Verwaltungsgericht Düsseldorf v. 08.12.2009: Zur Rechtmäßigkeit von Umweltzonen und der diese anordnenden Verkehrsschilder

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Urteil vom 08.12.2009 - 3 K 3720/09) hat entschieden:

Verkehrsschilder, die eine Umweltzone einrichten, sind als Allgemeinverfügungen gemäß § 35 Satz 2 VwVfG NRW klageweise angreifbar. Eine Umweltzone kann auf der Grundlage des § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG nach Maßgabe eines formell und materiell rechtmäßigen Luftreinhalteplans gemäß § 47 Abs. 1 BImSchG eingerichtet werden, wenn vor Einrichtung der Umweltzone eine zu hohe Schadstoffbelastung der Luft festgestellt wurde.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Umweltzonen - Feinstaubplaketten fÃ¼r emissionsarme Fahrzeuge
und
BImSchV35 - Kennzeichnungsverordnung Schadstoffbelastung (35. BImSchV)
und
Anfechtung von Verkehrszeichen - Vorgehen gegen Verkehrsschilder
und
Fahrverbote / Zwangsstilllegung fÃ¼r Dieselfahrzeuge
und
StraÃŸenverkehrsrechtliche Anordnungen

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreck¬bar. Der Kläger darf die Vollstreckung jeweils durch Sicher¬heitsleistung oder Hinterle-gung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags ab¬wen¬den, wenn nicht der jeweilige Beklagte vor der Vollstreckung in Höhe von 110 % des je¬weils zu vollstreckenden Betrags Sicherheit leistet.

Gründe:

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist zwar zulässig (I.), jedoch unbegründet (II.).

I. Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Fall 1 VwGO gerichtet gegen die jeweils durch die Beklagten aufgestellten Verkehrsschilder als verkehrliche Anordnungen der Verkehrsbeschränkungen in der Umweltzone P / N. Diese Schilder nach § 41 Abs. 2 Nr. 6 StVO (Zeichen 270.1 mit Zusatzzeichen und 270.2) entfalten als Allgemeinverfügungen gemäß § 35 Satz 2 VwVfG NRW Außenwirkung und sind klageweise angreifbar. Der Luftreinhalteplan ist mit einer Klage demgegenüber mangels Regelungsgehalts mit unmittelbarer Außenwirkung gegenüber einem Verkehrsteilnehmer nicht angreifbar.

Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 19. März 2008 - 11 S 16.08 - und vom 7. Mai 2008 - 11 S 35.08 -, jeweils Juris-Dokumentation; Verwaltungsgericht (VG) Köln, Urteil vom 9. Oktober 2009 - 18 K 5493/07 - und VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 26. Juni 2009 - 14 L 532/09 -, jeweils nrwe.

Der Kläger ist als betroffener Verkehrsteilnehmer und Halter eines Kraftfahrzeugs, das von dem Fahrverbot in der Umweltzone erfasst wird, gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.

Das Gericht kann dahinstehen lassen, ob letztlich ein Vorverfahren gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO entbehrlich gewesen ist (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 2 Fall 1 i. V. m. §§ 6 und 7 AG VwGO NRW), denn jedenfalls ist ein solches (jeweils) erfolglos durchgeführt worden.

Die Klage ist schließlich fristgerecht innerhalb eines Jahres nach Wirksamwerden der Verkehrszeichen zum 1. Oktober 2008 erhoben worden (vgl. §§ 74 Abs. 1, 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

II. Die Klage ist jedoch unbegründet.

Die den Kläger betreffenden Verkehrszeichen sind rechtmäßig und verletzen ihn nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Vgl. bereits Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 27. Juli 2009 - 8 B 933/09 -, nrwe (ohne Beanstandung des Luftreinhalteplans Ruhrgebiet - Bereich "Nördliches Ruhrgebiet" bzw. Teilgebiet "Ruhrgebiet-NORD"); VG Köln, Urteil vom 9. Oktober 2009 - 18 K 5493/07 -, a. a. O. (hinsichtlich der Umweltzone Köln); allgemein zur Rechtmäßigkeit der Errichtung von Umweltzonen: Klinger, NVwZ 2007, S. 785 ff.

Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt der Sach- und Rechtslage bei einer Klage gegen Verkehrszeichen ist der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung.

Ausgangspunkt waren die Vorgaben der EG-Richtlinie 96/62/EG vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität, die durch die 22. BImSchV (Verordnung über Immissionswerte für Schadstoffe in der Luft vom 11. September 2002) in nationales Recht umgesetzt worden sind (vgl. nachfolgend auch die Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rats vom 21. Mai 2008). Danach war und ist sicherzustellen, dass bestimmte konkret aufgeführte Immissionsgrenzwerte beachtet und durchgängig eingehalten werden. Ein Instrument zur Erreichung dieses Ziels ist die in § 47 Abs. 1 BImSchG normierte Aufstellung eines Luftreinhalteplans, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt, sowie die in Abs. 2 Satz 1 geregelte Aufstellung eines Aktionsplans, der festlegt, welche Maßnahmen kurzfristig zu ergreifen sind. Der zuvor aufgestellte Aktionsplan P - Ner Straße ist dabei in rechtmäßiger Weise in den anschließenden Luftreinhalteplan eingeflossen (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 3 BImSchG)

Gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde den Kraftfahrzeugverkehr nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, soweit ein Plan nach § 47 Abs. 1 oder Abs. 2 BImSchG dies vorsieht. Gemäß § 40 Abs. 1 Satz 2 BImSchG kann die Behörde Ausnahmen von Verboten oder Beschränkungen zulassen, wenn unaufschiebbare überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dies erfordern. Die Vorschriften der 35. BImSchV sollen die Kennzeichnung von Kraftfahrzeugen entsprechend ihrem Schadstoffausstoß bundesweit einheitlich regeln. Bei § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG handelt es sich um eine reine Rechtsfolgenverweisung.

Die jeweilige Straßenverkehrsbehörde ist dabei strikt an die Vorgaben des zu Grunde liegenden Luftreinhalteplans gebunden; § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG räumt ihr kein Ermessen ein.

Auf der Grundlage des § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG können auch großflächige Verkehrsbeschränkungen angeordnet und (insbesondere) Umweltzonen eingerichtet werden.

Hier ist die Umweltzone P / N nach Maßgabe des nach § 47 Abs. 1 BImSchG von der zuständigen Bezirksregierung E10 erstellten Luftreinhalteplans Ruhrgebiet - Bereich "Westliches Ruhrgebiet" bzw. Teilgebiet Ruhrgebiet-West - in Kraft getreten zum 4. August 2008 - (formell und materiell) rechtmäßig eingerichtet und an den Grenzen mit den entsprechenden Verkehrszeichen (vgl. § 41 Abs. 2 Nr. 6 StVO, Zeichen 270.1 und Zusatzzeichen, Zeichen 270.2) versehen worden.

Der Luftreinhalteplan ist formell rechtmäßig.

Das vorgeschriebene Verfahren wurde ordnungsgemäß durchgeführt.

Die Beteiligung der Öffentlichkeit erfolgte beanstandungsfrei gemäß § 47 Abs. 5 und 5a BImSchG i. V. m. § 67 Abs. 10 BImSchG.

Das gemäß § 47 Abs. 4 Satz 2 BImSchG erforderliche Einvernehmen mit den Beklagten als Straßenbau- bzw. Straßenverkehrsbehörden wurde erteilt (Schreiben des Beklagten zu 1. vom 4. Juni 2008) bzw. das der Beklagten zu 2. (in rechtlich zulässiger Weise) durch die Bezirksregierung E1 ersetzt (vgl. deren Schreiben vom 31. Juli 2008).

Schließlich bestehen keine durchgreifenden Bedenken, dass die Voraussetzungen der Anlage 6 zur 22. BImSchV (Ziffern 1 - 10) - vgl. § 47 Abs. 1 a. E. BImSchG - nicht beachtet wurden.

Der Luftreinhalteplan ist auch materiell rechtmäßig.

Das Gericht teilt die gegen die Umweltzone und den Luftreinhalteplan gerichteten Bedenken des Klägers nicht. Aus den dem Gericht vorliegenden Unterlagen ergibt sich nämlich vor Einrichtung der Umweltzone eine zu hohe Schadstoffbelastung der Luft. Diese Einschätzung gilt sowohl hinsichtlich der Feinstaubbelastung (PM 10) als auch der Stickstoffdioxidbelastung (NO 2).

Grundlage waren die für das Jahr 2006 geltenden Jahresmittelwerte (Grenzwerte) von 40 + 8 = 48 µg/m³ für NO 2. Der nach der 22. BImSchV festgelegte über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert beträgt für NO 2 gemäß § 3 Abs. 4 ab 2010 ebenfalls nur noch 40 µg/m³. Gemessen worden waren für NO 2 an den Messorten STYR, VMHA und VOBM (Mülheim und Oberhausen) 34, 61 und 68 µg/m³. Dabei wurden die NO 2 - Grenzwerte an den beiden zuletzt genannten Stationen deutlich überschritten (vgl. die entsprechenden Werte im Luftreinhalteplan auf den Seiten 34 und auch 77 f.).

Der gemittelte Immissionsgrenzwert für PM 10 bezogen auf ein Kalenderjahr betrug und beträgt gemäß § 4 Abs. 2 der 22. BImSchV 40 µg/m³. Zusätzlich sind ferner nur an 35 Tagen Überschreitungen bezogen auf den Tagesmittelwert von 50 µg/m³ zulässig (vgl. § 4 Abs. 1 der 22. BImSchV). Gemessen worden waren für PM 10 an den Messorten STYR, VMHA und VOBM (N und P) zwar nur Jahresmittelwerte von 27, 38 und 39 µg/m³. Diese Werte lagen damit unterhalb des maßgeblichen Grenzwerts. Allerdings betrug die Zahl der Überschreitungstage 26, 66 und 68. Unter Berücksichtigung dieser Vorgabe wurden an den beiden zuletzt genannten Stationen die zulässigen Überschreitungstage (deutlich) überschritten (vgl. die entsprechenden Immissionswerte in der Tabelle 2.2/4 auf Seite 34 des Luftreinhalteplans).

Die Schadstoffbelastung der Luft in bestimmten Straßen(abschnitten) ergibt sich zudem aus den entsprechenden farblichen grafischen Darstellungen in den Ampelkarten auf den Seiten 38, 39 und 43, 44 des Luftreinhalteplans.

Die durchgeführten umfangreichen Messungen insbesondere der konkreten verkehrlichen Belastung und die Messstandorte (vgl. Tabelle 2.2/1 auf Seite 32 des Luftreinhalteplans) geben keinen Anlass zu einer Beanstandung. Das pauschale Bestreiten des Klägers hinsichtlich der Richtigkeit und Verwertbarkeit der ermittelten Werte ist unsubstantiiert und entbehrt jeglicher Begründung. Gleiches gilt für die ebenfalls nicht ansatzweise belegten Zweifel des Klägers an der Richtigkeit ihrer Übertragung in den Luftreinhalteplan.

Der Luftreinhalteplan ist auch zur dauerhaften Verminderung der Luftverunreinigungen erforderlich im Sinne des § 47 Abs. 1 BImSchG. Erforderlichkeit ist gegeben, wenn die Grenzwertüberschreitung nicht bereits durch unmittelbar greifende Anordnungen dauerhaft beseitigt werden kann.

Diesbezüglich ist hier für das Gericht nichts Gegenteiliges erkennbar. Insbesondere wurden neben dem Individualkraftverkehr zahlreiche andere Verursacher für eine Schadstoffbelastung der Luft zutreffend und jeweils bezogen auf die konkreten örtlichen Gegebenheiten bzw. Besonderheiten (wie beispielsweise der Schiffsverkehr in Duisburg) ermittelt. Eine differenzierte Betrachtung, Auswertung und nachfolgende Ursachenanalyse hinsichtlich sämtlicher Verursacher wurde nachvollziehbar und sachgerecht durchgeführt. Hinsichtlich jeder einzelnen Verursacherart unter spezieller Berücksichtigung des lokalen Kraftfahrzeugverkehrs wurden unterschiedliche Maßnahmen zur Reduzierung der Emissionen geprüft und festgelegt (vgl. hierzu u.a. die Seiten 51 ff., 151 ff. des Luftreinhalteplans). Dabei stellt der Kraftverkehr nicht nur eine Ursache der Luftverunreinigungen dar. Vielmehr erweist er sich gerade im Bereich des Beklagten zu 1. (in P) als deutlicher NO 2 - und PM 10 - Verursacher. Demzufolge ist er von Maßnahmen betroffen, die auf eine Reduzierung dieser Emissionen gerichtet sind. Ein Maßnahmenbündel gegen alle Verursacher wurde unter Berücksichtigung der jeweiligen Emissionsquelle festgelegt (vgl. u. a. die Seiten 98 ff., 177 des Luftreinhalteplans). Die auf dieser Grundlage getroffenen Prognosen für das Jahr 2010 sind ebenfalls nicht zu beanstanden (vgl. die Seiten 86 ff., 94 des Luftreinhalteplans). Zwar liegen bis auf zwei Stationen die danach prognostizierten Werte unterhalb der maßgeblichen Grenzwerte von 40 µg/m³. Aus der Analyse auf Seite 93 des Luftreinhalteplans ergibt sich jedoch, dass diese Werte (nur) bei Annahme des optimalen Falls gelten. Daher kann zur Überzeugung des Gerichts von der Notwendigkeit der Umweltzone ausgegangen werden, da zum einen der optimale Fall angesichts der Vielzahl von Unwägbarkeiten nicht als Regelfall anzusehen ist und die Prognose bereits getroffene Maßnahmen zur Schadstoffreduzierung beinhaltet und damit die Wirksamkeit der getroffenen Maßnahmen belegt. Ferner trägt der Zuschnitt der Umweltzone den gemessenen Belastungen Rechnung. Anhaltspunkte für eine sachwidrige Grenzziehung sind weder vom Kläger vorgetragen worden noch sonst ersichtlich.

Die in dem Luftreinhalteplan getroffenen Maßnahmen sind ferner dauerhaft zur Verminderung der Schadstoffe geeignet, erforderlich und angemessen. Diesbezüglich wird auf die Seiten 152 ff. des Luftreinhalteplans verwiesen. Eine zeitgleiche Umsetzung aller Maßnahmen ist rechtlich nicht vorgeschrieben und kann damit vom Kläger auch nicht mit Erfolg verlangt werden. Der Kläger hat ferner die im Luftreinhalteplan getroffenen Schlussfolgerungen nicht substantiiert in Frage gestellt. Insbesondere greift sein allgemeiner Hinweis in der mündlichen Verhandlung auf fehlende aktuelle Zahlen nicht durch. Denn das Gericht überprüft die Rechtmäßigkeit des erlassenen Luftreinhalteplans ausgehend von den für das Jahr 2006 ermittelten Werten und die auf das Jahr 2010 hochgerechneten Prognosen unter Berücksichtigung des planerischen Ermessens der Bezirksregierung Düsseldorf. Aktuelle Zahlen gleich welcher Art vermögen in dieser Pauschalität die Rechtmäßigkeit deren Entscheidung nicht anzugreifen. Zum einen war es unerlässlich, den Luftreinhalteplan vor dem Hintergrund der gesetzlichen Anforderungen und der verschärften Vorgaben ab 2010 aufzustellen. Zum anderen würden aktuelle Zahlen auch bei einer sich daraus ergebende geringeren Schadstoffbelastung der Luft, wie sie sich auch aus der oben genannten Prognose entnehmen lässt, nicht zur Rechtswidrigkeit des Luftreinhalteplans führen, sondern - wie ebenfalls bereits oben angesprochen - vielmehr dessen Wirksamkeit im Hinblick auf die bereits getroffenen und umgesetzten Maßnahmen belegen. Die pauschale Rüge der fehlenden Verhältnismäßigkeit vor dem Hintergrund des Vorhandenseins milderer Mittel als die festgesetzten Eingriffe in den Straßenverkehr greift ebenfalls nicht durch. So vermochte der Kläger in der mündlichen Verhandlung bereits keine tauglichen gleich geeigneten milderen Mittel darzulegen. Dies gilt insbesondere für den Verweis auf die Möglichkeit eines Abspritzens der Straßen mit Wasser zur Verminderung der Schadstoffbelastung; eine derartige Maßnahme ist untauglich, weil hierdurch lediglich die Messergebnisse in ihrer Objektivität verfälscht und nur die Folgen der Schadstoffbelastung abgemildert, nicht jedoch ihre Ursachen bekämpft würden. Vielmehr ist die Angemessenheit unter Berücksichtigung eines möglichst umfassenden und wirksamen Schutzes der grundgesetzlich garantierten Gesundheit von Anwohnern zu bewerten; sie überwiegt deutlich das bloße Interesse eines Verkehrsteilnehmers, sich im eigenen Fahrzeug fortbewegen zu können.

Schließlich ist allein deswegen keine Ungleichbehandlung des Klägers beispielsweise gegenüber Haltern von Oldtimern mit H-Kennzeichen gemäß Art. 3 Abs. 1 GG gegeben, weil diesbezüglich eine sachlich gerechtfertigte Differenzierung (Stichwort: "Pflege des kraftfahrzeugtechnischen Kulturguts") gegeben ist.

Auch kann naturgemäß nicht allein auf die Schadstoffwerte des Fahrzeugs des Klägers im Verhältnis zum Gesamtausstoß des Straßenverkehrs abgestellt werden, weil dann stets jeder einzelne Verursacher weiterfahren dürfte; die einschlägigen Regelungen verlangen jedoch - wie dargelegt - eine Gesamtbetrachtung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung ist nicht zuzulassen, da ein Zulassungsgrund gemäß §§ 124a Abs.1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 (grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache) oder Nr. 4 (Abweichung des Urteils insbesondere von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts oder des Bundesverwaltungsgerichts) VwGO nicht vorliegt; eine über den konkreten Einzelfall hinausgehende - grundsätzlich klärungsbedürftige - Frage ist weder durch den Kläger dargetan noch sonst ersichtlich.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_duesseldorf/j2009/3_K_3720_09urteil20091208.html - DE:VGD:2009:1208.3K3720.09.00

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