Das Verkehrslexikon
BVerfG v. 15.07.2025: Drohnen
Das BVerfG (Urteil vom 15.07.2025 - 2 BvR 508/21) hat entschieden:
Siehe auch
Schutz von Kindern und aelteren Menschen
und
Drohnen
Tenor:
1. Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
2. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern die Hälfte ihrer notwendigen
Auslagen zu erstatten.
Gründe:
A.
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Durchführung von Einsätzen bewaffneter Drohnen
durch die Vereinigten Staaten von Amerika (im Folgenden: USA) in der Republik Jemen
unter Nutzung technischer Einrichtungen auf dem US-Luftwaffenstützpunkt Ramstein (Air
Base Ramstein) und die Frage, ob die Bundesrepublik Deutschland eine in diesem Zusammenhang
gegenüber den jemenitischen Beschwerdeführern etwaig bestehende Schutzpflicht verletzt
hat.
2
Die Beschwerdeführer sind Staatsangehörige der Republik Jemen und leben mit ihren
Familien in der Ortschaft Khashamer, Distrikt Al-Qutn, Provinz Hadramaut im Jemen.
Sie sind Neffen eines muslimischen Geistlichen, der am 29. August 2012 zusammen mit
einem mit ihnen verwandten Polizisten und drei mutmaßlichen Mitgliedern der Organisation
Al-Qaida auf der arabischen Halbinsel (Al-Qaida in the Arabian Peninsula ) infolge
eines Drohneneinsatzes der USA auf dem Platz vor der Moschee in Khashamer getötet
wurde.
I.
3
1. In Reaktion auf die Terroranschläge vom 11. September 2001 erließ der Kongress
der USA eine gemeinsame Resolution ("Joint Resolution", sog. Authorization for Use
of Military Force, AUMF 2001, Pub. L. 107-40, 115 Stat. 224). Sie ermächtigt den US-Präsidenten,
jede notwendige und angemessene Gewalt gegen jene Nationen, Organisationen oder Personen
anzuwenden, die den Terrorangriff vom 11. September 2001 mutmaßlich geplant, genehmigt,
begangen oder dazu Hilfestellung geleistet oder solchen Organisationen oder Personen
Unterschlupf gewährt haben, um zukünftige internationale terroristische Handlungen
gegen die USA zu verhindern. Diese Resolution ist seitens der US-Regierung als nationale
Rechtsgrundlage für das Vorgehen gegen die Taliban und Al-Qaida sowie gegen "assoziierte
Kräfte" (associated forces) verwendet worden. Assoziierte Kräfte sind solche organisierten
bewaffneten Gruppen, die an der Seite von Al-Qaida oder den Taliban kämpfen und sich
als deren Verbündete an Feindseligkeiten gegen die USA oder deren Koalitionspartner
beteiligen. Als assoziierte Kräfte in diesem Sinne werden verschiedene, mit den zuvor
genannten Akteuren verbundene Gruppen in Afghanistan, AQAP, Al-Shabaab in Somalia,
Einzelpersonen, die zu Al-Qaida in Libyen gehören, Al-Qaida in Syrien und der sogenannte
Islamische Staat (ISIL/ISIS/IS) angesehen (vgl. White House, Report on the Legal and
Policy Frameworks Guiding the United States' Use of Military Force and Related National
Security Operations, 2016, S. 5). Die genannte Resolution ist weiterhin in Kraft und
dient als Rechtsgrundlage für das Vorgehen der USA gegen die genannten nichtstaatlichen
Gruppen und Einzelpersonen im Ausland.
4
Die USA begannen in der Folge, zum Zwecke gezielter Tötungen im Jemen und in anderen
Staaten bewaffnete Drohnen einzusetzen, die vom Gebiet der USA aus gesteuert werden.
Der erste Einsatz im Jemen fand im Jahr 2002 statt. Die Einsätze intensivierten sich
ab dem Jahr 2009 (vgl. Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection
of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism, Ben Emmerson,
UN Doc. A/68/389, 18.09.2013, Rn. 34). Die genauen Zahlen dabei getöteter legitimer
militärischer Ziele und geschützter Zivilpersonen sind umstritten. Im Jahr 2016 erklärte
die US-Regierung, dass vom 20. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2015 zwischen 64 und
116 Zivilisten in Libyen, Pakistan, Somalia und im Jemen getötet worden seien. Außerdem
seien zwischen 2.372 und 2.581 legitime militärische Ziele eliminiert worden. Dabei
räumte die US-Regierung ein, dass es hinsichtlich dieser Zahlen Unterschiede in den
Einschätzungen der US-amerikanischen Regierung zu denjenigen von Nichtregierungsorganisationen
gebe, die für den Zeitraum zwischen dem 20. Januar 2009 und dem 31. Dezember 2015
von mehr als 200 bis zu über 900 möglichen Todesfällen von Zivilisten ausgingen (vgl.
US-Director of National Intelligence, Summary of Information Regarding U.S. Counterterrorism
Strikes Outside Areas of Active Hostilities, 01.07.2016, S. 1 f.; Daugirdas/Mortenson,
American Journal of International Law 2016, S. 814 ).
5
2. Zu den Rechtsgrundlagen für die Einsätze bewaffneter Drohnen veröffentlichten die
USA verschiedene Dokumente.
6
a) Während der Amtszeit von Präsident Obama wurden die Einsätze der Drohnen öffentlich
begründet, insbesondere in einem im Jahr 2016 veröffentlichten Dokument mit dem Titel
"Report on the Legal and Policy Frameworks Guiding the United States' Use of Military
Force and Related National Security Operations". Hinsichtlich der Völkerrechtskonformität
ihres extraterritorialen Vorgehens gegen Terroristen und terroristische Gruppen berufen
sich die USA auf ihr Selbstverteidigungsrecht und das humanitäre Völkerrecht (vgl.
White House, Report on the Legal and Policy Frameworks Guiding the United States'
Use of Military Force and Related National Security Operations, 2016, S. 9 ff.). Im
Fall von bewaffneten Konflikten gegen nichtstaatliche Akteure, die ihre Standorte
länderübergreifend wechselten, seien die USA in Bezug auf ihre Gewaltanwendung nicht
auf die unmittelbaren Gefechtszonen ("hot battlefields") beschränkt (vgl. Department
of Defense, Law of War Manual - June 2015 , S. 81 Fn. 58). Für
solche Einsätze sei das Recht des bewaffneten Konflikts in nichtinternationalen bewaffneten
Konflikten einschlägig. Dieses beinhalte den Gemeinsamen Artikel 3 der vier Genfer
Konventionen und andere vertragliche und völkergewohnheitsrechtliche Normen, welche
die Teilnahme an Feindseligkeiten im nicht internationalen bewaffneten Konflikt regelten.
7
Der Einsatz von neuen Waffentechnologien wie bewaffneten Drohnen sei erlaubt, solange
diese nach den Prinzipien und Regeln des Rechts des bewaffneten Konflikts eingesetzt
würden. Die Zielauswahl stehe im Einklang mit dem Gebot, zwischen legitimen militärischen
Zielen einerseits und Zivilpersonen beziehungsweise zivilen Objekten andererseits
zu unterscheiden. Ein Individuum, das formal oder funktional Mitglied einer bewaffneten
Gruppe sei, die sich mit den USA in einem bewaffneten Konflikt befinde, sei in der
Regel ein legitimes Ziel. Dass jemand in funktionaler Hinsicht Mitglied einer bewaffneten
Gruppe sei, könne unter Berücksichtigung verschiedener Aspekte festgestellt werden,
etwa anhand des Umfangs, in dem die Person Funktionen zugunsten der Gruppe wahrnehme,
die vergleichbar seien mit jenen Funktionen, die Mitglieder staatlicher Streitkräfte
ausübten. Die Zielauswahl wahre auch das Prinzip der Verhältnismäßigkeit, welches
unter anderem Angriffe verbiete, bei denen zu erwarten sei, dass der mit dem Angriff
verbundene Verlust des Lebens von Zivilpersonen, deren Verletzung oder die Beschädigung
ziviler Objekte außer Verhältnis zu dem zu erwartenden direkten militärischen Vorteil
stünden. Hinzu komme, dass im Vorfeld eines Angriffs Maßnahmen ergriffen werden müssten,
um das Risiko ziviler Schäden zu reduzieren. Die Zielauswahl stehe außerdem im Einklang
mit dem Prinzip der Notwendigkeit, demzufolge der Einsatz militärischer Gewalt einem
legitimen militärischen Zweck dienen müsse. Ferner gebe es einen sorgfältigen Prozess,
der dem Einsatz militärischer Gewalt vorausgehe und rigorose Sicherungen zum Schutz
des Lebens von Zivilisten vorsehe (vgl. White House, Report on the Legal and Policy
Frameworks Guiding the United States' Use of Military Force and Related National Security
Operations, 2016, S. 20 f.).
8
b) Die Praxis gezielter Tötungen durch bewaffnete Drohnen wird zudem durch wechselnde,
von der jeweiligen Administration beschlossene "Policies" und weitere nationale Bestimmungen
reguliert.
9
Die "Policies" werden von der US-Regierung als politische Leitlinien erstellt, zu
deren Aufstellung aus Sicht der jeweiligen US-Administration keine rechtliche Verpflichtung
besteht. Die Presidential Policy Guidance (PPG) der Obama-Administration vom 22. Mai
2013, die Principles, Standards, and Procedures (PSP) der ersten Trump-Administration
und das Presidential Policy Memorandum (PPM) der Biden-Administration, jeweils unbekannten
Datums, haben gemein, dass sogenannte direkte Aktionen, die auch den Einsatz tödlicher
Waffengewalt gegen und die Inhaftierung von Individuen umfassen können, in Übereinstimmung
mit dem US-amerikanischen Recht und dem Völkerrecht erfolgen müssen. Alle drei Dokumente
priorisieren eine Festnahme gegenüber dem Einsatz tödlicher Waffengewalt. Zudem müsse
eine direkte Aktion, die zur Tötung eines terroristischen Ziels führen solle, im Vorfeld
rechtlich geprüft werden. Die "Policies" sehen einen "near certainty"-Standard vor,
wonach nahezu sicher sein solle, dass keine Zivilisten durch einen Einsatz verletzt
oder getötet werden. Schließlich betonen alle drei Dokumente in unterschiedlicher
Deutlichkeit, dass der US-Präsident durch die "Policies" nicht gebunden werde und
von den Regeln abweichen könne. Alle drei Dokumente enthalten geschwärzte Passagen
hinsichtlich der Einsatzvorbereitung, -durchführung und -nachbereitung. Die Einhaltung
der "Policies" wird bislang gerichtlich nicht überprüft (vgl. United States District
Court for the District of Columbia, Ahmad Muaffaq Zaidan et al. v. Donald J. Trump
et al., 13.06.2018, Civil Action No. 17-581 , S. 23).
10
Die von Präsident Obama erlassene Executive Order 13732 vom 1. Juli 2016 über die
Untersuchung ziviler Kollateralschäden und die Auferlegung jährlicher Berichtspflichten
zur Anzahl getöteter Zivilisten und legitimer militärischer Ziele wurde durch Präsident
Trump mit Executive Order 13862 vom 6. März 2019 aufgehoben. Allerdings verpflichtete
der Kongress das US-amerikanische Verteidigungsministerium bereits ab dem Jahr 2017,
Berichte über zivile Opfer, die während des vorangegangenen Jahres durch militärische
Operationen der USA verursacht worden waren, zu veröffentlichen (vgl. National Defense
Authorization Act for Fiscal Year 2018, Pub. L. 115-91, 12.12.2017, 131 Stat. 1283
, Sec. 1057 ; National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019, Pub.
L. 115-232, 13.08.2018, 132 Stat. 1636 , Sec. 1062; National Defense Authorization
Act for Fiscal Year 2020, Pub. L. 116-92, 20.12.2019, 133 Stat. 1198 , Sec.
1703 ). Diese jährlichen Berichte zeigen unter anderem die Schwierigkeit auf, zivile
Kollateralschäden exakt zu erfassen. So konnte eine genaue Zahl nicht immer angegeben
und es mussten mitunter die in vorherigen Berichten genannten Zahlen nachträglich
wegen neuer Erkenntnisse korrigiert werden (vgl. etwa Annual Report on Civilian Casualties
in Connection with United States Military Operations in 2021, S. 8; Annual Report
on Civilian Casualties in Connection with United States Military Operations in 2022,
S. 5 ff.).
11
Außerdem verpflichtete der Haushaltsgesetzgeber das Ministerium, eine unabhängige
Bewertung der Standards, Prozesse, Verfahren und seiner Politik in Bezug auf zivile
Opfer vorzunehmen (vgl. National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020, Pub.
L. 116-92, 20.12.2019, 133 Stat. 1198 , Sec. 1721). Infolge anhaltender Diskussionen
über zivile Opfer gab der Kongress dem Verteidigungsministerium am 15. Dezember 2021
auf, eine "Civilian Casualty Policy" zu erarbeiten. Dieses veröffentlichte daraufhin
im Januar 2022 einen Bericht der von ihm beauftragten RAND Corporation, in dem festgestellt
wird, dass das Verteidigungsministerium zwar eine solide Grundlage für die Einhaltung
des Kriegsrechts geschaffen habe, aber dessen gegenwärtiger Ansatz, zivile Kollateralschäden
zu ermitteln, zu untersuchen und auf diese zu reagieren, erhebliche Schwächen aufweise
und in den verschiedenen Einsatzgebieten nicht einheitlich sei (vgl. Secretary of
Defense, Memorandum for Secretaries of the Military Departments u.a., 27.01.2022;
RAND Corporation, U.S. Department of Defense Civilian Casualty Policies and Procedures
- An Independent Assessment, 2022, S. vii f.). Im August 2022 veröffentlichte das
Verteidigungsministerium den"Civilian Harm Mitigation and Response Action Plan(CHMR-AP)",
der darauf abzielte, die Art und Weise zu verbessern, in der das Ministerium zivile
Schäden, die aus militärischen Operationen resultieren, abmildert und auf sie reagiert
(vgl. U.S. Department of Defense, Civilian Harm Mitigation and Response Action Plan,
25.08.2022). Der "National Defense Authorization Act (NDAA)" von 2023 sah zudem vor,
dass das "Civilian Protection Center of Excellence" des Verteidigungsministeriums
einen unabhängigen Bericht bei einer staatlich finanzierten Forschungseinrichtung
über die eigene Praxis hinsichtlich der Kriterien in Auftrag geben solle, anhand derer
das Verteidigungsministerium zwischen Kombattanten und Zivilisten in Boden- und Luftoperationen
seit 2001, einschließlich der Einsätze in Afghanistan, Irak, Syrien, Somalia, Libyen
und im Jemen, unterschieden habe (vgl. National Defense Authorization Act for Fiscal
Year 2023, Pub. L. 117-263, 23.12.2022, 136 Stat. 2395 , Sec. 1067).
12
Am 31. Juli 2023 veröffentlichte das US-Verteidigungsministerium eine Aktualisierung
des "Law of War Manual", das die Rechtsansichten der US-Regierung zum anwendbaren
Recht im bewaffneten Konflikt enthält. Nach dem Unterscheidungsgebot müssten Befehlshaber
und andere Entscheidungsträger davon ausgehen, dass Personen vor Angriffen geschützt
seien, es sei denn, die zu diesem Zeitpunkt verfügbaren Informationen deuteten darauf
hin, dass die Personen militärische Ziele seien. Eine Person könne auch dann als militärisches
Ziel betrachtet werden, wenn Zweifel verblieben, sofern der Befehlshaber und andere
Entscheidungsträger ihre Einschätzungen nach Treu und Glauben auf die zu diesem Zeitpunkt
verfügbaren Informationen stützten und im Einklang mit ihren Verpflichtungen handelten,
um das Risiko eines zufälligen Schadens für die Zivilbevölkerung zu reduzieren (vgl.
Department of Defense, Law of War Manual - June 2015 , S. 201 ff.
Rn. 5.4.3.2). Die in den Vorauflagen geäußerte Rechtsansicht, nach geltendem Völkergewohnheitsrecht
bestehe keine Vermutung zugunsten des Status einer Person als Zivilist (vgl. Department
of Defense, Law of War Manual - June 2015, S. 197 Rn. 5.5.3.2; Law of War Manual -
June 2015 , S. 200 f. Rn. 5.4.3.2), wird nicht wiederholt.
13
Im Dezember 2023 veröffentlichte das US-Verteidigungsministerium ein Dokument mit
dem Titel "Department of Defense Instruction (DoD-I) on Civilian Harm Mitigation and
Response" zum Thema ziviler Schäden (vgl. Department of Defense, DoD Instruction 3000.17,
Civilian Harm Mitigation and Response, 21.12.2023). Diese Anleitung implementiert
den "Civilian Harm Mitigation and Response Action Plan" und konkretisiert dessen Vorgaben.
Das Dokument enthält unter anderem Bestimmungen für alle US-amerikanischen Militäroperationen,
unabhängig davon, ob die USA allein oder gemeinsam mit Alliierten und Partnern handeln.
Es wird darin festgehalten, dass das Verteidigungsministerium Schritte ergreifen werde,
um Maßnahmen zur Reduzierung des Risikos und der Schwere ziviler Schäden sowie zur
Reaktion auf zivile Schäden in die Planung und die Operationen zu inkorporieren (vgl.
Department of Defense, DoD Instruction 3000.17, Civilian Harm Mitigation and Response,
21.12.2023, S. 21 f., 27). Das Haushaltsgesetz für das Jahr 2024 statuiert ferner
Berichtspflichten in Bezug auf zivile Schäden durch Operationen anderer Staaten, die
von den USA mit nachrichtendienstlichen Erkenntnissen unterstützt worden sind (vgl.
National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2024, Pub. L. 118-31, 22.12.2023,
137 Stat. 136 , Sec. 7326).
14
3. Der Einsatz bewaffneter Drohnen zum Zwecke gezielter Tötungen und die damit verbundenen
Tötungen zahlreicher Zivilpersonen riefen internationale Kritik hervor.
15
a) Die Praxis gezielter Tötungen und der Einsatz bewaffneter Drohnen werden in vier
Berichten der UN-Sonderberichterstatter Alston (Report of the Special Rapporteur on
extrajudicial, summary or arbitrary executions, Philip Alston, UN Doc. A/HRC/14/24/Add.6,
28.05.2010), Heyns (Report of the Special Rapporteur on extrajudicial, summary or
arbitrary executions, Christof Heyns, UN Doc. A/68/382, 13.09.2013) und Emmerson (Reports
of the Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental
freedoms while countering terrorism, Ben Emmerson, UN Doc. A/68/389, 18.09.2013 und
UN Doc. A/HRC/25/59, 11.03.2014) behandelt.
16
aa) Speziell zum Jemen stellte der Sonderberichterstatter Emmerson in seinem zweiten
Bericht im Jahr 2014 fest, dass die Zahl der US-amerikanischen Einsätze bewaffneter
Drohnen im Vergleich zum Vorjahr zugenommen habe und es zu einer signifikanten Anzahl
ziviler Kollateralschäden gekommen sei (vgl. UN Doc. A/HRC/25/59, 11.03.2014, S. 7
Rn. 27). So sei am 14. Juli 2011 eine Polizeistation angegriffen worden, wobei unbestätigten
Schätzungen zufolge bis zu 50 Personen - darunter ungefähr 30 Zivilisten - getötet
worden sein sollten (vgl. UN Doc. A/HRC/25/59, 11.03.2014, S. 14 Rn. 55). Am 12. Dezember
2013 sei ein Hochzeitskonvoi angegriffen worden; zwölf bis 15 Personen seien dabei
getötet, zehn weitere Personen verletzt worden (vgl. UN Doc. A/HRC/25/59, 11.03.2014,
S. 15 f. Rn. 60). Es gebe Hinweise, dass Mitglieder von AQAP Ziel des Angriffs gewesen
seien und sich auch unter den Toten befunden hätten. Berichte legten aber nahe, dass
es sich bei der Mehrheit der Opfer um Zivilisten gehandelt habe. Der Einsatz werfe
Fragen hinsichtlich der Einhaltung des von der Obama-Administration proklamierten
"near certainty"-Standards auf.
17
Der Bericht schildert auch Fälle, in denen ausschließlich Zivilisten getötet worden
sein sollen, ohne dass hinreichend klar gewesen sei, welchem legitimen militärischen
Ziel der Angriff gegolten habe. So seien am 14. Oktober 2011 sechs bis neun Personen
im Rahmen eines Einsatzes bewaffneter Drohnen getötet worden. Untersuchungen legten
nahe, dass einige, wenn nicht alle der Getöteten Zivilisten gewesen seien (vgl. UN
Doc. A/HRC/25/59, 11.03.2014, S. 14 Rn. 56). Die USA hätten später den Tod eines hierbei
verstorbenen 16-jährigen US-Amerikaners bestätigt, ohne den Einsatz zu erklären oder
ein legitimes militärisches Ziel zu benennen. Am 2. September 2012 seien Raketen auf
einen Bus abgefeuert worden, wobei unklar sei, ob unbemannte oder bemannte US-Luftfahrzeuge
zum Einsatz gekommen seien (vgl. UN Doc. A/HRC/25/59, 11.03.2014, S. 15 Rn. 59). Elf
Zivilisten - darunter auch Kinder und eine schwangere Frau - seien sofort, eine weitere
Person an ihren erlittenen Verletzungen gestorben.
18
Schließlich wird in dem Bericht der - verfahrensgegenständliche - Vorfall vom 29.
August 2012 geschildert, bei dem eine Gruppe von fünf Personen, die sich auf einem
Platz hinter einer Moschee im Dorf Khashamer in der Provinz Hadramaut versammelt hätten,
angegriffen worden sei (vgl. UN Doc. A/HRC/25/59, 11.03.2014, S. 15 Rn. 58). Drei
der getöteten Männer sollten Mitglieder von AQAP gewesen sein, die anderen beiden
hingegen Zivilisten. Bei letzteren habe es sich um einen Imam und einen Polizisten
gehandelt.
19
bb) Die drei Sonderberichterstatter der Vereinten Nationen kritisierten einen Mangel
an Transparenz hinsichtlich der Zahl ziviler Opfer und der Kriterien, die zur Bestimmung
einer direkten Teilnahme an Feindseligkeiten und der Auswahl der Ziele herangezogen
werden (vgl. Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of human
rights and fundamental freedoms while countering terrorism, Ben Emmerson, UN Doc.
A/68/389, 18.09.2013, S. 21 ff. Rn. 71 ff.). Dies sei gerade vor dem Hintergrund der
unterschiedlichen Rechtsauffassungen zur Abgrenzung geschützter Zivilpersonen von
legitimen militärischen Zielen besonders problematisch und mit der Gefahr divergierender
Verständnisse der unmittelbaren Teilnahme an Feindseligkeiten verbunden (vgl. Report
of the Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions, Philip
Alston, UN Doc. A/HRC/14/24/Add.6, 28.05.2010, S. 3 Rn. 3, S. 21 Rn. 68, S. 26 ff.
Rn. 87 ff.). Dem Sonderberichterstatter Emmerson zufolge ist auch unklar, ob bewaffnete
Drohnen zum Zwecke gezielter Tötungen nur gegen "senior operational leader" eingesetzt
würden. Dies stünde wohl im Einklang mit den Anforderungen des Internationalen Komitees
vom Roten Kreuz (IKRK, im Folgenden auch International Committee of the Red Cross
), wonach Personen angegriffen werden könnten, wenn sie eine fortgesetzte Kampffunktion
erfüllten und damit fortdauernd an Feindseligkeiten teilnähmen. Allerdings gebe es
Anzeichen dafür, dass Einsätze auch gegen "lower level operatives" erfolgten. Es sei
daher fraglich, ob nur Personen mit fortgesetzter Kampffunktion direkt angegriffen
würden (vgl. Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of human
rights and fundamental freedoms while countering terrorism, Ben Emmerson, UN Doc.
A/68/389, 18.09.2013, S. 22 Rn. 74). Die Sonderberichterstatter empfahlen deshalb,
die einzelnen Einsätze öffentlich zu begründen, prozedurale Sicherungen zugunsten
der Zivilbevölkerung zu spezifizieren und in einen Konsensfindungsprozess über die
Auslegung und Anwendung der Kriterien zur Zielauswahl einzutreten (vgl. Report of
the Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions, Philip Alston,
UN Doc. A/HRC/14/24/Add.6, 28.05.2010, S. 27 ff. Rn. 93; Report of the Special Rapporteur
on extrajudicial, summary or arbitrary executions, Christof Heyns, UN Doc. A/68/382,
13.09.2013, S. 24 Rn. 117; Reports of the Special Rapporteur on the promotion and
protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism, Ben
Emmerson, UN Doc. A/68/389, 18.09.2013, S. 23 f. Rn. 79 f., und UN Doc. A/HRC/25/59,
11.03.2014, S. 18 ff. Rn. 71 ff.). Der Sonderberichterstatter Heyns wies zudem auf
die Gefahren für die Zivilbevölkerung hin, die mit "signature strikes" verbunden seien,
also mit Angriffen, die auf bestimmten Signaturen der Personen wie etwa gewissen Verhaltensmustern
oder äußeren Umständen basierten, ohne dass die Identität der Person notwendigerweise
bekannt sei. Die Vereinbarkeit derartiger Einsätze mit dem humanitären Völkerrecht
hänge von den konkreten Signaturen ab. Sofern die Verwendung dieses Begriffs dazu
führe, dass Personen angegriffen würden, die aufgrund ungenügender Informationen nicht
als legitime militärische Ziele hätten qualifiziert werden dürfen, wäre dies eindeutig
völkerrechtswidrig (vgl. Report of the Special Rapporteur on extrajudicial, summary
or arbitrary executions, Christof Heyns, UN Doc. A/68/382, 13.09.2013, S. 15 Rn. 72).
20
b) Kritik wurde auch von anderer Seite geübt. Der UN-Menschenrechtsrat drückte in
einer Resolution seine tiefe Besorgnis über die zivilen Opfer und die weiteren Auswirkungen
der Einsätze bewaffneter Drohnen auf die Zivilbevölkerung aus und rief die Staaten
dazu auf, Transparenz in ihren Aufzeichnungen über solche Einsätze zu gewährleisten
sowie unverzüglich unabhängige und unparteiische Untersuchungen durchzuführen, wenn
es Hinweise auf eine Verletzung des Völkerrechts gebe (vgl. UN-Menschenrechtsrat,
Resolution 25/22, 28.03.2014, S. 1 f.). Das Europäische Parlament äußerte seine Sorge
über Einsätze bewaffneter Drohnen und sprach sich für mehr Transparenz aus (vgl. Entschließung
des Europäischen Parlaments, 27.02.2014 ). Die Parlamentarische Versammlung
des Europarats zeigte sich in ihrer Resolution vom 23. April 2015 alarmiert über die
hohe Zahl tödlich verlaufender Einsätze bewaffneter Drohnen, die einen beträchtlichen,
nicht intendierten Kollateralschaden verursacht hätten. Trotz gewisser Fortschritte
blieben die Ergebnisse solcher Einsätze, das Ausmaß etwaiger Kollateralschäden und
der Entscheidungsprozess bei der Auswahl von Zielpersonen sowie die Abwägung mit möglichen
zivilen Schäden weitgehend geheim. Sie forderte klare Verfahren für die Autorisierung
solcher Einsätze und sprach sich gegen eine erweiternde Auslegung des nicht internationalen
bewaffneten Konflikts aus (vgl. Parlamentarische Versammlung des Europarats, Drones
and targeted killings: the need to uphold human rights and international law, Resolution
2051, 23.04.2015). Das IKRK stellte fest, dass jedenfalls die von der US-amerikanischen
Regierung vertretene Annahme eines globalen nicht internationalen bewaffneten Konflikts
isoliert geblieben sei (vgl. ICRC, Commentary on the Third Geneva Convention, 2021,
S. 190 Rn. 516). Auch der Menschenrechtsausschuss, das Vertragsorgan des Internationalen
Paktes über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR, BGBl II 1973 S. 1533), thematisierte
den Einsatz bewaffneter Drohnen und zeigte sich über die Einhaltung der Vorgaben des
humanitären Völkerrechts, die durch Art. 6 IPbpR gefordert werde, besorgt (vgl. IPbpR-Menschenrechtsausschuss,
Concluding observations on the fourth periodic report of the United States of America,
UN Doc. CCPR/C/USA/CO/4, 23.04.2014, S. 4 f. Rn. 9).
II.
21
1. Im Juni 1953 wurde die Air Base Ramstein eröffnet. Sie wurde auf der Grundlage
eines Abkommens zwischen Frankreich und den USA in der damaligen französischen Besatzungszone
errichtet. Der Rechtsrahmen bestimmt sich heute nach dem Abkommen zwischen den Parteien
des Nordatlantikvertrags über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in
der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen (NATO-Truppenstatut
, BGBl II 1961 S. 1183) und dem hierzu am 1. Juli 1963 in Kraft getretenen Zusatzabkommen
(Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut, im Folgenden: ZA-NTS, BGBl II 1961 S. 1183
). Art. II, Art. IX Abs. 3 NTS und Art. 53 Abs. 1 Satz 2 ZA-NTS sehen - vorbehaltlich
anderer vertraglicher Regelungen - eine Verpflichtung der Entsendestaaten vor, das
Recht des Aufnahmestaates zu achten. Das Bundesverfassungsgericht sprach mit Blick
auf Art. 53 Abs. 1 Satz 2 ZA-NTS von der Verpflichtung der Streitkräfte, "das jeweilige
deutsche Recht der Sicherheit und Ordnung als Mindeststandard zu beachten" (BVerfGE
77, 170 ), beziehungsweise davon, dass den Vorschriften des deutschen Rechts
"Genüge [getan]" werden müsse (BVerfGE 77, 170 ). Die Verpflichtung der stationierten
Streitkräfte zur Einhaltung deutschen Rechts geht allerdings nicht mit der Berechtigung
der Bundesrepublik Deutschland einher, diesen gegenüber Verwaltungsakte zu erlassen
und sie damit in verfahrensrechtlicher Hinsicht der deutschen Hoheitsgewalt zu unterwerfen
(vgl. BVerfGE 77, 170 ).
22
2. Das Bundesministerium der Verteidigung wurde von den US-amerikanischen Streitkräften
im April 2010 und im November 2011 über den geplanten Bau einer Satelliten-Relaisstation
auf dem Gelände der Air Base Ramstein zur Steuerung auch waffenfähiger Drohnen im
Ausland informiert. Das Ministerium erklärte am 15. Dezember 2011, gegen die Verwirklichung
des Vorhabens im Truppenbauverfahren keine Bedenken zu haben. Es bat lediglich um
Prüfung, ob für das Projekt eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich sei, und
wies im Übrigen allgemein darauf hin, dass bei der Durchführung des Truppenbauverfahrens
deutsches Recht zu beachten sei (vgl. BTDrucks 18/12850, S. 1167 ff.).
23
3. a) Am 20. März 2014 beschloss der Deutsche Bundestag die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses
(vgl. BT-Plenarprotokoll 18/23, S. 1828 ; zum Einsetzungsantrag BTDrucks 18/843).
Dieser sollte - angestoßen insbesondere durch Presseberichterstattung infolge der
Enthüllungen von Edward Snowden über Internet- und Telekommunikationsüberwachung -
für den Zeitraum seit Jahresbeginn 2001 unter anderem klären, ob US-amerikanische
Stellen auf deutschem Staatsgebiet oder von diesem ausgehend Telekommunikationsüberwachungen,
Festnahmen oder gezielte Tötungen durch Kampfdrohneneinsätze durchgeführt oder veranlasst
haben, welche Erkenntnisse Stellen des Bundes zu welchem Zeitpunkt hierüber gegebenenfalls
vorgelegen haben und ob diese an der Vorbereitung oder Durchführung derartiger Maßnahmen
in irgendeiner Form beteiligt gewesen sind.
24
b) Im Abschlussbericht des Untersuchungsausschusses vom 23. Juni 2017 (BTDrucks 18/12850)
wird die Entwicklung des Erkenntnisstands hinsichtlich der Einbeziehung der Air Base
Ramstein in US-amerikanische Einsätze bewaffneter Drohnen wie folgt dokumentiert:
25
Präsident Obama erklärte im Rahmen eines Deutschlandbesuchs am 19. Juni 2013, dass
keine Starts und Steuerungen von deutschem Boden aus erfolgen würden. Bundeskanzlerin
Merkel forderte gegenüber dem Präsidenten in einem gemeinsamen Telefonat am 3. Juli
2013 "kategorisch die Geltung deutschen Rechts auf deutschem Boden" ein (vgl. BTDrucks
18/12850, S. 1302). Im April 2014 übersandte die Bundesregierung der US-amerikanischen
Botschaft Fragen zur Beteiligung des US-Luftstreitkräftekommandos in Ramstein an bewaffneten
Einsätzen unbemannter Luftfahrzeuge (vgl. BTDrucks 18/12850, S. 1175 f.). Gespräche
zur Beantwortung der Fragen fanden im Januar 2015 und August 2016 statt (vgl. BTDrucks
18/12850, S. 1176 f.).
26
Im Oktober 2015 befragte der Untersuchungsausschuss einen Zeugen, der angab, als Angehöriger
der US-Luftwaffe im Rahmen zahlreicher Einsätze bewaffneter Drohnen in Pakistan, Afghanistan,
Somalia, im Irak und im Jemen beteiligt gewesen zu sein (vgl. BTDrucks 18/12850, S.
1111). Der Zeuge sagte aus, die bewaffneten Drohnen würden nicht auf der Air Base
Ramstein, sondern in den USA gesteuert. Allerdings würden alle Signale aus den USA
zu den bewaffneten Drohnen über Ramstein geleitet (vgl. Stenografisches Protokoll
der 67. Sitzung, Teil 1, 15. Oktober 2015, S. 23, 65, 73, 90). Vor jedem Einsatz werde
die Air Base Ramstein kontaktiert, um sicherzugehen, dass das Übertragungssignal klar
sei. Die Glasfaserkabelverbindung zwischen dem Pentagon und Ramstein sei besonders
schnell und nicht wetteranfällig. Zudem sei Ramstein der einzige Ort gewesen, von
dem aus große Mengen an Informationen von Satelliten hätten empfangen werden können
(Stenografisches Protokoll der 67. Sitzung, Teil 1, 15. Oktober 2015, S. 97; vgl.BTDrucks
18/12850,S. 1169 f.). Der Zeuge bestätigte eine graphische Darstellung der Glasfaserkabelverbindung
zwischen den USA und Ramstein sowie der Satelliten-Verbindung zwischen Ramstein und
den Drohnen. Er bekundete zudem, dass sich in Ramstein eine "Distributed Ground Station"
(DGS) befinde, mit deren Hilfe dort tätige "Screener" die Videoübertragung der Drohne
auswerteten (Stenografisches Protokoll der 67. Sitzung, Teil 1, 15. Oktober 2015,
S. 61). In seiner Vernehmung am 17. März 2016 verlieh der damalige Außenminister Steinmeier
seiner Auffassung Ausdruck, dass von der Air Base Ramstein aus keine bewaffneten Drohnen
gesteuert würden. Er erklärte zudem:
"Wir sind unablässig dabei, Aufklärung zu erreichen. Wir haben dazu auf verschiedenen
Ebenen … mit den amerikanischen Partnern im Gespräch [sic]. Wir haben bisher keine
hinreichende Aufklärung darüber, welche technische Rolle Ramstein als Relaisstation
für Drohnenangriffe zum Beispiel in Afrika bedeutet. Ob das alternativlos ist, ob
das eine Relaisstation ist, die in einer Kette von anderen Relaisstationen steht,
das ist bisher nicht ausreichend aufgeklärt." (BTDrucks 18/12850, S. 1175)
27
Im August 2016 teilten die USA im Rahmen der fortdauernden Gespräche zu diesem Themenkomplex
Vertretern des Auswärtigen Amtes anlässlich einer gemeinsamen Besprechung mit, dass
die globalen Kommunikationswege der USA zur Unterstützung unbemannter Luftfahrzeuge
Fernmeldepräsenzpunkte auch in Deutschland einschlössen, von denen aus Signale weitergeleitet
würden. Unbemannte Luftfahrzeuge würden von verschiedenen Standorten aus und unter
Nutzung diverser Fernmelderelaisschaltungen, von denen einige auch in Ramstein liefen,
eingesetzt. Außerdem wurde mitgeteilt, dass im Jahr 2015 in Ramstein eine Vorrichtung
zur Verbesserung der bereits zuvor vorhandenen Fernmeldeausstattung fertiggestellt
worden sei und die Luftwaffenbasis Ramstein eine Reihe weiterer Aufgaben unterstütze,
darunter die Planung, Überwachung und Auswertung von zugewiesenen Luftoperationen.
Von US-Seite sei erneut versichert worden, dass Drohnen von Ramstein aus weder gestartet
noch gesteuert würden (vgl. BTDrucks 18/12850, S. 1177). Diese Auskünfte gab der damalige
Staatsminister im Auswärtigen Amt Roth am 30. November 2016 im Deutschen Bundestag.
Er erläuterte weiter, in Reaktion hierauf seien Mitte September 2016 über den Politischen
Direktor des Auswärtigen Amtes in Washington hochrangige Gespräche geführt worden
und man werde in Kontakt bleiben. Es gelte weiterhin die Zusicherung der USA, dass
Aktivitäten in US-Militärliegenschaften in Deutschland im Einklang mit dem geltenden
Recht erfolgten (vgl. BT-Plenarprotokoll 18/205, S. 20452 f.).
28
c) Der Abschlussbericht des Untersuchungsausschusses stellte fest, nach der Beweisaufnahme
könne als gesichert gelten, dass die Air Base Ramstein mit der dortigen Relaisstation,
die der Weiterleitung von Daten und Steuerungssignalen für bewaffnete Drohnen, aber
auch von durch solche Drohnen gewonnenen Daten diene, eine wesentliche Rolle für den
Einsatz von Drohnen spiele - unabhängig davon, ob diese bewaffnet oder unbewaffnet,
etwa zu Aufklärungszwecken, operierten und ob es bei bewaffneten Drohnen tatsächlich
im Einzelfall auch zum Waffeneinsatz komme. Einen Nachweis für völkerrechtswidriges
Verhalten der USA, etwaige Verstöße des US-Militärs gegen deutsches Recht, das NATO-Truppenstatut
oder das Stationierungsabkommen mit den USA habe die Beweisaufnahme hingegen nicht
erbracht. Die Bundesregierung habe wiederholt auf die Pflicht zur Einhaltung deutschen
Rechts hingewiesen. Die USA hätten dies zugesichert. Aus der bloßen Tatsache, dass
Deutschland den USA im Rahmen ihrer NATO-Bündnisverpflichtungen Liegenschaften für
den Betrieb der Luftwaffenbasis Ramstein zur Verfügung stelle, folge keine allgemeine
Verantwortung für alle Einsätze unter Einbindung dieses Stützpunkts (vgl. BTDrucks
18/12850, S. 1353 ff.).
29
4. Die Bundesregierung erklärte auf parlamentarische Anfragen im Januar 2017, mit
ihren US-amerikanischen Partnern zu Einsätzen von unbemannten Luftfahrzeugen sowie
zur Rolle des Luftwaffenstützpunkts Ramstein im engen Austausch zu bleiben (vgl. BTDrucks
18/11023, S. 5). Auf die Frage, auf welche Erkenntnisse oder Vermutungen sie ihren
Glauben an die Zusicherung der USA stütze, dass Aktivitäten in US-Militärliegenschaften
in Deutschland im Einklang mit dem geltenden Recht erfolgten, antwortete sie, gemäß
Art. II NTS hätten die USA das Recht Deutschlands zu achten. Die USA wiesen als Rechtsstaat
eine breit institutionell verankerte Tradition auf, humanitäres Völkerrecht zu respektieren
und dessen Einhaltung auch durchzusetzen (vgl. BTDrucks 18/11023, S. 7). Auf die Frage,
welche eigenen völkerrechtlichen Prüfungen der Rechtmäßigkeit des Einsatzes bewaffneter
Drohnen durch die US-Regierung die Bundesregierung veranlassen werde, erklärte sie,
sie befasse sich seit geraumer Zeit mit den diesbezüglichen rechtlichen Fragen. Sie
diskutiere diese und andere völkerrechtliche Fragen von gemeinsamem Interesse regelmäßig
mit ihren Partnern und werde diesen Dialog in der Zukunft fortsetzen (vgl. BTDrucks
18/11023, S. 7).
30
Auch in der 20. Wahlperiode des Deutschen Bundestages gab die Bundesregierung im Oktober
2022 an, dass sie zur Frage des Einsatzes von Drohnen und der Rolle des US-Stützpunktes
Ramstein mit ihren US-amerikanischen Partnern in einem vertrauensvollen und kontinuierlichen
Dialog stehe, der auch völkerrechtliche Fragen umfasse. Die US-Seite bestätige regelmäßig,
dass die US-Streitkräfte gemäß ihren Verpflichtungen aus dem NATO-Truppenstatut in
Deutschland geltendes Recht, einschließlich des relevanten Völkerrechts, achteten.
Zudem gab die Bundesregierung an, in die Planung und Durchführung von US-Drohneneinsätzen
nicht eingebunden zu sein (vgl. BTDrucks 20/4016, S. 2 f.).
III.
31
1. Die Beschwerdeführer und eine weitere Person erhoben im Oktober 2014 Klage gegen
die Bundesrepublik Deutschland vor dem Verwaltungsgericht Köln. Sie beantragten, die
Beklagte zu verurteilen, die Nutzung der Air Base Ramstein, insbesondere der Satelliten-Relaisstation,
durch die USA für Einsätze von unbemannten Fluggeräten, von denen aus Raketen zur
Tötung von Personen abgeschossen werden, auf dem Gebiet der Republik Jemen in der
Region Hadramaut, insbesondere im Distrikt Al-Qutn, in der Ortschaft Khashamer und
an den Wohnanschriften der Beschwerdeführer, durch geeignete Maßnahmen zu unterbinden.
Hilfsweise solle das Verwaltungsgericht feststellen, dass das Unterlassen der mit
dem Hauptantrag begehrten geeigneten Maßnahmen rechtswidrig sei. Zur Begründung ihres
Antrags machten sie einen Anspruch darauf geltend, von der Bundesrepublik Deutschland
in ihrem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1
in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG sowie nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung
mit Art. 25 GG geschützt zu werden.
32
2. Mit Urteil vom 27. Mai 2015 wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Die hinsichtlich
des Hauptantrags zulässige Klage sei unbegründet. Zugunsten der Kläger werde unterstellt,
dass im vorliegenden Fall ein ausreichender territorialer Bezug zur Bundesrepublik
Deutschland bestehe, der geeignet sei, eine grundrechtliche Schutzpflicht auszulösen.
Allerdings bestehe keine Handlungspflicht für die Bundesregierung, denn deren bisheriges
Handeln genüge den Mindestanforderungen zur Erfüllung der Schutzpflicht. Die Bundesregierung
sei auf der Basis einer zumindest vertretbaren völkerrechtlichen Einschätzung nicht
untätig geblieben. Sie habe in Konsultationen mit der US-amerikanischen Regierung
und zahlreichen Anfragen an diese darauf gedrungen, dass die USA die Air Base Ramstein
nur in einer geltendem deutschen Recht und Völkerrecht entsprechenden Weise nutzten.
Dies habe die US-amerikanische Regierung auch zugesagt. Politische Konsultationen
seien kein offenkundig untaugliches, sondern vielmehr ein klassisches Mittel der auswärtigen
Gewalt, um außenpolitische Interessen durchzusetzen.
33
3. Auf die gegen diese Entscheidung eingelegte Berufung änderte das Oberverwaltungsgericht
für das Land Nordrhein-Westfalen die erstinstanzliche Entscheidung mit Urteil vom
19. März 2019. Es verurteilte die Bundesrepublik Deutschland, sich durch geeignete
Maßnahmen zu vergewissern, dass eine Nutzung der Air Base Ramstein durch die USA für
Ein- sätze unbemannter Fluggeräte, von denen Raketen zur Tötung von Personen abgeschossen
werden, auf dem Gebiet der Republik Jemen, Provinz Hadramaut, insbesondere im Distrikt
Al-Qutn, in der Ortschaft Khashamer, an den Wohnanschriften der Beschwerdeführer,
nur im Einklang mit dem Völkerrecht nach Maßgabe der Urteilsgründe stattfinde, sowie
erforderlichenfalls auf dessen Einhaltung gegenüber den USA hinzuwirken. Im Übrigen
wies es die Klage ab.
34
a) Das Klagebegehren finde zwar keine Grundlage in einem grundrechtlichen Abwehranspruch
der Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, denn mit den Einsätzen bewaffneter
Drohnen gingen keine der Bundesrepublik Deutschland zurechenbaren Grundrechtseingriffe
zum Nachteil der Beschwerdeführer einher. Die Beschwerdeführer hätten aber einen aus
Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Anspruch auf Schutz im tenorierten Umfang.
35
Die Bundesrepublik Deutschland sei gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG dem Grunde nach verpflichtet,
im Ausland lebende Ausländer davor zu schützen, dass ihr Leben oder ihre körperliche
Unversehrtheit von deutschem Staatsgebiet aus durch einen anderen Staat in völkerrechtswidriger
Weise beeinträchtigt werde. Durch Handlungen eines anderen Staates verursachte, im
Ausland eintretende Beeinträchtigungen der Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
wiesen einen hinreichend engen Bezug zum deutschen Staat auf, wenn der andere Staat
sein Handeln in wesentlicher Hinsicht von deutschem Staatsgebiet und mithin aus dem
originären Zuständigkeits- und Verantwortungsbereich der deutschen Staatsgewalt heraus
vornehme. In diesem Verantwortungsbereich seien die deutschen Staatsorgane - unabhängig
von einer eigenen völkerrechtlichen Verantwortlichkeit Deutschlands nach den völkergewohnheitsrechtlichen
Grundsätzen der Staatenverantwortlichkeit - verpflichtet, das Völkerrecht zur Geltung
zu bringen, wenn das fragliche Handeln des anderen Staates damit nicht im Einklang
stehe. Die Schutzpflicht werde nicht erst dann ausgelöst, wenn eine künftige Beeinträchtigung
der Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG durch das Handeln eines anderen Staates
in Deutschland und die Völkerrechtswidrigkeit dieses Handelns gewiss seien, sondern
vielmehr bereits dann, wenn derartige Beeinträchtigungen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit
drohten. Der für das Bestehen eines grundrechtlich erheblichen Risikos maßgebliche
Grad der Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts richte sich insbesondere nach
Art, Nähe und Ausmaß möglicher Gefahren, Art und Rang des verfassungsrechtlich geschützten
Rechtsguts sowie der Irreversibilität von Verletzungen.
36
b) Zur Überzeugung des Gerichts stehe fest, dass die USA Einsätze bewaffneter Drohnen
auch im Jemen unter Verwendung technischer Einrichtungen auf der Air Base Ramstein
mit dort stationiertem eigenem Personal durchführten. Insbesondere habe das Berufungsgericht
die volle Überzeugung gewonnen, dass der Datenstrom zur Fernsteuerung der bewaffneten
Drohnen in Echtzeit aus den USA über eine Satelliten-Relaisstation in Ramstein geleitet
werde, die insoweit als notwendiges Bindeglied zwischen den Piloten in den USA und
den bewaffneten Drohnen im Einsatzgebiet auch im Jemen fungiere. Darüber hinaus bestünden
- ohne dass es hierauf noch entscheidend ankomme - gewichtige tatsächliche Anhaltspunkte
dafür, dass sich die Einbindung der Air Base Ramstein in Einsätze bewaffneter Drohnen
auch im Jemen nicht auf die reine Weiterleitung von Daten über die Satelliten-Relaisstation
beschränke, sondern eine Auswertung von Informationen einschließe.
37
c) Es gebe zudem gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass die von den USA unter Einbindung
der Air Base Ramstein im Jemen durchgeführten Einsätze bewaffneter Drohnen nicht nur
in Einzelfällen mit den völkerrechtlichen Vorgaben unvereinbar gewesen seien und deshalb
künftig mit weiteren völkerrechtswidrigen Drohneneinsätzen gerechnet werden müsse.
38
Zum einen bestünden erhebliche Zweifel daran, dass die generelle Einsatzpraxis der
USA für bewaffnete Drohneneinsätze im Jemen dem Unterscheidungsgebot des humanitären
Völkerrechts in der gebotenen Weise Rechnung trage. Aus völkerrechtlicher Sicht verstünden
die USA ihren Kampf gegen bestimmte terroristische Gruppen als einen offenbar einheitlichen,
potenziell weltweiten bewaffneten Konflikt. Dieses weite Verständnis stehe nicht im
Einklang mit dem humanitären Völkerrecht. Die Annahme eines globalen Krieges gegen
Al-Qaida, die Taliban und assoziierte Kräfte berge selbst dort, wo tatsächlich ein
nicht internationaler bewaffneter Konflikt im Sinne des humanitären Völkerrechts vorliege,
ein erhebliches strukturelles Risiko von Verstößen gegen das Unterscheidungsgebot
und das grundsätzliche Verbot direkter Angriffe auf Zivilpersonen. Es werde dabei
nicht darauf abgestellt, ob die Ziele tatsächlich im Rahmen des jeweiligen bewaffneten
Konflikts nach humanitärem Völkerrecht legitim seien, weil es in den US-amerikanischen
Verlautbarungen auf die rechtlich entscheidende organisatorische Einbindung der Zielperson
in eine bestimmte nichtstaatliche Konfliktpartei nicht erkennbar ankomme. Damit bleibe
unklar, ob sich direkte Angriffe auf solche Personen beschränkten, die entweder organisatorisch
in die jeweilige an dem konkreten Konflikt beteiligte gegnerische Konfliktpartei -
hier AQAP oder der jemenitische Ableger des IS - eingebunden seien und eine fortgesetzte
Kampffunktion erfüllten oder sich als Zivilisten unmittelbar an Feindseligkeiten im
Rahmen des konkreten Konflikts beteiligten. Die Zweifel würden dadurch verstärkt,
dass sich die USA zur völkerrechtlichen Rechtfertigung ihrer bewaffneten Einsätze
im Jemen zusätzlich auf ihr individuelles Selbstverteidigungsrecht beriefen, aus dem
sie in der Vergangenheit mit Blick auf terroristische Bedrohungen eine - dem geltenden
Völkerrecht fremde - Berechtigung zu präventiver Ausübung von Gewalt selbst in Situationen
abgeleitet hätten, in denen über Zeit und Ort eines Angriffs noch Ungewissheit herrsche.
39
Zum anderen sei auch nicht erkennbar, dass die USA im Zusammenhang mit ihren Einsätzen
bewaffneter Drohnen im Jemen ihrer Verpflichtung zu einer wirksamen amtlichen Untersuchung
von Todesfällen hinreichend nachgekommen seien. Die vom damaligen Präsidenten Obama
erlassene Executive Order 13732 vom 1. Juli 2016 rechtfertige keinen anderen Schluss.
Dies gelte ungeachtet dessen, dass die Durchführung solcher Untersuchungen seitens
der USA offenbar als eine Frage der politischen Zweckmäßigkeit, nicht hingegen als
Erfüllung einer entsprechenden völkerrechtlichen Verpflichtung verstanden werde und
dass ein unzutreffend weites Verständnis der Voraussetzungen eines bewaffneten Konflikts
sowie des Kreises der Personen, die als Mitglieder einer Konfliktpartei gezielt angegriffen
werden dürften, zugleich eine dem Völkerrecht widersprechende Engführung des Kreises
der besonders geschützten Zivilbevölkerung bedinge. Denn jedenfalls sei nicht erkennbar,
dass die für Untersuchungen Verantwortlichen von den an den Einsätzen bewaffneter
Drohnen Beteiligten - einschließlich der dafür zuständigen Befehlshaber - unabhängig
seien.
40
Für die Beschwerdeführer begründe die geschilderte Einsatzpraxis der USA eine grundrechtlich
erhebliche Gefahr, durch einen unter Einbindung der Air Base Ramstein durchgeführten
völkerrechtswidrigen Drohnenangriff an Leib und Leben zu Schaden zu kommen. Es stehe
fest, dass sich Einsätze bewaffneter Drohnen mit zivilen Opfern gerade auch in der
Provinz Hadramaut derart häufig ereignet hätten, dass mit Rücksicht auf den hohen
Rang der Rechtsgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und die Unumkehrbarkeit einer Verletzung
des Lebensgrundrechts ein verfassungsrechtlich erhebliches Risiko für die Beschwerdeführer
bestehe.
41
d) Die Bundesrepublik Deutschland sei ihrer hieraus erwachsenden grundrechtlichen
Schutzpflicht bislang nur unzureichend nachgekommen. Zwar stehe ihr bei der Erfüllung
der Schutzpflicht und des damit korrespondierenden Schutzanspruchs der Beschwerdeführer
ein weiter Ermessensspielraum zu. Indes habe sie die Grenzen dieses Spielraums überschritten,
weil bislang von ihr ergriffene Maßnahmen auf der jedenfalls in Bezug auf den Jemen
unzutreffenden Einschätzung beruhten, es gebe keinen Anlass zu Zweifeln an der Völkerrechtskonformität
der US-Drohneneinsätze.
42
Der Bundesregierung komme bezogen auf die völkerrechtliche Bewertung eines Sachverhalts
kein nicht justiziabler Beurteilungsspielraum zu. Die innerstaatliche Geltung des
Völkerrechts, das die Rechtsprechung gemäß Art. 20 Abs. 3 GG binde, wie auch die Garantie
effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG stünden der Zubilligung nicht
justiziabler Beurteilungsspielräume der Exekutive grundsätzlich entgegen. Die Qualifizierung
einer Person oder eines Objekts als legitimes militärisches Ziel im Rahmen eines bewaffneten
Konflikts sei keine politische Entscheidung, die einer gerichtlichen Kontrolle von
vornherein entzogen wäre, sondern eine Frage des Völkerrechts.
43
Die von der Bundesregierung ergriffenen Maßnahmen erwiesen sich vor diesem Hintergrund
als völlig unzulänglich, das verfassungsrechtliche Schutzziel - Bewahrung der Beschwerdeführer
vor Schäden an Leib oder Leben - zu erreichen. Der bisher geführte Dialog beziehungsweise
Austausch mit den USA reiche zum Schutz der Beschwerdeführer vor Schädigungen durch
völkerrechtswidrige Drohneneinsätze nicht aus. Da es Zweifel an der Völkerrechtskonformität
der Drohneneinsätze im Jemen gebe, dürfe sich die Bundesregierung nicht mit der allgemeinen
Zusicherung der US-Seite begnügen, Aktivitäten in US-Militärliegenschaften in Deutschland
stünden mit geltendem Recht im Einklang. Ein an die USA gerichtetes, nur allgemeines,
rechtlich nicht näher spezifiziertes Verlangen nach einer ausschließlich rechtmäßigen
Nutzung der Liegenschaften ohne erkennbare eigene Prüfung und Verlautbarung dessen,
was bezogen auf die hier in Rede stehenden Einsätze konkret rechtens sei, sei weder
subjektiv darauf gerichtet noch objektiv geeignet, die den Beschwerdeführern tatsächlich
drohende Gefahr für Leib oder Leben auszuschließen oder auch nur zu verringern. Es
sei nicht erkennbar, dass die Bundesregierung im Rahmen des mit der US-Seite geführten
Dialogs bislang über ein solches nur allgemeines Rechtmäßigkeitsverlangen hinausgegangen
wäre. Sie müsse vielmehr den Zweifeln an der Völkerrechtskonformität der Einsätze
nachgehen und erforderlichenfalls gegenüber den USA konkret darauf hinwirken, dass
deutsche Liegenschaften ausschließlich für völkerrechtsgemäße Einsätze genutzt werden.
Dazu gehöre es, die US-Seite mit dem deutschen Verständnis des Völkerrechts und den
sich daraus ergebenden Zweifeln an der Völkerrechtskonformität der Drohneneinsätze
im Jemen zu konfrontieren. Eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung außen- und verteidigungspolitischer
Belange der Bundesrepublik Deutschland sowie der vom Grundgesetz gleichfalls gewollten
internationalen Zusammenarbeit stehe nicht zu befürchten. Ein Dringen auf die Einhaltung
des humanitären Völkerrechts und die Achtung der Menschenrechte entspreche gemeinsamen
Wertevorstellungen.
44
Die von den Beschwerdeführern begehrte Unterbindung der Nutzung der Air Base Ramstein
für Einsätze bewaffneter Drohnen gebiete die Schutzpflicht hingegen nicht. Diese Einsätze
seien nicht per se völkerrechtswidrig; im Übrigen habe die Bundesregierung ein Ermessen
hinsichtlich der Art und Weise der Schutzgewährung. Ein weitergehender Anspruch ergebe
sich auch nicht aus Art. 25 GG.
45
4. Mit Urteil vom 25. November 2020 änderte das Bundesverwaltungsgericht auf die Revision
der Bundesrepublik Deutschland das Urteil des Oberverwaltungsgerichts und wies die
Berufung der Beschwerdeführer und eines weiteren Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
zurück. Soweit das Oberverwaltungsgericht den von den Beschwerdeführern geltend gemachten
Anspruch in der Sache bejaht habe, sei es im Hinblick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
von unzutreffenden rechtlichen Maßstäben für die Entstehung einer grundrechtlichen
Schutzpflicht ausgegangen (a). Ob eine grundrechtliche Schutzpflicht der Bundesrepublik
Deutschland nach Maßgabe des revisiblen Rechts entstanden sei, könne zwar nicht ohne
ergänzende Tatsachenfeststellungen des Oberverwaltungsgerichts entschieden werden
(b). Das Bundesverwaltungsgericht könne jedoch in der Sache selbst entscheiden, weil
sich aus den Feststellungen des Berufungsgerichts ergebe, dass die Bundesrepublik
Deutschland ihrer möglicherweise entstandenen Schutzpflicht ausreichend nachgekommen
sei (c).
46
a) In der Sache habe das Oberverwaltungsgericht unzutreffende rechtliche Maßstäbe
für die Entstehung einer grundrechtlichen Schutzpflicht zugrunde gelegt.
47
aa) Das Berufungsurteil verstoße bereits mit dem Rechtssatz, ein hinreichend qualifizierter
Bezug zum deutschen Staat liege schon dann vor, wenn sich der relevante Beitrag zur
Entstehung der Gefahrenquelle für die grundrechtlichen Schutzgüter auf deutschem Staatsgebiet
in einem rein technischen Übermittlungsvorgang ohne Entscheidungselemente erschöpfe,
gegen revisibles Recht. Dass auf deutschem Staatsgebiet befindliche technische Einrichtungen
in einen Gesamtvorgang einbezogen seien, dessen Konzeption und Ausführung ansonsten
ausschließlich in den Händen von außerhalb des deutschen Staatsgebiets tätigen Amtsträgern
eines anderen Staates lägen, reiche bei wertender Betrachtung nicht aus, um grundrechtliche
Schutzpflichten des deutschen Staates zu begründen. Könnten die Handlungen des anderen
Staates, die das grundrechtliche Schutzgut beeinträchtigten oder gefährdeten, ohne
Nutzung der auf deutschem Staatsgebiet befindlichen Liegenschaften oder Einrichtungen
nicht ausgeführt werden, sei damit lediglich eine notwendige, nicht aber hinreichende
Bedingung für die Annahme eines qualifizierten Gebietsbezugs erfüllt. Um eine im Verfassungstext
nicht angelegte Entgrenzung der Verantwortlichkeit des deutschen Staates bei extraterritorialen
Sachverhalten auszuschließen, müsse hinzukommen, dass für die rechtliche Bewertung
maßgebliche Teilakte des zur Beeinträchtigung oder Gefährdung von Grundrechten führenden
Gesamtgeschehens innerhalb der Grenzen der deutschen Gebietshoheit stattfänden. Nur
unter der Bedingung, dass sich die Handlungen oder Vorgänge, die für die rechtliche
Bewertung der Beeinträchtigung oder Gefährdung der grundrechtlichen Schutzgüter maßgeblich
seien, zumindest teilweise auf deutschem Staatsgebiet vollziehen, könne die Grundrechtsbindung
der deutschen Staatsgewalt nicht nur - der Abwehrdimension der Grundrechte entsprechend
- das Unterlassen eigener Eingriffshandlungen gebieten, sondern auch - im Sinne der
Schutzpflichtdimension - positive Handlungspflichten begründen. Eine grundrechtliche
Schutzpflicht könnten dementsprechend nur solche Handlungen oder technischen Abläufe
auf deutschem Staatsgebiet auslösen, die einen relevanten Entscheidungscharakter aufwiesen.
48
bb) Mit revisiblem Recht unvereinbar sei ferner der Rechtssatz des Berufungsurteils,
die Schutzpflicht werde nicht erst dann ausgelöst, wenn eine künftige Beeinträchtigung
der Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG durch das Handeln eines anderen Staates
in Deutschland und die Völkerrechtswidrigkeit dieses Handelns gewiss seien; vielmehr
könne der jeweilige Grundrechtsträger Schutz auch schon vor einer ihm drohenden Gefahr
völkerrechtswidriger Beeinträchtigungen von Leib und Leben beanspruchen. Entgegen
der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts könne eine grundrechtliche Schutzpflicht
nur dann entstehen, wenn aufgrund der Zahl und der Umstände bereits eingetretener
Völkerrechtsverstöße konkret zu erwarten sei, dass es auch in Zukunft zu vergleichbaren
völkerrechtswidrigen Handlungen des anderen Staates kommen werde, durch die grundrechtliche
Schutzgüter beeinträchtigt oder gefährdet würden. Eine drohende Gefahr völkerrechtswidriger
Beeinträchtigungen sei nicht ausreichend und führe zu einer praktisch unbegrenzten
Verantwortlichkeit des deutschen Staates für extraterritoriale Sachverhalte. Es müsse
eine über isolierte Einzelfälle hinausgehende Praxis völkerrechtswidriger Handlungen
des anderen Staates feststellbar sein, gegen deren Fortsetzung der deutsche Staat
gegebenenfalls aufgrund der Schutzpflichten einschreiten müsse. Seien beispielsweise
im Rahmen eines internationalen oder nicht internationalen Konflikts im Sinne des
humanitären Völkerrechts bewaffnete Einsätze grundsätzlich zulässig, lasse sich typischerweise
erst aufgrund einer Gesamtwürdigung beurteilen, ob fortgesetzte beziehungsweise regelmäßige
Verstöße gegen das für solche Konflikte geltende humanitäre Völkerrecht vorlägen.
49
cc) Die vom Oberverwaltungsgericht bei der Prüfung der Entstehung einer grundrechtlichen
Schutzpflicht zugrunde gelegten Maßstäbe verletzten schließlich auch deshalb revisibles
Recht, weil es nicht anerkannt habe, dass die Bundesregierung in Bezug auf die völkerrechtliche
Beurteilung des Handelns anderer Staaten innerhalb der Bandbreite der vertretbaren
Rechtsauffassungen über einen Einschätzungsspielraum verfüge. Zwar sei das Bundesverfassungsgericht
in einem Kammerbeschluss, auf den das Oberverwaltungsgericht Bezug nehme, davon ausgegangen,
dass die innerstaatliche Geltung des Völkerrechts, das die Rechtsprechung gemäß Art.
20 Abs. 3 GG binde, wie auch die Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs.
4 Satz 1 GG der Zubilligung nicht justiziabler Beurteilungsspielräume der Exekutive
in Bezug auf Völkerrechtsverstöße grundsätzlich entgegenstünden (unter Verweis auf
u.a. -, Rn. 53). Die Erwägungen in dem Kammerbeschluss seien aber nicht entscheidungserheblich
gewesen und stünden in einem Spannungsverhältnis zu den Grundsätzen, von denen das
Bundesverfassungsgericht in einer früheren Senatsent-scheidung ausgegangen sei, welcher
das Bundesverwaltungsgericht folge (unter Verweis auf BVerfGE 55, 349 ). Hiernach
obliege den Gerichten größte Zurückhaltung, etwaige völkerrechtlich fehlerhafte Rechtsauffassungen
der zuständigen Organe als Ermessensfehler zu bewerten. Den vom Bundesverfassungsgericht
hervorgehobenen strukturellen Besonderheiten des Völkerrechts müsse bereits auf der
Tatbestandsebene, hier also in Bezug auf die Frage, ob eine rechtswidrige Beeinträchtigung
oder Gefährdung eines grundrechtlich geschützten Rechtsguts als Entstehungsvoraussetzung
einer Schutzpflicht vorliege, Rechnung getragen werden.
50
b) Das Bundesverwaltungsgericht könne ohne ergänzende Tatsachenfeststellungen des
Oberverwaltungsgerichts nicht entscheiden, ob nach Maßgabe des revisiblen Rechts eine
grundrechtliche Schutzpflicht der Beklagten gegenüber den Beschwerdeführern entstanden
sei.
51
Für das Vorliegen eines erforderlichen qualifizierten Bezugs zum deutschen Staatsgebiet
reiche es nicht aus, dass der Datenstrom für die Steuerung der im Jemen eingesetzten
bewaffneten Drohnen über Glasfaserkabel von den USA aus zur Air Base Ramstein übermittelt
und von dort aus mittels einer Satelliten-Relaisstation an die Drohnen gefunkt werde.
Nur solche Handlungen oder technischen Abläufe, die einen relevanten Entscheidungscharakter
aufwiesen, könnten auf deutschem Staatsgebiet eine grundrechtliche Schutzpflicht auslösen.
Das könne dann der Fall sein, wenn die Einbindung der Air Base Ramstein in die Drohneneinsätze
im Jemen zusätzlich eine Auswertung von Informationen einschließe. Das Oberverwaltungsgericht
habe hierfür zwar gewichtige Anhaltspunkte gesehen. Da es aus seiner Sicht hierauf
nicht entscheidend angekommen sei, enthalte das Berufungsurteil jedoch keine abschließenden
tatsächlichen Feststellungen, auf die der Senat eine eigene rechtliche Beurteilung
in diesem Punkt stützen könnte.
52
Auch könne auf der Grundlage der Tatsachenfeststellungen des Oberverwaltungsgerichts
nicht beurteilt werden, ob die unter Nutzung der Air Base Ramstein durchgeführten
Drohneneinsätze der USA im Jemen regelmäßig gegen Vorgaben des humanitären Völkerrechts,
insbesondere die Verbote unterschiedsloser Angriffe auf militärische Ziele und Zivilpersonen
oder von Angriffen mit unverhältnismäßigen Kollateralschäden, verstießen. Es fehle
an tatrichterlichen Feststellungen dazu, ob sich die Einsätze auf solche Personen
beschränkten, die entweder organisatorisch in die AQAP oder den jemenitischen Ableger
des IS als gegnerische Konfliktparteien eingebunden seien und eine fortgesetzte Kampffunktion
erfüllten oder die sich als Zivilisten unmittelbar an Feindseligkeiten im Rahmen des
konkreten Konflikts beteiligten. Entsprechendes gelte, wenn die Abgrenzung zwischen
Kämpfern und Zivilpersonen nach anderen Kriterien vorgenommen werde. Grundlage für
die Prüfung der Völkerrechtskonformität der Zielauswahl und des Waffeneinsatzes könnten
nicht allgemein gehaltene politische Erklärungen, sondern nur die konkreten Umstände
der durchgeführten Einsätze sein. Das Oberverwaltungsgericht habe sich diesbezüglich
keine eigene Überzeugung gebildet, sondern allgemein darauf verwiesen, es bestünden
gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass von den USA unter Einbindung der Air Base Ramstein
im Jemen einschließlich der Provinz Hadramaut in der Vergangenheit durchgeführte Einsätze
bewaffneter Drohnen nicht nur in Einzelfällen mit den völkerrechtlichen Vorgaben unvereinbar
gewesen seien und deshalb künftig mit weiteren völkerrechtswidrigen Einsätzen gerechnet
werden müsse. Ein Hinweis auf das Bestehen von Anhaltspunkten für das Vorliegen bestimmter
Tatsachen könne die erforderlichen abschließenden tatsächlichen Feststellungen aber
nicht ersetzen.
53
c) Der Senat sehe dennoch davon ab, den Rechtsstreit an das Oberverwaltungsgericht
zurückzuverweisen. Aus den Feststellungen im Berufungsurteil ergebe sich, dass die
Bundesrepublik Deutschland ihrer möglicherweise entstandenen Schutzpflicht jedenfalls
ausreichend nachgekommen sei. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts könnten
die Maßnahmen der Bundesregierung weder deshalb als unzulänglich qualifiziert werden,
weil es an einer eigenen rechtlichen Prüfung fehle (aa), noch deshalb, weil sich die
Aktivitäten der Bundesregierung bislang auf die Durchführung von Konsultationen (bb)
sowie die Einholung einer rechtlichen Zusicherung der USA (cc) beschränkt hätten.
Insbesondere müsse die Bundesrepublik Deutschland die USA weder mit einem bestimmten
Rechtsverständnis konfrontieren (dd) noch weitergehende Schritte in Betracht ziehen
(ee).
54
aa) Die Würdigung des Oberverwaltungsgerichts, die Bundesregierung habe die Frage
der Völkerrechtskonformität der unter Nutzung der Air Base Ramstein durchgeführten
Drohneneinsätze nicht geprüft, stehe im Widerspruch zu deren in den zitierten Quellen
dokumentierten Angaben, sie befasse sich bereits seit geraumer Zeit mit den rechtlichen
Fragen, die der Einsatz unbemannter Luftfahrzeuge aufwerfe, und es gebe keinen Anlass
zu Zweifeln an der Zusicherung der USA, dass Aktivitäten in US-Militärliegenschaften
in Deutschland im Einklang mit dem geltenden Recht erfolgten. Die Bundesregierung
sei im Rahmen der Erfüllung einer auslandsbezogenen grundrechtlichen Schutzpflicht
auch befugt, sich in ihren öffentlichen Verlautbarungen mit der abschließenden völkerrechtlichen
Bewertung des Handelns anderer Staaten zurückzuhalten, wenn Geltung und Inhalt der
maßgeblichen Regeln des Völkerrechts umstritten seien oder vor dem Hintergrund neuer
Entwicklungen im internationalen Bereich Veränderungen unterlägen.
55
So verhalte es sich hier. Die völkerrechtliche Beurteilung der US-Drohneneinsätze
im Jemen stoße auf erhebliche Schwierigkeiten in Bezug sowohl auf den Inhalt der anzuwendenden
völkerrechtlichen Normen als auch die Ermittlung der entscheidungserheblichen Tatsachen.
Im vorliegenden Fall hänge die rechtliche Bewertung der Einsätze im Kontext einer
grundrechtlichen Schutzpflicht davon ab, ob fortgesetzte Verstöße gegen das für solche
Konflikte geltende humanitäre Völkerrecht vorlägen. Anders als die völkergewohnheitsrechtliche
Geltung der Verbote des gezielten und des unterschiedslosen Angriffs auf Zivilpersonen
sowie des Angriffs mit unverhältnismäßigen Kollateralschäden in nicht internationalen
bewaffneten Konflikten sei die Frage der Abgrenzung zwischen Kämpfern einer nichtstaatlichen
Konfliktpartei und Zivilpersonen schwierig und umstritten. Dass der völkervertraglichen
Regel des Art. 13 Abs. 3 des Zusatzprotokolls zu den Genfer Abkommen vom 12. August
1949 über den Schutz der Opfer nicht internationaler bewaffneter Konflikte(Protokoll
II) vom 8. Juni 1977 (BGBl II 1990 S. 1637; ZP II), wonach Zivilpersonen den durch
diesen Teil gewährten Schutz genießen, sofern und solange sie nicht unmittelbar an
Feindseligkeiten teilnehmen, völkergewohnheitsrechtliche Geltung zukomme, könne nicht
ohne Weiteres unterstellt werden, da unter anderem die USA dieses Protokoll nicht
unterzeichnet hätten. Jedenfalls bleibe klärungsbedürftig, unter welchen Voraussetzungen
eine unmittelbare Teilnahme an Feindseligkeiten anzunehmen sei. Probleme bereite die
Feststellung einer unmittelbaren Teilnahme an Feindseligkeiten vor allem in unübersichtlichen
Konfliktsituationen, bei denen staatliche Organe über keine genauen Informationen
darüber verfügten, wie aufständische Gruppen organisiert seien, welche Personen tatsächlich
zu diesen Gruppen gehörten und anhand welcher äußeren Merkmale die betreffenden Personen
identifiziert werden könnten. Teilweise werde die Auffassung vertreten, dass auch
Kommunikations- und Logistikexperten (De-facto-)Kombattanten seien. Bisher nicht abschließend
geklärt sei ferner die Frage, unter welchen Bedingungen ein Kämpfer getötet werden
dürfe, der vorübergehend an den Feindseligkeiten teilnehme, um danach wieder in seine
Rolle als Zivilist zurückzukehren. Dass gemäß Art. 50 Abs. 1 des Zusatzprotokolls
zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer internationaler
bewaffneter Konflikte (Protokoll I) vom 8. Juni 1977 (BGBl II 1990 S. 1551; ZP I)
in Zweifelsfällen der Zivilstatus aufrechterhalten bleibe, führe nicht weiter, weil
die völkergewohnheitsrechtliche Geltung dieser Vermutungsregel für nicht internationale
Konflikte nicht belegbar sei.
56
bb) Aus den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ergebe sich,
dass sich die Bundesregierung spätestens im Jahr 2016 entschieden habe, in Konsultationen
mit den USA einzutreten, bei denen auch rechtliche Fragen thematisiert würden, die
der Einsatz unbemannter Luftfahrzeuge aufwerfe. In der Folgezeit habe sich die Bundesregierung
entschieden, diese Konsultationen auf unterschiedlichen diplomatischen und politischen
Ebenen fortzusetzen. Die fortlaufende Durchführung solcher Konsultationen könne nicht
als völlig unzulängliches Instrument zum Schutz der Beschwerdeführer qualifiziert
werden. Es handele sich um ein klassisches Mittel der auswärtigen Gewalt im Verkehr
mit anderen Staaten. Die Alternative eines einseitigen Vorgehens der Bundesrepublik
Deutschland stehe im Widerspruch zur Entscheidung des Grundgesetzes für deren Einordnung
in die internationale Zusammenarbeit. Zudem könnten elementare außen-, bündnis- und
verteidigungspolitische Interessen gegen ein einseitiges Vorgehen der Bundesregierung
im Verhältnis zu anderen Staaten sprechen.
57
cc) Die Bundesregierung habe ferner eine Zusicherung der USA eingeholt, dass unbemannte
Luftfahrzeuge für Antiterroreinsätze weder von Ramstein aus gestartet noch gesteuert
würden und die USA bei ihren Aktivitäten in Ramstein - wie in Deutschland insgesamt
- deutsches Recht achteten. Die Einholung einer solchen allgemeinen Zusicherung sei
ebenfalls nicht völlig unzulänglich.
58
dd) Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts sei eine Konfrontation der
USA mit dem deutschen Völkerrechtsverständnis nicht erforderlich. Abgesehen davon,
dass die völkerrechtliche Beurteilung des Handelns anderer Staaten wegen der strukturellen
Besonderheiten des Völkerrechts von der Bandbreite der vertretbaren Rechtsauffassungen
abhängen könne und insbesondere die hier zentrale Frage der Abgrenzung zwischen Kämpfern
einer nichtstaatlichen Konfliktpartei und Zivilpersonen umstritten sei, sei nicht
erkennbar, auf welche Art und Weise eine solche Konfrontation außerhalb der bisher
schon bestehenden Praxis diplomatischer und politischer Konsultationen vorgenommen
werden solle. Aufgrund der Vertraulichkeit diplomatischer Konsultationen könne eine
derartige Konfrontation auch nicht dokumentiert werden. Es liege im außenpolitischen
Gestaltungsspielraum der Bundesregierung, wie sie auf rechtswidriges oder völkerrechtswidriges
Tun anderer Staaten reagieren wolle. Es sei nicht Sache der Gerichte, ihre Einschätzung
des Verhältnisses zu anderen Staaten oder möglicher Wirkungen bestimmter Maßnahmen
auf internationaler Ebene an die Stelle derjenigen der zuständigen Organe der auswärtigen
Gewalt zu setzen.
59
ee) Weitergehende Schritte wie die Kündigung der völkervertraglichen Grundlagen für
die Nutzung der Air Base Ramstein habe die Bundesregierung zur Erfüllung der gegenüber
den Beschwerdeführern möglicherweise entstandenen Schutzpflicht nicht in Betracht
ziehen müssen. Bei einer einseitigen Beendigung der völkervertraglichen Grundlagen
für die Nutzung der Air Base Ramstein handele es sich-ungeachtet der Frage, ob die
rechtlichen Voraussetzungen hierfür gegeben wären - offensichtlich um einen Schritt
mit derartig massiven nachteilhaften Auswirkungen für die außen-, bündnis- und verteidigungspolitischen
Belange der Bundesrepublik Deutschland sowie die grundrechtlichen Schutzansprüche
der in Deutschland lebenden Bevölkerung, dass die Bundesregierung eine solche Maßnahme
jedenfalls unter den derzeit gegebenen Umständen nicht in ihre Erwägungen einbeziehen
müsse.
IV.
60
Mit ihrer Verfassungsbeschwerde wenden sich die Beschwerdeführer gegen die Urteile
des Verwaltungsgerichts Köln vom 27. Mai 2015 und des Bundesverwaltungsgerichts vom
25. November 2020. Sie rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz
1 und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.
61
1. Das Bundesverwaltungsgericht verstoße durch das tatbestandliche Erfordernis eines
qualifizierten Territorialbezugs einer Gefahrenquelle zur Bundesrepublik Deutschland
gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Die Eröffnung faktischer Handlungsspielräume für die
US-Streitkräfte reiche aus, um eine grundrechtliche Schutzpflicht auszulösen. Für
eine verfassungsrechtliche Verantwortung der Bundesrepublik Deutschland sei nicht
erforderlich, dass Teilakte eines Gesamtgeschehens in Deutschland stattfänden, die
für die rechtliche Bewertung maßgeblich seien. Die Ansicht des Revisionsgerichts,
dass eine Handlungspflicht nur bei einer Entscheidungskomponente auf deutschem Boden
eintreten könne, finde weder im Verfassungstext noch in der verfassungsgerichtlich
geprägten Schutzpflichtdogmatik eine Stütze. Die den USA eröffneten Handlungsspielräume
stünden in mehrfachem Zusammenhang mit der deutschen öffentlichen Gewalt. Diese habe
durch die Einräumung von Nutzungsbefugnissen für das Gelände der Air Base Ramstein,
durch Frequenzzuteilungen für die in Rede stehende Satellitenkommunikation und durch
die Einwilligung in die Beschränkung hoheitlicher Befugnisse mit Bezug zu dieser Liegenschaft
die Schaffung einer Gefährdungslage für Leib und Leben vom Territorium der Bundesrepublik
Deutschland aus ermöglicht. Der Bezug einer Gefahrenquelle zum Staatsgebiet sei auch
keine völkerrechtliche Entstehungsbedingung einer Schutzpflicht. Vielmehr gebe es
eine allgemeine Regel des Völkerrechts, der zufolge jedenfalls im Hinblick auf die
Einhaltung von Kernnormen des humanitären Völkerrechts sogar ein Handeln der Mitglieder
der Staatengemeinschaft erwartet werde, ohne dass es einer Anknüpfung an jeweils inländische
Sachverhalte bedürfe. Nach dem Gemeinsamen Artikel 1 der Genfer Konventionen und gleichgerichtetem
Völkergewohnheitsrecht bestehe eine Pflicht dahingehend, Maßnahmen zu ergreifen, um
sicherzustellen, dass andere Vertragsstaaten die Bestimmungen der Genfer Abkommen
befolgten. Im Übrigen sei eine fortdauernde politische Entscheidungsverantwortung
der Bundesrepublik Deutschland dadurch gegeben, dass in Bezug auf die Nutzung der
Air Base Ramstein die Beachtung deutschen Rechts vereinbart worden sei, die völkerrechtlichen
Nutzungsvereinbarungen noch gewisse Handlungsmöglichkeiten des Aufnahmestaates vorsähen
und das durch die beteiligten Staaten anzuwendende Völkerrecht diese nicht aus der
Bindung an die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts entlasse.
62
Indem das Bundesverwaltungsgericht eine qualifizierte Gefahrenprognose verlange, das
Bestehen einer Schutzpflicht also davon abhängig mache, dass aufgrund von Zahl und
Umständen bereits eingetretener Völkerrechtsverstöße weitere vergleichbare Schutzgutsbeeinträchtigungen
konkret zu erwarten seien, verkenne es den Schutzgehalt des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG.
Anders als vom Gericht angenommen, handele es sich bei der verfassungsgerichtlichen
Formel, wonach die Frage, ob, wann und mit welchem Inhalt Schutzhandlungen verfassungsrechtlich
geboten seien, von der Art, der Nähe und dem Ausmaß möglicher Gefahren, der Art und
dem Rang des geschützten Rechtsguts sowie dem normativen Umfeld abhänge, nicht um
eine auf atom- und umweltrechtliche Gefahren bezogene, gleichsam fachspezifische Rechtsfigur.
63
Außerdem werde das Revisionsgericht dem grundrechtlichen Schutzgehalt dadurch nicht
gerecht, dass es dem Erfordernis einer qualifizierten Gefahrenprognose auf Tatbestandsebene
das Element einer qualifiziert zu bestimmenden Rechtswidrigkeit der abzuwehrenden
Gefahren, hier in Gestalt der Völkerrechtswidrigkeit, hinzufüge. Die Rechtswidrigkeit
einer abzuwehrenden Gefahr sei grundsätzlich kein tatbestandliches Element der grundrechtlichen
Schutzpflicht. Eine solche setze bei der objektiven Gefährdung des Grundrechts an.
Das Erfordernis einer Rechtswidrigkeitsfeststellung folge ferner nicht aus dem humanitären
Völkerrecht, welches den beteiligten Staaten und ihren Streitkräften auch umfangreiche
Vorsorgemaßnahmen aufgebe.
64
Des Weiteren verkenne das Bundesverwaltungsgericht durch die Anerkennung eines Einschätzungsspielraums
der Exekutive in Bezug auf die rechtliche Bewertung des Handelns einer dritten Macht,
von der eine Gefährdung für die Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ausgehe, den
Inhalt des Grundrechts. Indem es insoweit ein exekutives Letztentscheidungsrecht annehme,
verletze es zugleich das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4
Satz 1 GG.Das in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Dezember 1980
(BVerfGE 55, 349) verwendete Argument fehlender verbindlicher Feststellungsverfahren
für das Völkergewohnheitsrecht nehme nach dem gegenwärtigen Stand der Völkerrechtsentwicklung
nicht mehr im gleichen Maße ein. Mängel einer internationalen obligatorischen Gerichtsbarkeit
stritten jedenfalls gerade für die Entscheidungskompetenz der bestehenden staatlichen
und internationalen Gerichte und nicht für ihre Verdrängung aus der staatlichen Entscheidungsfindung.
Im Übrigen unterliege die Bundesrepublik Deutschland in der Mitwirkung an der Entwicklung
des Völkerrechts verfassungsrechtlichen Grenzen. Die Einnahme einer dem Grundgesetz
entsprechenden Rechtsauffassung erscheine im zwischenstaatlichen Verkehr verfassungsrechtlich
geboten. Deutschland sei von Verfassungs wegen zur (Mit-)Gestaltung einer verfassungskonformen
Völkerrechtsordnung aufgerufen, was jedenfalls dann die Verteidigung des Status quo
des Völkerrechts gebiete, wenn die Rechtsentwicklung oder Anwendungspraxis eine verfassungswidrige
Richtung einschlage oder den Menschenrechtsschutz verkürze. Es dürfe nicht an der
Entstehung verfassungswidrigen Völkerrechts mitwirken.
65
2. Ferner seien die Konsultationen der Bundesregierung mit Vertretern der USA und
die von ihr eingeholten Zusicherungen - gemessen an den verfassungsrechtlichen Maßstäben
- offensichtlich gänzlich ungeeignet und völlig unzulänglich, um die Rechtsgutsgefährdung
zu beenden. Es sei nicht ersichtlich, weshalb jenseits der vom Bundesverwaltungsgericht
anerkannten Konsultationen lediglich ein einseitiges Vorgehen zu Gebote stehe. Vielmehr
ergäben sich aus dem anzuwendenden Recht diskursive Möglichkeiten. Insoweit könne
der Dialog intensiviert und Rechtsauffassungen könnten konkretisiert werden. Weiterhin
könnten die Lage im Jemen und die Situation der Beschwerdeführer Gegenstand der Konsultationen
sein.
66
Die vom Revisionsurteil in Bezug genommene Zusicherung der USA, das deutsche Recht
zu beachten, sei unter den gegebenen Umständen ebenfalls gänzlich ungeeignet, jedenfalls
völlig untauglich für einen wirksamen Schutz der Beschwerdeführer. Es sei schon nicht
erkennbar, ob es sich um eine förmliche Zusicherung oder um eine rechtlich nicht bindende,
politische Bekundung handele. Die Geeignetheit der Zusicherung sei schon deshalb nicht
ersichtlich, weil sich diese nur insoweit überhaupt auf relevante Umstände beziehe,
als die allgemeine Beachtung des in Deutschland geltenden Rechts durch die US-Streitkräfte
zugesagt worden sei. Dass damit tatsächlich die Beachtung humanitären Völkerrechts
im globalen Krieg gegen den Terror gemeint sei, erschließe sich nicht. Auch der Umstand,
dass zugesichert worden sei, von deutschem Staatsgebiet aus würden keine Drohnen gestartet
oder gesteuert, lasse den Schluss zu, dass keine weiterführende Äußerung zu Einsätzen
bewaffneter Drohnen getätigt werden sollte. Welchen Inhalt die USA dem auf sie Anwendung
findenden deutschen Recht im Hinblick auf einen Waffeneinsatz im Jemen unter Vermittlung
der Air Base Ramstein zumessen würden und ob sie überhaupt zu diesen Fragen Stellung
hätten nehmen wollen, erschließe sich aus dem Inhalt der Zusicherung erst recht nicht.
Die inhaltliche Unschärfe der von der Bundesregierung in Bezug genommenen Zusicherung
lasse zudem einen fehlenden Willen zu vorliegend relevanten konkreten Feststellungen
erkennen und spreche damit gegen ihre Belastbarkeit.
67
Schließlich lasse sich die Annahme des Bundesverwaltungsgerichts, die Abgrenzung von
Kämpfern und Zivilpersonen im nicht internationalen bewaffneten Konflikt sei normativ
nicht geklärt, in dieser Konsequenz nicht mit der zitierten deutschsprachigen Literatur
rechtfertigen. Die Bundesrepublik Deutschland sei nicht gehalten, an dem Versuch einer
Dynamisierung des Völkerrechts durch die USA mitzuwirken, zumal wenn sich diese zulasten
hochrangiger Rechtsgüter auswirke und auch so gedacht sei. Soweit tatbestandliche
Randbereiche und Einzelfragen der Unterscheidung von legitimen militärischen Zielen
und Zivilpersonen umstritten sein sollten, könne sich daraus keine generelle Zurückhaltung
Deutschlands im Austausch mit einem Bündnispartner ergeben. Die Annahme, die Rücksicht
auf vertretbare Völkerrechtsauffassungen der USA stehe vorliegend weiteren Maßnahmen
entgegen, lasse vielmehr besorgen, dass Unklarheiten in Einzelkonstellationen dem
verfassungsrechtlichen Schutzauftrag in seiner Gesamtheit entgegengehalten würden.
Praktischen Schwierigkeiten sei in Anwendung von Art. 58, 59 ZP I und gleichgerichtetem
Völkergewohnheitsrecht durch besonders sorgfältige Aufklärung und Vorgehensweise beim
Waffeneinsatz zu begegnen. Schon mit einem Hinwirken auf die Einhaltung dieser Sorgfaltspflichten
wäre der Schutz der Beschwerdeführer verbessert.
V.
68
1. Der Bundespräsident, der Deutsche Bundestag, die Bundesregierung und der Bundesrat
hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.
69
2. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerde bereits für unzulässig, weil
die Gründe, die gegen das Bestehen einer Schutzpflicht sprächen, zugleich zum Entfallen
der Beschwerdebefugnis führten. Jedenfalls sei die Verfassungsbeschwerde unbegründet.
70
a) Der Annahme extraterritorialer Schutzpflichten stünden gewichtige grundrechtsdogmatische
Einwände entgegen, die nur unter engen tatbestandlichen Voraussetzungen überwunden
werden könnten. Der verfassungsrechtlich gebotene Anknüpfungspunkt zur Bundesrepublik
Deutschland stelle sogar höhere Anforderungen als diejenigen, die das Bundesverwaltungsgericht
formuliert habe. Tatbestandliche Voraussetzung einer extraterritorialen Schutzpflicht
sei ein besonderer Anknüpfungspunkt in Form einer territorial oder personal begründeten
Verantwortlichkeit Deutschlands für das betroffene Schutzgut. Die Schutzpflicht könne
zum einen territorial begründet sein, wenn grundrechtsbeeinträchtigende Wirkungen
innerhalb des deutschen Staatsgebiets einträten, das betroffene Schutzgut also innerhalb
der räumlichen Verantwortlichkeit der deutschen Staatsgewalt belegen sei. Sie könne
zum anderen personal begründet sein, wenn es um die Beeinträchtigung grundrechtlicher
Schutzgüter deutscher Staatsangehöriger im Ausland gehe. Schutzpflichten bestünden
daher nur gegenüber Staats- oder Gebietsangehörigen.
71
Zumindest bedürfe es eines qualifizierten Inlandsbezugs in der vom Bundesverwaltungsgericht
entwickelten Form, wie er hier nicht vorliege. Eine nur unwesentliche Einbeziehung
Deutschlands in einen von Drittstaaten bestimmten Vorgang eröffne keine grundrechtliche
Verantwortlichkeit und könne somit als solche auch keine grundrechtliche Schutzpflicht
auslösen. Die rein technische Einbeziehung der Air Base Ramstein stelle keinen wesentlichen
Inlandsbezug dar. Die Durchleitung des Datenstroms sei als solche normativ neutral.
Der Einsatz von bewaffneten Drohnen sei als solcher auch nicht völkerrechtswidrig.
Seine Rechtmäßigkeit hänge von den Umständen des Einzelfalls ab. Deshalb bewirkten
erst die konkreten Einsatzentscheidungen während der Operation die Einhaltung oder
Nichteinhaltung des Völkerrechts, im Kern also die Letztentscheidung über Zielauswahl
und Waffeneinsatz. Nur diese normativ ausschlaggebenden Weichenstellungen könnten
einen wesentlichen Inlandsbezug herstellen, denn dann lasse sich eine spezifische
Verantwortlichkeit Deutschlands für das selbstständige Handeln eines Drittstaats begründen.
Im Übrigen sei die Datenübermittlung notwendig, um den Verpflichtungen aus dem humanitären
Völkerrecht bei der Einsatzführung nachkommen zu können. Selbst wenn US-amerikanisches
Bodenpersonal in der Air Base Ramstein für die Auswertung der übermittelten Daten,
insbesondere der von den Bordkameras aufgenommenen Bilder, eingesetzt werden sollte,
wären keinerlei operative Entscheidungen über Zielauswahl und Waffeneinsatz in Deutschland
lokalisiert, sondern nur Vorgänge der Informationsauswertung, die für sich genommen
normativ neutral seien.
72
Zudem setze eine grundrechtliche Schutzpflicht neben dem inländischen Anknüpfungspunkt
konkret absehbare Völkerrechtsverstöße durch die USA in der hier vorliegenden Konstellation
voraus. Bei der Beurteilung der Völkerrechtswidrigkeit sei die Bandbreite völkerrechtlicher
Rechtsauffassungen zu berücksichtigen. Verzichtete man auf das Erfordernis der Völkerrechtswidrigkeit,
bedeutete dies, Drittstaaten faktisch an die Maßstäbe des Grundgesetzes zu binden.
73
Das Bundesverwaltungsgericht habe das Vorliegen des notwendigen Rechtswidrigkeitselements
verfassungsrechtlich unbedenklich verneint. Das Oberverwaltungsgericht begnüge sich
mit dem bloßen Verweis auf ein strukturelles Risiko einer rechtswidrigen Zielauswahl,
ohne konkrete Sachverhalte und Belege zu benennen oder völkerrechtliche Auslegungsspielräume
zu berücksichtigen. Die von ihm betonten vagen, vermutungsartigen Zusammenhänge genügten
nicht, um Völkerrechtsverstöße darzulegen, aus denen so weitreichende Folgen wie eine
grundrechtliche Schutzpflicht hergeleitet werden sollten. Im Übrigen könne auch die
vom Berufungsgericht angenommene Verletzung des Art. 6 IPbpR in Form einer Pflicht
der USA zur amtlichen Untersuchung von Todesfällen im Kontext der Einsätze bewaffneter
Drohnen die Begründung einer grundrechtlichen Schutzpflicht nicht tragen. Ihre Anwendbarkeit
unterstellt, würde ein Verstoß gegen diese Verpflichtung jedenfalls nicht zur Rechtswidrigkeit
des fraglichen Angriffs führen, sondern nur zu einem Verstoß gegen die Folgepflicht,
die Umstände der Todesfälle nachträglich zu untersuchen. Hinsichtlich dieser Untersuchungspflicht
und ihrer etwaigen Verletzung fehle aber jeglicher Inlandsbezug zur Bundesrepublik
Deutschland, der eine grundrechtliche Schutzpflicht auslösen könnte.
74
Auch habe das Bundesverwaltungsgericht zu Recht einen Einschätzungsspielraum der Bundesregierung
in Bezug auf die völkerrechtliche Beurteilung des Handelns anderer Staaten innerhalb
der Bandbreite der vertretbaren Rechtsauffassungen anerkannt. Es bleibe dabei, dass
es für beträchtliche Teile des Völkerrechts und viele Streitkonstellationen strukturell
an autoritativen Entscheidungsmechanismen ganz oder partiell fehle. Bezogen auf den
konkreten Fall bedeute dies, dass es vertretbar sei, das Vorliegen eines nicht internationalen
bewaffneten Konflikts zwischen der jemenitischen Regierung und AQAP zu bejahen. Ebenso
sei es überzeugend, Mitglieder organisierter bewaffneter Gruppen auch außerhalb ihrer
unmittelbaren Teilnahme an Kampfhandlungen nicht als Zivilisten und daher als militärische
Ziele anzusehen. Dabei sei die genaue Abgrenzung der Mitglieder umstritten. In diesem
Rahmen dürfe die Bundesregierung unter den vorliegenden Bedingungen Angriffe auf Mitglieder
des bewaffneten Arms einer Konfliktpartei grundsätzlich als völkerrechtlich vertretbar
einordnen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen einer extraterritorialen Schutzpflicht
lägen nach alledem nicht vor, weil es an einem hinreichenden normativen Anknüpfungspunkt
für die Entstehung dieser Schutzpflicht fehle und die Völkerrechtswidrigkeit weiterer
Einsätze bewaffneter Drohnen nicht hinreichend konkret absehbar sei.
75
b) Hilfsweise werde zu den Rechtsfolgen einer Schutzpflicht vorgetragen, dass das
Bundesverwaltungsgericht die verfassungsrechtlichen Maßstäbe insoweit zutreffend bestimmt
und angewendet habe. Die Reaktionen der Bundesregierung seien von ihrem Einschätzungs-
und Ermessensspielraum gedeckt. Die Bundesregierung sei aktiv tätig geworden und habe
auf diplomatischer Ebene substantiell gehandelt. Das Auswärtige Amt habe die Frage
von Einsätzen bewaffneter Drohnen und die Rolle der Air Base Ramstein auf diplomatischen
Kanälen thematisiert. Es habe dabei wiederholt die Versicherung eingeholt, dass Einsätze
von unbemannten Luftfahrzeugen von Deutschland aus in keiner Weise gestartet, gesteuert
oder befehligt und die US-Streitkräfte bei ihren Aktivitäten geltendes Recht einhalten
würden. Die Gespräche seien sowohl mit der US-amerikanischen Botschaft als auch auf
hochrangiger Ebene in Washington geführt worden. Die Bundesregierung habe bekräftigt,
diesen Dialog fortzuführen. Die Staatsminister im Auswärtigen Amt hätten dem Deutschen
Bundestag mehrfach darüber berichtet. In der Summe entfalteten diese Aktivitäten ein
substantielles Gewicht.
76
Ebenso sei es nicht angezeigt, die regelmäßige Zusicherung der USA, bei ihren Aktivitäten
geltendes Recht einzuhalten, als unbeachtlich anzusehen. Die Beachtung des humanitären
Völkerrechts als solches werde von den USA nicht infrage gestellt, auch wenn sich
die Interpretation des Völkerrechts seitens der USA nicht in allen Punkten mit derjenigen
der Bundesrepublik Deutschland decke. Mit den genannten Maßnahmen sei ein politischer
Prozess verbunden, der den USA die Rechtsauffassung und politischen Erwartungen ihres
deutschen Bündnispartners verdeutliche und auf Berücksichtigung dränge. Insoweit seien
die Maßnahmen nicht ohne Erfolgsaussichten. Dies sei ausreichend, denn Gegenstand
einer Schutzpflicht sei nicht ein konkreter Erfolg, sondern situationsangemessenes
Handeln. Zu weitergehenden Maßnahmen sei die Bundesregierung nicht verpflichtet gewesen.
Es liege außerdem nahe, dass die geforderte Vorgehensweise die diplomatischen Beziehungen
spürbar belasten könne. Die Bundesregierung habe zu der Einschätzung gelangen dürfen,
dass der angemessenste Ausdruck einer auch verfassungsrechtlich gebundenen deutschen
Außen- und Sicherheitspolitik darin bestehe, unter Abwägung der betroffenen Verfassungsbelange
kontinuierlich auf den eingespielten diplomatischen Wegen auf das mittelfristige Ziel
einer Konvergenz der strategischen und völkerrechtlichen Anschauungen hinzuwirken,
während konfrontative Verschärfungen keinen größeren Erfolg versprächen, aber erheblichen
bündnispolitischen Schaden verursachen würden.
VI.
77
Mit Beschluss vom 29. Oktober 2024 hat der Senat festgestellt, dass der Richter Wöckel
im vorliegenden Verfahren von der Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen ist,
weil er in derselben Sache vor seiner Ernennung zum Richter des Bundesverfassungsgerichts
von Amts wegen tätig gewesen ist (§ 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG). Er hat an dem im fachgerichtlichen
Verfahren ergangenen Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 19. März 2019 mitgewirkt.
VII.
78
Der Senat hat am 17. Dezember 2024 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der
die Beschwerdeführer ihr bisheriges Vorbringen ergänzt und vertieft haben. Auch die
Bundesregierung hat von der Gelegenheit zur Äußerung Gebrauch gemacht. Als sachkundige
Dritte im Sinne des § 27a BVerfGG haben Prof. Dr. Heike Krieger (Freie Universität
Berlin) und Prof. Dr. Stefan Oeter (Universität Hamburg) Stellung genommen.
VIII.
79
Im Nachgang zur mündlichen Verhandlung haben die Beschwerdeführer und die Bundesregierung
ihr bisheriges Vorbringen noch einmal vertieft.
B.
80
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Insbesondere sind die Beschwerdeführer beschwerdebefugt.
Es ist nicht von vornherein auszuschließen, dass der deutsche Staat grundrechtlich
verpflichtet ist, sie vor einem völkerrechtswidrigen Einsatz bewaffneter Drohnen durch
die USA im Jemen zu schützen, soweit ein solcher Einsatz mithilfe der Satelliten-Relaisstation
in Ramstein durchgeführt wird. Ob derartige Schutzpflichten bestehen, ist eine Frage
der Begründetheit (vgl. auch BVerfGE 157, 30 - Klimaschutz).
C.
81
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen
die Beschwerdeführer nicht in ihren Grundrechten. Zwar folgt aus dem Grundrecht auf
Leben und körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art.
1 Abs. 2 GG und dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes unter
bestimmten Voraussetzungen eine grundrechtliche Schutzpflicht, die darauf gerichtet
ist, gegenüber einem Drittstaat auf die Einhaltung des dem Schutz des Lebens dienenden
humanitären Völkerrechts und der einschlägigen Menschenrechte hinzuwirken. Eine solche
Schutzpflicht kann es auch gegenüber im Ausland lebenden Ausländern geben (I.). Allerdings
besteht im hier zu entscheidenden Fall keine solche Schutzpflicht, weil jedenfalls
die ernsthafte Gefahr einer systematischen Verletzung des anwendbaren Völkerrechts
nicht vorliegt (II.). Auch ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG scheidet damit
aus (III.).
I.
82
Das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
gewährt nicht nur ein subjektives Abwehrrecht, sondern kann auch staatliche Schutzpflichten
begründen (1.). Aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes folgt in Verbindung
mit Art. 1 Abs. 2 GG ein Schutzauftrag zugunsten des humanitären Völkerrechts und
der einschlägigen Menschenrechte (2.). Unter bestimmten Voraussetzungen kann sich
dieser allgemeine Schutzauftrag zu einer konkreten grundrechtlichen Schutzpflicht
auch gegenüber im Ausland lebenden Menschen ohne deutsche Staatsangehörigkeit verdichten;
diese kann darauf gerichtet sein, auf die Einhaltung des dem Schutz des Lebens dienenden
humanitären Völkerrechts und des völkerrechtlich anerkannten Rechts auf Leben durch
einen Drittstaat hinzuwirken (3.).
83
1. Das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz
1 GG gewährt nicht nur ein subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe in diese
Rechtsgüter. Es stellt zugleich eine objektive Wertentscheidung der Verfassung dar,
die staatliche Schutzpflichten begründet. Danach hat der Staat die Pflicht, sich schützend
und fördernd vor die Rechtsgüter Leben und körperliche Unversehrtheit zu stellen und
sie vor (rechtswidrigen) Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren (vgl. BVerfGE 39,
1 ; 46, 160 ; 77, 170 ; 79, 174 ; 115, 320 ; 121, 317 ;
142, 313 ; 149, 293 ; 157, 30 ). Die Schutzpflicht
des Staates aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG greift nicht erst dann ein, wenn Verletzungen
bereits eingetreten sind, sondern ist auch in die Zukunft gerichtet (vgl. BVerfGE
49, 89 ; 53, 30 ; 56, 54 ; 121, 317 ; 157, 30 ).
Der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz
1 GG schließt den Schutz vor Beeinträchtigungen und insbesondere vor Schädigungen
grundrechtlicher Schutzgüter ein, gleich von wem und durch welche Umstände sie drohen
(vgl. für Umweltbelastungen BVerfGE 49, 89 ; 157, 30 ).
84
2. a) Die sich aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ergebende Pflicht,
das Völkerrecht zu respektieren, besitzt drei Dimensionen: Erstens sind die deutschen
Staatsorgane verpflichtet, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen
zu befolgen und Verletzungen zu unterlassen. Zweitens hat der Gesetzgeber für die
deutsche Rechtsordnung zu gewährleisten, dass durch eigene Staatsorgane begangene
Völkerrechtsverstöße korrigiert werden können. Drittens können die deutschen Staatsorgane
unter bestimmten Voraussetzungen auch verpflichtet sein, das Völkerrecht im eigenen
Verantwortungsbereich zur Geltung zu bringen, wenn andere Staaten es verletzen (vgl.
BVerfGE 112, 1 ; 141, 1 ; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten
Senats vom 15. März 2018 - 2 BvR 1371/13 -, Rn. 34).
85
b) Das Grundgesetz weist über Art. 1 Abs. 2 GG dem Kernbestand an internationalen
Menschenrechten einen besonderen Schutz zu (vgl. BVerfGE 111, 307 ), der sich
von dem verfassungsrechtlichen Schutz sonstiger völkerrechtlicher Verpflichtungen
unterscheiden kann (vgl. für eine verfassungsrechtliche Differenzierung zwischen menschenrechtlichen
und anderen völkerrechtlichen Verpflichtungen BVerfGE 141, 1 ). Die Grundrechte
des Grundgesetzes sind nach Art. 1 Abs. 2 GG und vor dem Hintergrund der Völkerrechtsfreundlichkeit
des Grundgesetzes im Einklang mit den internationalen und europäischen Menschenrechten
auszulegen (BVerfGE 83, 119 ; 111, 307 ; 142, 313 ; 149, 293 ; 151, 1
- Wahlrechtsausschluss Bundestagswahl; 160, 79 - Benachteiligungsrisiken
von Menschen mit Behinderung in der Triage). Das Grundgesetz rezipiert auch die graduelle
Anerkennung der Existenz zwingender, also der Disposition der Staaten im Einzelfall
entzogener Normen (ius cogens). Dabei handelt es sich um die in der Rechtsüberzeugung
der Staatengemeinschaft fest verwurzelten Rechtssätze, die für den Bestand des Völkerrechts
unerlässlich sind und deren Beachtung alle Mitglieder der Staatengemeinschaft verlangen
können. Dazu gehören etwa Normen über die internationale Friedenssicherung, das Selbstbestimmungsrecht
der Völker, grundlegende Menschenrechte sowie Kernnormen zum Schutz der Umwelt und
des humanitären Völkerrechts (vgl. BVerfGE 18, 441 ; 112, 1 ).
Demzufolge obliegt den Staatsorganen der Bundesrepublik Deutschland ein allgemeiner
Schutzauftrag dahingehend, dass der Schutz der Menschenrechte und des humanitären
Völkerrechts auch bei Sachverhalten mit Auslandsberührung gewahrt bleibt. So hat der
Gesetzgeber etwa dafür Sorge zu tragen, dass der Schutz der Europäischen Menschenrechtskonvention
und der anderen internationalen Menschenrechtsverträge durch eine Übermittlung der
von deutschen Behörden erhobenen Daten ins Ausland und an internationale Organisationen
nicht ausgehöhlt wird, und sicherzustellen, dass Informationen nicht dazu genutzt
werden, um Menschen menschenrechtswidrig oder unter Verstoß gegen das humanitäre Völkerrecht
zu töten, zu foltern oder sie ohne rechtsstaatliche Verfahren in Haft zu nehmen (vgl.
BVerfGE 141, 220 ; 154, 152 - BND - Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung).
Keinesfalls darf der deutsche Staat seine Hand zu Verletzungen der Menschenwürde reichen
(vgl. BVerfGE 54, 341 ; 63, 332 ; 76, 143 ; 80, 315 ; 113,
154 ; 140, 317 ; 141, 220 ; 154, 152 ).
86
3. Dieser allgemeine Schutzauftrag zugunsten der Menschenrechte und des humanitären
Völkerrechts kann sich unter bestimmten Bedingungen je nach Einzelfall zu einer konkreten
grundrechtlichen Schutzpflicht verdichten (vgl. BVerfGE 142, 313 ; 158,
170 - IT-Sicherheitslücken; 160, 79 ). Geht die Gefährdung
des Lebens oder der körperlichen Unversehrtheit von dem Handeln eines Drittstaats
aus, so kommt die Verdichtung zu einer konkreten Schutzpflicht nur in Betracht, wenn
die ernsthafte Gefahr besteht, dass durch dessen Handeln das humanitäre Völkerrecht
und/oder die internationalen Menschenrechte, insbesondere das Recht auf Leben, systematisch
verletzt werden. Eine solche Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG bezieht sich
auf die Einhaltung des anwendbaren Völkerrechts zum Schutz des Lebens (a). Sie kann
mit Blick auf von Drittstaaten verursachte Gefährdungslagen (b) gegenüber jenen Menschen
bestehen, deren Leben durch das humanitäre Völkerrecht und die internationalen Menschenrechte
geschützt werden soll. Eine Eingrenzung dieser verfassungsrechtlichen Schutzpflicht
auf deutsche Staatsangehörige oder Gebietsansässige sieht die Verfassung nicht vor
(c). Allerdings müssen für das Entstehen einer solchen Schutzpflicht zwei Voraussetzungen
erfüllt sein. Erforderlich sind erstens ein hinreichender Bezug zur Staatsgewalt der
Bundesrepublik Deutschland, der den notwendigen Verantwortungszusammenhang begründet
(d), und zweitens das Vorliegen einer ernsthaften Gefahr der systematischen Verletzung
des anwendbaren Völkerrechts (e). Bei der Beurteilung, ob eine solche Gefahr systematischer
Völkerrechtsverletzungen besteht und wie ihr konkret zu begegnen ist, ist die Rechtsauffassung
der für außen- und sicherheitspolitische Fragen zuständigen deutschen Staatsorgane
maßgeblich zu berücksichtigen, soweit sich diese als vertretbar erweist (f). Diese
Maßstäbe tragen den von der Bundesrepublik Deutschland zu beachtenden völkerrechtlichen
Verpflichtungen Rechnung (g).
87
a) Art. 1 Abs. 3 GG begründet eine umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an
die Grundrechte des Grundgesetzes, die sich nicht allein auf das deutsche Staatsgebiet
beschränkt (aa). Die Auslegung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG als Grundlage von Schutzpflichten,
die sich auf Handlungen von Drittstaaten beziehen, ist mit dem Völkerrecht abzustimmen,
insbesondere mit den international anerkannten Menschenrechten und dem humanitären
Völkerrecht (bb).
88
aa) Aus Art. 1 Abs. 3 GG folgt eine umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt
an die Grundrechte des Grundgesetzes, die nicht auf das deutsche Staatsgebiet beschränkt
ist (vgl. BVerfGE 31, 58 ; 100, 313 ; 154, 152 ; 157, 30 ). Art. 1 Abs. 2 GG enthält ein Bekenntnis zu den unverletzlichen und unveräußerlichen
Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der
Gerechtigkeit in der Welt. Die Grundrechte des Grundgesetzes werden so in den Zusammenhang
internationaler Menschenrechtsgewährleistungen gestellt, die über die Staatsgrenzen
hinweg auf einen Schutz abzielen, der dem Menschen als Menschen gilt. Entsprechend
schließen Art. 1 Abs. 2 und Art. 1 Abs. 3 GG an die Menschenwürdegarantie des Art.
1 Abs. 1 GG an (vgl. BVerfGE 154, 152 ).
89
Die umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte lässt unberührt,
dass sich die aus den Grundrechten konkret folgenden Schutzwirkungen danach unterscheiden
können, unter welchen Umständen sie zur Anwendung kommen. Das gilt - wie schon für
die verschiedenen Wirkungsdimensionen der Grundrechte im Inland (vgl. etwa für die
Differenzierung zwischen Abwehrrechten und staatlichen Schutzpflichten BVerfGE 96,
56 ; 133, 59 ; 157, 30 ) - auch für die Reichweite ihrer
Schutzwirkung im Ausland. So kann auch in dieser Konstellation zwischen verschiedenen
Grundrechtsdimensionen, etwa der Wirkung der Grundrechte als Abwehrrechte, als Leistungsrechte,
als verfassungsrechtliche Wertentscheidungen oder als Grundlage von Schutzpflichten
zu unterscheiden sein (vgl. BVerfGE 154, 152 ).
90
bb) Das Verfassungsrecht ist bei Sachverhalten mit Auslandsbezügen mit dem Völkerrecht
abzustimmen (vgl. BVerfGE 100, 313 ). Die Reichweite der Grundrechte ist unter
Berücksichtigung von Art. 25 GG und dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit aus
dem Grundgesetz selbst zu ermitteln. Dabei können je nach den einschlägigen Verfassungsnormen
Modifikationen und Differenzierungen zulässig oder geboten sein (vgl. BVerfGE 31,
58 ; 92, 26 ; 100, 313 ). Für die Auslegung des Art. 2 Abs.
2 Satz 1 GG als Grundlage von Schutzpflichten, die sich auf das Leben gefährdende
militärische Handlungen von Drittstaaten beziehen, sind daher jene völkerrechtlichen
Regeln heranzuziehen, die dem Schutz des Lebens in bewaffneten Konflikten dienen.
Hierunter fallen das humanitäre Völkerrecht und die international anerkannten Menschenrechte.
Das humanitäre Völkerrecht zielt nicht nur darauf, die Mittel der Kampfführung zu
begrenzen, sondern auch, die Zivilbevölkerung zu schützen (vgl. BVerfGE 149, 160 ). Diese Regeln werden mitunter als zwingendes Völkerrecht angesehen; in der
Folge sind alle Staaten verpflichtet, dahingehend zu kooperieren, dass eine Verletzung
beendet wird (vgl. IGH, Gutachten, 08.07.1996 - Legality of the Threat or Use of Nuclear
Weapons -, ICJ Reports 1996, S. 226 ; Gutachten, 19.07.2024 - Legal Consequences
arising from the Policies and Practices of Israel in the Occupied Palestinian Territory,
including East Jerusalem -, abrufbar unter https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/186/186-20240719-adv-01-00-en.pdf
; vgl. auch Art. 41 der Artikel über die Verantwortlichkeit
der Staaten für völkerrechtswidrige Handlungen, vorgelegt von der Völkerrechtskommission,
Anlage zur Resolution 56/83 der Generalversammlung der Vereinten Nationen, 12.12.2001).
91
Zwar ginge es zu weit, die Einhaltung sämtlicher völkerrechtlichen Verpflichtungen
zum Gegenstand einer verfassungsrechtlichen Schutzpflicht zu machen. Verletzungen
der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts können indes schwere Beeinträchtigungen
zur Folge haben. Sie können daher als Anknüpfungspunkt für eine extraterritoriale
grundrechtliche Schutzverpflichtung dienen (vgl. BVerfGE 157, 30 ).
Dies berücksichtigt den besonderen Schutz, der den unverletzlichen und unveräußerlichen
Menschenrechten unter dem Grundgesetz (Art. 1 Abs. 2 GG) im Verhältnis zu anderen
völkerrechtlichen Verpflichtungen zukommt (vgl. BVerfGE 141, 1 ). Das gilt
auch für das humanitäre Völkerrecht, das den Schutz der Menschenrechte der Zivilbevölkerung,
insbesondere des Rechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit, im bewaffneten Konflikt
sicherstellen soll.
92
b) Soweit diese Schutzpflicht auf die Einhaltung der völkerrechtlichen Regeln zum
Schutz des Lebens gerichtet ist, erfasst sie auch Gefährdungen, die von Akteuren ausgehen,
welche nicht der Grundrechtsbindung des Grundgesetzes unterliegen. Dies schließt grundsätzlich
Gefährdungen durch einen anderen Staat ein (vgl. BVerfGE 112, 1 ). Dass sich
eine Schutzpflicht auch auf Gefährdungen durch einen nicht an die Grundrechte des
Grundgesetzes gebundenen Hoheitsträger beziehen kann, ist in der verfassungsrechtlichen
Rechtsprechung mit Blick auf den Schutz deutscher Staatsangehöriger und ihrer Interessen
gegenüber fremden Staaten anerkannt (vgl. BVerfGE 55, 349 ; 66, 39 ;
-, Rn. 34, 36; Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 15. März 2018 - 2 BvR
1371/13 -, Rn. 31 ff., 45 f.; Herdegen, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 1 Abs. 3
Rn. 92 ; Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR IX, 3. Aufl. 2011, § 191 Rn.
208 f.; Möstl, in: Stern/Sodan/Möstl, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland
im europäischen Staatenverbund, 2. Aufl. 2022, § 68 Rn. 17). So obliegt den Organen
der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere der Bundesregierung, von Verfassungs
wegen die Pflicht zum Schutz deutscher Staatsangehöriger und ihrer Interessen gegenüber
fremden Staaten (vgl. BVerfGE 6, 290 ; 40, 141 ; 41, 126 ; 55,
349 ; hierzu auch E. Klein, DÖV 1977, S. 704 ; Hanschel, ZaöRV 2006,
S. 789 ; Kolb/Neumann/Salomon, ZaöRV 2011, S. 191 ; Ruffert, in:
Isensee/Kirchhof, HStR X, 3. Aufl. 2012, § 206 Rn. 34; B. Walter, DÖV 2022, S. 357
).
93
Hierbei besteht keine Gefahr, dass es für andere Staaten zu einem Oktroi deutscher
Grundrechte kommt. Wie der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts mit Blick auf
eine abwehrrechtliche Konstellation zutreffend festgestellt hat, begründet die Bindung
an die deutschen Grundrechte nur eine Verantwortlichkeit und Verantwortung deutscher
Staatsorgane. In der Grundrechtsbindung liegt weder ein Verstoß gegen das völkerrechtliche
Interventionsverbot, noch beschränkt sie die Handlungs- oder Rechtsetzungsmacht anderer
Staaten (vgl. BVerfGE 154, 152 ). Diese Erwägungen treffen in gleicher
Weise zu, soweit die Schutzpflicht auf die Einhaltung völkerrechtlicher Regeln gerichtet
ist, denen auch der Drittstaat unterworfen ist.
94
c) Die Schutzpflichten aus Grundrechten des Grundgesetzes sind nicht auf deutsche
Staatsangehörige oder Menschen im deutschen Staatsgebiet beschränkt (vgl. BVerfGE
157, 30 ; für die abwehrrechtliche Konstellation BVerfGE 154, 152
). Es können auch im Ausland lebende Menschen nicht deutscher Staatsangehörigkeit
vor Gefahren, die einen hinreichenden Bezug zur deutschen Staatsgewalt (vgl. Rn. 98
ff.) aufweisen, geschützt sein.
95
Art. 1 Abs. 3 GG zielte bei Entstehung des Grundgesetzes insbesondere in Reaktion
auf die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft auf eine umfassende,
in der Menschenwürde wurzelnde Grundrechtsbindung und war bereits im Jahr 1949 von
der Überzeugung getragen, dass die Bundesrepublik Deutschland in der internationalen
Staatengemeinschaft ihren Platz als rechtsstaatlicher Partner finden müsse (vgl. BVerfGE
154, 152 m.w.N.). Dies kommt schon in der Präambel sowie insbesondere
in Art. 1 Abs. 2, Art. 24 und Art. 25 GG zum Ausdruck. Aus der Entstehungsgeschichte
lässt sich nicht ableiten, dass der Schutz der Grundrechte von vornherein an der Staatsgrenze
enden sollte. Der Anspruch eines umfassenden, den Menschen in den Mittelpunkt stellenden
Grundrechtsschutzes spricht vielmehr dafür, dass die Grundrechte immer dann schützen
sollen, wenn der deutsche Staat handelt und damit potentiell Schutzbedarf auslösen
kann - unabhängig davon, an welchem Ort und gegenüber wem (vgl. BVerfGE 154, 152 ). Demzufolge sollen die Grundrechte auch davor schützen, dass der deutsche
Staat von Dritten ausgehende Gefährdungen, die potentiell einen Schutzbedarf auslösen,
zulässt, sofern es einen hinreichenden Verantwortungszusammenhang zwischen diesen
Gefährdungen und der deutschen öffentlichen Gewalt gibt (vgl. Rn. 101 f.).
96
Dass dem Grundgesetz der grundrechtswidrige Zugriff auf Rechtsgüter im Ausland lebender
Menschen nicht gleichgültig ist, zeigen ferner auch die Art. 16 Abs. 2 a.F., Art.
16a, Art. 26 GG sowie die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannten
verfassungsrechtlichen Abschiebungs- und Auslieferungsverbote (vgl. BVerfGE 54, 341
; 59, 280 ; 60, 348 ; 63, 332 ; 75, 1 ; 76, 143
; 80, 315 ; 108, 129 ; Dietlein, Die Lehre von den grundrechtlichen
Schutzpflichten, 2. Aufl. 2005, S. 120 ff.; Kunig/Kotzur, in: von Münch/Kunig, GG,
7. Aufl. 2021, Art. 1 Rn. 77).
97
Eine prinzipielle Begrenzung des grundrechtlichen Anwendungsbereichs auf Staatsangehörige
und Gebietsansässige oder das Erfordernis eines vorgrundrechtlichen Statusverhältnisses
als grundrechtliche Anwendungsvoraussetzung, wie sie in Teilen des Schrifttums vertreten
werden (vgl. Heintzen, Auswärtige Beziehungen privater Verbände, 1988, S. 96 ff.;
Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR V, 2. Aufl. 2000, § 115 Rn. 84), kennt das Grundgesetz
nicht. Vielmehr sprechen der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit als Verfassungsentscheidung
für eine auf Achtung und Stärkung des Völkerrechts aufbauende zwischenstaatliche Zusammenarbeit
(vgl. BVerfGE 111, 307 ; 112, 1 ; 141, 1 ) sowie der Anspruch
eines umfassenden, den Menschen in den Mittelpunkt stellenden Grundrechtsschutzes
(vgl. BVerfGE 154, 152 ) dafür, dass sich die staatliche Schutzpflicht
auch auf im Inland (mit)verursachte Gefährdungslagen bezieht, deren Risiko sich erst
im Ausland und gegenüber dort aufhältigen Ausländern realisieren kann (vgl. Dietlein,
Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, 2. Aufl. 2005, S. 121 f.; kritisch
zum Erfordernis eines vorgrundrechtlichen Statusverhältnisses u.a. Yousif, Die extraterritoriale
Geltung der Grundrechte bei der Ausübung deutscher Staatsgewalt im Ausland, 2007,
S. 36 ff.; Nolte, VVDStRL 67 , S. 129 ; Schwander, Extraterritoriale Wirkungen
von Grundrechten im Mehrebenensystem, 2018, S. 69 ff.; Wolff, Der Einzelne in der
offenen Staatlichkeit, 2020, S. 129 ff.).
98
d) Eine extraterritoriale Schutzpflicht besteht indes nur unter besonderen Voraussetzungen.
Zwar binden die Grundrechte die staatliche Gewalt umfassend und insgesamt (aa). Eine
grundrechtliche Verantwortung kann auch in Bezug auf die Ermöglichung oder Zulassung
von Grundrechtsgefährdungen durch Akteure, die selbst nicht der Grundrechtsbindung
unterliegen, entstehen. Erforderlich ist insoweit aber ein hinreichender Bezug der
die Schutzbedürftigkeit auslösenden Gefahrenlage zur Staatsgewalt der Bundesrepublik
Deutschland (bb). Ob ein solcher Bezug vorliegt und damit einen Verantwortungszusammenhang
begründet, ist im Rahmen einer wertenden Gesamtbetrachtung im Einzelfall zu beurteilen
(cc).
99
aa) Die Grundrechte binden die öffentliche Gewalt umfassend und insgesamt, unabhängig
von bestimmten Funktionen, Handlungsformen oder Gegenständen staatlicher Aufgabenwahrnehmung.
Das Verständnis der öffentlichen Gewalt ist dabei weit zu fassen und erstreckt sich
nicht nur auf imperative Maßnahmen oder solche, die durch Hoheitsbefugnisse unterlegt
sind. Alle Entscheidungen, die auf den jeweiligen staatlichen Entscheidungsebenen
den Anspruch erheben können, autorisiert im Namen aller Bürgerinnen und Bürger getroffen
zu werden, sind von der Grundrechtsbindung erfasst (vgl. BVerfGE 154, 152 ). Eingeschlossen sind hiervon Maßnahmen, Äußerungen und Handlungen hoheitlicher
wie nicht hoheitlicher Art. Grundrechtsgebundene staatliche Gewalt im Sinne des Art.
1 Abs. 3 GG ist danach jedes Handeln staatlicher Organe oder Organisationen, weil
es in Wahrnehmung ihres dem Gemeinwohl verpflichteten Auftrags erfolgt (vgl.BVerfGE
154, 152 mit Verweis auf BVerfGE 128, 226 ). Die Bindung an die
Grundrechte und die politische Entscheidungsverantwortung sind unhintergehbar miteinander
verknüpft (vgl. BVerfGE 154, 152 ). Sie ist ein Korollar der politischen
Entscheidungsverantwortung, entspricht also der jeweiligen legislativen und exekutiven
Verantwortung (vgl. BVerfGE 152, 152 ).
100
bb) Nach der Ratio dieser in einer abwehrrechtlichen Konstellation entwickelten Erwägungen
gibt es kein staatliches Handeln, das nicht grundrechtsgebunden ist. Eine grundrechtliche
Verantwortung kann es aber auch für ein staatliches Unterlassen geben, wenn die Bundesrepublik
Deutschland ein Handeln Dritter zulässt oder ermöglicht, welches die Grundrechte im
Ausland lebender Menschen gefährdet. Wenn ein hinreichender Bezug einer grundrechtlichen
Gefahrenlage oder einer hiervon betroffenen Person zur deutschen Staatsgewalt vorliegt,
besteht für den Staat des Grundgesetzes zugleich eine Handlungs- und Einflussmöglichkeit,
die den Raum für ein Tätigwerden eröffnet. Im Rahmen dieser Handlungs- und Einflussmöglichkeit
kann sich die Schutzwirkung der Grundrechte entfalten. Ein hinreichender Bezug setzt
nicht voraus, dass die deutsche öffentliche Gewalt für die Schaffung einer Gefahrenlage
allein verantwortlich ist (vgl. BVerfGE 157, 30 ). Allerdings bleibt
der Umfang der Verantwortlichkeit und Verantwortung deutscher Staatsorgane bei der
Reichweite grundrechtlicher Bindungen zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 66, 39 ; 92, 26 ; 100, 313 ).
101
cc) Die Frage, ob ein hinreichender Bezug gegeben ist, der einen Verantwortungszusammenhang
begründet, ist nicht anhand eines abschließenden Kriterienkatalogs, sondern einer
an den Umständen des Einzelfalls ausgerichteten wertenden Gesamtbetrachtung zu beantworten.
Für die Begründung eines Verantwortungszusammenhangs dürfte dabei nicht zwingend erforderlich
sein, dass die eine Schutzpflicht auslösende Gefahrenlage auf eine auf deutschem Staatsgebiet
vorgenommene Maßnahme mit Entscheidungscharakter zurückgeht. So wie in der abwehrrechtlichen
Konstellation hoheitliche wie nicht hoheitliche Maßnahmen von der Grundrechtsbindung
erfasst sind (vgl. BVerfGE 154, 152 ), kann auch die Ermöglichung einer
Grundrechtsgefährdung vonseiten eines Drittstaats durch ein Handeln, Dulden oder Unterlassen
deutscher Staatsorgane grundrechtsrelevant sein.
102
Wenn von deutschem Staatsgebiet Auswirkungen ausgehen, die im Ausland eine Gefahrenlage
schaffen oder hierzu beitragen, kann dies einen hinreichenden Bezug herstellen, der
Voraussetzung für eine grundrechtliche Schutzpflicht ist (vgl. BVerfGE 157, 30 , der das Bestehen einer Schutzpflicht offen gelassen hat; Robbers, Sicherheit
als Menschenrecht, 1987, S. 212 ff.; Quaritsch, in: Isensee/Kirchhof, HStR V, 2. Aufl.
2000, § 120 Rn. 86; Dietlein, Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten,
2. Aufl. 2005, S. 120 ff.; Badura, in: Merten/Papier, HGRe, Bd. II, 2006, § 47 Rn.
4, 15; Yousif, Die extraterritoriale Geltung der Grundrechte bei der Ausübung deutscher
Staatsgewalt im Ausland, 2007, S. 158 ff.; Becker, in: Isensee/Kirchhof, HStR IX,
3. Aufl. 2011, § 240 Rn. 110; Sauer, in: Dreier, GG, Bd. 1, 4. Aufl. 2023, Art. 1
Abs. 3 Rn. 56; ablehnend hingegen Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR V, 2. Aufl.
2000, § 115 Rn. 89; Dippel, Extraterritorialer Grundrechtsschutz gemäß Art. 16a GG,
2020, S. 116). Eine auf einen bloß zufälligen Gebietskontakt beschränkte territoriale
Verankerung auch nur eines Teils eines Gesamtgeschehens reicht für die Auslösung einer
grundrechtlich relevanten Schutzbedürftigkeit im Ausland dabei allerdings nicht aus.
Vielmehr bedarf es eines - bezogen auf die gefährdende Handlung des Drittstaats und
jenseits reiner Kausalität - spezifischen Beitrags von einem gewissen Gewicht, um
einen hinreichenden Bezug zur grundrechtsgebundenen deutschen öffentlichen Gewalt
herzustellen. Ob ein solcher Bezug besteht, ist im Rahmen einer Betrachtung der Gesamtumstände
des Einzelfalls festzustellen, bei der gegebenenfalls auch die Schwere des in Rede
stehenden Völkerrechtsverstoßes Berücksichtigung finden kann.
103
e) Für eine Verdichtung eines allgemeinen Schutzauftrags zu einer konkreten extraterritorialen
Schutzpflicht im Hinblick auf das Handeln eines Drittstaats muss - anders als die
Beschwerdeführer meinen - als weitere Voraussetzung die ernsthafte Gefahr bestehen,
dass dem Schutz des Lebens dienende Regeln des humanitären Völkerrechts und der internationalen
Menschenrechte systematisch verletzt werden. Dies setzt zwar nicht voraus, dass bereits
systematische Völkerrechtsverletzungen erfolgt sind. Erforderlich sind allerdings
gewichtige Anhaltspunkte, die den Eintritt derartiger Verletzungen nicht bloß möglich
erscheinen, sondern ernstlich befürchten lassen.
104
Die Schutzpflicht des Staates aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG greift nicht erst dann ein,
wenn Verletzungen bereits eingetreten sind, sondern ist auch in die Zukunft gerichtet
(vgl. BVerfGE 49, 89 ; 53, 30 ; 56, 54 ; 121, 317 ; 157, 30
). Aus dem präventiven Charakter von Schutzpflichten folgt, dass schon
dann, wenn ernstzunehmende Anhaltspunkte für die Gefährdung eines Schutzgutes bestehen,
Schritte ergriffen werden müssen, um die Realisierung dieser Gefahr zukünftig zu verhindern
(vgl. BVerfGE 157, 30 m.w.N.). Ob und wann ein staatliches Handeln von
Verfassungs wegen geboten ist, hängt von der Art, der Nähe und dem Ausmaß möglicher
Gefahren, der Art und dem Rang des verfassungsrechtlich geschützten Rechtsguts sowie
den schon vorhandenen Regelungen ab (vgl. BVerfGE 49, 89 ; 56, 54 ).
105
Geht es - wie hier - um ein möglicherweise völkerrechtswidriges Handeln eines Drittstaats,
ist zugleich zu berücksichtigen, dass das Grundgesetz die Bundesrepublik Deutschland
mit der Präambel, Art. 1 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2, Art. 23 bis Art. 26
und Art. 59 Abs. 2 GG in die internationale Gemeinschaft eingebunden und die deutsche
öffentliche Gewalt programmatisch auf internationale Zusammenarbeit ausgerichtet hat
(vgl. BVerfGE 63, 343 ; 75, 1 ; 108, 129 ; 111, 307 ; 112, 1 ;
123, 267 ; 141, 220 ; 162, 207 - Äußerungsbefugnisse
der Bundeskanzlerin). Um dies zu erreichen, ist der deutsche Staat unter anderem darauf
angewiesen, in der internationalen Gemeinschaft als angesehener, berechenbarer und
verlässlicher Partner wahrgenommen zu werden. Dementsprechend ist die Sicherstellung
der außenpolitischen Handlungs- und Bündnisfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland
und ihrer Teilhabe an der internationalen Zusammenarbeit (vgl. hierzu BVerfGE 100,
313 ; 108, 129 ; 141, 220 ; 154, 152 ; 162, 207 ) dem Grundgesetz
als Ziel immanent. Mit dieser Zielsetzung wäre eine dauernde und umfassende Überwachungspflicht
etwa hinsichtlich des Handelns in Deutschland stationierter Truppen verbündeter Staaten
nicht vereinbar. Bei der Bündnisfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland handelt es
sich um ein Verfassungsgut, das bei der Konkretisierung extraterritorialer Schutzpflichten
zu berücksichtigen ist (vgl. zur Abwägung der außenpolitischen Handlungs- und Bündnisfähigkeit
mit dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien BVerfGE 162, 207 ).
106
Daher müssen gewichtige Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Gefahr bestehen, dass
der Bündnispartner nicht lediglich in Einzelfällen, sondern systematisch gegen das
humanitäre Völkerrecht und die Menschenrechte verstößt. Im Rahmen der vorzunehmenden
Prognose können bereits begangene Völkerrechtsverstöße ein Indiz für das Vorliegen
einer Gefahr zukünftiger Verstöße sein; sie sind aber nicht konstitutive Voraussetzung
für eine Aktivierung der Schutzpflicht (vgl. für einen ähnlichen Ansatz Gerechtshof
Den Haag, 12.02.2024, 200.336.130/01 , Rn. 5.16). Gewichtige
Anhaltspunkte für das Vorliegen einer solchen Gefahr können sich unter anderem aus
Entscheidungen internationaler Gerichte - namentlich des Internationalen Gerichtshofs
und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte -, und nationaler Gerichte, aus
Entscheidungen, Berichten und anderen Schriftstücken von Organen des Europarats oder
aus dem System der Vereinten Nationen (vgl. EuGH, Aranyosi/Căldăraru, 05.04.2016,
C-404/15 und C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, Rn. 89; Petruhhin, 06.09.2016, C-182/15,
EU:C:2016:630, Rn. 59) sowie von Ausschüssen zu Menschenrechtsverträgen oder dem IKRK
ergeben.
107
Nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung entfalten Gutachten und Urteile des
Internationalen Gerichtshofs eine faktische Orientierungswirkung über den konkret
entschiedenen Einzelfall hinaus, dienen als völkerrechtliche Rechtserkenntnisquelle
nach Art. 38 Abs. 1 Buchstabe d IGH-Statut und sind unter dem Gesichtspunkt der Völkerrechtsfreundlichkeit
des Grundgesetzes von deutschen Gerichten zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 63, 343
; 77, 137 ; 94, 315 ; 104, 151 ; 112, 1 ; 118, 124 ;
123, 267 ; 142, 313 ; 152, 8 - Anti-IS-Einsatz).
Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ist bei der Grundrechtsauslegung
heranzuziehen (vgl. BVerfGE 74, 358 ; 83, 119 ; 111, 307 ; 120,
180 ; 128, 326 ; 148, 296 ; 158, 1
- Ökotox-Daten; 163, 363 - EPA). Den Äußerungen der Menschenrechtsausschüsse
kommt für die Auslegung der jeweiligen Menschenrechtsabkommen ebenfalls erhebliches
Gewicht zu; sie sind aber für internationale und nationale Gerichte nicht völkerrechtlich
verbindlich. Bei der Vertragsauslegung sollte sich ein nationales Gericht mit den
Auffassungen des zuständigen internationalen Vertragsorgans argumentativ auseinandersetzen,
es muss sie aber nicht übernehmen (vgl. BVerfGE 142, 313 ; 149, 293
; 151, 1 ). Dies gilt in gleicher Weise für das IKRK. Es
ist zwar weder Organ einer internationalen Organisation noch Vertragsausschuss. Seine
besondere Rolle wird aber in den vier Genfer Konventionen anerkannt (vgl. den Gemeinsamen
Art. 3 Abs. 2 sowie die gemeinsamen Art. 9/9/9/10 der vier Genfer Konventionen). Das
IKRK akkumuliert Expertise im humanitären Völkerrecht und verfügt über Erfahrungen
in der Zusammenarbeit mit Regierungen in der ganzen Welt. Es tritt ein für die Entwicklung
und Förderung humanitärvölkerrechtlicher Standards (vgl. zum IKRK Khan, Das Rote Kreuz
- Geschichte einer humanitären Weltbewegung, 2013, S. 96 ff.; Gasser, International
Committee of the Red Cross , Max Planck Encyclopedia of Public International
Law, Rn. 23 ff., 46 ff. ; Sivakumaran, in: Sivakumaran/Burne, Making and
Shaping the Law of Armed Conflict, 2024, S. 125 ). Hinzu kommt, dass
es unparteiisch handelt und unterschiedliche Rechtsansichten zu einzelnen Fragen auch
dann offenlegt, wenn diese konträr zur eigenen Rechtsansicht verlaufen. Auch der Europäische
Gerichtshof für Menschenrechte zieht die Arbeiten des IKRK bei der Auslegung und Anwendung
der Europäischen Menschenrechtskonvention heran (vgl. EGMR , Hanan v. Germany,
16.02.2021, 4871/16, §§ 68, 80, 84 f., 137; Ukraine and The Netherlands v. Russia,
30.11.2022, 8019/16, 43800/14, 28525/20, §§ 405, 623 f., 634).
108
Für das Vorliegen einer Gefahr systematischer, über Einzelfälle hinausgehender Völkerrechtsverletzungen
kann zwischen rechtlichen und tatsächlichen Anhaltspunkten unterschieden werden, je
nachdem, ob sie sich auf die völkerrechtliche Grundlage eines Vorgehens oder auf dessen
tatsächliche Auswirkungen beziehen. Sie sind jeweils für sich genommen und zudem im
Rahmen einer wertenden Gesamtbetrachtung daraufhin zu beurteilen, ob sie eine ernsthafte
Gefahr systematischer Völkerrechtsverstöße begründen.
109
f) Bei der Prüfung, ob eine solche Gefahr durch das Handeln eines Drittstaats besteht,
ist die Rechtsauffassung der für außen- und sicherheitspolitische Fragen zuständigen
deutschen Staatsorgane, denen das Grundgesetz für die Regelung der auswärtigen Beziehungen
einen grundsätzlich weit bemessenen Spielraum einräumt, maßgeblich zu berücksichtigen,
soweit sich diese als vertretbar erweist (anders noch BVerfGE 55, 349 , wo lediglich
auf Willkür abgestellt wird; vgl. allgemein zur Vertretbarkeitskontrolle BVerfGE 118,
244 ; 121, 135 ; 152, 8 ).
110
Auch hinsichtlich des Inhalts einer Schutzpflicht ist zu beachten, dass es grundsätzlich
Sache der für die Außen- und Sicherheitspolitik zuständigen Stellen des Bundes ist,
darüber zu entscheiden, in welcher Weise der Schutzpflicht des Staates gegenüber fremden
Staaten oder anderen ausländischen Akteuren genügt wird (vgl. BVerfGE 66, 39 ;
143, 101 ; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 15.
März 2018 - 2 BvR 1371/13 -, Rn. 46). Eine Schutzpflicht gegenüber im Ausland lebenden
Menschen muss nicht den gleichen Inhalt haben wie gegenüber Menschen im Inland (vgl.
BVerfGE 157, 30 ). Ihr Inhalt bedarf unter Umständen der Modifikation
und Differenzierung (vgl. BVerfGE 100, 313 ; 154, 152, 1. Leitsatz; 157, 30 ). Dem Staat stehen in Ansehung der völkerrechtlichen Grenzen deutscher Hoheitsgewalt
gegenüber im Ausland lebenden Menschen grundsätzlich nicht die gleichen Schutzmöglichkeiten
zur Verfügung wie in Bezug auf rein innerstaatliche Sachverhalte (vgl. BVerfGE 157,
30 ). In Konstellationen, in denen die Bundesrepublik Deutschland über
einen Sachverhalt keine ausschließliche Kontrolle hat, kann die Schutzpflicht zu einem
international ausgerichteten Handeln verpflichten (vgl. BVerfGE 157, 30 ; 161, 63 - Windenergie-Beteiligungsgesellschaften).
111
g) Die vorstehenden Maßstäbe tragen auch den von der Bundesrepublik Deutschland zu
beachtenden völkerrechtlichen Verpflichtungen Rechnung.
112
Nach der Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs folgt aus dem Gemeinsamen
Art. 1 der Genfer Konventionen, dass jeder Vertragsstaat dieser Übereinkommen, unabhängig
davon, ob er an einem bestimmten Konflikt beteiligt ist oder nicht, verpflichtet ist,
dafür zu sorgen, dass die Anforderungen der betreffenden Verträge erfüllt werden.
Eine solche Verpflichtung ergebe sich nicht nur aus den Übereinkommen selbst, sondern
aus den allgemeinen Grundsätzen des humanitären Völkerrechts, die in den Übereinkommen
lediglich konkretisiert würden (vgl. IGH, Entscheidung, 30.04.2024 - Alleged Breaches
of Certain International Obligations in respect of the Occupied Palestinian Territory,
Nicaragua v. Germany -, abrufbar unterhttps://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/193/193-20240430-ord-01-00-en.pdf , mit Verweis auf IGH, Urteil, 27.06.1986 - Military and Paramilitary Activities
in and against Nicaragua, Nicaragua v. United States of America -, ICJ Reports 1986,
S. 14 ; Gutachten, 09.07.2004 - Legal Consequences of the Construction
of a Wall in the Occupied Palestinian Territory -, ICJ Reports 2004, S. 136 ). Eine verfassungsrechtliche Schutzpflicht, bei Vorliegen der aufgeführten
Voraussetzungen auf die Einhaltung des humanitären Völkerrechts gegenüber Drittstaaten
hinzuwirken, trägt zur Erfüllung dieser Verpflichtung bei.
II.
113
Hieran gemessen kann eine Verletzung der Beschwerdeführer in ihren Grundrechten durch
die angegriffenen Entscheidungen im Ergebnis nicht festgestellt werden. Zwar dürfte
das Bundesverwaltungsgericht den Anforderungen des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG insofern
nicht gerecht geworden sein, als es das Vorliegen eines hinreichenden Bezugs der Gefahrenquelle
zur deutschen Staatsgewalt wegen des Fehlens von Handlungen mit Entscheidungscharakter
von vornherein verneint hat (1.). Ob hier ein hinreichender Bezug der Grundrechtsgefährdung
zur deutschen öffentlichen Gewalt vorliegt, bedarf allerdings keiner Entscheidung,
weil jedenfalls keine ernsthafte Gefahr einer systematischen Verletzung des anwendbaren
Völkerrechts bestand und sich somit der allgemeine Schutzauftrag des Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG nicht zu einer konkreten Schutzpflicht verdichtet hat (2.).
114
1. Es lassen sich Gesichtspunkte dafür anführen, dass die Einbindung der Air Base
Ramstein in die Durchführung der US-amerikanischen Einsätze bewaffneter Drohnen im
Jemen, wie sie sich aus den fachgerichtlichen Feststellungen ergibt (a), einen hinreichenden
Bezug der Gefahrenquelle zur deutschen Staatsgewalt herstellt, der eine Voraussetzung
für das Entstehen einer Schutzpflicht gegenüber den Beschwerdeführern ist (b).
115
a) Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts spielt die Air Base Ramstein
mit der dortigen Satelliten-Relaisstation, die der Weiterleitung von Daten und Steuerungssignalen
für Drohnen sowie von durch Drohnen gewonnenen Daten dient, eine zentrale Rolle für
die Durchführung bewaffneter Drohneneinsätze auch im Jemen. Das Gericht stützt sich
dabei insbesondere auf den Abschlussbericht des NSA-Untersuchungsausschusses des Deutschen
Bundestages und auf in diesem Verfahren gewonnene Erkenntnisse, etwa die Aussage eines
als Zeugen vernommenen ehemaligen US-Luftwaffenangehörigen. Diesem Zeugen zufolge
liefen alle Daten und Informationen, die zwischen dem Fluggerät und der Flugmannschaft
übertragen worden seien, über Ramstein. Ohne die dortige Relaisstation könne das Satellitensignal
nicht von der Drohne in einem Land (im Nahen Osten) zurück in die USA übertragen werden.
Zudem gebe es eine direkte Glasfaserkabelverbindung zum US-amerikanischen Verteidigungsministerium.
Die besondere Bedeutung der Air Base Ramstein war auch Gegenstand von Gesprächen zwischen
den USA und der Bundesrepublik Deutschland. So erklärte der damalige Staatsminister
im Auswärtigen Amt Roth im Deutschen Bundestag, die USA hätten in einem Gespräch am
26. August 2016 mitgeteilt, dass die globalen Kommunikationswege der USA zur Unterstützung
unbemannter Luftfahrzeuge Fernmeldepräsenzpunkte auch in Deutschland einschlössen,
von denen aus die Signale weitergeleitet würden.
116
b) Diese Feststellungen legen das Bestehen eines hinreichenden Bezugs der Gefahrenquelle
zur deutschen Staatsgewalt in der hier zur Entscheidung stehenden Konstellation nahe.
117
Hierfür spricht, dass es nicht lediglich einen mit einer Datenweiterleitung verbundenen
zufälligen Kontakt zum deutschen Staatsgebiet gibt. Vielmehr wurde mit der Errichtung
der Satelliten-Relaisstation in Ramstein eine Infrastruktur geschaffen, die speziell
der Durchführung von Einsätzen bewaffneter Drohnen dient. Hiervon hatte die Bundesregierung
auch Kenntnis, denn über den geplanten Bau einer Satelliten-Relaisstation zur Steuerung
auch waffenfähiger Drohnen im Ausland wurde sie ausweislich der fachgerichtlichen
Feststellungen bereits im April 2010 und nochmals im November 2011 informiert. Zudem
hängt die Durchführung der Einsätze bewaffneter Drohnen im Jemen von der Air Base
Ramstein ab.
118
Diese Umstände erscheinen geeignet, eine besondere Verantwortung der Bundesrepublik
Deutschland - auch in Abgrenzung zu anderen Staaten - für die Gefährdungslage im Jemen
zu begründen (vgl. im Ergebnis ebenso Marauhn, VVDStRL 74 , S. 373 ;
Beinlich, German Yearbook of International Law 2019, S. 557 ; Friedrich, Die
extraterritoriale Geltung von Grund- und europäischen Menschenrechten, 2020, S. 258;
Marauhn/Mengeler/Strobel, Archiv des Völkerrechts 2021, S. 328 ; Monnheimer/Schäferling,
Archiv des Völkerrechts 2021, S. 352 ; Payandeh/Sauer, NJW 2021, S. 1570 ; Erdmann, DÖV 2022, S. 325 ; Giegerich, EuGRZ 2023, S. 17 ; Sauer,
in: Dreier, GG, 4. Aufl. 2023, Art. 1 Abs. 3 Rn. 56; Mruk, Rüstungsexporte in der
Verantwortung, 2024, S. 67; a.A. Dreist, NZWehrR 2019, S. 208 ; Meiertöns, GSZ
2021, S. 135 ; Jacob, JM 2021, S. 205 ; Herdegen, in: Dürig/Herzog/Scholz,
GG, Art. 1 Abs. 3 Rn. 92 ). Es besteht eine Handlungs- und Einflussmöglichkeit
auf die Gefährdungen, soweit sich mit der Relaisstation eine hierfür notwendige Vorrichtung
auf deutschem Staatsgebiet und damit im Zuständigkeits- und Verantwortungsbereich
der deutschen öffentlichen Gewalt befindet. In diesem Verantwortungsbereich sind die
deutschen Staatsorgane von Verfassungs wegen verpflichtet, das Völkerrecht zur Geltung
zu bringen (vgl. BVerfGE 112, 1 ). Der völkerrechtliche Rechtsrahmen der Truppenstationierung
steht dem nicht nur nicht entgegen, sondern ermöglicht auch die Geltendmachung des
Völkerrechts aufgrund verfassungsrechtlicher Verpflichtungen. Es sieht zuvörderst
eine Pflicht zur Beachtung deutschen Rechts vor (vgl. Art. II, Art. IX Abs. 3 NTS
und Art. 53 Abs. 1 ZA-NTS; vgl. auch BVerfGE 77, 170 ). Diese Pflicht erfordert
zumindest, dass den Vorschriften des deutschen Rechts Genüge getan werden muss (vgl.
BVerfGE 77, 170 ). Hiervon umfasst sind auch jene völkerrechtlichen Normen, die
Teil der deutschen Rechtsordnung sind (vgl. BVerwGE 154, 328 ) und die die USA
auf der Ebene des Völkerrechts ohnehin binden. Dies betrifft jedenfalls die allgemeinen
Regeln des Völkerrechts im Sinne des Art. 25 GG, also das Völkergewohnheitsrecht und
die allgemein anerkannten Rechtsgrundsätze (Art. 38 Abs. 1 Buchstaben b und c IGH-Statut).
Darüber hinaus sieht der Rechtsrahmen der Truppenstationierung vor, dass die deutschen
Behörden und die Behörden der Truppe des Bündnispartners einander konsultieren und
zusammenarbeiten, um auftretende Meinungsverschiedenheiten beizulegen (vgl. Art. 53
Abs. 1 Satz 3 ZA-NTS; vgl. zum Konsultations- und Kooperationsprinzip BTDrucks 12/6477,
S. 67; Lazareff, Status of Military Forces Under Current International Law, 1971,
S. 102; Lepsius, Deutsches Recht auf NATO-Truppenübungsplätzen, 1995, S. 57). Damit
wird die Möglichkeit eröffnet, auf die potenzielle Gefährdung auf diesem Weg Einfluss
zu nehmen.
119
Gegen einen hinreichenden Bezug zur deutschen Staatsgewalt als Voraussetzung für die
Begründung einer grundrechtlichen Verantwortung der Bundesrepublik Deutschland könnte
demgegenüber sprechen, dass es sich bei dem von deutschem Staatsgebiet - der Air Base
Ramstein - ausgehenden Beitrag nur um die bloße technische Herstellung einer Daten-
und Kommunikationsverbindung zwischen der Drohne und den Führungseinrichtungen in
den USA ohne Entscheidungselemente handelt und die technische Weiterleitung von Daten
an sich "normativ neutral" (vgl. in diesem Sinne Herdegen, in: Dürig/Herzog/Scholz,
GG, Art. 1 Abs. 3 Rn. 92 ; Meiertöns, GSZ 2021, S. 135 ) und in der
Gesamtschau auch nur von untergeordnetem Gewicht ist.
120
2. Ob sich nach alledem im Rahmen der gebotenen wertenden Gesamtbetrachtung eine grundrechtliche
Verantwortung der Bundesrepublik Deutschland im Hinblick auf die hier streitgegenständlichen
Drohneneinsätze der USA im Jemen ergibt, kann letztlich offenbleiben. Denn aufgrund
der fachgerichtlichen Feststellungen ist das Vorliegen einer ernsthaften Gefahr einer
systematischen Verletzung des anwendbaren Völkerrechts (a) als Voraussetzung einer
Verdichtung des allgemeinen Schutzauftrags zu einer konkreten Schutzpflicht gegenüber
den Beschwerdeführern zu verneinen (b). Daher bedarf es auch keiner Entscheidung,
ob die Bundesregierung einer ihr etwaig obliegenden Schutzpflicht zugunsten der Beschwerdeführer
gerecht geworden wäre (c).
121
a) Eine aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende extraterritoriale Schutzpflicht bezieht
sich auf die Einhaltung der völkerrechtlichen Regeln zum Schutz des Lebens. Dies sind
in der vorliegenden Konstellation das humanitäre Völkerrecht (aa) und das international
anerkannte Menschenrecht auf Leben (bb).
122
aa) Das humanitäre Völkerrecht findet nicht nur in einem internationalen bewaffneten
Konflikt zwischen Staaten, sondern auch in einem nicht internationalen bewaffneten
Konflikt zwischen einer staatlichen und einer nichtstaatlichen Konfliktpartei oder
zwischen nichtstaatlichen Konfliktparteien Anwendung (1). Zu seinen grundlegenden
Regeln gehören das Unterscheidungsgebot, das Verbot exzessiver Kollateralschäden und
Aufklärungspflichten in Bezug auf mögliche Kriegsverbrechen (2).
123
(1) Nach einer weithin anerkannten Definition des UN-Tribunals für das ehemalige Jugoslawien
(International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia-ICTY) liegt ein bewaffneter
Konflikt bei "bewaffneter Gewalt zwischen Staaten sowie bei lang anhaltender bewaffneter
Gewalt zwischen Regierungsstellen und bewaffneten Organisationen oder zwischen solchen
Organisationen innerhalb eines Staates" vor (vgl. ICTY, Prosecutor v. Tadić, 02.10.1995,
Nr. IT-94-1, § 70; Prosecutor v. Haradinaj, 03.04.2008, Nr. IT-04-84-T, § 49; IStGH,
The Prosecutor v. Bosco Ntaganda, 08.07.2019, Nr. ICC-01/04-02/06-2359, § 703; Werle/Jeßberger,
Völkerstrafrecht, 5. Aufl. 2020, S. 554 f.). Die Existenz eines nicht internationalen
bewaffneten Konflikts ist nach der vorherrschenden Meinung anhand zweier kumulativer
Kriterien zu bestimmen: dem Organisationsgrad der Konfliktparteien und der Intensität
des Konflikts (vgl. Sivakumaran, The Law of Non-International Armed Conflict, 2012,
S. 164 ff.; Moir, in: Clapham/Gaeta/Sassòli, The 1949 Geneva Conventions, 2015, S.
391 ; ICRC, Commentary on the Third Geneva Convention, 2021, S. 169 Rn. 455;
Ambos, in: Münchener Kommentar zum StGB, Bd. 9, 4. Aufl. 2022, Vorbemerkungen zu §
8 VStGB Rn. 22 f.; ders., Treatise on International Criminal Law, Bd. 2, 2. Aufl.
2022, S. 145 ff.; Geiß/Zimmermann, in: Münchener Kommentar zum StGB, Bd. 9, 4. Aufl.
2022, § 8 VStGB Rn. 111; Heintschel von Heinegg, in: Epping/Heintschel von Heinegg,
Völkerrecht, 8. Aufl. 2024, S. 1324 ). Ein nicht internationaler Konflikt
verliert seinen Charakter nicht dadurch, dass ein anderer Staat mit Zustimmung der
Regierung des betroffenen Staates allein oder zusammen mit dessen nationalen Streitkräften
eine nichtstaatliche Konfliktpartei bekämpft (vgl. IStGH, The Prosecutor v. Germain
Katanga, 07.03.2014, Nr. ICC-01/04-01/07-3436-tENG, § 1184; Akande, in: Wilmshurst,
International Law and the Classification of Conflicts, 2012, S. 32 ; Geiß/Zimmermann,
in: Münchener Kommentar zum StGB, Bd. 9, 4. Aufl. 2022, § 8 VStGB Rn. 116a).
124
(2) Zu den grundlegenden Ge- und Verboten des humanitären Völkerrechts, die sowohl
im internationalen als auch im nicht internationalen bewaffneten Konflikt Geltung
beanspruchen, gehören das Unterscheidungsgebot zwischen militärischen Zielen und Zivilpersonen
sowie das Verbot exzessiver Kollateralschäden. Zudem sieht das humanitäre Völkerrecht
Aufklärungspflichten in Bezug auf möglicherweise begangene Kriegsverbrechen vor.
125
Das Unterscheidungsgebot, auch als Verbot unterschiedsloser Angriffe bezeichnet, ist
sowohl völkervertraglich (vgl. Art. 51 Abs. 4 ZP I) als auch völkergewohnheitsrechtlich
verankert (vgl. EGMR , Hanan v. Germany, 16.02.2021, 4871/16, § 81; Henckaerts/Doswald-Beck,
Customary International Humanitarian Law, Bd. 1, 2005, S. 37 ff.). Es verlangt, dass
ein Angriff nur gegen legitime militärische Ziele gerichtet werden darf (vgl. IGH,
Gutachten, 08.07.1996 - Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons -, ICJ Reports
1996, S. 226 ; Henckaerts/Doswald-Beck, Customary International Humanitarian
Law, Bd. 1, 2005, S. 3). Legitime Ziele sind in einem internationalen bewaffneten
Konflikt die Angehörigen der Streitkräfte als Kombattanten (vgl. Art. 43 Abs. 2 ZP
I; Henckaerts/Doswald-Beck, Customary International Humanitarian Law, Bd. 1, 2005,
S. 11). Einen formalen Kombattantenstatus gibt es im nicht internationalen bewaffneten
Konflikt nicht (vgl. Henckaerts/Doswald-Beck, Customary International Humanitarian
Law, Bd. 1, 2005, S. 12 f.; Hobe, in: Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht,
Bd. 44, 2010, S. 41 ). Zivilisten, die sich nicht an Feindseligkeiten beteiligen,
sind keine legitimen militärischen Ziele, sondern vielmehr geschützte Personen. Dies
folgt unmittelbar aus dem Gemeinsamen Art. 3 der Genfer Konventionen, der seinem Wortlaut
nach "Personen, die nicht unmittelbar an Feindseligkeiten teilnehmen", schützt (vgl.
ICRC, Commentary on the Third Geneva Convention, 2021, S. 200 f. Rn. 555). Diese Formulierung
wird in Art. 51 ZP I zum internationalen bewaffneten Konflikt und in Art. 13 ZP II
zum nicht internationalen bewaffneten Konflikt aufgegriffen. Danach genießen Zivilisten
den durch das jeweilige Zusatzprotokoll gewährten Schutz, sofern und solange sie nicht
unmittelbar an Feindseligkeiten teilnehmen. Dieses Prinzip ist auch im Völkergewohnheitsrecht
verankert (vgl. EGMR , Hanan v. Germany, 16.02.2021, 4871/16, § 80; Henckaerts/Doswald-Beck,
Customary International Humanitarian Law, Bd. 1, 2005, S. 19 ff.). Die Anwendung des
Konzepts der direkten Teilnahme an Feindseligkeiten ist insbesondere im nicht internationalen
bewaffneten Konflikt umstritten.
126
Das Verbot exzessiver Kollateralschäden verbietet die Durchführung von Angriffen,
die aus einer ex-ante-Sicht im Verhältnis zum konkreten und direkten antizipierten
militärischen Vorteil exzessive zivile Schäden hervorrufen (vgl. EGMR , Hanan
v. Germany, 16.02.2021, 4871/16, § 81; Henckaerts/Doswald-Beck, Customary International
Humanitarian Law, Bd. 1, 2005, S. 46). Die Konfliktparteien sind kraft Völkergewohnheitsrechts
und - soweit anwendbar - Völkervertragsrechts (vgl. Art. 57 ZP I) verpflichtet, bei
der Bestimmung der Angriffsziele, der Wahl der Angriffsmittel und -methoden sowie
der Durchführung von Angriffen alle praktisch möglichen Vorsichtsmaßnahmen zu ergreifen,
um Angriffe auf zivile Ziele zu vermeiden sowie Verluste unter der Zivilbevölkerung,
die Verletzung von Zivilpersonen und die Beschädigung ziviler Objekte als Nebenfolgen
von Angriffen auf militärische Ziele auf ein Mindestmaß zu beschränken (vgl. EGMR
, Hanan v. Germany, 16.02.2021, 4871/16, § 81; Henckaerts/Doswald-Beck, Customary
International Humanitarian Law, Bd. 1, 2005, S. 51). Staaten sind zudem verpflichtet,
mögliche Kriegsverbrechen aufgrund der vorsätzlichen Verletzung des humanitären Völkerrechts
zu untersuchen und gegebenenfalls Ermittlungen einzuleiten (vgl. EGMR , Hanan
v. Germany, 16.02.2021, 4871/16, § 83; Henckaerts/Doswald-Beck, Customary International
Humanitarian Law, Bd. 1, 2005, S. 607; Heyns/Akande/Hill-Cawthorne/Chengeta, ICLQ
2016, S. 791 ).
127
bb) Neben dem humanitären Völkerrecht können auch die internationalen Menschenrechte,
insbesondere das Recht auf Leben, Anwendung finden. Art. 2 Abs. 1 IPbpR bestimmt,
dass jeder Vertragsstaat verpflichtet ist, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu
achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden
Personen zu gewährleisten. Nach der Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs
und der Spruchpraxis des Menschenrechtsausschusses schließt diese Formulierung, soweit
sie auf das Gebiet des jeweiligen Vertragsstaats abstellt, die extraterritoriale Anwendung
des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte während eines bewaffneten
Konflikts nicht aus (vgl. IGH, Gutachten, 19.07.2024 - Legal Consequences arising
from the Policies and Practices of Israel in the Occupied Palestinian Territory, including
East Jerusalem -, abrufbar unter https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/186/186-20240719-adv-01-00-en.pdf
; IPbpR-Menschenrechtsausschuss, General Comment No. 36, Article
6: right to life, UN Doc. CCPR/C/GC/36, 03.09.2019, S. 5 Rn. 22, S. 13 f. Rn. 63 f.).
128
Die Auslegung des Art. 6 IPbpR erfolgt unter Berücksichtigung des anwendbaren humanitären
Völkerrechts. Ein Einsatz tödlicher Gewalt, der im Einklang mit dem humanitären Völkerrecht
und sonstigen anwendbaren Normen des Völkerrechts steht, ist in der Regel keine willkürliche
Tötung, die von Art. 6 IPbpR verboten ist. Praktiken, die nicht dem humanitären Völkerrecht
entsprechen, sind auch mit Art. 6 IPbpR nicht vereinbar (vgl. IGH, Gutachten, 08.07.1996
- Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons -, ICJ Reports 1996, S. 226 ; IPbpR-Menschenrechtsausschuss, General Comment No. 36, Article 6: right to
life, UN Doc. CCPR/C/GC/36, 03.09.2019, S. 13 f. Rn. 64). Nach Ansicht des Menschenrechtsausschusses
sind die Vertragsparteien gehalten, die Kriterien zu veröffentlichen, die Grundlage
von Entscheidungen über zielgerichtete Tötungen sind. Sie müssen zudem mögliche Verletzungen
von Art. 6 IPbpR in Situationen bewaffneter Konflikte im Einklang mit den im General
Comment No. 36 angeführten Standards untersuchen (vgl. IPbpR-Menschenrechtsausschuss,
General Comment No. 36 - Article 6: right to life, UN Doc. CCPR/C/GC/36, 03.09.2019,
S. 14 Rn. 64).
129
b) Ausgehend von diesen völkerrechtlichen Regeln hat sich der allgemeine Schutzauftrag
im verfahrensgegenständlichen Sachverhalt nicht zu einer konkreten Schutzpflicht verdichtet.
Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht seiner Prüfung insoweit einen unzutreffenden
Maßstab zugrunde gelegt (aa). Dies wirkt sich aber nicht auf das Ergebnis der Prüfung
aus. Denn eine ernsthafte Gefahr, dass durch den Einsatz bewaffneter Drohnen im Jemen
systematisch das humanitäre Völkerrecht und das Recht auf Leben gemäß Art. 6 IPbpR
verletzt werden, ergibt sich aus den fachgerichtlichen Feststellungen nicht (bb).
130
aa) Soweit das Bundesverwaltungsgericht ausführt, eine Schutzpflicht könne nur dann
entstehen, wenn aufgrund der Zahl und der Umstände bereits eingetretener Völkerrechtsverstöße
konkret zu erwarten sei, dass es auch in Zukunft zu vergleichbaren völkerrechtswidrigen
Handlungen des anderen Staates kommen werde, durch die grundrechtliche Schutzgüter
beeinträchtigt oder gefährdet würden, geht es von einem verfassungsrechtlich nicht
tragfähigen Maßstab aus. Aus dem präventiven Charakter der Schutzpflichten folgt,
dass bereits eingetretene Völkerrechtsverstöße keine konstitutive Voraussetzung für
das Bestehen einer Schutzpflicht sind (vgl. Rn. 103 ff.). Insoweit erweist es sich
auch als unzutreffend, dass eine über isolierte Einzelfälle hinausgehende Praxis völkerrechtswidriger
Handlungen des anderen Staates feststellbar sein müsse, gegen deren Fortsetzung der
deutsche Staat gegebenenfalls aufgrund der Schutzpflichten einschreiten müsse (vgl.
ebenso Payandeh/Sauer, NJW 2021, S. 1570 ; Gött, DÖV 2022, S. 616 ;Erdmann,
DÖV 2022, S. 325 ; Fontana/Lang, ZaöRV 2024, S. 331 ; Mruk, Rüstungsexporte
in der Verantwortung, 2024, S. 88).
131
bb) Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass sich der allgemeine Schutzauftrag zu einer
konkreten grundrechtlichen Schutzpflicht verdichtet hat, ergeben sich aus den fachgerichtlichen
Feststellungen gleichwohl nicht. Weder die - teilweise umstrittenen - Rechtsansichten
US-amerikanischer Regierungen (1) und kritische internationale Stellungnahmen zur
Einsatzpraxis (2) noch eine Gesamtbetrachtung (3) genügen, um hier eine ernsthafte
Gefahr künftiger systematischer Verletzungen des anwendbaren Völkerrechts anzunehmen.
132
(1) Die Rechtsauffassung der USA, die den Einsätzen bewaffneter Drohnen im Jemen zugrunde
liegt, ist für sich genommen nicht geeignet, gewichtige Anhaltspunkte für eine ernsthafte
Gefahr systematischer Verletzungen des humanitären Völkerrechts zu begründen. Es ist
nicht feststellbar, dass die USA in dem nicht internationalen bewaffneten Konflikt
im Jemen unvertretbare Kriterien zur Abgrenzung legitimer militärischer Ziele von
geschützten Zivilpersonen anwenden (a). Auch soweit die USA der Ansicht sind, dass
sie der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte außerhalb ihres
Staatsgebiets nicht binde, lassen sich hieraus keine Rückschlüsse auf eine systematische
völkerrechtswidrige Praxis ziehen (b). Vor diesem Hintergrund erweist sich die Einschätzung
der Bundesregierung zur Vertretbarkeit der US-amerikanischen Rechtsauffassung ihrerseits
als vertretbar (c).
133
(a) Die Abgrenzung von Kämpfern und Zivilisten im nicht internationalen bewaffneten
Konflikt wird kontrovers diskutiert (aa). Die US-amerikanische Rechtsauffassung hierzu
hält sich im Rahmen des völkerrechtlich Vertretbaren (bb).
134
(aa) Sofern und solange Zivilisten nicht unmittelbar an Feindseligkeiten teilnehmen,
sind sie geschützte Personen und keine legitimen militärischen Ziele. Dieses in dem
Gemeinsamen Art. 3 der Genfer Konventionen sowie Art. 51 Abs. 3 ZP I und Art. 13 Abs.
3 ZP II enthaltene Prinzip ist zugleich als Völkergewohnheitsrecht anerkannt (vgl.
Supreme Court of Israel, Public Committee against Torture in Israel et al. v. Government
of Israel et al., 14.12.2006, HCJ 769/02, Rn. 30 f.; Henckaerts/Doswald-Beck, Customary
International Humanitarian Law, Bd. 1, 2005, S. 19 ff. m.w.N.). Die Ausgestaltung
des Konzepts der unmittelbaren Teilnahme an Feindseligkeiten ist jedoch Gegenstand
eines Meinungsstreits. Im Ausgangspunkt besteht zwar Einigkeit darüber, dass Zivilisten,
die unmittelbar an Feindseligkeiten teilnehmen, für die Dauer ihrer Teilnahme den
Schutz vor direkten Angriffen verlieren. Nach einer verbreiteten, wenn auch nicht
gänzlich unumstrittenen Auffassung wird aber zunehmend anerkannt, dass Personen, die
für eine organisierte bewaffnete Gruppe kämpfen, nicht nur während der Dauer ihrer
konkreten unmittelbaren Teilnahme, sondern auch darüber hinaus legitime militärische
Ziele darstellen können (vgl. Rn. 137 ff.).
135
Hinsichtlich der Frage, anhand welcher Kriterien dieser Personenkreis zu bestimmen
ist, werden verschiedene Ansätze vertreten.Die USA sind der Auffassung, Personen,
die nach einer formalen oder funktionalen Betrachtung zu einer nichtstaatlichen bewaffneten
Gruppe gehören, seien legitime militärische Ziele, weil sie die feindliche Absicht
der Gruppe teilten (vgl. Department of Defense, Law of War Manual- June 2015, S. 218
Rn. 5.8.3; Law of War Manual - June 2015 , S. 222 Rn. 5.7.3;
Law of War Manual - June 2015 , S. 230 Rn. 5.7.3). Anzeichen für
eine formale Mitgliedschaft könnten die Leistung eines Eids gegenüber dem Anführer
der Gruppe, das Tragen einer entsprechenden Uniform oder das Mitführen entsprechender
Dokumente sein, aber auch, wenn die Person auf Weisung des Anführers handele, wenn
sie Funktionen ausübe, die normalerweise von einem Angehörigen der staatlichen Streitkräfte
ausgeübt würden, wenn sie an Feindseligkeiten teilnehme, wenn sie Einrichtungen wie
Trainingscamps oder andere Häuser betrete, die von der Gruppe genutzt würden und zu
denen Außenstehende keinen Zugang hätten, wenn sie auf geheimen Routen, die von der
Gruppe benutzt würden, oder wenn sie mit anderen Mitgliedern der Gruppe reise (vgl.
Department of Defense, Law of War Manual - June 2015, S. 218 f. Rn. 5.8.3.1; Law of
War Manual - June 2015 , S. 222 f. Rn. 5.7.3.1; Law of War
Manual - June 2015 , S. 230 f. Rn. 5.7.3.1). Bei einer Gruppe,
die nicht auf der Grundlage einer formalen Befehls- und Kommandostruktur organisiert
sei, könne eine Person bei funktionaler Betrachtung als Mitglied angesehen werden,
wenn sie sich in diese integriere und deren Absicht teile, feindliche Operationen
durchzuführen. Dies unterscheide die Person von bloßen Sympathisanten (vgl. Department
of Defense, Law of War Manual - June 2015, S. 219 f. Rn. 5.8.3.2; Law of War Manual
- June 2015 , S. 223 f. Rn. 5.7.3.2; Law of War Manual - June
2015 , S. 231 f. Rn. 5.7.3.2). Eine Person dürfe aufgrund ihrer
Mitgliedschaft in einer bewaffneten Gruppe angegriffen werden, solange sie sich nicht
eindeutig von dieser Gruppe losgesagt habe (vgl. Department of Defense, Law of War
Manual - June 2015, S. 220 f. Rn. 5.8.3.3; Law of War Manual - June 2015 , S. 224 f. Rn. 5.7.3.3; Law of War Manual - June 2015 , S. 232 f. Rn. 5.7.3.3).
136
Das IKRK definiert in seiner auf Grundlage eines Expertenprozesses erarbeiteten Studie
"Direct Participation in Hostilities" die Mitglieder einer organisierten bewaffneten
Gruppe funktional als diejenigen, die eine fortgesetzte Funktion ausübten, welche
darin bestehe, unmittelbar an Feindseligkeiten teilzunehmen (sog. fortgesetzte Kampffunktion,
continuous combat function, vgl. ICRC, Interpretive Guidance on the Notion of Direct
Participation in Hostilities under International Humanitarian Law, 2009, S. 27). Die
Rechtsfigur der fortgesetzten Kampffunktion diene dazu, Mitglieder einer bewaffneten
kämpfenden Gruppe einer nichtstaatlichen Konfliktpartei von Zivilpersonen zu unterscheiden,
die lediglich spontan beziehungsweise sporadisch unmittelbar an Feindseligkeiten teilnähmen.
Sie erfordere eine dauerhafte Integration in eine solche Gruppe. Personen, die eine
organisierte bewaffnete Gruppe begleiteten oder unterstützten, ohne direkt an Feindseligkeiten
teilzunehmen, seien allerdings keine Mitglieder dieser Gruppe, sondern blieben Zivilisten.
Dies gelte für Rekrutierer, Trainer, finanzielle Unterstützer und Propagandisten sowie
für Personen, die außerhalb spezifischer militärischer Operationen mit Waffen handelten
oder solche verbreiteten (vgl. ICRC, Interpretive Guidance on the Notion of Direct
Participation in Hostilities under International Humanitarian Law, 2009, S. 33 ff.).
Damit eine Handlung eine unmittelbare Beteiligung an Feindseligkeiten darstelle, müsse
sie sich negativ auf die militärischen Operationen oder die militärische Leistungsfähigkeit
einer anderen Partei des bewaffneten Konflikts auswirken oder alternativ den Tod oder
die Verletzung von geschützten Personen oder die Zerstörung von geschützten Objekten
zur Folge haben. Es müsse eine direkte kausale Verknüpfung zwischen der Handlung und
dem zu erwartenden Schaden bestehen und die Handlung müsse zur Herbeiführung des Schadens
zur Unterstützung oder zur Schwächung einer Konfliktpartei bestimmt sein (vgl. ICRC,
Interpretive Guidance on the Notion of Direct Participation in Hostilities under International
Humanitarian Law, 2009, S. 46).
137
(bb) Soweit das vom IKRK aufgestellte Erfordernis einer fortgesetzten Kampffunktion
enger erscheint als die von den USA vertretene Bestimmung des Kreises legitimer militärischer
Ziele, folgt hieraus nicht zwingend, dass die Auffassung der USA als unvertretbar
weit zu beurteilen wäre. Die IKRK-Studie bindet die Vertragsstaaten der Genfer Konventionen
nicht. Sie dient vielmehr als Rechtserkenntnisquelle im Sinne des Art. 38 Abs. 1 Buchstabe
d IGH-Statut. Vor dem Hintergrund der bisherigen Staatenpraxis kann nicht festgestellt
werden, dass der Inhalt der Studie in Gänze bereits als Völkergewohnheitsrecht anerkannt
ist und insoweit weitergehende Ansätze wie denjenigen der USA ausschließt. Zugleich
erweist sich letzterer nicht als unvertretbar weit.
138
(α) Das Völkergewohnheitsrecht zählt zusammen mit den allgemeinen Rechtsgrundsätzen
des Völkerrechts zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts im Sinne des Art. 25 GG
(vgl. BVerfGE 15, 25 ; 16, 27 ; 23, 288 ; 94, 315 ; 96, 68 ;
118, 124 ; 141, 1 ). Ob eine Regel eine solche des Völkergewohnheitsrechts
ist oder ob es sich um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz handelt, ergibt sich aus
dem Völkerrecht selbst, welches die Kriterien für die Völkerrechtsquellen vorgibt.
An die Feststellung einer allgemeinen Regel des Völkerrechts sind wegen der darin
zum Ausdruck kommenden grundsätzlichen Verpflichtung aller Staaten hohe Anforderungen
zu stellen (vgl. BVerfGE 118, 124 ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten
Senats vom 3. Juli 2019 - 2 BvR 824/15, 2 BvR 825/15 -, Rn. 31). Die Identifikation
von Völkergewohnheitsrecht erfordert die Prüfung, ob es eine allgemeine, als Recht
anerkannte Praxis gibt; hierbei muss es sich um eine andauernde und möglichst einheitliche
Praxis unter weit gestreuter und repräsentativer Beteiligung von Staaten und anderen
rechtssetzungsbefugten Völkerrechtsubjekten handeln, die von der notwendigen Rechtsüberzeugung
(opinio iuris sive necessitatis) getragen ist (vgl. IGH, Urteil, 18.12.1951 - Fisheries
Case, United Kingdom v. Norway -, ICJ Reports 1951, S. 116 ; Urteil, 20.02.1969
- North Sea Continental Shelf Cases, Federal Republic of Germany/Denmark; Federal
Republic of Germany/Netherlands -, ICJ Reports 1969, S. 3 ; stRspr;
vgl. auch die Schlussfolgerungen 2, 8 und 9 über die Feststellung von Völkergewohnheitsrecht,
vorgelegt von der Völkerrechtskommission, Anlage zur Resolution 73/203 der Generalversammlung
der Vereinten Nationen, 20.12.2018; vgl. auch BVerfGE 66, 39 ; 94, 315 ;
96, 68 ; 109, 38 ).
139
(β) Danach ist nicht davon auszugehen, dass der Inhalt der Studie des IKRK vollumfänglich
und abschließend das Völkergewohnheitsrecht wiedergibt. Es besteht kein Konsens dahingehend,
dass die Studie zum Zeitpunkt ihrer Veröffentlichung eine Kodifikation des geltenden
Rechts darstellte oder dass sie anschließend in Gänze allgemeine Zustimmung gefunden
hätte.
140
Der Expertenprozess, der von 2003 bis 2008 unter Beteiligung von 50 Experten aus Kreisen
der Wissenschaft, des Militärs, der Regierungen und Nichtregierungsorganisationen
stattgefunden hatte, führte im Mai 2009 zu der Verabschiedung der Interpretive Guidance.
Hierbei handelt es sich nicht um ein Dokument, das auf dem Konsens aller Experten
beruht; es gibt vielmehr die Position des IKRK wieder (vgl. Melzer, New York University
Journal of International Law and Politics 2010, S. 831 ; Akande, ICLQ 2010,
S. 180 ; Schmitt, Duke Journal of Comparative & International Law 2020, S. 309
). Mit der Veröffentlichung der Leitlinien war die internationale Debatte
daher nicht beendet (so Dörmann, in: Münchener Kommentar zum StGB, Bd. 9, 4. Aufl.
2020, § 11 VStGB Rn. 39; vgl. auch Goodman/Jinks, New York University Journal of International
Law and Politics 2010, S. 637 ; Schmitt, New York University Journal of International
Law and Politics 2010, S. 697 ).
141
Auch wenn sich einige Staaten an dem Ansatz des IKRK orientieren beziehungsweise ebenfalls
auf die Wahrnehmung einer fortgesetzten Kampffunktion abstellen (vgl. Bundesministerium
der Verteidigung, Law of Armed Conflict - Manual -, Joint Service Regulation
15/2 - May 2013, S. 20 Rn. 131; Zentrale Dienstvorschrift A-2141/1, Humanitäres Völkerrecht
in bewaffneten Konflikten, S. 159 Rn. 1309; siehe auch Danish Ministry of Defense,
Military Manual on international law relevant to Danish armed forces in international
operations, 2020, S. 172, 181 ff.; New Zealand Defence Force, Manual of Armed Forces
Law, Law of Armed Conflict, DM 69 (2 ed) Volume 4, 2017, Rn. 6.5.25 f.), ist noch
keine hinreichend allgemeine Praxis feststellbar, die den Schluss erlaubte, von der
vom IKRK vertretenen Auffassung abweichende Ansätze seien ausgeschlossen. Nach Ansicht
der sachkundigen Dritten Professorin Krieger kann die Annahme, dass die Mitgliedschaft
in einer organisierten bewaffneten Gruppe zum Verlust des Schutzstatus als Zivilist
führe, völkergewohnheitsrechtliche Geltung beanspruchen. Darüber hinaus könne man
allenfalls davon ausgehen, dass die Auffassung des IKRK, eine fortgesetzte Kampffunktion
der betreffenden Person zu fordern, zwar im Begriff sei, zu Völkergewohnheitsrecht
zu kristallisieren, die Schwelle aber noch nicht erreicht sei. Die diesbezügliche
Praxis sei zum gegenwärtigen Zeitpunkt in der Staatenwelt nicht hinreichend weit verbreitet.
Es fänden sich neben einer Reihe von Staaten, die sich der Auslegung des IKRK explizit
oder implizit angeschlossen hätten, ebenso Staaten, die allein auf die Mitgliedschaft
in einer organisierten bewaffneten Gruppe abstellten. Neben den USA sei etwa Australien
zu nennen, wo der Gesetzgeber im Jahr 2016 bewusst davon abgesehen habe, die Auslegung
des IKRK zu kodifizieren (vgl. Parliament of Australia, Advisory Report on the Criminal
Code Amendment Bill 2016, Rn. 2.28 f.). Der sachkundige Dritte Professor
Oeter kam zu der Einschätzung, dass das Erfordernis einer fortgesetzten Kampffunktion
als Minimalkonsens inzwischen von allen relevanten Militärmächten akzeptiert sei.
Streit herrsche aber darüber, ob dieser Konsens abschließend beziehungsweise ob der
erweiterte Mitgliedschaftsansatz, wie er von Staaten wie den USA und Israel vertreten
werde, ausgeschlossen sei. Es gebe eine Gruppe von Staaten, die über den Ansatz des
IKRK hinausgingen.
142
Die unterschiedliche Bewertung der uneindeutigen Staatenpraxis spiegelt sich auch
im Schrifttum wider. So wird einerseits betont, dass die IKRK-Studie einen wichtigen
Beitrag zur Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts leiste (vgl. Kretzmer,
in: Salinas de Frías/Samuel/White, Counter-Terrorism - International Law and Practice,
2012, S. 618 ; Cryer, in: Geiß/Zimmermann/Haumer, Humanizing the Laws of War
- The Red Cross and the Development of International Humanitarian Law, 2017, S. 113
) und sich ihre Kategorien etablieren würden (vgl. Geiß/Zimmermann, in: Münchener
Kommentar zum StGB, Bd. 9, 4. Aufl. 2022, § 8 VStGB Rn. 94). Die Ausübung einer fortgesetzten
Kampffunktion sei eine Mindestvoraussetzung dafür, dass eine Person als legitimes
militärisches Ziel eingeordnet werde (vgl. Ambos/Alkatout, JZ 2011, S. 758 ).
Insoweit wird kritisiert, dass Personen außerhalb konkreter Kampfhandlungen als legitime
Ziele angesehen werden, weil damit ein Status eingeführt werde, der dem Recht des
nicht internationalen bewaffneten Konflikts, das keinen formalen Kombattantenstatus
kenne, fremd sei (vgl. Report of the Special Rapporteur on extrajudicial, summary
or arbitrary executions, Philip Alston, UN Doc. A/HRC/14/24/Add.6, 28.05.2010, S.
20 f. Rn. 65 f.; Lubell, Extraterritorial Use of Force against Non-State Actors, 2010,
S. 148 ff.). Andererseits finden sich Stimmen, die den völkergewohnheitsrechtlichen
Charakter der Auslegung des IKRK verneinen, Kritik an ihr üben und feststellen, dass
es noch keinen Konsens hinsichtlich des Konzepts der fortgesetzten Kampffunktion gebe
(vgl. Boothby/Heintschel von Heinegg, The Law of War - A Detailed Assessment of the
US Department of Defense Law of War Manual, 2018, S. 127 f.; Dinstein, Non-International
Armed Conflicts in International Law, 2021, S. 77 f.; Solis, The Law of Armed Conflict
- International Humanitarian Law in War, 3. Aufl. 2022, S. 439 f.; Bellal/Casey-Maslen,
The Additional Protocols to the Geneva Conventions in Context, 2022, S. 137 ff.).
Das Erfordernis einer fortgesetzten Kampffunktion wird als zu eng angesehen. Angehörige
der staatlichen Streitkräfte und Mitglieder organisierter bewaffneter Gruppen würden
ungleich behandelt, weil die Auffassung des IKRK einen Angriff auf Letztere bei Fehlen
einer fortgesetzten Kampffunktion auch dann ausschließe, wenn keinerlei Zweifel an
deren Mitgliedschaft bestehe, wohingegen die Zugehörigkeit zum Militär einer staatlichen
Konfliktpartei bereits ausreiche, um diese Person zu einem legitimen Ziel zu machen
(vgl. Schmitt, Harvard National Security Journal 2010, S. 5 ; Watkin, New York
University Journal of International Law and Politics 2010, S. 641 ; Boothby,
The Law of Targeting, 2012, S. 150 ff.; Heintschel von Heinegg, in: Epping/Heintschel
von Heinegg, Völkerrecht, 8. Aufl. 2024, S. 1324 ).
143
(γ) Die unterschiedlichen, teils konträren Ansichten im Schrifttum und die Ausführungen
der sachkundigen Dritten lassen nicht den Schluss zu, dass die US-amerikanische Rechtsauffassung
zur Bestimmung legitimer militärischer Ziele im nicht internationalen bewaffneten
Konflikt, soweit sie sich von der Auffassung des IKRK unterscheidet, als außerhalb
des völkerrechtlich Vertretbaren liegend anzusehen ist.
144
Nach der Einschätzung von Professorin Krieger zeigt das US-amerikanische Militärhandbuch
Kriterien dafür auf, wann eine Mitgliedschaft aus formalen oder funktionalen Gründen
angenommen werden könne, die in den meisten Fällen vertretbar erschienen. Diese Einschätzung
korrespondiert mit einer im Schrifttum vertretenen Auffassung, bei der zugleich darauf
hingewiesen wird, dass gewisse Mitglieder nichtstaatlicher bewaffneter Gruppen lediglich
diplomatische Funktionen ausübten, die keine Teilnahmehandlungen im Rahmen eines bewaffneten
Konflikts darstellten, sodass es vertretbar sei, jene Personen nicht als legitime
militärische Ziele anzusehen (vgl. Boothby/Heintschel von Heinegg, The Law of War
- A Detailed Assessment of the US Department of Defense Law of War Manual, 2018, S.
124 ff.). Aus dem Umstand, dass demgegenüber auch deutliche Kritik an der US-amerikanischen
Rechtsauffassung geübt wird (vgl. Haque, in: Newton, The United States Department
of Defense Law of War Manual, 2019, S. 225 ; Blank, in: Newton, The United
States Department of Defense Law of War Manual, 2019, S. 261 ), folgt indes
nicht, dass die Rechtsauffassung der USA als unvertretbar weit bewertet werden müsste.
145
Der Senat übersieht nicht die verbreitete Kritik an der Auffassung der USA, das Vorgehen
gegen terroristische Gruppen sei Teil eines globalen Kriegs gegen den Terrorismus
("global war on terror", vgl. The National Security Strategy of the United States
of America - September 2002, Vorwort, S. 5; The National Security Strategy of the
United States of America - March 2006, S. 8 f., 12) beziehungsweise einer globalen
Kampagne gegen Al-Qaida und terroristische Affiliierte (vgl. National Security Strategy
- May 2010, S. 19). Den Kritikern zufolge überschreite die Strategie des globalen
Kriegs gegen den Terrorismus im Hinblick auf die räumliche und zeitliche Ausdehnung
nicht internationaler bewaffneter Konflikte die Grenze des völkerrechtlich Vertretbaren
(vgl. etwa ICRC, Commentary on the Third Geneva Convention, 2021, S. 190 Rn. 516;
für ein engeres Verständnis vgl. GBA, Verfügung vom 20. Juni 2013 - 3 BJs 7/12-4 -,
NStZ 2013, S. 644 ; Werle/Jeßberger, Völkerstrafrecht, 5. Aufl. 2020,
S. 560; Geiß/Zimmermann, in: Münchener Kommentar zum StGB, Bd. 9, 4. Aufl. 2022, §
8 VStGB Rn. 114; Ambos, Treatise on International Criminal Law, Bd. 2, 2. Aufl. 2022,
S. 161). Diese Bedenken spielen in der vorliegenden Konstellation allerdings keine
Rolle, weil es hier unstreitig um Einsätze bewaffneter Drohnen durch die USA auf Einladung
der jemenitischen Regierung im Rahmen eines nicht internationalen bewaffneten Konflikts
im Jemen geht.
146
(b) Die ernsthafte Gefahr eines systematischen Verstoßes gegen das Recht auf Leben
gemäß Art. 6 IPbpR folgt auch nicht daraus, dass die USA unter Hinweis auf den Wortlaut
des Art. 2 Abs. 1 IPbpR, der von jedem Vertragsstaat die Gewährleistung der in diesem
Pakt anerkannten Rechte ausdrücklich lediglich für alle in seinem Gebiet befindlichen
und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen verlangt, die extraterritoriale
Anwendung dieses Pakts nicht anerkennen. Sie vertreten damit zwar eine Rechtsansicht,
die nicht im Einklang mit der Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs und
der Spruchpraxis des Menschenrechtsausschusses steht (vgl. Rn.127). Allerdings ist
nicht ersichtlich, dass sich diese Rechtsansicht auf die Einsatzpraxis im vorliegenden
Fall ausgewirkt hat. Stehen die Einsätze bewaffneter Drohnen im Einklang mit dem humanitären
Völkerrecht, das bei der Auslegung des Art. 6 IPbpR zu berücksichtigen ist, werden
sie in der Regel auch den menschenrechtlichen Anforderungen genügen (vgl. Rn. 128).
147
Soweit das Oberverwaltungsgericht zu der Einschätzung gelangt ist, es sei nicht erkennbar,
dass die USA unabhängige Untersuchungen zu tödlichen Drohneneinsätzen durchgeführt
hätten, lässt sich auch damit die ernsthafte Gefahr systematischer Menschenrechtsverletzungen
nicht begründen. Zwar verlangt der Menschenrechtsausschuss entsprechende Veröffentlichungen
und Untersuchungen (vgl. Rn. 128). Jedoch hat sich der Umgang der US-amerikanischen
Behörden mit zivilen Opfern und Schäden bewaffneter Drohneneinsätze im Laufe der Zeit
verändert. Seit 2017 muss das US-Verteidigungsministerium jährlich Berichte über zivile
Opfer veröffentlichen (vgl. Rn. 10). Außerdem wurden seither Kriterien für die Vermeidung
ziviler Schäden und eine verbesserte Antwort hierauf festgelegt, die in die Planung
und Durchführung der Operationen einbezogen werden sollen (vgl. Rn. 11, 13).
148
(c) Vor diesem Hintergrund erweist sich die Auffassung der Bundesregierung, dass die
US-amerikanische Auslegung des einschlägigen Völkerrechts - auch wenn sie sich nicht
in allen Punkten mit derjenigen der Bundesrepublik Deutschland decke - grundsätzlich
als völkerrechtlich vertretbar einzuordnen sei und folglich die Beachtung des humanitären
Völkerrechts als solches durch die USA nicht in Frage stelle, ihrerseits als völkerrechtlich
vertretbar. Sie bewegt sich daher innerhalb des ihr eingeräumten weiten Einschätzungsspielraums
in der Außen- und Sicherheitspolitik.
149
(2) Dass systematische Verletzungen des humanitären Völkerrechts und Rechts auf Leben
ernstlich zu befürchten sind, ergibt sich ferner nicht hinreichend deutlich aus kritischen
Berichten über die US-amerikanische Einsatzpraxis bewaffneter Drohnen oder den Stellungnahmen
internationaler Organe, auch nicht aus den von den Beschwerdeführern herangezogenen
Berichten der UN-Sonderberichterstatter (vgl. Rn. 15 ff.) und den Resolutionen des
Menschenrechtsrats, des Europäischen Parlaments und der Parlamentarischen Versammlung
des Europarats (vgl. Rn. 20).
150
Die (hohe) Zahl ziviler Opfer kann für sich genommen - ohne Hinzutreten weiterer Elemente
- die ernsthafte Gefahr systematischer Verstöße gegen das hier einschlägige Völkerrecht
nicht begründen. Dass geschützte Zivilpersonen bei Einsätzen bewaffneter Drohnen in
einem nicht internationalen Konflikt getötet werden, ist noch kein hinreichendes Indiz
für die Völkerrechtswidrigkeit dieser Einsätze, solange greifbare Anhaltspunkte für
einen Verstoß gegen den Unterscheidungsgrundsatz, das Vorsorgeprinzip und das Exzessverbot
nicht ersichtlich sind. Die Zahl getöteter Zivilpersonen kann ohne weitere Informationen
nicht in ein Verhältnis zu der ex ante beabsichtigten Bekämpfung legitimer militärischer
Ziele gesetzt werden, sodass die Beurteilung, ob etwa ein Verstoß gegen das Exzessverbot
vorliegt, nicht möglich ist. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass im Jemen systematisch
gegen das Exzessverbot verstoßen worden ist, sind den angeführten Berichten und Resolutionen
nicht zu entnehmen.
151
Insgesamt kommt in diesen Berichten zwar die Besorgnis über die Einhaltung der Vorgaben
des humanitären Völkerrechts zum Ausdruck. Sie stützen sich hierfür allerdings maßgeblich
auf eine Diskrepanz zwischen dem IKRK und den USA hinsichtlich der Kriterien zur Abgrenzung
legitimer militärischer Ziele von geschützten Zivilisten und eine fehlende Transparenz
hinsichtlich jener Kriterien und kritisieren dies. Aus den unterschiedlichen, aber
jeweils völkerrechtlich vertretbaren Auffassungen folgt jedoch noch nicht mit hinreichender
Sicherheit, dass systematische Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht nicht nur
möglich, sondern ernstlich zu befürchten sind.
152
(3) Die ernsthafte Gefahr einer systematischen Verletzung des humanitären Völkerrechts
und des Rechts auf Leben ergibt sich auch nicht auf Grundlage einer wertenden Gesamtbetrachtung.
Zwar wird der Einsatz bewaffneter Drohnen zum Zwecke gezielter Tötungen international
kritisch bewertet (a). Auch vor dem Hintergrund der insoweit angeführten Argumente
kann von einer solchen Gefahr und damit einer Verdichtung des allgemeinen Schutzauftrags
des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zu einer konkreten Schutzpflicht gegenüber den Beschwerdeführern
jedoch nicht ausgegangen werden (b).
153
(a) Der Einsatz bewaffneter Drohnen zum Zwecke sogenannter gezielter Tötungen ist
Gegenstand zahlreicher international wie auch in den USA kontrovers geführter Diskussionen
(vgl. Rn. 14 ff.; zur US-amerikanischen Diskussion über den Schutz der Zivilbevölkerung
Katz Cogan, American Journal of International Law 2023, S. 352 ). Dabei richtet
sich die Kritik zum einen gegen die weite Auslegung des humanitären Völkerrechts wie
auch des Rechts auf Selbstverteidigung durch die USA (vgl. Mégret, Loyola University
Chicago International Law Review 2011, S. 131 ; Gray, Current Legal Problems
2013, S. 75 ; Zimmermann, MenschenRechtsMagazin 2013, S. 96 ). Diese
weite Auslegung bezieht sich etwa auf die räumliche Ausdehnung des bewaffneten Konflikts
und folglich des Anwendungsbereichs des humanitären Völkerrechts, auf die Bestimmung
des Kreises legitimer militärischer Ziele und auf den Einsatz von Drohnen auch außerhalb
konkreter Gefechtssituationen. Eine solchermaßen extensive Auslegung kann dazu führen,
dass sich die Anzahl legitimer militärischer Ziele und damit die Gefahr für Zivilpersonen
in den betroffenen Gebieten erhöht, im Rahmen eines Einsatzes bewaffneter Drohnen
als sogenannter ziviler Kollateralschaden verletzt oder getötet zu werden. Zum anderen
sind insbesondere sogenannte "signature strikes" in die Kritik geraten (vgl. Heller,
Journal of International Criminal Justice 2013, S. 89 ; Kolb, Advanced Introduction
to International Humanitarian Law, 2014, S. 150 f.; Solis, The Law of Armed Conflict
- International Humanitarian Law in War, 3. Aufl. 2022, S. 489). Zwar gibt es kein
Gebot, die Identität eines legitimen militärischen Ziels zu kennen. Die Rechtmäßigkeit
derartiger Einsätze hängt vielmehr von den konkreten Signaturen ab. Professor Oeter
hat in der mündlichen Verhandlung allerdings auf das Risiko kognitiver Verzerrungen
und kultureller Missverständnisse in Bezug auf die Einordnung der Verdachtsmuster
hingewiesen.
154
Hinsichtlich des Einsatzes bewaffneter Drohnen durch die USA wurde insbesondere in
den ersten Jahren außerdem die fehlende Transparenz in Bezug auf die konkreten Einsatzregelungen
und die Frage des Personenkreises, der als legitime militärische Ziele angegriffen
wird, kritisiert (vgl. Rn. 19). In der Zwischenzeit haben die USA rechtliche Erklärungen
und Einsatzregelungen - wenn auch stellenweise geschwärzt - veröffentlicht (vgl. Rn.
9). Manche Einsätze in der Vergangenheit mögen die Frage aufgeworfen haben, ob und
inwiefern die USA den von ihnen selbst - nach eigenem Verständnis nicht als Folge
einer Rechtspflicht - proklamierten Standards, keine Angriffe durchzuführen, wenn
nicht nahezu sicher sei, dass keine Zivilisten zu Schaden kommen würden, gerecht geworden
sind. Zudem gibt es zwischen US-amerikanischen Behörden und Nichtregierungsorganisationen
nicht unerhebliche Diskrepanzen bezüglich der Opferzahlen (vgl. Rn. 4). Ferner wird
nicht verkannt, dass die Beschwerdeführer vor den US-amerikanischen Gerichten aufgrund
der "political question"-Doktrin keinen Rechtsschutz erlangen konnten (vgl. United
States District Court for the District of Columbia, Ahmed Salem Bin Ali Jaber et al.
v. The United States of America et al., 22.02.2016, No. 15-0840 , S. 15; United
States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit, Ahmed Salem Bin Ali
Jaber et al. v. United States of America et al., 30.06.2017, No. 16-5093, S. 16; US
Supreme Court, Certiorari - Denied, 27.11.2017, No. 17-472, S. 3). Die internationale
Kritik an den bewaffneten Drohneneinsätzen der USA hat schließlich dazu geführt, dass
die Bundesrepublik Deutschland von dem Menschenrechtsausschuss aufgefordert wurde,
die Einbindung der US-Militärbasis Ramstein zu untersuchen und auf die Einhaltung
des humanitären Völkerrechts hinzuwirken (vgl. IPbpR-Menschenrechtsausschuss, Concluding
observations on the seventh periodic report of Germany, UN Doc. CCPR/C/DEU/CO/7, 30.11.2021,
S. 6 Rn. 22).
155
(b) Diese Kritikpunkte reichen jedoch auch in einer Zusammenschau nicht aus, um die
ernsthafte Gefahr einer systematischen Verletzung des humanitären Völkerrechts und
des Rechts auf Leben der Beschwerdeführer im Jemen annehmen zu können. Eine Verdichtung
des allgemeinen Schutzauftrags zu einer konkreten grundrechtlichen Schutzpflicht gegenüber
den Beschwerdeführern kommt damit nicht in Betracht.
156
Selbst wenn die zuvor aufgeführten Kritikpunkte das Risiko des Auftretens von Verletzungen
der völkerrechtlichen Regeln zum Schutz des Lebens erhöhen sollten, rechtfertigt dies
nicht die Prognose, dass derartige Verletzungen systematisch vorgenommen werden. Zwischen
der Bundesrepublik Deutschland und den USA mag es im Einzelnen unterschiedliche Verständnisse
hinsichtlich der Reichweite der gemeinsamen völkerrechtlichen Verpflichtungen geben.
Dadurch wird das grundsätzlich zwischen Bündnispartnern herrschende Vertrauen in die
Rechtmäßigkeit des Handelns des anderen aber jedenfalls so lange nicht infrage gestellt,
wie sich die von der Bundesrepublik Deutschland abweichende Rechtsauffassung der USA
im Rahmen des völkerrechtlich Vertretbaren hält. Dies ist hier der Fall (vgl. Rn.
143 ff.).
157
Eine ernsthafte Gefahr systematischer Verletzungen des humanitären Völkerrechts lässt
sich auch nicht damit begründen, dass die USA davon ausgegangen sind, die widerlegbare
Vermutungsregel des Art. 50 ZP I, wonach eine Person zunächst als Zivilist gilt, sei
nicht als Völkergewohnheitsrecht belegbar (vgl. Department of Defense, Law of War
Manual - June 2015, S. 197 Rn. 5.5.3.2; Law of War Manual - June 2015 , S. 200 f. Rn. 5.4.3.2; a.A.ICTY , Prosecutor v. Tihomir Blaškić,
29.07.2004, IT-95-14-A, §§ 110 f.; Henckaerts/Doswald-Beck, Customary International
Humanitarian Law, Bd. 1, 2005, S. 23 f.; dies., Customary International Humanitarian
Law, Bd. 2, 2005, S. 130 ff. m.w.N.; ICRC, Interpretive Guidance on the Notion of
Direct Participation in Hostilities under International Humanitarian Law, 2009, S.
74 ff.; Margulies, in: Newton, The United States Department of Defense Law of War
Manual, 2019, S. 201 ; Schmitt, in: Saul/Akande, The Oxford Guide to International
Humanitarian Law, 2020, S. 147 ). Denn die Annahme einer mangelnden Rechtsbindung
lässt nicht ohne Weiteres den Schluss zu, dass die USA die Vermutungsregel in der
Praxis nicht dennoch zugrunde gelegt hätten. Hierfür sprechen die konkreten Einsatzregeln
(vgl. FM 6-27 MCTP 11-10C, The Commander's Handbook on the Law of Land Warfare - August
2019, Rn. 2-54; Daugirdas/Mortenson, American Journal of International Law 2016, S.
814 ; Haque, in: Newton, The United States Department of Defense Law of War Manual,
2019, S. 225 ; Schmitt, in: Saul/Akande, The Oxford Guide to International
Humanitarian Law, 2020, S. 147 ). Zudem wiederholt die aktuelle Auflage des US-Militärhandbuchs
die zuvor geäußerte Rechtsansicht nicht mehr und geht vielmehr davon aus, dass Personen
im Ausgangspunkt als Zivilisten anzusehen seien (vgl. Department of Defense, Law of
War Manual - June 2015 , S. 201 ff. Rn. 5.4.3.2, S. 205 f. Rn.
5.4.3.4).
158
Schließlich ist zu berücksichtigen, dass sich die USA trotz ihres weitergehenden Rechtsverständnisses
der eigenen Handlungsbefugnisse in der Einsatzpraxis - zumindest aus Gründen politischer
Opportunität - zusätzliche Beschränkungen auferlegt haben. So nahm mit der Dauer des
Einsatzes bewaffneter Drohnen das Bemühen der USA zu, zivile Schäden zu vermeiden,
den Schutz der Zivilbevölkerung zu verbessern und die Transparenz der Operationen
zu erhöhen (vgl. Rn. 8 ff.). Im Ergebnis lässt sich auch in einer Gesamtschau der
von den Beschwerdeführern vorgebrachten Kritikpunkte an den bewaffneten Drohneneinsätzen
der USA im Jemen (und anderswo) die ernsthafte Gefahr systematischer Verletzungen
des humanitären Völkerrechts und des Rechts auf Leben der Beschwerdeführer nicht begründen.
159
c) Da bereits die Tatbestandsvoraussetzungen für das Bestehen einer extraterritorialen
Schutzpflicht nicht erfüllt sind, bedarf es keiner Entscheidung, ob die Bundesregierung
einer ihr etwaig obliegenden Schutzpflicht gegenüber den Beschwerdeführern durch die
Einholung einer Zusicherung der USA, dass Aktivitäten in US-Militärliegenschaften
in Deutschland im Einklang mit dem geltenden Recht erfolgen, sowie durch den Austausch
mit US-amerikanischen Stellen auf diplomatischer Ebene gerecht geworden wäre.
III.
160
Aus den Gründen, denen zufolge eine extraterritoriale Schutzpflicht zu verneinen ist,
scheidet auch eine Verletzung der Beschwerdeführer in ihrem Recht auf effektiven Rechtsschutz
nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG aus. Soweit sie eine solche Verletzung damit begründet
haben, das Bundesverwaltungsgericht habe der Bundesregierung einen zu weiten Einschätzungsspielraum
bezüglich der Beurteilung der völkerrechtlichen Rechtslage zugebilligt, verfängt dies
nicht. Denn die Rechtsauffassung der Bundesregierung hierzu hat sich als vertretbar
erwiesen, weil diese im Ergebnis davon ausgehen durfte, dass sich das Handeln der
USA seinerseits im Rahmen des völkerrechtlich Vertretbaren bewegt (vgl. Rn. 148).
D.
161
Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 34a Abs.
3 BVerfGG. Obwohl die Verfassungsbeschwerde zurückzuweisen ist, hat die Entscheidung
hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen extraterritorialer Schutzpflichten
162
im Falle des Handelns eines Drittstaats zu einer Klärung geführt (vgl. BVerfGE 84,
90 ; 109, 190 ; 141, 56 ; 149, 50 ). Unter den
vorliegenden Umständen entspricht es billigem Ermessen, die hälftige Erstattung der
Auslagen anzuordnen.
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