Verwaltungsgericht Aachen v. 11.02.2016: Zum Widerruf einer Gemeinschaftslizenz im Güterkraftverkehr und dem maßgeblichen Zeitpunkt der Beurteilung der Rechtmäßigkeit

Das Verwaltungsgericht Aachen (Beschluss vom 11.02.2016 - 2 L 901/15) hat entschieden:

Eine nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO zulängliche Begründung einer Vollziehungsanordnung erfordert lediglich, dass die Behörde aus Gründen des Einzelfalls eine sofortige Vollziehung für geboten hält. Der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage im Falle des Widerrufs einer Gemeinschaftslizenz ist der Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung. Formelle Mängel sind unbeachtlich, wenn der Behörde kein Ermessen eingeräumt ist und die Fehler nicht zur Nichtigkeit der Verfügung führen.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Zeitpunkt der Beurteilung der Rechtmaessigkeit im Verwaltungsverfahren
und
Fahrtenbuch-Auflage / Sofortvollzug und Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage
und
VorlÃ¤ufiger Rechtsschutz durch Eilverfahren in Verkehrsverwaltungsverfahren - InteressenabwÃ¤gung - Vorwegnahme der Hau

Tenor:

1. Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 2 K 1684/15 erhobenen Klage gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 10. August 2015 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 15. September 2015 wiederherzustellen bzw. anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

Der Antrag nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist statthaft, soweit der Klage zum einen wegen der Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO (Ziff. 5 gemäß Änderungsverfügung vom 15. September 2015 betr. den Widerruf der Gemeinschaftslizenz und die Herausgabe der Lizenzurkunde und der 16 beglaubigten Kopien) und zum anderen gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 112 des Justizgesetzes NRW (- JustG NRW -; betr. die Androhung eines Zwangsgeldes nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVG NRW -) keine aufschiebende Wirkung zukommt.

Hinsichtlich der in dem Bescheid unter Ziffer 3. zugleich erfolgten Gebührenforderung ist der Antrag allerdings bereits mangels Aussetzungsantrags gegenüber der Behörde vor Antragstellung nicht zulässig, § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO. Anhaltspunkte für eine drohende Vollstreckung der Gebührenforderung bestehen nicht.

Die vom Antragsgegner getroffene Anordnung des Sofortvollzuges ist nicht bereits deshalb - dann ohne eigene Interessenabwägung durch das Gericht - aufzuheben, weil dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht oder nicht ausreichend Rechnung getragen worden wäre. Danach ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen. Das Gericht kann es nur für den Fall einer gänzlich fehlenden oder unzulänglichen Begründung durch die Behörde bei einer bloßen Kassation der Vollziehungsanordnung belassen. Für eine nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO noch zulängliche Begründung wird allerdings nicht verlangt, dass die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gesichtspunkte den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen oder wenigstens über die für den Erlass des zu vollziehenden Verwaltungsaktes maßgeblichen Erwägungen hinausgehen. Vielmehr genügt in diesem Zusammenhang jede schriftliche Begründung, die zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält,

vgl. etwa Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 30. März 2009 - 13 B 1910/08 - und vom 8. August 2008 - 13 B 1022/08 -, jeweils juris.

Gemessen hieran ist die streitige Vollziehungsanordnung nicht zu bemängeln. Der Antragsgegner hat die Vollziehungsanordnung mit Änderungsverfügung vom 15. September 2015 schriftlich gesondert begründet und u.a. dargelegt, dass sich das besondere öffentliche Interesse auf Grund des personell nicht besetzten Büros der Antragstellerin und die daraus folgende fehlende Kontrollmöglichkeit bzw. Überwachung der Antragstellerin ergibt. An der - gesetzlich vorgesehenen - Überwachung der gewerblichen Güterkraftverkehrsunternehmen bestehe jedoch im Hinblick auf die Gefahren für andere Verkehrsteilnehmer ein besonderes öffentliches Interesse.

Der Antrag ist jedoch unbegründet, weil bei der im Rahmen der dann erforderlichen Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes und dem Individualinteresse der Antragstellerin an einem einstweiligen Aufschub der Vollziehung vorliegend das Vollzugsinteresse des Antragsgegners überwiegt.

(1) Zunächst bestehen hinsichtlich der Widerrufsverfügung des Antragsgegners unter Ziffer 1. des streitgegenständlichen Bescheides bei der hier gebotenen summarischen Prüfung und nach der hier maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung

vgl. zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung als maßgeblichen Zeitpunkt im Falle des Widerrufs einer Gemeinschaftslizenz etwa: OVG NRW, Beschluss vom 12. April 2013 - 13 B 255713 -, Rz. 11, 12; Bay.VGH, Beschlüsse vom 24. Januar 2011 - 11 CS 11.37 (unter Bezugnahme auf Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG), Beschluss vom 22. Juli 1982 - 3 B 36/82 - (Apothekenbetriebserlaubnis) und Urteil vom 2. Februar 1982 - 1 C 17/79 - (zu § 35 GewO)) sowie vom 26. März 2012 - 11 CS 12.351 -; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. September 2010 - OVG 1S 98/10 -, jeweils juris.

keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken, die eine Aufhebung des Bescheides rechtfertigen.

Ermächtigungsgrundlage für den Widerruf der Gemeinschaftslizenz ist Art. 7 Abs. 2 lit.a) der Verordnung (EG) 1072/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs (VO (EG) Nr. 1072/2009) i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung über den grenzüberschreitenden Güterkraft- und Kabotageverkehr (GüKGrKabotageV) i.V.m. § 3 Abs. 5 Satz 2 des Güterkraftverkehrsgesetzes (GüKG) entsprechend. Nach Art. 7 Abs. 2 lit. a) VO (EG) 1072/2009 entziehen die zuständigen Behörden die Gemeinschaftslizenz, wenn der Inhaber die Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 1 dieser Verordnung nicht mehr erfüllt. Ebenso sieht § 3 Abs. 5 Satz 2 GüKG vor, dass eine Erlaubnis zu widerrufen ist, wenn nachträglich Tatsachen eintreten, die zur Versagung hätten führen müssen.

Zwar ist zunächst in formeller Hinsicht zweifelhaft, ob der Antragsgegner im hier maßgeblichen Zeitpunkt noch die gemäß § 3 Abs. 7 Satz 2 GükG örtlich zuständige Behörde für den Erlass der Widerrufsverfügung war, da die Antragstellerin bereits zum Zeitpunkt der Zustellung der Verfügung vom 10. August 2015 ihr Büro in N. aufgegeben hatte. Nach der genannten Vorschrift ist örtlich zuständig die Behörde, in deren Zuständigkeitsbereich das Unternehmen seine Niederlassung i.S. von Art. 5 VO (EG) Nr. 1071/2009 (Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers) hat. Unabhängig von der - hier: streitigen - Frage, ob die Antragstellerin überhaupt eine Niederlassung i.S. dieser Vorschrift in N1. hatte oder in I. hat, konnte jedenfalls die Widerrufsverfügung vom 10. August 2015 nicht mehr in N1. zugestellt werden, da die Antragstellerin ausweislich des Vermerks auf der Postzustellungsurkunde vom 13. August 2015 nach I. verzogen war und insoweit die Straßenverkehrsbehörde der Stadt I. örtlich zuständig geworden sein dürfte.

Ein derartiger Zuständigkeitsmangel ist jedoch ebenso wie ein Anhörungsmangel (hier: die unterbliebene - gemäß § 3 Abs. 5 a Satz 1 GükG vorgeschriebene - Anhörung des Bundesamts für Güterverkehr, welche nicht in dem Verteiler der Anhörungsschreiben des Antragsgegner vom 7. Mai 2015 (Blatt 12 R des Verwaltungsvorgangs) aufgeführt ist) jedenfalls nach § 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) unbeachtlich, da weder Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1072/2009 noch § 3 Abs. 5 Satz 2 GüKG dem Antragsgegner hinsichtlich der Frage, ob die Lizenz zu widerrufen ist, ein Ermessen einräumen und diese Verfahrensfehler nicht zur Nichtigkeit der streitgegenständlichen Verfügung führen.

Die Widerrufsverfügung ist im Übrigen materiell rechtmäßig, da die Antragstellerin mangels Niederlassung in dem für die Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkt nicht mehr die Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1072/2009 erfüllt hat. Die Gemeinschaftslizenz wird danach von einem Mitgliedstaat einem gewerblichen Güterkraftverkehrsunternehmer erteilt, der u.a. in diesem Mitgliedstaat gemäß den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften und innerstaatlichen Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaates niedergelassen ist (lit. a) der Vorschrift). Dementsprechend sieht ebenfalls Art. 3 Abs. 1 lit. a) VO (EG) Nr. 1071/2009 vor, dass Unternehmen, die den Beruf des Kraftverkehrsunternehmers ausüben, über eine tatsächliche und dauerhafte Niederlassung in einem Mitgliedstaat verfügen müssen. Der Begriff der Niederlassung ist von zentraler Bedeutung für das Güterverkehrsgewerbe (vgl. auch Ziff. 7 der Erwägungsgründe der VO (EG) Nr. 1071/2009), wird allerdings in dem Art. 49 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) nicht ausdrücklich definiert, sondern vielmehr sein Gewährleistungsinhalt umschrieben. Daraus und in Abgrenzung zur Dienstleistungsfreiheit sind jedoch Kriterien zur Bestimmung des Begriffs entwickelt worden. Danach ist die Niederlassung eine feste Einrichtung, die bei Eingliederung in die nationale Volkswirtschaft der tatsächlichen Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit zu dienen bestimmt ist,

vgl. Forsthoff in Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Stand: August 2015, Art. 49 AEUV Rz. 16 ff m.w.Nw. zur Rspr. des EUGH.

Die Anforderungen an eine Niederlassung sind für das grenzüberschreitende Güterverkehrsrecht in Art. 5 in lit. a) - c) VO (EG) Nr. 1071/2009 dementsprechend näher umschrieben worden. Danach muss ein Unternehmen zunächst in dem betreffenden Mitgliedstaat über eine Niederlassung mit Räumlichkeiten verfügen, in denen seine wichtigsten Unternehmensunterlagen aufbewahrt werden, insbesondere seine Buchführungsunterlagen, Personalverwaltungsunterlagen, Dokumente mit den Daten über die Lenk- und Ruhezeiten sowie alle sonstigen Unterlagen, zu denen die zuständige Behörde Zugang haben muss, um die Erfüllung der in dieser Verordnung festgelegten Voraussetzungen überprüfen zu können (lit. a) der Vorschrift).

Eine derartige Niederlassung der Antragstellerin bestand zum Zeitpunkt des Erlasses der Widerrufsverfügung weder in N1. , noch ist eine neue Niederlassung i.S. der Vorschrift in I. eingerichtet worden. Für eine Niederlassung in N1. fehlte es bereits an entsprechenden Räumlichkeiten, da das dortige Büro im maßgeblichen Zeitpunkt von der Antragstellerin bereits aufgegeben worden war. Die von der Antragstellerin angegebene Niederlassung in I. erfüllt schon nach ihrem eigenen Vorbringen nicht die oben aufgeführten Voraussetzungen. Zwar hat die Antragstellerin in einem dortigen Bürokomplex einen (56 qm großen) Büroraum angemietet und lagert dort auch Dokumente. Ihrem Vorbringen zufolge handelt es sich jedoch lediglich um "abgeschlossene Vorgänge". Aktuelle Buchführungsunterlagen und Personalunterlagen der aktuellen Beschäftigungsverhältnisse werden bei dem Steuerberater der Antragstellerin (Herrn N2. I1. ) aufbewahrt. Dies entspricht weder dem Wortlaut der Vorschrift, die eine Aufbewahrung der wichtigsten Unterlagen vorsieht, worunter nicht nur abgeschlossene bzw. archivierte Unterlagen zu verstehen sind, noch dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift. Die räumliche Niederlassung in einem Mitgliedsstaat soll es diesem ermöglichen, die dauerhafte Einhaltung der Vorschriften der Verordnung durch ein Unternehmen zu überwachen und zu kontrollieren (vgl. Ziffer 7 der Erwägungsgründe der VO (EG) Nr. 1071/2009). Mit den einheitlichen Vorgaben an die Niederlassung bzw. die Räumlichkeiten sollen vor allem die Durchführung von "Vor-Ort-Kontrollen" durch die Aufsichtsbehörden ermöglicht werden. Unternehmen im Güterkraftverkehr unterliegen zahlreichen Verpflichtungen, deren Erfüllung wiederum durch staatliche Aufsichtsbehörden kontrolliert werden. So sieht etwa § 4 Abs. 3 des Fahrpersonalgesetzes (FPersG) Auskunfts-, Dokumentations-, Aufbewahrungs- und Aushändigungspflichten des Unternehmers vor, die sich nicht nur auf Schaublätter, Fahrpläne, Arbeitszeitpläne, Ausdrucke aus den Kontrollgeräten, gespeicherte Daten, etc. sondern auch auf Lohn- und Gehaltszahlungen (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 FPersG) beziehen. Diese Vorschrift des Fahrpersonalgesetzes erfüllt insoweit die Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr, die wiederum in Art. 10 Abs. 2 vorsieht, dass die Verkehrsunternehmer die Arbeit der Fahrer so zu organisieren haben, dass die Bestimmungen der VO (EWG) Nr. 3821/85 eingehalten werden. Letztere Verordnung betreffen die Lenk- bzw. Ruhezeiten und die Kontrolle ihrer Einhaltung. Das Fahrpersonalgesetz gestattet dazu auch Betriebskontrollen durch die Aufsichtsbehörden, etwa das Betreten und Besichtigen der Grundstücke, Betriebsanlagen oder Geschäftsräume während der Betriebs- und Arbeitszeit sowie die Durchführungen von Prüfungen und Untersuchungen und die Einsicht in geschäftliche Unterlagen des Auskunftspflichtigen (§ 4 Abs. 5 FPersG). Diese Maßnahmen sind von dem Unternehmen, den Angestellten und Fahrern zu dulden; nicht davon erfasst wird etwa ein (externes) Büro eines Steuerberaters.

Auch wenn gegenwärtig im Güterkraftverkehr die zahlreichen Daten bzw. Unterlagen überwiegend elektronisch erfasst und auch übermittelt werden können und zudem nach Auffassung der Kammer nicht eine ständige bzw. ganztägige Präsenz von Büropersonal erforderlich sein dürfte, ist jedoch lediglich das Vorhalten eines Büroraums zur Lagerung von abgeschlossenen Unterlagen und gelegentlichen Personalbesprechungen, ohne eine nach außen hin erkennbare regelmäßige Präsenz eines Mitarbeiters nicht ausreichend. Gegen die von der Antragstellerin vorgebrachte regelmäßige Präsenz des Geschäftsführers oder etwaige sonstige personelle Präsenzen etwa zu den im Antragsverfahren mit Schreiben vom 5. Dezember 2012 genannten Öffnungszeiten sprechen bereits die von dem Ordnungsamt der Stadt N. (im Rahmen von Ordnungswidrigkeitsverfahren) sowie die von dem Antragsgegner und der Verkehrsbehörde der Stadt I. erfolglos durchgeführten örtlichen Ermittlungen. Für eine effektive Kontrolle des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs ist es unerlässlich, dass die einschlägigen Unterlagen zentral an einem für die Behörde bekannten Ort aufbewahrt werden, um z.B. bei einer zweifelhaften Zuverlässigkeit des Unternehmers eine umgehende Kontrolle zu ermöglichen,

Zweifelhaft ist darüber hinaus, ob die Antragstellerin die weitere Voraussetzung in Art. 5 lit. c) VO (EG) Nr. 1071/2009 erfüllt, wonach das Unternehmen in dem Mitgliedstaat seine Tätigkeit betreffend der in Buchstabe b) genannten Fahrzeuge (hier: die auf die Antragstellerin zugelassenen Fahrzeuge) tatsächlich und dauerhaft, mittels der erforderlichen verwaltungstechnischen Ausstattung und der angemessenen technischen Ausstattung und Einrichtung, an einer in dem betreffenden Mitgliedstaat gelegenen Betriebsstätte ausüben muss. Diese Anforderung dient u.a. dazu, dem für den oben dargelegten Begriff der Niederlassung maßgeblichen Umstand der Eingliederung in die Wirtschaft bzw. die Teilhabe an dem Wirtschaftsleben des betreffenden Mitgliedstaates Rechnung zu tragen.

Weder dem Verwaltungsvorgang noch dem Vorbringen der Antragstellerin lässt sich entnehmen, dass die Antragstellerin über eine Betriebstätte verfügt, deren personelle und sachliche Ausstattung die fortgesetzte Ausübung des Güterkraftverkehrsgewerbes im Bundesgebiet unter Einsatz der auf sie zugelassene Fahrzeuge ermöglicht. Nach dem bisherigen Vorbringen der Antragstellerin existiert in I. lediglich ein Büroraum (Nr.8) in einem Bürokomplex und es drängt sich derzeit insgesamt der Eindruck auf, dass im Bundesgebiet lediglich dieser Büroraum zur Archivierung vorgehalten wird und dies nicht der Ort des tatsächlichen Unternehmensgeschehens ist. Allein die Beschäftigung von Fahrern nach den nationalen Arbeits- und Sozialversicherungsbedingungen - nach dem Vorbringen der Antragstellerin, der einzige Grund für ihre Vorgehensweise - ist insoweit nicht ausreichend.

Rechtsfolge des Entfallens der Erteilungsvoraussetzung auf Grund einer fehlenden Niederlassung ist eine zwingende Verpflichtung zum Widerruf, da dem Antragsgegner ein Ermessen nicht eingeräumt ist.

Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass nach Art. 13 Abs. 1 Satz 2 lit b) VO (EG) Nr. 1071/2009 die zuständige Behörde dem Unternehmen eine Frist von höchstens sechs Monaten einräumen kann, falls das Unternehmen zur Behebung des vorschriftswidrigen Zustands nachweisen muss, dass es über eine tatsächliche und dauerhafte Niederlassung verfügt. Zum einen wird durch diese Vorschrift der Behörde lediglich die Möglichkeit eingeräumt, eine Gemeinschaftslizenz wegen Wegfall der Erteilungsvoraussetzungen nicht sofort aufzuheben. Ob sie davon Gebrauch macht, steht in ihrem Ermessen ebenso wie die Dauer der Fristsetzung und ändert nichts an der Pflicht zum Widerruf nach den hier maßgeblichen Vorschriften. Zum anderen hatte der Antragsgegner der Antragstellerin bereits mit Anhörungsschreiben vom 7. Mai 2015 Gelegenheit zum Nachweis einer Niederlassung bis zum 3. Juni 2015 durch eine gemeinsame Ortsbesichtigung gegeben.

(2) Die Rückforderung der Urkunden (Lizenz und Kopien) findet ihre Rechtsgrundlage in § 52 VwVfG NRW. Da der Widerruf für sofort vollziehbar erklärt wurde, hat die Erteilung der Gemeinschaftslizenz i.S. der Vorschrift ihre Wirksamkeit verloren und ist die Rückforderung ebenso wie die Fristsetzung rechtlich nicht zu beanstanden.

Auch eine von den Hauptsacheerfolgsaussichten unabhängige Interessenabwägung fällt nicht zu Gunsten der Antragstellerin aus. Zum einen hat die Antragstellerin keine Umstände dargelegt und glaubhaft gemacht, die Rückschluss auf eine etwaige Existenzbedrohung zulassen würden. Zum anderen steht die Verpflichtung zum Innehaben einer ordnungsgemäßen Niederlassung und der damit verbundenen Gewährleistung einer effektiven Kontrolle im überwiegenden öffentlichen Interesse und lässt das private wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin an der Aufrechterhaltung ihres Geschäftsbetriebes zurückstehen.

(3) Die Androhung des Zwangsgeldes in Höhe von 500 € für die Originallizenz sowie 200 € je Kopie basiert auf §§ 63, 60, 55 und 57 VwVG NRW und ist der Höhe nach nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetztes (GKG) und orientiert sich an Ziffer 47.1 des Streitwertkatalogs 2013. Danach wird in Hauptsacheverfahren betreffend eine Gemeinschaftslizenz der Streitwert mit 30.000 € angesetzt. Mit Rücksicht auf den vorläufigen Charakter dieses Verfahrens erscheint das Antragsinteresse in Höhe der Hälfte des Wertes ausreichend und angemessen berücksichtigt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_aachen/j2016/2_L_901_15_Beschluss_20160211.html - DE:VGAC:2016:0211.2L901.15.00

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