Verwaltungsgericht Braunschweig v. 15.10.2015: Fahrschule

Das Verwaltungsgericht Braunschweig (Urteil vom 15.10.2015 - 6 A 269/15) hat entschieden:

Siehe auch
Fahrlehrer StrafOWi
und
Fahrlehrer Fahrzeugfuehrer

Gründe:

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Die Feststellungsklage ist gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Die Beklagte hat mit ihren Schreiben vom 02.03.2015 und 10.04.2015 zum Ausdruck gebracht, dass sie von einem Erlöschen der erteilten Fahrschulerlaubnis kraft Gesetzes am 29.04.2015 ausgeht. Im Klageverfahren hat sie diese Rechtsansicht bekräftigt. Damit besteht im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der Feststellung, dass die Fahrschulerlaubnis nicht kraft Gesetzes erloschen ist. Die Subsidiarität der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO steht dem nicht entgegen, weil die Beklagte keinen Bescheid i. S. v. § 35 Satz 1 VwVfG erlassen hat (z. B. Aufforderung zur Rückgabe der Erlaubnisurkunde gemäß § 20 Abs. 5 FahrlG oder feststellenden Verwaltungsakt, dass die Fahrschulerlaubnis erloschen ist), den die Klägerin im Wege der Anfechtungsklage hätte angreifen können.

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Die Klage hat jedoch keinen Erfolg. Im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ist die der Klägerin am 30.11.2011 erteilte Fahrschulerlaubnis gemäß §§ 11 Abs. 2, 20 Abs. 4 Satz 2 FahrlG erloschen, da Herr D. als Prokurist der Klägerin nicht wirksam innerhalb von drei Monaten nach dem Ausscheiden von Herrn G. zum verantwortlichen Leiter bestellt worden ist.

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Gemäß §§ 11 Abs. 2, 20 Abs. 4 Satz 2 FahrlG erlischt die Fahrschulerlaubnis einer von einer juristischen Person geführten Fahrschule nach dem Ausscheiden des verantwortlichen Leiters des Ausbildungsbetriebs, wenn nicht binnen drei Monaten eine andere Person nach den Vorschriften dieses Gesetzes zum verantwortlichen Leiter des Ausbildungsbetriebs bestellt wird.

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Mit der Kündigung des vormaligen verantwortlichen Leiters der Klägerin, Herrn G., zum 28.02.2015 ist dieser aus dem Ausbildungsbetrieb ausgeschieden. Innerhalb von drei Monaten hat die Klägerin keine andere Person nach den Vorschriften des Fahrlehrergesetzes zum verantwortlichen Leiter bestellt. Für den Fall einer durch eine juristische Person geführten Fahrschule bestimmt § 11 Abs. 2 FahrlG die Voraussetzungen, die der verantwortliche Leiter der Fahrschule erfüllen muss. Wie der (Allein-)Inhaber einer Fahrschule hat der verantwortliche Leiter einer durch eine juristische Person geführten Fahrschule die Pflichten aus den §§ 16-19 FahrlG, zu denen u. a. Anzeige- und Aufzeichnungspflichten gehören. Denn eine juristische Person kann diese Pflichten im Zusammenhang mit der Ausbildung von Fahrschülern nicht selbst wahrnehmen, weshalb das Fahrlehrergesetz die Position des verantwortlichen Leiters ausdrücklich vorsieht (vgl. Dauer, Fahrlehrerrecht, § 16 FahrlG Erl. 1). Gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 FahrlG wird einer juristischen Person eine Fahrschulerlaubnis erteilt, wenn die in Abs. 1 Nr. 6 genannten Voraussetzungen erfüllt sind (Schulungsraum, Lehrmittel und Lehrfahrzeuge) und keine Tatsachen vorliegen, die die zur Vertretung berechtigten Personen als unzuverlässig erscheinen lassen und eine von ihnen, die die Voraussetzungen des Absatzes 1 Nrn. 1 - 5 erfüllt, zum verantwortlichen Leiter des Ausbildungsbetriebes bestellt wird. Damit muss der verantwortliche Leiter u. a. eine "zur Vertretung berechtigte Person" sein. Nach Ansicht der Kammer ist bei einer in der Form einer GmbH geführten Fahrschule lediglich ein Geschäftsführer i. S. v. § 35 GmbHG, nicht jedoch ein durch Rechtsgeschäft bestellter Prokurist (vgl. § 48 ff. HGB) eine in diesem Sinne "zur Vertretung berechtigte Person". Die Kammer schließt sich insoweit dem ausführlich und sorgfältig begründeten rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 18.07.2013 (1 K 420/12, juris) an. Dort wird u. a. Folgendes ausgeführt (a. a. O., Rn. 16 ff.):

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"Zwar ist der Wortlaut der Vorschrift - wie auch die Klägerin anführt - nicht eindeutig, da nach den Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuches (§§ 164 ff. BGB) und des Handelsgesetzbuches (§§ 48 ff. HGB) auch diejenigen im Rechtssinne zu einer Vertretung berechtigt sind, die aufgrund einer rechtsgeschäftlichen Erteilung über eine (Handlungs-)Vollmacht oder Prokura verfügen. Jedoch sprechen die Entstehungsgeschichte und der Wille des Gesetzgebers ebenso wie systematische Gründe für ein Verständnis des § 11 Abs. 2 Satz 1 FahrlG dahingehend, dass mit den "zur Vertretung berechtigten Personen" die organschaftlichen Vertreter der juristischen Person, die sich um die Erteilung einer Fahrschulerlaubnis bemüht, gemeint sind. Dies wird auch vom Sinn und Zweck der Bestimmung getragen (in diesem Sinne auch: Dauer, Fahrlehrerrecht, 2010, § 11 Anm. 26; Eckhardt, Fahrlehrergesetz, 6. Aufl. 1999, § 11 Rn. 15; a.A.: Koch, Das neue Fahrlehrerrecht, 1999, § 11 Rn. 98; offengelassen: VG Augsburg, Beschluss vom 21. August 2002 - Au 3 S 02.882 -, juris Rn. 27).

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In der ursprünglichen Fassung des Gesetzes vom 25. August 1969 (BGBl. I S. 1336) verlangte § 11 Abs. 2 Satz 1 FahrlG für die Erteilung einer Fahrschulerlaubnis, dass keine Tatsachen vorliegen, die die nach Gesetz oder Satzung zur Vertretung berufenen Personen als unzuverlässig erscheinen lassen, womit zweifelsfrei allein auf die Organe der juristischen Person bzw. des (seinerzeit als tauglicher Bewerber für eine Fahrschulerlaubnis vorgesehenen) nicht-rechtsfähigen Vereins - namentlich den Geschäftsführer einer GmbH, den Vorstand einer Aktiengesellschaft bzw. Genossenschaft oder den Vorstand des Vereins - abgestellt wird, deren Vertretungsmacht jeweils durch das Gesetz (§§ 35, 37 GmbHG, §§ 78, 82 AktG oder §§ 26 f. GenG) bzw. durch die Vereinssatzung (§ 26 Abs. 1 BGB) bestimmt werden. Hiervon ist der Gesetzgeber auch durch die Ersetzung der Fassung "nach Gesetz oder Satzung zur Vertretung berufenen Personen" durch die Fassung "zur Vertretung berechtigte Personen" durch Art. 2 Nr. 8 lit. b des Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Fahrlehrergesetzes vom 13. Mai 1986 (BGBl. I S. 700) nicht abgerückt. Denn wie sich aus den Erwägungen der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 10/4490 S. 24) ergibt, diente dies - ebenso wie die im selben Zuge erfolgte Streichung der Möglichkeit für nicht-rechtsfähige Vereine, die Fahrschulerlaubnis zu erlangen - allein der Verwaltungs- und Gesetzesvereinfachung. Da der Gesetzgeber darauf abstellte, dass der Hinweis auf Gesetz oder Satzung in § 11 Abs. 2 FahrlG verzichtbar sei, "weil sich die Vertretung einer juristischen Person stets nach den zugrundeliegenden Rechtsvorschriften, wie z.B. §§ 6, 35 GmbHG, richtet", kann nicht angenommen werden, dass er eine Erweiterung des für die Zuverlässigkeitsprüfung relevanten Personenkreises beabsichtigte.

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Dass das Fahrlehrergesetz auch weiterhin allein die organschaftlichen Vertreter einer juristischen Person als relevant für die Fahrschulerlaubnis nach § 11 Abs. 2 FahrlG ansieht, lässt sich zudem an anderen Vorschriften des Gesetzes erkennen. So wird insbesondere in der korrelierenden Vorschrift des § 17 Nr. 7 FahrlG über die Anzeigepflicht angeordnet, dass der Inhaber bzw. der verantwortliche Leiter des Ausbildungsbetriebs (nur) die Bestellung oder das Ausscheiden von Personen, die nach Gesetz oder Satzung zur Vertretung berufen sind, unverzüglich der Erlaubnisbehörde anzuzeigen hat. Diese Regelung wurde weder im Zusammenhang mit dem Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Fahrlehrergesetzes vom 13. Mai 1986 noch in der Folgezeit einer Änderung unterzogen. Außerdem sind nach dieser Bestimmung der Anzeige bei einer juristischen Person ein beglaubigter Auszug aus dem Handelsregister oder Vereinsregister, bei einem nicht-rechtsfähigen Verein Unterlagen über die Vertretungsbefugnis der für ihn handelnden Personen beizufügen, was den Bezug auf die organschaftlichen Vertreter nochmals verdeutlicht…"

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Auch über Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Rechte sprechen nicht gegen die vorgenommene Auslegung von § 11 Abs. 2 Satz 1 FahrlG. Denn gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 FahrlG kann die zuständige Behörde u. a. von der Vorschrift des § 11 Abs. 2 FahrlG Ausnahmen zulassen, wenn Gründe der Verkehrssicherheit nicht entgegenstehen. Damit besteht grundsätzlich die Möglichkeit, über die Bewilligung einer Ausnahme einen Prokuristen zum verantwortlichen Leiter einer Fahrschule zu bestellen. Im Rahmen der dabei zu treffenden Ermessensentscheidung ist zu prüfen, ob die von § 11 Abs. 2 Satz 1 FahrlG i. V. m. insbesondere § 16 FahrlG verfolgten Ziele einer an der Verkehrssicherheit orientierten Ausbildung der Fahrschüler auch dann gewährleistet sind, wenn der verantwortliche Leiter des Ausbildungsbetriebs nicht aus dem Kreis der Geschäftsführer bestimmt wird (so auch VG Cottbus, a. a. O.). Ebenso wäre in diesem Rahmen zu prüfen, ob die Vertretungsbefugnis des Prokuristen für die Leitung des Fahrschulbetriebes und die Pflichten nach § 16 FahrlG nicht im Innenverhältnis schuldrechtlich, d. h. durch Vertrag, beschränkt sind. Die Klägerin legt (unter Berufung auf eine Auskunft aus dem Nds. Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr) selbst dar, dass diese Prüfung notwendig sei.

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Dementsprechend könnte die Klägerin im Rahmen eines Antrags auf (Wieder-) Erteilung der erloschenen Fahrschulerlaubnis einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für die Bestellung ihres Prokuristen Herrn D. zum verantwortlichen Leiter stellen. Dabei könnte dann auch geprüft werden, ob die Tatsache seiner Verurteilung u. a. wegen Bankrotts mit Strafbefehl des Amtsgerichts Braunschweig vom 19.08.2014 die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung hindert. Insofern liegt nahe, dass aus der Verurteilung resultierende gesetzliche Folgen umgangen werden sollen. Denn gemäß § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 Buchst. b GmbHG kann ein wegen einer Insolvenzstraftat wie z. B. Bankrott (§ 283 StGB) Verurteilter für die Dauer von fünf Jahren nach Rechtskraft des Urteils nicht Geschäftsführer einer GmbH sein. Demgegenüber ist eine Bestellung zum Prokuristen damit nicht ausgeschlossen.

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Vor diesem Hintergrund folgt die Kammer nicht der Argumentation der Beteiligten, dass auch ein Prokurist i. S. v. § 11 Abs. 2 Satz 1 FahrlG vertretungsberechtigt sei, weil es keine maßgeblichen Unterschiede zwischen einem Geschäftsführer und einem Prokuristen mit Einzelprokura gebe (vgl. auch Bouska/May/ Koehl, Fahrlehrer Recht, 14. Aufl., § 11 FahrlG Erl. 6 a).

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Damit ist Herr D., dem mit Gesellschafterbeschluss vom 03.03.2015 lediglich Einzelprokura erteilt worden ist, nicht wirksam zum verantwortlichen Leiter der Klägerin bestellt worden. Die Fahrschulerlaubnis war daher im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung gemäß § 20 Abs. 4 Satz 2 FahrlG erloschen. Das Gericht lässt offen, ob - wie von der Beklagten vertreten - allein die Satzungsänderung am 25.11.2014 bzw. deren Eintragung in das Handelsregister zum Ausscheiden des seinerzeit verantwortlichen Leiters Herrn G. i. S. v. § 20 Abs. 4 FahrlG führen konnte. Denn Herr G. ist am 28.02.2015 tatsächlich aus dem Ausbildungsbetrieb der Klägerin ausgeschieden, da er zu diesem Zeitpunkt gekündigt und den Betrieb verlassen hatte. Dementsprechend ist die Fahrschulerlaubnis jedenfalls drei Monate nach diesem Zeitpunkt, am 01.06.2015, erloschen (vgl. Dauer, Fahrlehrerrecht, § 20 FahrlG Erl. 18).

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Die Beklagte war auch berechtigt zu prüfen, ob die Bestellung von Herrn D. zum verantwortlichen Leiter rechtlich wirksam war. Ihre Prüfung war nicht auf den formellen Akt der Bestellung beschränkt; das Fehlen der Voraussetzungen des § 11 Abs. 2 FahrlG konnte nicht erst im Rahmen eines Widerrufs der Fahrschulerlaubnis gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 FahrlG geprüft werden. Denn § 20 Abs. 4 Satz 2 FahrlG fordert die Bestellung einer Person zum verantwortlichen Leiter "nach den Vorschriften dieses Gesetzes" binnen drei Monaten; anderenfalls erlischt die Fahrschulerlaubnis kraft Gesetzes. Innerhalb dieser drei Monate darf der Betrieb nach dem Willen des Gesetzgebers ohne fachliche Leitung weiterlaufen (vgl. Dauer, Fahrlehrerrecht, § 20 FahrlG Erl. 19). Damit soll diese Regelung gewährleisten, dass Fahrschulen, die nach Ablauf der 3-Monats-Frist den ausgeschiedenen verantwortlichen Leiter nicht durch eine die gesetzlichen Anforderungen erfüllende Person ersetzt haben, ohne weitere Verzögerungen die Erlaubnis verlieren. Fahrschulen, die die grundsätzlich für alle Betriebe geltenden rechtlichen Anforderungen auch nach der dreimonatigen Übergangsfrist nicht wieder erfüllen, sollen zur Abwehr von Gefahren für einen sachgerechten Ausbildungsbetrieb und die Verkehrssicherheit möglichst zeitnah den Betrieb einstellen müssen. Dies wäre nicht in gleicher Weise gewährleistet, wenn die inhaltliche Prüfung in das Widerrufsverfahren verlagert würde, weil der Ausbildungsbetrieb dann bis zur rechtskräftigen bzw. vollziehbaren Entscheidung der Behörde fortgeführt werden könnte. Geht die Behörde wegen nicht erfüllter gesetzlicher Anforderungen an den neu bestellten verantwortlichen Leiter davon aus, dass die Erlaubnis kraft Gesetzes erloschen ist, so kann sie dem Rechtsschutzinteresse der Fahrschule und dem Gebot der Rechtsklarheit durch den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts Rechnung tragen.

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Nach alledem kann das Gericht offenlassen, ob Herr D. die Voraussetzungen zur Bestellung als verantwortlicher Leiter im Übrigen erfüllt. Derzeit bestehen zumindest erhebliche Zweifel an seiner Zuverlässigkeit. Gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 FahrlG dürfen keine Tatsachen vorliegen, die den verantwortlichen Leiter als unzuverlässig erscheinen lassen. Unzuverlässig in diesem Sinn ist eine Person insbesondere dann, wenn sie wiederholt die Pflichten gröblich verletzt hat, die ihr nach dem Fahrlehrergesetz oder den auf ihm beruhenden Rechtsverordnungen obliegen (vgl. zum Widerruf § 21 Abs. 2 Satz 2 FahrlG). Neben diesem speziellen, aber nach dem eindeutigen Wortlaut nicht abschließenden Unzuverlässigkeitstatbestand können auch andere, nicht spezifisch fahrschulbezogene Umstände die Unzuverlässigkeit begründen. Insofern stimmt der Unzuverlässigkeitsbegriff des Fahrlehrergesetzes mit demjenigen des allgemeinen Gewerberechts überein. Denn die Vorschriften über die an Fahrschulinhaber und verantwortliche Leiter zu stellenden Anforderungen sind gewerberechtlicher Art (vgl. BVerwG. B. v. 30.10.1996 - 1 B 197/906 -, NVwZ-RR 1997, 284 und U. v. 1.6.1965 - 1 C 34.63 -, BVerwGE 21, 203; OVG Nordrhein-Westfalen. U. v. 3.6.1996 - 25 A 5043/95 -, GewArch 1997, 27; VG Braunschweig, B. v. 19.8.1999 - 6 B 189/99 -, juris).

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Gewerberechtliche Unzuverlässigkeit (§ 35 GewO) liegt vor, wenn der Gewerbetreibende nach dem Gesamtbild seines Verhaltens keine Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreibt. Die Unzuverlässigkeit kann sich insbesondere aus mangelnder wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit, dem Vorliegen von Steuerschulden, der Verletzung von steuerlichen Erklärungspflichten, dem Vorhandensein von Beitragsrückständen bei Sozialversicherungsträgern oder aus Straftaten und Ordnungswidrigkeiten ergeben (vgl. BVerwG, U. v. 2.2.1982 - 1 C 146/80 -, juris; BVerwG, B. v. 19.1.1994 - 1 B 5/94 -, juris; BVerwG, B.,v. 11.11.1996 - 1 B 226/96 -, juris; BVerwG, B.,v. 5.3.1997 - 1 B 56/97 -, juris; BVerwG, B.,v. 16.2.1998 - 1 B 26/98 -, juris). Die wirtschaftliche Leistungsunfähigkeit begründet die Unzuverlässigkeit dann, wenn es sich um eine anhaltende Leistungsunfähigkeit handelt, also keine Anzeichen für eine Besserung der wirtschaftlichen Situation gegeben sind, insbesondere ein Sanierungskonzept fehlt (OVG Nordrhein-Westfalen, U. v. 03.06.1996, a. a. O.).

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Zwar kann aufgrund der zuletzt vorgelegten Unterlagen derzeit ohne weitere Ermittlungen keine abschließende Aussage zum Stand des Insolvenzverfahrens des Herrn D., seinem Verhalten dort und einer weiteren "Sanierung" seiner finanziellen Situation getroffen werden. Jedoch begründen derzeit allein die gewerbebezogenen Verurteilungen wegen Veruntreuens von Arbeitsentgelt im Jahr 2012 im Rahmen des Betriebs seiner E. und wegen Bankrotts und falscher Versicherung an Eides statt im Zusammenhang mit der Gründung der Klägerin im Jahr 2014 unter besonderer Berücksichtigung der gesetzlichen Folge aus § 6 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 Buchst. b GmbHG erhebliche Zweifel an dessen Zuverlässigkeit.

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Nach alledem ist die Klage mit der für die Klägerin negativen Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

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Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Berufung wird gemäß § 124 Abs. 1 und 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, da die Rechtssache im Hinblick auf die Frage der Bestellung eines Prokuristen zum verantwortlichen Leiter einer Fahrschule gemäß § 11 Abs. 2 FahrlG im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung bedarf und daher grundsätzliche Bedeutung hat.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Das Gericht orientiert sich dabei nach ständiger Praxis (vgl. z. B. Einstellungsbeschluss im Verfahren 6 A 20/12 vom 12.10.2012) an den Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit zu Streitigkeiten um eine Gewerbeerlaubnis (NVwZ 2013,Heft 23, Beilage 2, Nr. 54.1), weil die wirtschaftlichen Interessen insoweit vergleichbar sind. Den dort vorgesehenen Mindestbetrag legt das Gericht zugrunde, weil sich dem Vortrag der Klägerin sowie den sonstigen Unterlagen keine Anhaltspunkte für ein darüber hinausgehendes wirtschaftliches Interesse an der im Kern streitgegenständlichen Fahrschulerlaubnis entnehmen lassen.

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