Oberverwaltungsgericht NRW v. 21.02.2025: Zum zeitlichen Zusammenhang bei der Umstufung öffentlicher Straßen nach § 8 Abs. 1 StrWG NRW

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 21.02.2025 - 11 A 605/23) hat entschieden:

1. Der Erlass einer Umstufungsverfügung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW erfordert einen zeitlichen Zusammenhang zwischen der Umstufung und der Änderung der Verkehrsbedeutung der betroffenen öffentlichen Straße.

2. Bei einem Zeitraum von fast vierzig Jahren zwischen der Änderung der Verkehrsbedeutung einer öffentlichen Straße und der Umstufungsverfügung erfolgt die Umstufung nicht mehr "bei" Änderung der Verkehrsbedeutung im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW.

3. Entspricht - ohne den erforderlichen Zusammenhang zu einer Änderung ihrer Verkehrsbedeutung - die Einstufung einer öffentlichen Straße nicht ihrer objektiven Verkehrsbedeutung, besteht die Möglichkeit des Rückgriffs auf § 48 VwVfG NRW.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
StraÃŸenrecht - Gemeingebrauch - Sondernutzung - WidmungsbeschrÃ¤nkungen
und
MaÃŸgeblicher Zeitpunkt der Beurteilung der RechtmÃ¤ÃŸigkeit im Verwaltungsverfahren
und
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsstreitverfahren - VwGO - VwVerfG
und
Ã–ffentlicher und nichtÃ¶ffentlicher Verkehr

Tenor:

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Umstufungsverfügung des Beklagten vom 17. Dezember 2019 wird auch hinsichtlich der Ziffer 2. aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen

Gründe:

Die zulässige Berufung ist begründet. Die im Berufungsverfahren noch streitgegenständliche Ziffer 2. der Verfügung des Beklagten vom 17. Dezember 2019 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

I. Der Beklagte konnte sich für den Erlass der Umstufungsverfügung nicht auf § 8 Abs. 1 StrWG NRW stützen. Nach dieser Vorschrift wird durch die Umstufung eine öffentliche Straße bei Änderung ihrer Verkehrsbedeutung der entsprechenden Straßengruppe zugeordnet.

Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

1. § 8 Abs. 1 StrWG NRW setzt nach seinem Wortlaut unter anderem voraus, dass die Umstufung "bei Änderung" der Verkehrsbedeutung der Straße erfolgt. Dies erfordert einen zeitlichen Zusammenhang der Umstufung zu einer Änderung der Verkehrsbedeutung.

a. Maßgebend für die Auslegung einer Vorschrift ist der in der Bestimmung zum Ausdruck kommende objektive Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den die Ermächtigung gestellt ist. Auch die Entstehungsgeschichte kann - vor allem zur Bestätigung des Ergebnisses der Auslegung - herangezogen werden.

Ausgangspunkt der Auslegung ist dabei der Wortlaut der Vorschrift. Er gibt allerdings nicht immer hinreichende Hinweise auf den (subjektiven oder objektivierten) Willen des Gesetzgebers. Erst im Zusammenhang mit Sinn und Zweck des Gesetzes wird die im Wortlaut ausgedrückte, vom Gesetzgeber verfolgte Regelungskonzeption deutlich, der sich der Richter nicht entgegenstellen darf.

Die Eindeutigkeit der im Wege der Auslegung gewonnenen gesetzgeberischen Grundentscheidung wird nicht notwendig dadurch relativiert, dass der Wortlaut der einschlägigen Norm auch andere Deutungsmöglichkeiten eröffnet, soweit diese Deutungen offensichtlich eher fernliegen. Anderenfalls wäre es für den Gesetzgeber angesichts der Schwierigkeit, textlich Eindeutigkeit herzustellen, nahezu unmöglich, sein Regelungsanliegen gegenüber der Rechtsprechung über einen längeren Zeitraum durchzusetzen.

b. Daran gemessen ergibt die Auslegung des § 8 Abs. 1 StrWG NRW, dass eine Umstufung nach dieser Vorschrift nur im zeitlichen Zusammenhang mit einer Änderung der Verkehrsbedeutung der entsprechenden Straße erfolgen kann. Einer Auslegung, nach der ein solcher Zusammenhang trotz der Verwendung des Wortes "bei" in Bezug auf die erforderliche Änderung, nicht erforderlich ist, kann nicht gefolgt werden.

Gegen eine solche Auslegung, die auf eine zeitliche Begrenzung verzichtet, spricht bereits der Wortlaut der Norm. Zwar ist die Präposition "bei" insoweit ambivalent, als der in Bezug genommene Vorgang sowohl in der Vergangenheit als auch in der Zukunft liegen (oder auch zeitgleich stattfinden) kann; zugleich würde eine Auslegung, nach der das Wort "bei" darüber hinaus nichts über die Nähe des Zusammenhanges aussagte, der Bedeutung dieses Wortes jedoch nicht gerecht. Das Wort "bei" impliziert vielmehr stets eine gewisse räumliche ("bei jemandem zu Gast", "Vlotho liegt bei Bad Oeynhausen") oder zeitliche Nähe ("Vorsicht bei Abfahrt des Zuges") bzw. eine enge modale Verbindung ("Ich gehe nur bei gutem Wetter aus dem Haus").

Den Gesetzesmaterialien ist eine ausdrückliche Intention des Gesetzgebers im Hinblick auf die zeitliche Nähe zwischen Änderung der Verkehrsbedeutung und dem Erlass einer Umstufungsverfügung nicht zu entnehmen.

Vgl. LT-Drs. 9/2330, S. 64, und 9/860, S. 58.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass mit der durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Landesstraßengesetzes vollzogenen Umformulierung von "hat sich geändert" zu "bei Änderung" eine Regelung getroffen werden sollte, die ohne zeitliche Begrenzung im Fall von zurückliegenden Änderungen Umstufungen ermöglichen sollte.

Diese geänderte Formulierung legt zwar den Schluss nahe, dass danach eine Straße auch dann umgestuft werden kann, wenn eine andere Verkehrsbedeutung für die Straße erst angestrebt wird,

enthält jedoch durch die Verwendung des Wortes "bei" noch immer einen zeitlichen Bezug zu der Änderung der Verkehrsbedeutung der Straße.

Der Sinn und Zweck der Vorschrift steht dem Erfordernis einer zeitlichen Nähebeziehung zwischen der Änderung der Verkehrsbedeutung und dem Erlass einer Umstufungsverfügung nicht entgegen. Insbesondere führt dies nicht dazu, dass das Regelungsziel einer der jeweiligen Verkehrsbedeutung entsprechenden Einstufung von öffentlichen Straßen verfehlt würde. Entspricht nämlich - ohne den erforderlichen Zusammenhang zu einer Änderung - die Einstufung einer öffentlichen Straße nicht ihrer objektiven Verkehrsbedeutung, besteht die Möglichkeit des Rückgriffs auf die allgemeine Vorschrift des § 48 VwVfG NRW.

So auch Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl. 1989, § 8 StrWG Rn. 4, 6; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 3. Aufl. 2020, Rn. 236.

§ 8 StrWG NRW regelt mit dem Instrument der Umstufung nur einen begrenzten Aspekt der Änderung einer Einstufung, nämlich "bei Änderung der Verkehrsbedeutung". Die Anwendbarkeit der allgemeinen Regelungen der §§ 48, 49 VwVfG NRW wird hierdurch nicht ausgeschlossen.

Einem solchen Rückgriff steht nicht entgegen, dass die Adressaten straßenrechtlicher Einstufungen ebenfalls Hoheitsträger sind, denn die Vorschrift ist auch in diesem Verhältnis anwendbar. Die erstrebte Zuordnung der Straßen entsprechend ihrer Verkehrsbedeutung wird auch nicht durch die den Vertrauensschutz sichernden, eine Rücknahme einschränkenden Voraussetzungen von § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG NRW in Frage gestellt. Es kann dabei dahinstehen, ob es sich bei der Einstufung von öffentlichen Straßen um begünstigende Verwaltungsakte i. S. v. § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW handelt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die hieran anknüpfenden Regelungen der Absätze 2 und 3 im Verhältnis von Hoheitsträgern Modifikationen (bis hin zur Nichtanwendung) zugänglich.

Gleiches gilt im Hinblick auf die Fristenregelung des § 48 Abs. 4 VwVfG NRW.

2. Im Fall der streitgegenständlichen Teilstrecke ist der danach erforderliche zeitliche Zusammenhang zwischen der Änderung ihrer Verkehrsbedeutung und dem Erlass der Umstufungsverfügung nicht gegeben.

a. Der Lückenschluss in der A 30 durch die Verkehrsfreigabe der Nordumgehung Bad Oeynhausen im Jahr 2018 hatte keine Änderung der Verkehrsbedeutung des streitgegenständlichen Teilstücks der L 546N zur Folge.

Für die Verkehrsbedeutung einer öffentlichen Straße i. S. v. §§ 3 Abs. 1, 8 Abs. 1 StrWG NRW maßgebend sind die von ihr vermittelten räumlichen Verkehrsbeziehungen. Dabei ist, da der größte Teil der Straßen eine Vielzahl von Funktionen zu erfüllen hat, allerdings nicht (allein) der durch den jeweiligen Ausbauzustand der Straße oder das jeweilige Verkehrsaufkommen bestimmte, gegebenenfalls tatsächlich überwiegende Verkehr auf der jeweiligen Straße maßgeblich. Vielmehr ist die Straße als funktionaler Teil eines Gesamtnetzes in Blick zu nehmen und auf die von der Straße nach Verlauf und Zweckbestimmung vermittelte räumliche Verkehrsbeziehung abzustellen.

Ausschlaggebend ist demnach die von der Straße nach ihrem Verlauf und ihrer Lage im Netz vermittelte Verkehrsbeziehung. Wie insbesondere aus der Formulierung "zu dienen bestimmt" hervorgeht, kann nicht nur die bestehende, sondern auch die ihr zugedachte Verkehrsfunktion dann von Bedeutung sein, wenn die Änderung unmittelbar bevorsteht. Diese kann sich aus planerischen Entscheidungen des zuständigen Baulastträgers, etwa einem Planfeststellungsbeschluss, einem Bebauungsplan oder anderen straßenbezogenen Planungsvorgängen ergeben.

Vor dem Jahr 1980 diente die streitgegenständliche Teilstrecke der Weiterleitung des aus Westen über die (heutige) A 30 und die (frühere) B 61 durch das Stadtzentrum kommenden Verkehrs zur A 2 dort, wo heute das Autobahnkreuz Bad Oeynhausen liegt. Zu dieser Zeit dürfte ihr mindestens regionale, wenn nicht weiträumige Verkehrsbedeutung (im Sinne einer Bundesstraße, vgl. § 1 FStrG) zugekommen sein.

Diese Verkehrsbedeutung entfiel bereits im Jahr 1980 mit der Verkehrsfreigabe des östlichen Teilstücks der A 30 und insbesondere dem Bau des Autobahnkreuzes Bad Oeynhausen. Dem weiträumigen Verkehr stand nunmehr der direkte Weg über die Autobahn zur Verfügung; die streitgegenständliche Teilstrecke verlor ihre Anbindung an die A 2 und konnte allenfalls noch als (Parallel-)Verbindung zur nach Vlotho führenden B 514 fungieren.

Keine weitere Änderung der Verkehrsbedeutung der streitgegenständlichen Teilstrecke fand hingegen durch die Verkehrsfreigabe der A 30 als Nordumgehung Bad Oeynhausen im Jahr 2018 statt. Ziel und Zweck der Nordumgehung war die Entlastung des Ortszentrums der Klägerin, indem der bislang über die B 61 geführte Verkehr auf die neu gebaute Autobahnstrecke geleitet wurde. Die Anschlussstellen der streitgegenständlichen Teilstrecke der L 546N blieben dabei unverändert. So war die Anschlussstelle Bad Oeynhausen-Ost schon vor der Verkehrsfreigabe der Nordumgehung mit einer Art "Stichweg" konstruiert worden, an den das neue Teilstück der A 30 im Jahr 2018 angeschlossen wurde. Der Anschluss der streitgegenständlichen Teilstrecke wurde im Zuge dieser Arbeiten hingegen nicht berührt. Angesichts dessen gibt es auch keine Anhaltspunkte dafür, dass sich das bisherige Verhalten der Verkehrsteilnehmer mit der Verkehrsfreigabe der Nordumgehung geändert haben könnte. Für die vom Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung geäußerte Vermutung, dass Verkehrsteilnehmer vor dem Jahr 2018 von der B 61 nicht auf die A 30 gefahren seien, sondern teilweise die L 546N genutzt hätten, um an der Anschlussstelle Bad Oeynhausen Ost nicht die Straße zu wechseln, gibt es keine tatsächlichen Anhaltspunkte; der Beklagte hat ferner auf Nachfrage angegeben, dass kein Zahlenmaterial als Beleg für diese Vermutung vorliege.

b. Angesichts des Zeitraums von fast vierzig Jahren seit der (letzten) Änderung der Verkehrsbedeutung der Teilstrecke der L 546N kann von dem erforderlichen zeitlichen Zusammenhang zwischen der Änderung und der Umstufung - unabhängig davon, wie weit man diesen ziehen möchte - jedenfalls keine Rede sein.

II. Eine Umdeutung der Umstufungsverfügung in eine Rücknahmeentscheidung gem. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW kommt nicht in Betracht, weil es sich bei Ersterer um eine gebundene,

vgl. Hengst / Majcherek (Hrsg.), Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NW), 21. EL 2024, § 8 Rn. 2.2; Fickert, Straßenrecht, 3. Aufl. 1989, § 8 Rn. 13,

bei Letzterer hingegen um eine Ermessensentscheidung handelt. Anhaltspunkte dafür, dass das Ermessen des Beklagten für eine Rücknahmeentscheidung ausnahmsweise auf Null reduziert wäre, sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2025/11_A_605_23_Urteil_20250221.html - DE:OVGNRW:2025:0221.11A605.23.00

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