leistung ihrer Art nach einer Typisierung entzogen ist und ein durchschnittlicher Zeitaufwand nicht zuverlässig ermittelt werden kann.

Vgl. Bundesministerium des Innern, Bekanntmachung der Begründung zur Allgemeinen Gebührenverordnung (AGebV), BAnz AT, 20. Februar 2015, B1, S. 15; Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 10 AGebV Rn. 2.

103 Für eine solche Annahme besteht bei den hier in Rede stehenden Überwachungsmaßnahmen - entgegen den Ausführungen der Beklagten - jedoch kein Raum. Überwachungsmaßnahmen sind unter Berücksichtigung der Regelungshistorie offenbar ebenso gut als Festgebühren zu erfassen. Bereits die Bundeseisenbahngebührenverordnung in der Fassung vom 5. April 2001 (im Folgenden: BEGebV 2001) hat für Überwachungsmaßnahmen ausdrücklich Festgebühren vorgesehen (Gebührenpositionen 101 und 102 der Anlage BEGebV 2001). Auch der Entwurf zur Änderung der Bundeseisenbahngebührenverordnung knüpfte zunächst - wie ausgeführt - an feste Gebührensätze für einfache und aufwendige Überwachungsmaßnahmen an. Dass eine Festgebühr letztlich nicht eingeführt wurde, ist - wie dargelegt - ausschließlich darauf zurückzuführen, dass Abstufungen bei der Bemessung der Gebühren ermöglicht werden sollten. Daraus ergibt sich, dass der Verordnungsgeber derartige Leistungen als regelmäßig vergleichbar angesehen und einer typisierenden Gebührenbemessung grundsätzlich für zugänglich gehalten hat.

Vgl. insoweit zur Festgebühr: Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 9 AGebV Rn. 2.

105 Überdies kann der Vielgestaltigkeit beziehungsweise Heterogenität der Einzelfälle auch bei der Ausgestaltung als Rahmengebühr durch angemessene Spannen sowohl bei den Stundensätzen als auch bei dem erforderlichen Zeitaufwand Rechnung getragen werden.

Vgl. Bundesministerium des Innern, Bekanntmachung der Begründung zur Allgemeinen Gebührenverordnung (AGebV), BAnz AT, 20. Februar 2015, B1, S. 16.

107 Systematische Erwägungen sprechen mit erheblichem Gewicht gegen die Einordnung der streitgegenständlichen Gebührenposition als Zeitgebühr. Der Verordnungsgeber bedient sich in der Gebührenverordnung an zahlreichen Stellen ausdrücklich und eindeutig des Gebührenmaßstabs "nach Zeitaufwand" beziehungsweise "nach Zeitaufwand, mindestens […] und höchstens […] Euro". Mit dieser Terminologie bringt er unmissverständlich zum Ausdruck, dass die Gebührenhöhe unmittelbar an den konkret angefallenen Zeitaufwand der Verwaltung anknüpfen soll und der Zeitfaktor den maßgeblichen Bemessungsmaßstab bildet. Vor diesem Hintergrund kommt der in Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. gewählten abweichenden Formulierung "nach Aufwand" eigenständige Bedeutung zu. Die unterschiedliche Wortwahl kann nicht als bloß redaktionelle Abweichung verstanden werden, sondern spricht für eine bewusste Differenzierung innerhalb der Gebührenverordnung. Hätte der Verordnungsgeber auch in der streitgegenständlichen Gebührenposition eine Zeitgebühr normieren wollen, hätte es nahegelegen, den hierfür etablierten und an anderen Stellen konsequent verwendeten Gebührenmaßstab ausdrücklich zu übernehmen. Die Entscheidung für den allgemeineren Begriff des "Aufwands" deutet demgegenüber darauf hin, dass nicht der Zeitaufwand als solcher, sondern ein weiter gefasster Gebührenmaßstab herangezogen werden sollte.

108 Unter Berücksichtigung der Vorgaben des einschlägigen Fachrechts lässt sich die streitgegenständliche Gebührenposition ebenfalls nicht als Zeitgebühr einordnen. Nach § 7h Abs. 1 AEG a. F. ist der Verordnungsgeber - wie ausgeführt - bei der Gebührenerhebung für die Überwachungsmaßnahme strikt an den Kostendeckungsgrundsatz gebunden. Hieraus folgt jedoch nicht, dass ausschließlich die Zeitgebühr als zulässige Gebührenbemessungsart in Betracht käme. Zwar kommt die Zeitgebühr dem Kostendeckungsgebot besonders nahe,

110 das Kostendeckungsgebot kann jedoch - wie dargelegt - ebenso durch die Erhebung von Festoder Rahmengebühren gewahrt werden.

Vgl. zur Festgebühr: Bundesministerium des Innern, Bekanntmachung der Begründung zur Allgemeinen Gebührenverordnung (AGebV), BAnz AT, 20. Februar 2015, B1, S. 11 ff.; Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 9 AGebV Rn. 4; zur Rahmengebühr: Bundesministerium des Innern, Bekanntmachung der Begründung zur Allgemeinen Gebührenverordnung (AGebV), BAnz AT, 20. Februar 2015, B1, S. 16 ff.; Prömper/Stein, in: Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 11 BGebG Rn. 15 sowie § 11 AGebV Rn. 2; BVerwG, Urteil vom 18. März 2004 - 3 C 23.03 -, NVwZ 2004, 991, juris, Rn. 38 (zu einer ähnlichen Verordnungsermächtigung in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG a. F.); OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2007 - 8 B 2746/06 -, juris, Rn. 31 ff. (zu einer Gebühr auf der Grundlage von § 6a Abs. 1 Nr. 1a, Abs. 2 StVG); OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 - 9 A 2655/13 -, NWVBl. 2017, 338, juris, Rn. 83 ff. (zu § 3 GebG NRW).

112 Soweit § 26 Abs. 1a Satz 1 AEG a. F. die Anforderungen an den Erlass von Rechtsverordnungen dahin präzisiert, dass Gebühren ausschließlich als Festoder Zeitgebühren auszugestalten sind und damit die Erhebung von Rahmengebühren ausgeschlossen wird, folgt hieraus nicht, dass Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. zwingend als Zeitgebühr einzuordnen wäre. Dem steht bereits die zeitliche Abfolge der Normsetzung entgegen. Die Gebührenposition wurde mit der Ersten Verordnung zur Änderung der Bundeseisenbahngebührenverordnung vom 29. Juni 2007 (BGBl. I S. 1225) eingeführt. Die gesetzliche Festlegung auf die ausschließliche Zulässigkeit von Festund Zeitgebühren in § 26 Abs. 1a AEG a. F. erfolgte demgegenüber erst erheblich später durch das Gesetz zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154). Eine erst nachträglich geschaffene gesetzliche Vorgabe kann jedoch für die begriffliche Einordnung und Auslegung einer zuvor erlassenen Gebührenregelung grundsätzlich nicht herangezogen werden. Vielmehr hätte es hierfür einer Klarstellung durch den Verordnungsgeber bedurft, an der es im vorliegenden Fall fehlt.

113 Die Entstehungsgeschichte von Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. stützt die Annahme einer Zeitgebühr ebenfalls nicht. Der ursprüngliche Verordnungsentwurf sah - wie ausgeführt - in der Gebührenposition noch feste Gebührensätze für einfache und aufwendige Überwachungsmaßnahmen vor. Ihren hier maßgeblichen Wortlaut erhielt die Gebührenposition erst durch die Empfehlungen der Ausschüsse mit folgender Begründung:

"Der nach Nummer 1.2 des Anhangs 1 zu Artikel 1 Nr. 3 Buchstabe a vorgesehene Gebührensprung ist seiner Höhe nach nicht vertretbar und muss reduziert werden. Um Abstufungen abhängig von dem mit der Überwachung verbundenen Zeitaufwand zu ermöglichen, erscheint für diesen Gebührentatbestand außerdem eine Rahmengebühr zweckmäßig."

Vgl. BR-Drs. 350/07, S. 5.

116 Die in den Ausschussempfehlungen ausdrücklich verwendete Bezeichnung als "Rahmengebühr" verdeutlicht, dass an die Stelle von festen Gebührensätzen gerade nicht eine zeitabhängige Gebührenbemessung treten sollte. Die ergänzende Bezugnahme auf "Abstufungen abhängig von dem mit der Überwachung verbundenen Zeitaufwand" steht dem nicht entgegen. Sie enthält schon keine zwingende Aussage, dass der Zeitaufwand zu dem maßgeblichen Bemessungsmaßstab erhoben werden sollte. Dies folgt daraus, dass dieser Gebührenmaßstab - wie dargelegt - keinen Niederschlag in den Verordnungstext gefunden hat.

117 Schließlich ergibt auch eine an Sinn und Zweck ausgerichtete Auslegung der Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I BEGebV a. F. keinen Hinweis darauf, dass der Verordnungsgeber eine Zeitgebühr beabsichtigt hätte. Regelungszweck der auf dem Kostendeckungsgrundsatz des § 7h Abs. 1 Satz 2 AEG a. F. beruhenden Gebührenbemessung ist es, den durch eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung in Gestalt der dort geregelten Überwachungsmaßnahmen verursachten Personalund Sachaufwand dem jeweiligen Gebührenschuldner und nicht der Allgemeinheit aufzuerlegen.

Vgl. Klages, in: Kühling/Otte, AEG und ERegG, 2020, § 7h AEG Rn. 5.

119 Dieses Ziel der verursachungsgerechten Gebührenzuordnung ist jedoch nicht auf eine bestimmte Art der Gebührenbemessung festgelegt. Es kann - wie aufgezeigt - sowohl durch eine zeitabhängige Gebührenbemessung als auch durch die Ausgestaltung als Festoder Rahmengebühr erreicht werden.

120 Der Senat kann im Übrigen letztlich offenlassen, ob Nr. 1.2 der Anlage 1 Teil I der BEGebV a. F. als Rahmengebühr einzuordnen ist. Bereits die fehlende Ausgestaltung der Gebührenposition als Festoder Zeitgebühr begründet einen Verstoß gegen § 26 Abs. 1a AEG a. F. Eine ergänzende Anwendung des Bundesgebührengesetzes mit dem Ziel, weitere Gebührenbemessungsarten wie die Rahmengebühr zuzulassen, scheidet aus, da § 26 Abs. 1a AEG a. F. als spezielle abweichende Regelung im Sinn des § 2 Abs. 1 Satz 1 BGebG die zulässigen Gebührenbemessungsarten abschließend und ausdrücklich auf Festoder Zeitgebühren begrenzt und damit keinen Raum für weitere Gebührenbemessungsarten lässt. Etwas anderes folgt auch nicht aus der in § 26 Abs. 1a Satz 2 AEG a. F. unter anderem eröffneten Möglichkeit, die Gebührenerhebung abweichend von den Vorschriften des Bundesgebührengesetzes zu regeln. Diese Vorschrift erfasst nach ihrem systematischen Zusammenhang mit § 26 Abs. 1a Satz 1 AEG a. F. nicht die Gebührenbemessungsarten. Anderenfalls wäre die in § 26 Abs. 1a Satz 1 AEG a. F. enthaltene Begrenzung auf Festund Zeitgebühren überflüssig. Vielmehr verfolgt die Regelung in § 26 Abs. 1a Satz 2 AEG a. F. den Zweck, eine von den allgemeinen Vorschriften abweichende Vergütung von Verwaltungshelfern sowie deren Refinanzierung zu ermöglichen.

Vgl. BT-Drs. 17/9953, S. 5.

122 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

123 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.

124 Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Der Rechtssache kommt insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung im Sinn des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu. Die in § 26 Abs. 1a AEG a. F. enthaltene Beschränkung der dem Verordnungsgeber eröffneten Gebührenbemessungsarten ist mit dem Wegfall dieser Vorschrift entfallen, sodass sich die aufgeworfene Rechtsfrage künftig nicht mehr in gleicher Weise stellt. Nach dem Zweck der Grundsatzrevision, eine über den Einzelfall hinausgehende, für die Zukunft richtungsweisende Klärung herbeizuführen, rechtfertigen Rechtsfragen zu außer Kraft getretenem Recht nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts regelmäßig nicht die Zulassung der Revision. Eine Ausnahme kommt nur in Betracht, wenn die Klärung der Rechtsfrage für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft weiterhin von Bedeutung wäre.

126 Dies ist hier nicht der Fall.

Quelle: Amtlicher Entscheidungstext (Kanzleisammlung Momberger Rechtsanwälte)

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