Verwaltungsgericht Minden v. 02.11.2005: Zur Ermessensentscheidung über die Befristung von Linienverkehrsgenehmigungen im ÖPNV nach § 16 Abs. 2 PBefG

Das Verwaltungsgericht Minden (Urteil vom 02.11.2005 - 3 K 6443/03) hat entschieden:

Die Entscheidung über die Befristung einer Linienverkehrsgenehmigung für Kraftfahrzeuge innerhalb der Höchstdauer von acht Jahren nach § 16 Abs. 2 PBefG ist eine Ermessensentscheidung, die die öffentlichen Verkehrsinteressen berücksichtigt, nicht eine gebundene Entscheidung, die regelmäßig die Höchstdauer vorsieht. Der Regelfall der Genehmigungsdauer bewegt sich deutlich unterhalb von acht Jahren, etwa zwischen vier und sechs Jahren. Maßgebend für die Bemessung der Genehmigungsdauer sind die öffentlichen Verkehrsinteressen im Einzelfall, insbesondere zukunftsbezogene Gesichtspunkte der Verkehrsplanung, Raumordnung und Daseinsvorsorge, während wirtschaftliche Interessen des Unternehmers nicht völlig ignoriert werden dürfen, aber nicht ausschlaggebend sind.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Linienverkehr - Linienverkehrserlaubnis
und
Ã–ffentlicher Personen-Nahverkehr (Ã–PNV)
und
Ã–ffentlicher und nichtÃ¶ffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der

außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die

Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des

beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung

Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe:

Die Klage ist als Verpflichtungs-, hilfsweise Bescheidungsklage zulässig, aber nicht begründet.

Die Klägerin hat gegen die Beklagte weder einen Anspruch darauf, dass diese ihr für die Linie 482 eine über den 30. November 2009 hinaus befristete Genehmigung gemäß § 42 PBefG erteilt, noch darauf, dass die Beklagte über den Antrag der Klägerin auf Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu entscheidet. Der Bescheid der Beklagten vom 25. August 2003 und ihr Widerspruchsbescheid vom 1. Oktober 2003 sind nämlich - soweit diese Bescheide den weitergehenden Antrag der Klägerin ablehnen beziehungsweise die Ablehnung in diesem Umfang bestätigen - rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).

Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 3 PBefG muss derjenige, der mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr Personen befördert, im Besitz einer Genehmigung sein. Grundlage für die angefochtenen Bescheide und für einen Anspruch der Klägerin gegen die Beklagte auf Erteilung einer solchen, über den 30. November 2009 hinausgehenden Genehmigung auf der Linie 482 beziehungsweise für einen gleichgerichteten Bescheidungsanspruch ist die Regelung in § 13 Abs. 1 und 2 PBefG, die einer Erteilung der Genehmigung, ohne dass weitere Ausführungen hierzu erforderlich sind, nicht entgegensteht, in Verbindung mit § 16 Abs. 2 PBefG. Nach dieser Vorschrift ist die Geltungsdauer der Genehmigung für Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen, wobei die Geltungsdauer höchstens acht Jahre beträgt. Außerdem ist hier § 8 Abs. 3 PBefG zu beachten.

Bei der Entscheidung, auf welchen Zeitraum die Linienverkehrsgenehmigung innerhalb der Höchstdauer von acht Jahren zu befristen ist, handelt es sich um eine unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu treffende Ermessensentscheidung,

nicht um eine - wie die Klägerin meint - gebundene Entscheidung in dem Sinne, dass die Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen für die Dauer von acht Jahren zu erteilen ist, wenn nicht ausnahmsweise zwingende öffentliche Verkehrsinteressen entgegenstehen.

Dass es sich um eine Ermessensentscheidung handelt, § 16 Abs. 2 PBefG zumindest nicht im Sinne der Klägerin verstanden werden darf, wird durch die historische Auslegung bestätigt. So heißt es in der amtlichen Begründung zu § 44 a. F. PBefG,

abgedruckt bei Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 6b.,

der dem jetzigen § 16 Abs. 2 PBefG entspricht:

"Damit die Höchstdauer nicht weiterhin die Regel bildet, sondern jeder Fall unter Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen geprüft und die Geltungsdauer der Genehmigung danach bemessen wird, ist dieser Grundsatz im Satz 1 vorangestellt."

Legt man eine Ermessensentscheidung zu Grunde, so hat die Beklagte diese aus den nachfolgend behandelten Gründen rechtmäßig getroffen, dabei insbesondere auch ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten (vgl. § 40 VwVfG). Geht man hingegen von einer gebundenen Entscheidung aus, so verbietet es sich nach dem eindeutigen Wortlaut, nach der Entstehungsgeschichte sowie nach Sinn und Zweck des § 16 Abs. 2 Sätze 1 und 2 PBefG, dem antragstellenden Unternehmer regelmäßig einen Anspruch auf die Genehmigung für die gesetzliche Höchstdauer zuzuerkennen. Eine solche Genehmigungsdauer muss vielmehr besonders gelagerten Fällen, in denen der Unternehmer ein besonders hohes wirtschaftliches Risiko übernimmt, vorbehalten bleiben. Der Regelfall muss sich deutlich unterhalb des Zeitraums von acht Jahren, etwa zwischen vier und sechs Jahren, bewegen. Das Interesse des Unternehmers am Fortbestand seines Linienverkehrs über den gesetzlichen Genehmigungszeitraum hinaus wird durch § 13 Abs. 3 PBefG berücksichtigt und kann schon deshalb nicht auch noch in die Entscheidung nach § 16 Abs. 2 PBefG einfließen. Auch hieraus ergibt sich kein Grund, die Regellaufzeit an die Genehmigungshöchstdauer anzunähern.

Vgl. Barth, Befristung von Linienverkehrsgenehmigungen im straßengebundenen öffentlichen Personennahverkehr mit Kraftfahrzeugen, Rechtsgutachten, S. 15, 20 f., August 1999, www.zvbn.de/media/download/GutachtenLaufzeiten.pdf.

Die Klägerin hat nicht annähernd dargelegt, dass sie im Hinblick auf den Betrieb der Linie 482 ein besonders hohes wirtschaftliches Risiko übernommen hat oder übernimmt, was eine über den Zeitraum von sechs Jahren und drei Monaten hinausgehende, bis zu acht Jahren geltende Genehmigung rechtfertigen würde. Wirtschaftliche Interessen, die die Beklagte bei der Bemessung des Zeitraums, für den die Linienverkehrsgenehmigung erteilt wird, hätte berücksichtigen müssen, insbesondere solche Interessen, die eine um ein Jahr und neun Monate verlängerte Geltungsdauer erfordern, hat die Klägerin nicht vorgetragen. Das Gericht hatte sie mit richterlicher Verfügung vom 20. Februar 2004 aufgefordert, im Einzelnen mitzuteilen, welche Investitionen sie gerade im Hinblick auf die Verlängerung der Konzession für die hier streitige Linie von Q. nach M. über C. , O1. , M. -B1. und M. -I. getätigt hat, welche Abschreibungsfristen für diese Investitionen (etwa Busse) gelten und ob diese Investitionen auch auf anderen von ihr betriebenen Linien genutzt werden könnten. Weiter sollte die Klägerin im Einzelnen nachvollziehbar darstellen, weshalb sie auf eine für die Dauer von acht Jahren erteilte Konzession angewiesen ist und auf Grund der erforderlichen Investitionen bedeutende wirtschaftliche Nachteile hinnehmen müsste im Hinblick auf die nur für sechs Jahre und drei Monate geltende wiedererteilte Konzession. Hierauf ist sie jeweils nicht in der Sache eingegangen. Vielmehr stützt sie ihre Argumentation in diesem Rechtsstreit auf ihr - nach den oben stehenden Ausführungen abzulehnendes - Verständnis von § 16 Abs. 2 S. 1 und 2 PBefG.

Besondere Gründe dafür, dass die Beklagte die der Klägerin erteilte Linienverkehrsgenehmigung auf sechs Jahre und drei Monate befristet hat, aber immer noch oberhalb der Regellaufzeit geblieben ist, sind hiernach nicht mehr erforderlich. Gleichwohl liegen hier auch solche Gründe vor.

Generell sind für die Bemessung der Genehmigungsdauer die öffentlichen Verkehrsinteressen im Einzelfall und nicht die wirtschaftlichen Interessen des Unternehmers maßgebend, wobei letztere indessen nicht völlig ignoriert werden dürfen.

Vgl. Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 6f.

Dabei werden die öffentlichen Verkehrsinteressen durch § 16 Abs. 2 S. 3 in Verbindung mit § 8 Abs. 3 PBefG konkretisiert.

Vgl. Bidinger, a. a. O., Stand: 09/03, § 16 Nr. 6 a.

Ausschlaggebend dafür, wie die Genehmigungsdauer unter Berücksichtigung von § 8 Abs. 3 PBefG zu bemessen ist, sind letztlich nicht so sehr das gegenwärtige tatsächliche Verkehrsbedürfnis, sondern vielmehr die zukunftsbezogenen Gesichtspunkte der Verkehrsplanung, der Raumordnung, der kommunalen Neuordnung und der Daseinsvorsorge. Gründe, die diesen Anforderungen entsprechen, sind den angefochtenen Bescheiden und dem weiteren Vorbringen der Beklagten und des Beigeladenen mit ausreichender Sicherheit zu entnehmen. Der Beigeladene, dessen Bestrebungen die Beklagte in die Gründe der angefochtenen Bescheide einbezogen hat, will die wirtschaftlichen Risiken für Verkehrsangebote minimieren und die planerischen Möglichkeiten optimieren durch eine Integration der Angebote verschiedener Buslinien, und zwar durch die von ihm erarbeiteten und beschlossenen Linienbündel, wobei die zu einem Linienbündel zusammengefassten Linien nur dann sinnvoll gemeinsam vergeben werden können, wenn die geltenden Genehmigungen für diese Linien gleichzeitig auslaufen, was deren Befristung auf einen gemeinsamen Endzeitpunkt voraussetzt. Dass die Linienbündelung durch den Aufgabenträger bereits formal in den Nahverkehrsplan aufgenommen ist, ist dafür nicht zwingende Voraussetzung. Zu fordern und hier eingehalten ist jedoch ein mit der Aufstellung des Nahverkehrsplans qualitativ vergleichbares Verfahren, das eine methodisch korrekte und sachgerechte Abwägung sowie den Beschluss der zuständigen Gremien beinhaltet.

Vgl. Barth, a. a. O., S. 32.

Wenn Bidinger darüber hinaus als Voraussetzung für eine acht Jahre unterschreitende Genehmigungsdauer fordert, dass den öffentlichen Verkehrsinteressen für die betreffende Verbindung eine abgeschlossene Nahverkehrsplanung mit exakten Zeitvorstellungen oder aktuelle tatsächliche Veränderungen des Verkehrsbedürfnisses zu Grunde liegen, so ist dem nicht zu folgen. Zum einen stünde eine solche Einschränkung im Widerspruch zu der obigen Aussage über die Gesichtspunkte für die Bemessung der Genehmigungsdauer, zum anderen ist wegen der sich stets wandelnden Verhältnisse eine konkrete Nahverkehrsplanung über einen längeren, wenn auch unter acht Jahren liegenden Zeitraum - in der vorliegenden Sache bleibt die Genehmigungsdauer nur wenig, nämlich um ein Jahr und neun Monate, hinter der Höchstdauer zurück - im Regelfall überhaupt nicht möglich.

Dass das Linienbündelungskonzept von den rechtlichen Vorgaben her bereits jetzt umgesetzt werden kann, ist auch deshalb nicht zu fordern, weil die Befristung der Linienverkehrsgenehmigung als eine langfristige vorbereitende Maßnahme hierfür anzusehen ist und die Umsetzung des Konzepts, die ohne eine solche Vorbereitung von vornherein ausgeschlossen wäre, erst nach dem Auslaufen der in das Linienbündelungskonzept einbezogenen Genehmigungen erfolgen kann, in der vorliegenden Sache also erst nach dem 30. November 2009, auf der Grundlage des dann geltenden Rechts und des bis dahin gegebenenfalls neu beschlossenen Nahverkehrsplans. Die Berücksichtigung eines Linienbündelungskonzepts als öffentliches Verkehrsinteresse ist hiernach nur dann ausgeschlossen, wenn bereits im Zeitpunkt der Entscheidung über die Befristung feststeht, dass es auch in der Zukunft bei gegebenenfalls geänderter Sach- und Rechtslage keinesfalls wird umgesetzt werden können, oder wenn von vornherein feststeht, dass es nicht zu einer Verbesserung der Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr führen wird. Beides ist hier nicht der Fall.

Grundsätzlich widerspricht eine Befristung der Genehmigung nicht dem Grundrecht der Freiheit der Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 GG), denn nur dadurch erhält die Behörde die Möglichkeit, in bestimmten Zeitabständen zu prüfen, ob im Rahmen der ihr obliegenden Planung des gesamten öffentlichen Verkehrs die Fortführung des Unternehmens nicht mit den Interessen des öffentlichen Verkehrs in Widerspruch steht.

Vgl. Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 8.

In der vorliegenden Sache ist Art. 12 Abs. 1 GG darüber hinaus nicht anwendbar, weil die Klägerin nicht grundrechtsfähig ist. Alle ihre Gesellschaftsanteile stehen nämlich mittelbar in der Hand einer der Bundesrepublik Deutschland und ihr Zweck besteht allein in der Wahrnehmung von Aufgaben der Daseinsvorsorge.

Vgl. dazu BVerwG, Vorlagebeschluss vom 6. April 2000 - 3 C 7/99, NVwZ 2001, S. 320 ff. (320).

Schließlich ist die Entscheidung, eine Linienverkehrsgenehmigung mit einer Geltungsdauer von weniger als acht Jahren zu erteilen, die dem Unternehmer aber - wie hier - die Ausübung seines Berufes ermöglicht, unter dem Gesichtspunkt der Freiheit der Berufswahl und -ausübung weitgehend neutral, da die Verlängerung der Genehmigungsdauer auf die gesetzliche Höchstdauer die Ausübung des Grundrechts aus Art. 12 GG durch den einzigen oder ausgewählten Antragsteller stärken mag, gleichzeitig aber im Hinblick auf den Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG die Rechte der (gegebenenfalls) zukünftigen, ebenfalls unter dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG stehenden Konkurrenten beeinträchtigt, nicht zu lange darauf warten zu müssen, dass sie ihrerseits den Beruf eines Linienverkehrsunternehmers in der von ihnen beabsichtigten Weise ausüben können.

Vgl. Barth, a. a. O., S. 9.

Denkbar ist, dass die Klägerin dann, wenn die Linienverkehrsgenehmigungen jeweils mit der gesetzlich vorgesehenen Höchstdauer von acht Jahren vergeben werden, damit einzeln auslaufen und einzeln neu vergeben werden müssen, das Aufkommen konkurrierender Unternehmen in der Region vermeidet, in der sie bisher weitgehend allein Buslinien im öffentlichen Personennahverkehr betreibt, weil es für ein anderen Unternehmen unwirtschaftlich ist, die erforderliche Infrastruktur - etwa Depots, in denen die Kraftfahrzeuge über Nacht untergestellt sowie gewartet und gepflegt werden können - für eine einzelne Buslinie vorzuhalten.

Vgl. Barth, a. a. O., S. 30 f.

Konkurrenzschutz darf aber niemals Zweck einer Zulassungsregelung sein, wie sie das Personenbeförderungsgesetz etwa mit dem Erfordernis der Linienverkehrsgenehmigung enthält, muss vielmehr, wenn die Zulassungsregelung gegenüber Art. 12 Abs. 1 GG Bestand haben soll, auch als Nebenwirkung vermieden werden.

Angesichts der vor allem in ländlichen Bereichen anzutreffenden Mängel des öffentlichen Personennahverkehrs besteht ein erhebliches öffentliches Verkehrsinteresse daran, dass sich zukünftig neben der Klägerin konkurrierende Verkehrsunternehmen um die Vergabe von Genehmigungen für tunlichst zu integrierten Angeboten zu verzahnende Linien bemühen, dabei nach Möglichkeit bessere Verkehrsleistungen anbieten und auf diese Weise auch die Klägerin veranlassen können, ihre Leistungen weiter zu steigern. Die Befürchtung der Klägerin, die Genehmigung für die Buslinie 482 nach dem Auslaufen der Genehmigung zum 30. November 2009 nicht erneut zu erhalten, also angesichts der weiter gestellten Anträge unberücksichtig zu bleiben, ist unter Berücksichtigung von § 13 Abs. 3 PBefG im Übrigen nur dann realistisch, wenn die Leistungen der Klägerin hinter denen konkurrierender Unternehmen zurückbleiben.

Vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 6. April 2000 - 3 C 7/99, NVwZ 2001, S. 320 ff.; Urteil vom 2. Juli 2003 - BVerwG 3 C 46.02 -, NVwZ 2003, S. 1114 ff. (1115).

Beantragen konkurrierende Unternehmen eine Genehmigung für den Verkehr mit Kraftomnibussen auf ein und denselben Linie, so kann nur ein Unternehmen die beantragte Genehmigung erhalten, und die Anträge der weiteren Unternehmen können und müssen abgelehnt werden.

Vgl. BVerwG, a. a. O.

Die Frage, ob die Beklagte verpflichtet ist, auslaufende Genehmigungen für den Linienverkehr mit Kraftomnibussen einzeln oder als Linienbündel öffentlich auszuschreiben, stellt sich in der vorliegenden Sache nicht, da die Beklagte jedenfalls berechtigt ist, ihr Konzept in der Weise zu verwirklichen, dass sie zu gegebener Zeit öffentlich auf das Auslaufen von Genehmigungen hinzuweist,

und Verkehrsunternehmen dazu anregt, Anträge auf Erteilung von Genehmigungen für die gebündelten Linien zu stellen.

Hat die Klägerin Zuwendungen für den Kauf von Kraftomnibussen erhalten mit der Auflage, sie für einen Mindestzeitraum von zehn Jahren zweckentsprechend einzusetzen, so kann dies nicht dazu führen, dass sie hinsichtlich der Erteilung von Linienverkehrsgenehmigungen gegenüber anderen Unternehmen, die solche Zuwendungen nicht beansprucht oder erhalten haben, bevorzugt wird,

vgl. Barth, a. a. O., S. 21,

ganz abgesehen davon, dass die Klägerin auch nicht ansatzweise vorgetragen hat, sie werde die genannte Auflage nicht einhalten können, wenn ihr die Genehmigung für die Buslinie 482 nicht für acht, sondern nur für sechs Jahre und drei Monate erteilt wird. Dies dürfte angesichts der zahlreichen von der Klägerin bedienten Buslinien mit einem entsprechenden Bedarf an einzusetzenden Kraftomnibussen auch auszuschließen sein.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Klägerin die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, da dieser keinen eigenen Antrag gestellt und damit kein eigenes Kostenrisiko auf sich genommen hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_minden/j2005/3_K_6443_03urteil20051102.html - DE:VGMI:2005:1102.3K6443.03.00

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