VGH Mannheim v. 05.05.2014: Zu den Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörde bei Bedenken gegen die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen aus Verkehrsverstößen

1. Entstehen Bedenken gegen die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen aus Verkehrsverstößen, die mit Punkten bewertet und im Verkehrszentralregister eingetragen sind, hat die Fahrerlaubnisbehörde vorrangig die Maßnahmen des Punktsystems nach § 4 StVG zu ergreifen. Maßnahmen außerhalb des Punktsystems wie die Entziehung der Fahrerlaubnis oder die Anordnung zur Beibringung eines Eignungsgutachtens sind nur aus besonderen, auf den Einzelfall bezogenen Gründen zulässig, die in der Anordnung selbst darzulegen sind.
   
   
2. Eine derartige, das Verlassen des Punktsystems rechtfertigende Ausnahmekonstellation liegt insbesondere vor, wenn der Fahrerlaubnisinhaber nach einer vormaligen Entziehung der Fahrerlaubnis nach dem Punktsystem, der Vorlage eines positiven medizinisch-psychologischen Gutachtens und der Neuerteilung der Fahrerlaubnis binnen kurzer Zeit und in rascher Folge erneut erhebliche Zuwiderhandlungen im Straßenverkehr begeht.

Siehe auch Das Punktsystem - Fahreignungs-Bewertungssystem und Stichwörter zum Thema Fahrerlaubnis und Führerschein

Gründe:

Die Beschwerde des Antragstellers ist gemäß §§ 146, 147 VwGO zulässig, aber nicht begründet.

Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht dazu, dass die vom Gericht im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO vorzunehmende Abwägung zugunsten des Interesses des Antragstellers ausfällt, vom Vollzug der Entziehungsverfügung des Antragsgegners vom 12.02.2014 bis zu einer endgültigen Entscheidung über deren Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben. Auch im Hinblick auf das Vorbringen in der Beschwerdebegründung ist nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage von der Rechtmäßigkeit der Entziehungsverfügung auszugehen. Es besteht die hohe Wahrscheinlichkeit, dass der Antragsteller zum Führen von Kraftfahrzeugen nicht geeignet ist. Deshalb ist ernstlich zu befürchten, dass er bereits vor einer endgültigen Entscheidung in der Hauptsache die Sicherheit des Straßenverkehrs gefährden wird. Damit überwiegt aber das öffentliche Interesse am sofortigen Vollzug der Verfügung.

Das Landratsamt Breisgau-Hochschwarzwald hat dem Antragsteller mit Bescheid vom 12.02.2014 in Anwendung von § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG, § 46 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV die Fahrerlaubnis entzogen, weil er einer Anordnung vom 12.11.2013 zur Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens nicht Folge geleistet hat, welches die Frage klären sollte, ob zu erwarten ist, dass der Antragsteller auch künftig erheblich oder wiederholt gegen verkehrsrechtliche Bestimmungen verstoßen wird. Mit seinen Rügen, die Entziehung der Fahrerlaubnis sei rechtswidrig, weil ihr eine rechtlich unzulässige Anforderung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens zugrunde liege (1.) und sie zudem auf eine Umgehung des in § 4 StVG normierten Punktsystems hinauslaufe (2.), dringt der Antragsteller nicht durch. Unabhängig hiervon gebietet es auch eine von den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache losgelöste Interessenabwägung, es beim sofortigen Vollzug der Entziehungsverfügung zu belassen (3.).

1. Allerdings ist der Schluss von der Nichtbeibringung eines seitens der Fahrerlaubnisbehörde geforderten Gutachtens auf die Nichteignung nur zulässig, wenn die Anordnung der Untersuchung rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig ist. In materiell-rechtlicher Hinsicht ist insbesondere im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entscheidend, ob die Umstände, die der Behörde Anlass für die Anordnung gegeben haben, einen Fahreignungsmangel des betreffenden Fahrerlaubnisinhabers als naheliegend erscheinen lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.06.2005 - 3 C 25.04 - NJW 2005, 3081; Senatsbeschluss vom 30.06.2011 - 10 S 2785/10 - DAR 2011, 652).

Die Gutachtensanordnung begegnet im vorliegenden Fall keinen rechtlichen Bedenken. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 46 Abs. 3 i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV. Nach dieser Vorschrift kann die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens zur Klärung von Eignungszweifeln angeordnet werden bei erheblichen oder wiederholten Verstößen gegen verkehrsrechtliche Vorschriften. Der Antragsteller hat diese Voraussetzungen erfüllt, da er wiederholt Verstöße gegen verkehrsrechtliche Vorschriften begangen hat, die im Verkehrszentralregister eingetragen sind und dort zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Gutachtensanordnung zum Erreichen von 10 Punkten geführt haben.

2. Die Gutachtensanordnung stößt auch nicht aus anderen Gründen auf rechtliche Bedenken, insbesondere liegt eine vom Antragsteller geltend gemachte Umgehung des Punktsystems nach § 4 StVG nicht vor. Das Punktsystem hat keinen Exklusivcharakter in dem Sinne, dass mit Punkten im Verkehrszentralregister bewertete Verstöße nur zu Maßnahmen nach § 4 Abs. 3 StVG führen dürften. Dies folgt ohne weiteres bereits aus dem Wortlaut von § 4 Abs. 1 Satz 2 StVG in der maßgeblichen, zum Zeitpunkt der Gutachtensanordnung gültigen Fassung vom 02.12.2010. Denn nach dieser Vorschrift findet das Punktsystem keine Anwendung, wenn sich die Notwendigkeit früherer oder anderer Maßnahmen aufgrund anderer Vorschriften, insbesondere der Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 3 Abs. 1 StVG, ergibt. Eine inhaltsgleiche Regelung ist in § 4 Abs. 1 Satz 3 StVG in der ab dem 01.05.2014 gültigen Fassung enthalten. Allerdings ist die Annahme einer solchen Notwendigkeit im Einzelfall besonders begründungspflichtig, soll nicht das auf einheitlich abgestufte Sanktionierungen typisierter Verkehrsverstöße abzielende Punktsystem in seiner vom Gesetzgeber intendierten Bedeutung zu stark relativiert werden (vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10.12.2010 - 16 B 1392/10 - NJW 2011, 1247; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27.05.2009 - 10 B 10387/09 -DAR 2009, 478; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 06.06.2007 - OVG 1 S 55.07 - juris; Senatsbeschluss vom 19.07.2012 - 10 S 1112/12 -).

Das Punktsystem beinhaltet die Bewertung von Verkehrszuwiderhandlungen (Straftaten und Ordnungswidrigkeiten) mit einer nach Art und Schwere der Verstöße festgelegten Punktzahl und das Ergreifen abgestufter Maßnahmen der Fahrerlaubnisbehörde bei Erreichen oder Überschreiten bestimmter Punkteschwellen. Es bezweckt eine Vereinheitlichung der Behandlung von Mehrfachtätern und soll dem Betroffenen Gelegenheit geben, aufgetretene Mängel durch Aufbauseminare und verkehrspsychologische Beratung möglichst frühzeitig zu beseitigen. Das abgestufte und transparente System rechtfertigt die Annahme, dass Personen, die 18 Punkte oder mehr erreicht haben, als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen anzusehen sind. Aus dem Punktsystem ergibt sich aber auch, dass der Gesetzgeber bewusst die weitere Straßenverkehrsteilnahme von Kraftfahrern mit einem nicht unerheblichen „Sündenregister“ in Kauf genommen und die Entziehung der Fahrerlaubnis von der zuvor eingeräumten Möglichkeit, Angebote und Hilfestellungen wahrzunehmen, abhängig gemacht hat (vgl. Bay.VGH, Beschluss vom 02.06.2013 - 11 CS 03.743 - juris). Hiervon darf nur abgewichen werden, wenn dies die Verkehrssicherheit und damit die Sicherheit der anderen Verkehrsteilnehmer gebietet. Durch die Abweichung vom Punktsystem auf der Grundlage von § 4 Abs. 1 Satz 2 StVG wird im öffentlichen Interesse sichergestellt, dass ungeeignete Kraftfahrer schon vor Erreichen von 18 Punkten im Verkehrszentralregister von der Teilnahme am motorisierten Straßenverkehr wirksam ausgeschlossen werden können oder besondere Eignungszweifel durch weitergehende Maßnahmen, wie z.B. eine medizinisch-psychologische Untersuchung, sofort geklärt werden können. Ein Verlassen des Punktsystems auf der Grundlage des § 4 Abs. 1 Satz 2 StVG muss aber die Ausnahme bleiben und vom Vorliegen besonderer Gründe abhängen. Durch das Punktsystem hat der Gesetzgeber nämlich deutlich gemacht, dass mit Punkten bewertete Verkehrsverstöße grundsätzlich noch keine Eignungsüberprüfung auslösen sollen, sondern in der Regel das Instrumentarium des § 4 StVG anzuwenden ist (vgl. m.w.N. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27.05.2009 - 10 B 10387/09 - a.a.O.). Maßnahmen außerhalb des Punktsystems wie die Entziehung der Fahrerlaubnis oder zumindest die Anordnung zur Beibringung eines Eignungsgutachtens sind deshalb nur in besonderen Ausnahmekonstellationen zulässig, wenn ein Fahrerlaubnisinhaber beispielsweise durch die beharrliche und häufige Begehung von - isoliert betrachtet auch nicht gewichtigen - Verkehrszuwiderhandlungen oder durch einen erheblichen Verkehrsverstoß verkehrsauffällig geworden ist und sich aus einem derartigen Verhalten Fahreignungsmängel oder zumindest Eignungsbedenken in charakterlicher Hinsicht ableiten lassen (vgl. hierzu näher Senatsbeschluss vom 18.03.2010 - 10 S 2234/09 -). Die Fahrerlaubnisbehörde muss dabei im Einzelnen unter Auswertung aller konkreten Umstände näher begründen, warum sie aus besonderen Gründen im Einzelfall, der sich erheblich vom Normalfall sonstiger Verkehrsteilnehmer mit einem Punktestand abheben muss, aufgrund einer Würdigung der Gesamtpersönlichkeit des Kraftfahrers oder wegen der Art, der Häufigkeit oder des konkreten Hergangs der Verkehrsverstöße Eignungsbedenken hegt, die sofortige weitergehende Aufklärungsmaßnahmen etwa durch eine medizinisch-psychologische Untersuchung gebieten, ohne dem Betroffenen die Chance zu belassen, zuvor die abgestuften Hilfsangebote des § 4 StVG wahrzunehmen.

Solche besonderen und einzelfallbezogenen Gründe hat die Fahrerlaubnisbehörde hier - noch - hinreichend aufgezeigt. Dabei dürften grundsätzlich nur die Erwägungen berücksichtigungsfähig sein, welche die Fahrerlaubnisbehörde in der Aufforderung zur Begutachtung dargelegt hat. Da die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung kein Verwaltungsakt ist und sie mithin nicht mit Rechtsmitteln eigenständig angegriffen werden kann, sind an die Begründung der Gutachtensanordnung im Interesse effektiven Rechtsschutzes strenge Anforderungen zu stellen (vgl. hierzu allgemein etwa Senatsbeschlüsse vom 20.04.2010 - 10 S 319/10 - DAR 2010, 410; sowie vom 10.12.2010 - 10 S 2173/10 - VBlBW 2011, 196). Die Fahrerlaubnisbehörde hat sich in ihrer Gutachtensaufforderung vom 12.11.2013 entgegen der Auffassung der Beschwerde jedoch nicht darauf beschränkt, die von dem Antragsteller begangenen Verkehrsverstöße aufzulisten. Vielmehr hat die Fahrerlaubnisbehörde maßgeblich darauf abgehoben, dass der Antragsteller, dem die Fahrerlaubnis am 27.10.2010 aufgrund des Punktsystems entzogen worden ist, die zur Wiedererteilung führende positive Prognose in dem medizinisch-psychologischen Gutachten durch die wiederholte Begehung von Verkehrsordnungswidrigkeiten widerlegt habe.

Diese Wertung der Fahrerlaubnisbehörde ist inhaltlich nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat sich zutreffend von der Einschätzung leiten lassen, dass sich aus den vier Zuwiderhandlungen des Antragstellers im Straßenverkehr in Verbindung mit der Vorgeschichte des Antragstellers, also der vorangegangenen Entziehung der Fahrerlaubnis nach dem Punktsystem (§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 StVG), dessen Fahrungeeignetheit ergibt. Die Fahrerlaubnisbehörde ist zu Recht davon ausgegangen, dass die in der Zeit vom 15.03.2012 bis zum 22.02.2013 begangenen Verkehrsverstöße, deren Ahndung jeweils in Rechtskraft erwachsen ist und die mit insgesamt 10 Punkten bewertet sind, nicht isoliert betrachtet werden können und daher nicht nur ein erneutes Tätig-werden auf der ersten Sanktionsstufe des § 4 Abs. 3 Satz 1 (schriftliche Unterrichtung über den Punktestand, Verwarnung und gegebenenfalls Hinweis auf die Möglichkeit der Teilnahme an einem Aufbauseminar) nach sich ziehen konnten. Vielmehr war zu berücksichtigen, dass sich der Antragsteller gleichsam „im zweiten Durchgang“ des Vorgehens nach § 4 StVG befindet und nach der Entziehung der Fahrerlaubnis am 27.10.2010 erst seit dem 08.06.2011 wieder im Besitz einer Fahrerlaubnis ist. Dies und auch die durch die nachfolgende Entwicklung widerlegte Prognose im medizinisch-psychologischen Gutachten vom 01.06.2011 durfte und musste den Antragsgegner dazu veranlassen, nach § 4 Abs. 1 Satz 2 StVG von der neuerlichen Anwendung des Punktsystems abzusehen. Der Antragsteller kann nach dem Durchlaufen der Maßnahmen nach dem Punktsystem bis hin zur Entziehung der Fahrerlaubnis und daran sich anschließend nach dem Ablauf der Wartefrist für die Neuerteilung der Fahrerlaubnis (§ 4 Abs. 10 Satz 1 und 2 StVG), der Vorlage eines positiven medizinisch-psychologischen Gutachtens (§ 4 Abs. 10 Satz 3 StVG) und schließlich der Neuerteilung einer Fahrerlaubnis nicht wie der weit überwiegende Teil der mit Punkten belasteten Fahrerlaubnisinhaber behandelt werden, auf die nicht bereits einmal das vollständige Instrumentarium des Punktsystems (§ 4 Abs. 3 Satz 1 StVG) angewandt worden ist. Vielmehr unterscheidet sich der Antragsteller von der genannten Gruppe dadurch, dass ihn selbst die Entziehung der Fahrerlaubnis im Jahre 2010 und die anschließende führerscheinlose Zeit nicht in einem Maße beeindruckt haben, dass nunmehr seine Neigung zu Verkehrsübertretungen geringer geworden wäre. Es würde die Belange der Verkehrssicherheit in unvertretbarem Maße missachten, wenn der Antragsteller, dem bereits einmal in vollem Umfang die Hilfestellungen nach dem Punktsystem, insbesondere eine förmliche Verwarnung und ein Aufbauseminar, zuteil geworden sind, ein weiteres Mal sämtliche Sanktionsstufen nach § 4 Abs. 3 Satz 1 StVG durchlaufen müsste, ehe ihm erneut die Fahrerlaubnis entzogen werden kann. Denn es kann angesichts der Hartnäckigkeit und Unbeeindruckbarkeit des Antragstellers nicht erwartet werden, dass die Wiederholung der Maßnahmen nach dem Punktsystem zu einem ordnungsgemäßen Fahrverhalten führen werden (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 29.06.2011 - 16 B 212/1 - NJW 2011, 2985; Bay.VGH, Beschluss vom 07.02.2012 - 11 CS 11.2708 - juris).

Über die Vorbelastung hinaus ergibt sich die negative Prognose hinsichtlich des weiteren Verkehrsverhaltens des Antragstellers auch daraus, dass er die vier Verkehrsverstöße innerhalb eines relativ kurzen Zeitraums von ca. 20 Monaten nach Wiedererteilung der Fahrerlaubnis begangen hat. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass es sich bei den beiden ersten, am 15.03.2012 bzw. 12.06.2012 begangenen Ordnungswidrigkeiten - worauf die Beschwerde zutreffend hinweist - um Verstöße gegen die Einhaltung des erforderlichen Mindestabstands gehandelt hat. Es kann keine Rede davon sein, dass die Einhaltung eines ausreichenden Mindestabstands eine untergeordnete, für die Verkehrssicherheit nicht besonders relevante Verpflichtung darstellte. Auch wird die Bedeutung der Geschwindigkeitsverstöße nicht dadurch gemindert, dass beide am 22.02.2013 und damit während einer einheitlichen Fahrt begangen worden sind. Eine derartige Häufung von Geschwindigkeitsstößen anlässlich einer einzigen Fahrt legt vielmehr den Verdacht nahe, dass es sich dabei nicht um ein einmaliges Versehen bzw. eine einmalige Unaufmerksamkeit gehandelt hat, sondern dass der Fahrer die geltende Höchstgeschwindigkeit bewusst überschritten hat.

Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass die Fahrerlaubnisbehörde nicht allein auf der Grundlage der Verkehrsverstöße des Antragstellers von dessen mangelnder Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgegangen ist, sondern lediglich die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens gefordert und aus dessen Nichtvorlage auf die Ungeeignetheit des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen geschlossen hat. Deshalb sind die Anforderungen an die Umstände, die ausnahmsweise ein Abrücken von dem Punktsystem ermöglichen, nicht zu überspannen, da die von der Fahrerlaubnisbehörde ergriffene Maßnahme zur Aufklärung der Eignungszweifel in ihrer Eingriffsintensität deutlich hinter der unmittelbaren Entziehung der Fahrerlaubnis zurückbleibt.

Nach alldem ist die Gutachtensanordnung des Landratsamts auch unter Berücksichtigung des grundsätzlichen Vorrangs von Maßnahmen nach dem Punktsystem gemäß § 4 Abs. 3 StVG rechtlich nicht zu beanstanden.

3. Darüber hinaus räumt der Senat auch bei einer ergänzenden Interessenabwägung im engeren Sinne dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung den Vorrang vor dem privaten Interesse des Antragstellers ein, vorläufig vom Vollzug der Verfügung verschont zu bleiben. Denn es bestehen zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Beschwerdeentscheidung erhebliche Zweifel an der Fahreignung des Antragstellers. Diese Zweifel werden vor allem dadurch begründet, dass der Antragsteller neben den oben dargestellten Verkehrsverstößen innerhalb kurzer Zeit am 27.07.2013 und 04.08.2013 zwei weitere erhebliche Verstöße gegen die zulässige Höchstgeschwindigkeit begangen hat, die zur Eintragung von weiteren sechs Punkten im Verkehrszentralregister geführt haben. Liegen somit gravierende, derzeit nicht ausgeräumte Zweifel an der Eignung des Antragstellers zum Führen eines Kraftfahrzeugs im Straßenverkehr vor, besteht wegen der von der Verkehrsteilnahme eines Fahrungeeigneten ausgehenden Gefahren für hochrangige Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit anderer ein dringendes öffentliches Interesse an der sofortigen Unterbindung seiner weiteren Teilnahme am Straßenverkehr. Die mit dieser Entscheidung für den Antragsteller verbundenen Nachteile im Bezug auf seine private und berufliche Lebensführung müssen von ihm im Hinblick auf den hohen Rang der gefährdeten Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit und das entsprechende öffentliche Interesse an der Verkehrssicherheit hingenommen werden.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in § 63 Abs. 2 und 3, § 47, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. den Empfehlungen Nrn. 1.5 und 46.2, 46.3 sowie 46.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom November 2013 (abgedruckt u.a. in Beilage zu VBlBW 2014, Heft 1). Nach der neueren ständigen Rechtsprechung des Senats sind bei der Festsetzung des Streitwerts in Verfahren wegen der Entziehung einer Fahrerlaubnis diejenigen Beträge zu addieren, die für die nach § 6 Abs. 3 FeV eigenständig bedeutsamen Fahrerlaubnisklassen nach dem Streitwertkatalog jeweils anzusetzen sind (vgl. grundlegend Senatsbeschluss vom 13.12.2007 - 10 S 1272/07 - juris). Da der Antragsteller im Besitz der eigenständig bedeutsamen Fahrerlaubnisklassen A1, B und CE war, ist von einem Streitwert von 15.000,-- EUR für das Hauptsacheverfahren auszugehen, so dass sich für das vorliegende Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ein Streitwert von 7.500,-- EUR durch Halbierung ergibt. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Fahrerlaubnis der Klasse T hier nicht eigenständig streitwertrelevant, da gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 6 FeV die Fahrerlaubnis der Klasse CE auch zum Führen von Fahrzeugen der Klasse T berechtigt. Der Senat ändert in Ausübung seines gemäß § 63 Abs. 3 GKG eröffneten Ermessens die abweichende erstinstanzliche Streitwertfestsetzung zugunsten des unterlegenen Antragstellers ab.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.