Oberverwaltungsgericht NRW v. 25.01.2011: Zur Klagebefugnis und dem Rechtsschutzbedürfnis bei Anfechtung von Verkehrszeichen zur Einrichtung einer Umweltzone; Inzidente Überprüfung des Luftreinhalteplan

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Beschluss vom 25.01.2011 - 8 A 2751/09) hat entschieden:

Als Adressat der angegriffenen Verkehrszeichen ist der Halter zweier als schadstoffarm eingestufter Fahrzeuge klagebefugt, auch wenn sich seine Belastung auf die Kosten für den Erwerb der Plaketten beschränkt. Ein Rechtsschutzbedürfnis kann jedoch fehlen, wenn die Klage nicht geeignet ist, die subjektive Rechtsstellung des Klägers zu verbessern, da die erworbenen Plaketten das Befahren sämtlicher Umweltzonen im Bundesgebiet ermöglichen. Der den verkehrsrechtlichen Anordnungen zugrunde liegende Luftreinhalteplan ist im Rahmen der Anfechtungsklage inzident auf seine formelle und materielle Rechtmäßigkeit zu überprüfen, wobei bei planerischen Entscheidungen der bei Aufstellung des Plans vorhandene tatsächliche und wissenschaftliche Erkenntnisstand maßgeblich ist.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Umweltzonen - Feinstaubplaketten fÃ¼r emissionsarme Fahrzeuge
und
Anfechtung von Verkehrszeichen - Vorgehen gegen Verkehrsschilder
und
Verkehrszeichen - Verkehrsschilder - Verkehrseinrichtungen - verkehrsrechtliche Anordnungen
und
Erledigung der Hauptsache im Verwaltungsstreitverfahren - Fortsetzungsfeststellungsinteresse
und
StraÃŸenverkehrsrechtliche Anordnungen

Tenor:

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung ¬gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 9. Oktober 2009 wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

Der Streitwert wird unter Abänderung der erst-instanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instan-zen auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Gründe:

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

Die Klage richtet sich gegen die verkehrsrechtlichen Anordnungen, durch die die Beklagte die verkehrsbezogenen Vorgaben im Luftreinhalteplan der Bezirksregierung Köln für das Stadtgebiet Köln vom 31. Oktober 2006 umgesetzt und im Stadtgebiet eine Verkehrsverbotszone zur Verminderung schädlicher Luftverunreinigungen Umweltzone - (nunmehr: lfd. Nr. 44 bis 46 der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO, Zeichen 270.1 nebst Zusatzzeichen und Zeichen 270.2) eingerichtet hat.

Die Antragsbegründung des Klägers, auf deren Prüfung der Senat im Zulassungsverfahren beschränkt ist, begründet keine ernstlichen Zweifel daran, dass das Verwaltungsgericht die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen hat.

a) Angesichts des Umstands, dass auf den Kläger zwei Fahrzeuge zugelassen sind, die beide über eine grüne Plakette verfügen, mithin in der Kölner Umweltzone uneingeschränkt genutzt werden dürfen, steht allerdings bereits die Zulässigkeit der Klage in Frage.

aa) Zwar ist der Kläger - wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat - klagebefugt. Als Adressat der angegriffenen Verkehrszeichen kann er sich darauf berufen, dass die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten besteht (§ 42 Abs. 2 VwGO). Das ist hier mit Blick darauf der Fall, dass er als Halter zweier als schadstoffarm eingestufter Fahrzeug die Umweltzone nur nach vorherigem kostenpflichtigen Erwerb der Plaketten befahren darf.

Da die Klagebefugnis keine nachhaltige oder sonstwie erhebliche Rechtsbeeinträchtigung voraussetzt,

kann dem Kläger unter diesem rechtlichen Aspekt auch nicht entgegengehalten werden, dass sich seine Belastung auf die Kosten für den Erwerb der zwei Plaketten von insgesamt lediglich 10,- Euro beschränkt.

bb) Es spricht aber Erhebliches dafür, dass die Klage wegen Fehlens eines Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig ist.

Ein schutzwürdiges Interesse an der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes fehlt, wenn die Klage nicht geeignet ist, die subjektive Rechtsstellung des Klägers zu verbessern, letztlich also auch im Erfolgsfall völlig nutzlos wäre.

Das dürfte hier der Fall sein, weil die Anschaffung der grünen Plaketten für den Kläger auch dann, wenn die Kölner Umweltzone aufgehoben würde, nicht ohne jeden Nutzen wäre. Die Plaketten ermöglichen ihm nämlich nicht allein das Befahren der Kölner Umweltzone, sondern sämtlicher Umweltzonen im gesamten Bundesgebiet, darunter zahlreicher - sei es aufgrund von Luftreinhalteplänen, sei es aufgrund von Aktionsplänen eingerichteter - Zonen in nordrhein-westfälischen Städten und Ballungsgebieten. Der Kläger hat weder vorgetragen, dass er mit seinen beiden Fahrzeugen ausschließlich die Kölner Umweltzone befahren hat und zukünftig zu befahren beabsichtigt, noch dass alle anderen Umweltzonen, die er in der Vergangenheit befahren hat und in absehbarer Zukunft möglicherweise benutzen wird, rechtswidrig und ihm gegenüber nicht bestandskräftig seien. Als Inhaber grüner Plaketten braucht er Zufahrtsbeschränkungen auf absehbare Zeit in keiner Umweltzone zu erwarten.

Auf das fehlende Rechtsschutzbedürfnis kommt es hier aber letztlich nicht an, weil sich die Klage ungeachtet dessen als unbegründet erweist.

b) Das Antragsvorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verkehrszeichen.

Ermächtigungsgrundlage für die Verkehrsbeschränkungen in der Umweltzone ist § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Nach dieser Vorschrift beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde - hier die Beklagte - den Kraftfahrzeugverkehr nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, soweit ein Luftreinhalte- oder Aktionsplan nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG dies vorsieht.

aa) Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Ermächtigungsgrundlage liegen vor. Der - nach wie vor geltende - Luftreinhalteplan vom 31. Oktober 2006 sieht die Einrichtung der Umweltzone in Kapitel 5.5.1 vor.

(1) Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass der Luftreinhalteplan im Rahmen des Klageverfahrens gegen die auf dem Plan beruhenden verkehrsrechtlichen Anordnungen inzident zu überprüfen ist.

Vgl. Jarass, BImSchG, 8. Aufl. 2010 § 47 Rn. 49.

Der Kläger kann den Luftreinhalteplan, bei dem es sich seiner Rechtsnatur nach am ehesten um ein Verwaltungsvorschriften vergleichbares Regelwerk handelt,

nicht unmittelbar zum Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage machen.

Folgerichtig hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der hier vorliegenden Anfechtungsklage geprüft, ob der den verkehrsrechtlichen Anordnungen zugrunde liegende Luftreinhalteplan formell und materiell den gesetzlichen Anforderungen gemäß § 47 BImSchG entspricht. Das Verwaltungsgericht hat dies bejaht: Die formellen Anforderungen nach § 47 Abs. 4 und 5 BImSchG seien beachtet worden. Die im Jahr 2005 beschlossene Aufstellung eines Luftreinhalteplans für das Stadtgebiet von Köln sei nach § 47 Abs. 1 BImSchG geboten gewesen, weil schon im Jahr 2003 und in den folgenden Jahren die in der 22. BImSchV (nunmehr § 3 der 39. BImSchV vom 2. August 2010, BGBl. I, S. 1065) geregelten Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid (NO2 ) einschließlich der jeweiligen Toleranzmarge überschritten worden seien und deshalb absehbar gewesen sei, dass der Wert im Zieljahr 2010, für das die Einhaltung eines Grenzwerts von 40 μg/m3 gelte, ohne Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung der Luftverunreinigung nicht zu erreichen sein würde. Die im Luftreinhalteplan vorgesehenen Maßnahmen stünden mit § 47 Abs. 4 BImSchG im Einklang. Danach sind die Maßnahmen entsprechend dem Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten, die zum Überschreiten der Immissionswerte beitragen. Da der Verkehr nach den bei Aufstellung des Plans vorliegenden Messdaten einen Anteil von über 50 % an der Jahres-Gesamtemission von NOx habe und davon wiederum über 60 % auf den Straßenverkehr entfielen, sei es nicht zu beanstanden, dass der Luftreinhalteplan im Wesentlichen auf den Straßenverkehr bezogene Regelungen enthalte. Die vorgesehenen, zeitlich gestaffelten Beschränkungen seien auch verhältnismäßig.

Die dagegen im Zulassungsverfahren erhobenen Einwände greifen nicht durch.

(2) Das Verwaltungsgericht hat bei der rechtlichen Überprüfung des in Rede stehenden Verkehrszeichens die mündliche Verhandlung als maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt zugrunde gelegt, weil es sich um einen Dauerverwaltungsakt handele. Insoweit ist klarzustellen, dass dies nur für die hier streitbefangene verkehrsrechtliche Anordnung gilt.

Bei der inzidenten Beurteilung des Luftreinhalteplans ist hingegen der bei Aufstellung des Plans vorhandene tatsächliche und wissenschaftliche Erkenntnisstand maßgeblich. Bei planerischen Entscheidungen, die nicht allein auf der Erfassung eines gegenwärtigen Zustands, sondern auch auf einer Prognose in der Zukunft liegender Tatsachen beruht, deren zukünftiger Eintritt vorausschauend angenommen worden ist, liegt es in der Natur der Sache, dass die Richtigkeit der Prognose einer gerichtlichen Überprüfung nur eingeschränkt zugänglich ist. Auf tatsächlichem Gebiet liegende Prognosen über die zukünftige Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse entziehen sich naturgemäß einer exakten Tatsachenfeststellung.

Die gerichtliche Überprüfung derartiger Prognosen beschränkt sich deshalb darauf, ob die Prognose von zutreffenden Werten, Daten und Zahlen ausgeht, auf realistischen Annahmen beruht, methodisch einwandfrei erarbeitet worden ist und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist.

Das heißt insbesondere, dass eine Prognose rechtlich nicht danach zu bewerten ist, ob sie sich aus heutiger Sicht als richtig erweist. Maßgeblich ist vielmehr, ob die Prognose mit den seinerzeit zur Verfügung stehenden Erkenntnismitteln unter Berücksichtigung aller für sie erheblichen Umstände einwandfrei gestellt worden ist. Grundsätzlich unerheblich ist, ob sie durch die spätere Entwicklung mehr oder weniger bestätigt oder widerlegt ist. Abweichendes kann gelten, wenn das Auseinanderklaffen von Prognose und nachträglicher Entwicklung als Indiz für die unsachgemäße Aufstellung der Prognose erscheint.

Bei der Bewertung der hier im Aufstellungsverfahren anzustellenden Zukunftsprognosen ist darüber hinaus zu berücksichtigen, dass Planungen der hier vorliegenden Art nicht auf vorhandenen Erfahrungen aufbauen konnten. Die zum 1. Januar 2008 in Köln eingerichtete Umweltzone zählte neben den zeitgleich eingerichteten Umweltzonen in Hannover und Berlin zu den ersten Einrichtungen dieser Art im Bundesgebiet. Bei schwierigen und komplexen Herausforderungen können aber - zeitlich begrenzt - grundsätzlich auch Regelungen mit einem gewissen Versuchs- oder Experimentiercharakter zulässig sein.

Dies vorausgeschickt ist es für sich genommen rechtlich unerheblich, wenn sich während des bei Planaufstellung in den Blick genommenen Zeitraums bis zum Zieljahr 2010 herausgestellt haben sollte, dass die prognostizierten Entwicklungen nicht oder nicht in dem erwarteten Ausmaß eingetreten sein sollten. Das hätte nicht zur Folge, dass der Plan - sofern er auf einer methodisch plausiblen Prognose beruht - ohne weiteres während seines Geltungszeitraums wirkungslos würde.

(3) Aus der eingeschränkten gerichtlichen Prüfungskompetenz folgt, dass sich die dem Luftreinhalteplan zugrundeliegende Prognose nicht schon deshalb als fehlerhaft erweist, weil ein anderer Gutachter, wie etwa der wiederholt zitierte Prof. N. , auf dessen Einschätzungen und Bewertungen sich der Kläger maßgeblich stützt, zu anderen fachlichen Schlussfolgerungen gelangt ist, solange die hier angewendete Methodik gemessen an dem vorstehend aufgezeigten Maßstab nicht unvertretbar war. Das ist hier der Fall. Durchgreifende Bedenken gegen die methodische Plausibilität der in den Luftreinhalteplan eingeflossenen Prognosen legt die Antragsbegründung wie nachfolgend im Einzelnen ausgeführt wird - nicht dar.

(a) Die Verursachungsanalyse lässt keine wissenschaftlichen Defizite erkennen.

Ohne Erfolg bleibt die Rüge des Klägers, das Verwaltungsgericht sei von unzutreffenden tatsächlichen Annahmen ausgegangen; es habe die der Verursachungsanalyse des Luftreinhalteplans zugrundegelegten und im Verfahren vorgetragenen Daten nicht kritisch geprüft, sondern sich auf die Sachkompetenz des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz (LANUV) verlassen, dessen wissenschaftliche Neutralität wegen seiner Einbindung in die Aufstellung des Luftreinhalteplans nicht gewährleistet sei. Davon ausgehend meint der Kläger, das Verwaltungsgericht hätte einen Sachverständigen hinzuziehen müssen.

Dieser Einwand greift nicht durch.

Welche konkreten Feststellungen des Verwaltungsgerichts durch die vom Kläger angeführten Untersuchungen des ADAC in Frage gestellt werden, legt die Antragsbegründung, die vielfach tatsächliche und rechtliche Erwägungen undifferenziert miteinander vermengt, nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dar.

Der Kläger bezweifelt ausdrücklich nicht, dass - bezogen auf die hier allein in Rede stehende Stickoxidbelastung - die Verursachungsbeiträge der Emittentengruppen Verkehr (53 %), Industrie (38 %) und Kleinfeuerungsanlagen (9 %) sowie innerhalb der Gruppe Verkehr die Beiträge der jeweiligen Verkehrsträger (Straße 63 %), Schiene (1 %), "Offroad", d.h.: Baumaschinen, Land- und Fortwirtschaft, Gartenpflege etc., (7 %), Schiff (25 %) und Flug (4 %) zutreffend ermittelt worden sind. Er wendet sich vielmehr dagegen, dass sich die genannten Zahlen auf verschiedene Bezugsjahre beziehen.

Soweit sich diese Rüge darauf bezieht, dass die Emissionswerte für die Emittentengruppe Verkehr aus dem Jahr 2005 und die Werte der genehmigungsbedürftigen (Industrie-) Anlagen aus dem Jahr 2004 stammen, spricht nichts dafür, dass sich diese zeitliche Abweichung auf die Ursachenanalyse ernstlich ausgewirkt haben könnte. Die vom Kläger als "gerichtsbekannt" vorausgesetzten "Erfahrungswerte", wonach "im Zuge der technischen und wirtschaftlichen Entwicklung selbstverständlich auch im Bereich der Industrieanlagen" Veränderungen stattgefunden haben, die in diesem Zusammenhang relevant sein könnten, sind dem Senat, der außer mit dem Verkehrsrecht auch mit dem Immissionsschutzrecht befasst ist, bezogen auf den betreffenden Zeitraum (2004/2005) nicht bekannt. Soweit der diesbezügliche Vortrag des Klägers auf die in Abschnitt 6 der TA Luft 2002 vorgesehenen nachträglichen Anordnungen zur Sanierung von Altanlagen abzielt, ist nicht erkennbar, dass die in diesem Zusammenhang gesetzten Fristen schwerpunktmäßig in dem genannten Zeitraum abliefen und gleichsam schlagartig eine Veränderung der Emissionswerte im Jahr 2005 verursacht haben könnten.

Im Ergebnis nichts anderes gilt, soweit der Kläger bemängelt, dass die Werte für den Straßenverkehr aus dem Jahr 2005 stammen, während sich die Werte für die übrigen Verkehrsträger auf das Jahr 2000 beziehen. Grund dafür ist, dass bezogen auf die anderen Verkehrsträger bei Aufstellung des Plans keine aktuelleren Werte zur Verfügung standen, weil sie schlicht nicht erhoben worden sind. Daran würde sich auch bei Hinzuziehung eines Sachverständigen nichts ändern.

Der Umstand, dass die verwendeten Daten aus verschiedenen Bezugsjahren stammen, begründet keine durchgreifenden Zweifel an der wissenschaftlichen Vertretbarkeit der Prognose. Das Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass die anderen Verkehrsträger - mit Ausnahme des Schiffsverkehrs - nur zu einem geringen Anteil NOx emittieren; ferner hat es sich die Ausführungen des in der mündlichen Verhandlung anwesenden Vertreters des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz (LANUV) zu Eigen gemacht, dass sich die Emissionswerte der anderen Verkehrsträger nicht sehr schnell änderten. Dagegen ist nichts zu erinnern. Ob und welche technischen Entwicklungen im Bereich Schifffahrt hier gegen die Verwertbarkeit der Daten aus dem Jahr 2000 sprechen, zeigt die Antragsbegründung nicht auf. Anhaltspunkte für die Annahme, dass sich der NOx-Ausstoß der Schifffahrt in der Zeit zwischen 2000 und 2005 erhöht hätte, sind weder dargelegt noch sonst ersichtlich. Sollte der Kläger darauf hinauswollen, dass sich der Schadstoffausstoß entsprechend allgemeinen Entwicklungen verringert habe, würde das lediglich die dem Luftreinhalteplan zugrunde liegende Annahme stützen, dass der Straßenverkehr den größten Verursachungsbeitrag leistet.

Die Annahme des LANUV-Vertreters, dass die Emissionswerte von Kraftfahrzeugen sich schneller ändern als etwa die von Schiffen, ist schon mit Blick auf die typischerweise längere Nutzungsdauer der hier vor allem zu betrachtenden Frachtschiffe ohne weiteres plausibel und wird mit den unsubstantiierten Angriffen gegen die fachliche Kompetenz des in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht anwesenden Dr. Brandt, der dem Senat persönlich als fachkundiger Experte für verkehrsbedingte Luftverunreinigungen bekannt ist, nicht in Frage gestellt.

Ferner sind Anhaltspunkte dafür, dass sich die im Jahr 2000 gemessenen, vergleichsweise geringen NOx-Emissionen der Verkehrsträger Schiene, Flug und "Offroad" bis zum Jahr 2005 in relevantem Maße erhöht haben könnten, ebenfalls weder dargelegt noch sonst erkennbar.

(b) Die dem Luftreinhalteplan zugrunde liegende Prognose, dass ohne emissionsmindernde Maßnahmen die Einhaltung des Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid im Jahr 2010 nicht gewährleistet sei, wird durch den Hinweis in der Antragsbegründung, schon im Jahr 2007 sei ein signifikanter Rückgang der NO2-Belastung mit weiter fallender Tendenz feststellbar gewesen, nicht in Frage gestellt. Die in den Luftreinhalteplan eingegangenen Prognoserechnungen haben diese Tendenz berücksichtigt (vgl. Kapitel 4.2.4), aber gleichwohl - weiterhin - eine Überschreitung berechnet. Dass dieses Prognoseergebnis zutrifft, bestätigt der Kläger im Übrigen mit seinem weiteren Vortrag, dass die verkehrsbeschränkenden Maßnahmen zur Reduzierung des NOx-Ausstoßes und zur Unterschreitung der Grenzwerte unzureichend und ungeeignet seien.

(4) Dass der Luftreinhalteplan ausschließlich straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen vorsieht, obwohl auch andere Emittenten nicht völlig unerhebliche Verursachungsbeiträge leisten, verstößt nicht gegen § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG. Nach dieser Vorschrift sind die Maßnahmen entsprechend dem Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten, die zur Überschreitung der Immissionswerte beitragen.

Bei der Entscheidung, welche Maßnahmen in Bezug auf welche Verursacher ergriffen werden, hat die den Luftreinhalteplan aufstellende Behörde einen Gestaltungsspielraum.

Dabei ist sie gemäß § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG sowohl dem Verursacherprinzip als auch dem Verhältnismäßigkeitsprinzip verpflichtet. Daraus, dass § 47 Abs. 4 BImSchG beide Prinzipien nebeneinander stellt, folgt, dass die Pflicht zur Ausrichtung der Maßnahmen am jeweiligen Verursachungsanteil im Einzelfall durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eingeschränkt sein kann. Kommen in Bezug auf einen Verursacher keine geeigneten Maßnahmen in Betracht oder nur solche, die mit völlig unangemessenen Belastungen verbunden wären, ist ein verstärktes Vorgehen gegen einen anderen Verursacher nicht ausgeschlossen.

Vgl. Jarass, BImSchG, 8. Aufl. 2010, § 47 Rn. 13 f.

Davon ausgehend ist die Entscheidung der Bezirksregierung, bei der erstmaligen Aufstellung eines Luftreinhalteplans im Jahr 2006 im wesentlichen nur straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen zu ergreifen, nicht zu beanstanden.

Wie bereits ausgeführt hat die auf das Stadtgebiet Köln bezogene Ursachenanalyse, im Übrigen im Einklang mit allgemeinen Erkenntnissen,

vgl. dazu, dass NO2-Überschreitungen vorrangig an vom Verkehr stark belasteten Straßen mit schlechter Durchlüftung auftreten: BT-Drs. 14/8450, S. 10 f.; VG Berlin, Urteil vom 9. Dezember 2009 - 11 A 299.08 -, ZUR 2010, 155, 158 = juris Rn. 42,

ergeben, dass der Verkehr mit 53 % und innerhalb der Emittentengruppe Verkehr der Straßenverkehr den höchsten Verursachungsanteil leistet.

Es liegt deshalb auf der Hand, dass eine dauerhafte Unterschreitung der Grenzwerte nicht ohne verkehrsbezogene Maßnahmen zu erreichen ist. Der Kläger als Halter von zwei Kraftfahrzeugen musste sich deshalb auf jeden Fall auf verkehrsbeschränkende Maßnahmen einstellen, auch wenn sich die konkreten Regelungen des Luftreinhalteplans, zu dessen Erlass die Bezirksregierung bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 BImSchG verpflichtet war, wegen Verstoßes gegen § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG als fehlerhaft erweisen sollten. Ob er sich bei dieser Sachlage überhaupt darauf berufen kann, dass von Maßnahmen gegen andere Emittentengruppen abgesehen worden ist, kann dahin stehen, weil diese Entscheidung der Planungsbehörde jedenfalls nicht zu beanstanden ist.

§ 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG begründete zum Zeitpunkt der Planaufstellung keine Pflicht, neben straßenverkehrsrechtlichen Maßnahmen auch solche Maßnahmen zu regeln, die sich auf genehmigungsbedürftige Anlagen (Industrie) und Kleinfeuerungsanlagen beziehen. Zwar war der Bereich der Industrie mit einem Verursachungsanteil von 38 % grundsätzlich in Überlegungen über (Emissions-)Minderungsmaßnahmen einzubeziehen. Wie der Beklagte ausgeführt hat, sieht der Luftreinhalteplan aber diesbezüglich deshalb nichts vor, weil erfolgversprechende Maßnahmen, die kurzfristig - d.h. hier: bis zum Jahr 2010 - und mit verhältnismäßigem Aufwand zu realisieren wären, nicht ersichtlich seien. Bereits in der jüngeren Vergangenheit seien erhebliche Anstrengungen zur Verringerung des Schadstoffausstoßes von Anlagen, auf die das Bundes-Immissionsschutzgesetz Anwendung finde, unternommen worden. Dem hat der Kläger nichts Substantiiertes entgegengesetzt. Dass genehmigungsbedürftige Anlagen bereits in den vergangenen Jahren zu sanieren waren, trifft im Übrigen - wie bereits erwähnt - zu (vgl. Nr. 6 TA Luft 2002). Der Verzicht auf Maßnahmen im Bereich der Kleinfeuerungsanlagen verstößt ebenfalls nicht gegen das Verursacherprinzip. Deren Anteil an den Jahres-Gesamtemissionen liegt bei 9 %; diesbezügliche kurzfristige Maßnahmen konnten jedoch absehbar keinen erheblichen Beitrag zur Erreichung des Ziels - Unterschreitung des NO2 -Grenzwertes im Jahr 2010 - leisten konnten. Im Rahmen der Abwägung der in Betracht kommenden Maßnahmen (Kapitel 5.3) führt der Luftreinhalteplan aus, dass Emissionsminderungen im Bereich Hausbrand und Kleingewerbe nur durch langfristige Programme, also nicht schon bis zum Zieljahr 2010, zu erreichen seien. Das ist nachvollziehbar.

Innerhalb der Emittentengruppe Verkehr verursacht neben dem Straßenverkehr nur die Schifffahrt mit 25 % einen erheblichen NOx-Ausstoß. Insoweit enthält der Luftreinhalteplan Maßnahmen, um die Schiffsführer in die Lage zu versetzen, ihre Maschinen während der Hafenliegezeit abzuschalten. Die hierfür erforderliche landseitige Stromversorgung sieht der Luftreinhalteplan in Kapitel 6.5.3 vor. Sonstige Maßnahmen zur emissionsseitigen Begrenzung des Schadstoffausstoßes von Schiffsmotoren fallen nicht in die Zuständigkeit des Plangebers. Dass der Plan für die Schifffahrt keine vergleichbaren Durchfahrtbeschränkungen wie für den Straßenverkehr festlegt, verstößt nicht gegen § 47 Abs. 4 BImSchG. Fahrverbote für die Schifffahrt stellen wegen Unveränderbarkeit der fehlenden Möglichkeit, auf andere Strecken auszuweichen, einen wesentlich gravierenderen Eingriff dar als beim Straßenverkehr und müssen deshalb aus Gründen der Verhältnismäßigkeit ausscheiden, solange nicht weniger belastende sonstige Maßnahmen in Betracht kommen.

Ob die Bezirksregierung an der Beschränkung auf straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen auch bei der anstehenden Fortschreibung des Luftreinhalteplans - falls sich herausstellen sollte, dass die bislang ergriffenen, rein verkehrsbezogenen Maßnahmen den prognostizierten Erfolg nicht bewirken - noch festhalten kann, bedarf hier keiner Entscheidung. Allerdings sei angemerkt, dass es dann, wenn weitergehende Einschränkungen des Straßenverkehr erwogen werden, geboten sein kann, wiederum auch andere Emittentengruppen in den Blick zu nehmen.

(5) Die Antragsbegründung stellt die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die auf den Straßenverkehr als Hauptverursacher der NO2-Immissionsbelastung bezogenen Regelungen des Luftreinhalteplans den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (§ 47 Abs. 4 BImSchG) gerecht werden, nicht durchgreifend in Frage.

Ausgehend von dem oben dargelegten Maßstab für die rechtliche Beurteilung der Wirkungsprognose lässt sich nicht feststellen, dass die Einrichtung der Umweltzone - wie der Kläger geltend macht - von vornherein ein objektiv untaugliches Mittel zur Erreichung des Ziels war.

(a) Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass eine Maßnahme nicht schon dann ungeeignet ist, wenn sie lediglich nicht ausreicht, um die Erreichung des Ziels sicherzustellen, ist der Kläger nicht entgegen getreten.

(b) Die vorgesehenen verkehrsbeschränkenden Maßnahmen orientieren sich an dem Schadstoffausstoß der Fahrzeuge und wählen damit ein Kriterium, das zur Erreichung des Ziels ersichtlich geeignet ist.

Die Bedenken des Klägers, dass der Plan den Erkenntnissen über erhöhte Stickstoffdioxidemissionen von nachträglich mit einem Partikelfilter ausgerüsteten und dadurch um eine Schadstoffklasse aufgerückten Dieselfahrzeugen nicht hinreichend Rechnung trägt, greifen nicht durch. In tatsächlicher Hinsicht dürfte der Vortrag des Klägers im Kern zutreffen,

auch wenn nicht alle am Markt vorhandenen Dieselpartikelfilter eine Erhöhung des NOx-Ausstoßes bewirken.

Ob das Ausmaß der durch die Nachrüstung von Dieselfahrzeugen verursachten Erhöhung der NOx-Emissionen bereits zum - hier maßgeblichen - Zeitpunkt der Planaufstellung in den Jahren 2005/2006 abzuschätzen war, erscheint zweifelhaft. Zahlreiche Fahrzeughersteller boten Partikelfilter seinerzeit noch gar nicht an. Die steuerliche Förderung der Nachrüstung von Dieselfahrzeugen mit Partikelfiltern setzte erst im Jahr 2007 ein (vgl. § 3c KraftStG vom 24. März 2007, BGBl. I S. 356, in Kraft getreten am 1. April 2007). Die Auswirkungen der erst im Zusammenhang mit der weltweiten Wirtschaftskrise im Jahr 2009 beschlossenen sog. Abwrackprämie auf die Zusammensetzung des Fahrzeugbestandes und den NOx-Ausstoß konnten erst recht bei der Planung nicht berücksichtigt werden. Ob die voraussichtlichen NOx-Emissionen der mit Partikelfiltern ausgerüsteten Dieselfahrzeuge und die damals noch ungewisse Zahl der zukünftig noch nachzurüstenden Dieselfahrzeuge bei der Beurteilung der Geeignetheit der im Plan vorgesehenen Maßnahmen berücksichtigt werden konnten, kann hier aber dahinstehen. Selbst wenn dies der Fall gewesen sein sollte, hätte die Bezirksregierung als die für die Aufstellung des Luftreinhalteplans zuständige Behörde keine rechtliche Möglichkeit, von der durch die 35. BImSchV

- Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung - Kennzeichnungsverordnung - vom 10. Oktober 2006, BGBl. I S. 2218 - (bei Erlass des Plans schon veröffentlicht, aber noch nicht in Kraft getreten)

vorgegebenen Einstufung in Schadstoffklassen abzuweichen. Dass sich die Einordnung der Schadstoffgruppen nach der 35. BImSchV nicht im Rahmen der Verordnungsermächtigung nach § 40 Abs. 3 BImSchG hält, ist weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Davon ausgehend kann es nicht zur Fehlerhaftigkeit des Plans führen, dass die Bezirksregierung sich des Instrumentariums bedient hat, das in der maßgeblichen Rechtsverordnung vorgesehen ist und das bundesweit einheitlich gilt. Verkehrsbeschränkende Maßnahmen, die zwischen diesel- und benzinbetriebenen Fahrzeugen derselben Schadstoffklasse unterscheiden, sind zudem auch in der Straßenverkehrsordnung, die hierfür keine amtliche Beschilderung ermöglicht, nicht vorgesehen und wären zudem ihrerseits unverhältnismäßig, wenn sie alle Dieselfahrzeuge erfassen würden, also auch solche, deren NOx-Ausstoß aufgrund der Ausrüstung mit einem Partikelfilter nicht relevant erhöht oder sogar geringer ist.

(c) Die Geeignetheit der Maßnahme wird auch durch die Vielzahl der plakettenberechtigten Fahrzeuge und die hohe Zahl der - jedenfalls im ersten Geltungsjahr erteilten - Ausnahmen nicht in Frage gestellt. Diese großzügige Regelung ist ersichtlich selbst dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geschuldet. Der Plangeber wollte übermäßige Belastungen solcher Verkehrsteilnehmer vermeiden, die nicht kurzfristig ein anderes, schadstoffärmeres Fahrzeug anschaffen können.

Der wiederholte Hinweis des Klägers auf die regionale Hintergrundbelastung, die nach Kapitel 3.5 des Luftreinhalteplans bis zu 30 % der NOx-Gesamtbelastung ausmacht, führt nicht weiter, weil sich deren Höhe einer Beeinflussung durch Maßnahmen, die einem Luftreinhalteplan geregelt werden können, weitgehend entzieht.

Der vom Kläger als Beleg für seine Annahme, die Einrichtung der Umweltzone sei ein ungeeignetes Mittel, angeführte Umstand, dass die Messungen in der Folgezeit nur einen geringfügigen Rückgang der NO2 -Belastung haben erkennen lassen, stellen die fachliche Vertretbarkeit der dem Plan zugrunde liegenden Prognosen für sich genommen nicht in Frage.

Wenn sich bei Auswertung der im Zieljahr 2010 ermittelten Messergebnisse herausstellen sollte, dass die angestrebte Immissionsverbesserung nicht erreicht worden ist, muss dem im Rahmen der Fortschreibung des Plans durch weitergehende Maßnahmen Rechnung getragen werden, hat aber nicht zur Folge, dass der auf einen mehrjährigen Zeitraum angelegte Luftreinhalteplan zu einem bestimmten Zeitpunkt unwirksam würde, sobald sich abzeichnet, dass das Planziel aller Voraussicht nicht erreicht wird. Dass der Plan auf mehrere Jahre angelegt war, entspricht der Vorgabe, im Zieljahr 2010 einen bestimmten Wert zu erreichen, und trägt dem Umstand Rechnung, dass nicht punktuell, sondern nur über einen gewissen Zeitraum - typischerweise ein Jahr - erhobene Messergebnisse aussagekräftig sind.

Dass die Fortschreibung des Luftreinhalteplans auf verkehrsbeschränkende Maßnahmen, die sich an dem Schadstoffausstoß des jeweiligen Fahrzeugs orientieren, verzichten wird, liegt vor dem Hintergrund des - wie ausgeführt - hohen Verursachungsanteils des Straßenverkehrs an der NOx-Belastung im Stadtgebiet von Köln allerdings fern, weshalb der Kläger gegenwärtig auch nicht dadurch in seinen Rechten verletzt wird, dass der Plan noch nicht fortgeschrieben worden ist.

(d) Ohne Erfolg bleibt auch der Einwand, dass die Verkehrsbeschränkung nicht erforderlich sei, weil es weniger belastende und zudem wirksamere Maßnahmen gebe.

Davon, dass eine Verstetigung des Verkehrsflusses durch verbesserte Ampelschaltungen möglich ist und zur Reduzierung der Immissionsbelastung beitragen würde, geht auch der Luftreinhalteplan aus. Er hält die Installation einer umweltsensitiven Lichtsignalanlagen-Steuerung (LSA) für notwendig (Kapitel 5.1.2). Damit ist nicht lediglich eine schlichte "grüne Welle", sondern eine technisch anspruchsvolle, umweltparametrische und zugleich verkehrsabhängige Steuerung gemeint, der intensive Untersuchungen vorangehen müssen. In Kapitel 5.5.2 findet sich die Aussage, dass die Umsetzung der von der Stadt Köln angestrebten Installation einer umweltsensitiven Verkehrssteuerung im Rahmen der Fortschreibung des Plans nochmals zu prüfen sein wird.

Dass das Vorhaben einer umweltsensitiven Ampelschaltung nicht vorrangig vor oder anstelle der angefochtenen verkehrsbeschränkenden Maßnahmen weiterverfolgt worden ist, hat das Verwaltungsgericht mit Blick auf den finanziellen Aufwand und die Erforderlichkeit eines Pilotprojekts als sachlich gerechtfertigt angesehen; zugleich hat es darauf hingewiesen, dass wegen der weiterhin zu erwartenden Grenzwertüberschreitung im Rahmen der Planfortschreibung wohl eine Kombination beider Maßnahmen erforderlich werde, wie es bereits in Kapitel 5.1.2 vorgesehen ist.

Dem setzt die Antragsbegründung nichts Substantielles entgegen. Insbesondere legt der Kläger nicht dar, dass eine Verbesserung der Ampelschaltung, die ihrerseits wiederum aufwändige Untersuchungen des Verkehrsflusses voraussetzt, gemessen an dem bei Planaufstellung vorhandenen Erkenntnisstand kurzfristig zu verwirklichen gewesen wäre.

(e) Die Maßnahme erweist sich nicht deshalb als unangemessen, weil - wie der Kläger meint - eine Mehrheit der Halter kostenmäßig belastet werde, obwohl sie sich umweltkonform verhalte. Die geringen Kosten von 5 Euro, die für die Beschaffung einer Plakette aufzuwenden sind, stellen keine unverhältnismäßige Belastung dar. Die der 35. BImSchV zugrunde liegende Entscheidung, nicht die schadstoffintensiven, sondern die schadstoffarmen Fahrzeuge zu kennzeichnen, ist mit Blick auf die erkennbaren Vorzüge für die Verwaltungspraktikabilität angemessen.

bb) Die Rüge des Klägers, die verkehrsrechtliche Anordnung leide an einem nach § 114 VwGO beachtlichen Ermessensfehler, ist unbegründet.

Ein Ermessensausfall liegt nicht vor, weil § 40 Abs. 1 BImSchG der Verkehrsbehörde entgegen der Annahme des Klägers kein Ermessen einräumt. Diese Auslegung folgt aus dem Wortlaut des § 40 Abs. 1 BImSchG ("beschränkt"; "verbietet"), der anders als der folgende Absatz 2 nicht das auf Ermessen deutende Wort "kann" enthält, und dem Wortlaut des § 47 Abs. 6 BImSchG. Danach "sind" die in Plänen nach den Absätzen 1 bis 4 festgelegten Maßnahmen durch Anordnungen oder sonstige Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Gewalt "durchzusetzen". Die Annahme, dass der Straßenverkehrsbehörde bei der Durchsetzung der im Luftreinhalteplan festgelegten Maßnahmen Ermessen eingeräumt sein könnte, widerspräche zudem dem Sinn der Regelung. Der integrative, verschiedene Umweltschadstoffe und Verursachungsbeiträge berücksichtigende Ansatz eines Luftreinhalteplans würde konterkariert, wenn einzelne Behörden nach eigenem Ermessen entscheiden könnten, ob und in welcher Weise sie den Plan befolgen. Die Formulierung in § 40 Abs. 1 BImSchG, dass die Verkehrsbeschränkungen "nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften" anzuordnen sind, ist demgemäß jedenfalls nicht dahin zu verstehen, dass damit in der Art einer Rechtsgrundverweisung das in § 45 StVO normierte Ermessen der Straßenverkehrsbehörde eröffnet sein soll.

Allgemeine Auffassung, vgl. nur Jarass, BImSchG, 8. Aufl., 2010, § 40 Rn. 7 f. m.w.N. und 15.

2. Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie eine für die Entscheidung des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft. Die Darlegung dieses Zulassungsgrundes setzt die Formulierung einer bestimmten, noch nicht geklärten und für die Rechtsmittelentscheidung erheblichen Frage und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll.

Die in der Antragsschrift aufgeworfene Frage,

ob die von der Beklagten mit Hilfe der Umweltzone vorgenommenen verkehrsrechtlichen Beschränkungen zulässig sind,

bedarf keiner grundsätzliche Klärung durch das Berufungsgericht. Der Kläger stellt mit seiner Grundsatzrüge lediglich die Anwendung der vom Verwaltungsgericht zugrundegelegten Rechtsvorschriften auf die konkreten örtlichen Verhältnisse in Köln in Frage. Das reicht zur Begründung der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung nicht aus.

Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., 2010, § 124 Rn. 127.

Hinsichtlich der hier maßgeblichen Rechtsvorschriften ist ein grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht dargetan. Die in der Antragsbegründung angesprochenen Rechtsfragen lassen sich anhand des Gesetzeswortlauts und der üblichen Auslegungsmethoden ohne weiteres beantworten.

Mit dem Hinweis, es handele sich um ein neuartiges Instrument der Luftverbesserung, bei dem die Mechanismen zwischen Eingriffen und Schranken noch gerichtlich austariert werden müssten, ist eine bestimmte Frage nicht den vorstehenden Anforderungen entsprechend aufgezeigt. Um "Eingriffe" und "Schranken" geht es hier nicht.

3. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf einem Verfahrensmangel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO.

a) Die Rüge, das Verwaltungsgericht habe den Untersuchungsgrundsatz verletzt, indem es die Daten, Messungen und Hochrechnungen des LANUV, die dem Luftreinhalteplan der Bezirksregierung Köln zugrunde liegen, nicht durch ein Sachverständigengutachten überprüft hat, führt nicht zur Zulassung der Berufung.

Die Geltendmachung einer Verletzung der Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) setzt voraus, dass substantiiert dargelegt wird, hinsichtlich welcher Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären; weiterhin muss entweder dargelegt werden, dass auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben gerügt wird, hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 -, NJW 1997, 3328, und vom 23. Juli 2003 8 B 57.03 -, Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 330.

Diesen Anforderungen genügt das Zulassungsvorbringen nicht. Der auch im erstinstanzlichen Verfahren anwaltlich vertretene Kläger, der überdies selbst Rechtsanwalt ist, hat keinen Beweisantrag gestellt. Eine Sachverhaltsaufklärung durch Einholung eines Sachverständigengutachtens musste sich dem Verwaltungsgericht auch nicht ohne weiteres aufdrängen. Insoweit wird auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen.

b) Der gerügte Gehörsverstoß liegt ebenfalls nicht vor. Das Verwaltungsgericht hat dem Kläger das rechtliche Gehör nicht dadurch versagt, dass es dessen schriftlich unter dem 5. Oktober 2009 und sodann nochmals in der mündlichen Verhandlung am 9. Oktober 2009 gestellten Antrag auf Gewährung einer Schriftsatzfrist abgelehnt hat.

Die Einräumung einer Schriftsatzfrist kommt nach § 173 VwGO in Verbindung mit § 283 Satz 1 ZPO analog in Betracht, wenn ein Beteiligter zu einem Vorbringen des Gegners nicht Stellung nehmen kann, weil es ihm nicht rechtzeitig vor dem Termin mitgeteilt worden ist. Die Gewährung einer Schriftsatzfrist ist geboten, wenn in der mündlichen Verhandlung - sei es vom Gegner, sei es vom Gericht Gesichtspunkte tatsächlicher oder rechtlicher Art angesprochen werden, mit denen ein Beteiligter nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte und deren sofortige Beurteilung ihm nicht ohne weiteres möglich ist.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 1. September 2000 7 B 87.00 -, Buchholz 428 § 4 Abs. 1 VermG Nr. 4, und vom 16. Juli 2007 - 4 B 71.06 , juris Rn. 62.

Das ist hier nicht der Fall. Der vom Kläger zur Begründung seines Antrags auf Schriftsatznachlass angeführte Schriftsatz der Beklagten vom 16. September 2009 ist ihm nach eigenen Angaben am 23. September 2009, mithin mehr als zwei Wochen vor der für den 9. Oktober 2009 angesetzten mündlichen Verhandlung zugegangen. Dieser Zeitraum, der sogar länger ist als die in § 102 Satz 1 VwGO geregelte Ladungsfrist, reichte aus, um dem Kläger eine Stellungnahme zu ermöglichen, zumal der Inhalt des Schriftsatzes die zwischen den Beteiligten bereits zuvor ausgiebig diskutierten Wirkungszusammenhänge betraf. Unabhängig davon ist die Gehörsrüge jedenfalls deshalb unbegründet, weil der Kläger mit der Begründung seines Zulassungsantrags nicht dargelegt hat, was er noch vorgetragen hätte, wenn ihm die Schriftsatzfrist gewährt worden wäre, und dass dieses Vorbringen erheblich gewesen wäre. Ausgehend von dem oben dargelegten Prognosespielraum der planaufstellenden Behörde kam es auf die nach Inkrafttreten des Plan erhobenen Daten für die Entscheidung letztlich nicht an.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 und § 52 Abs. 2 sowie § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG und orientiert sich an Nr. 46.14 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit von Juli 2004 (DVBl. 2004, 1525 = NVwZ 2004, 1327).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2011/8_A_2751_09beschluss20110125.html - DE:OVGNRW:2011:0125.8A2751.09.00

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