Oberverwaltungsgericht NRW v. 04.11.2022: Zur Unwirksamkeit von Änderungssatzungen zur Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale an Verkehrsunternehmen im ÖPNV

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 04.11.2022 - 13 D 126/20.NE) hat entschieden:

Das Oberverwaltungsgericht NRW hat die 2. und 3. Änderungssatzung zur Satzung "Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" für unwirksam erklärt. Es ist nicht offensichtlich, dass ein Anspruch auf das Fortbestehen der außer Kraft getretenen Satzung, welche die Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale regelt, nach keiner denkbaren Betrachtungsweise zustehen kann. Es spricht Überwiegendes dafür, dass § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW die Aufgabenträger verpflichtet, die Ausbildungsverkehr-Pauschale allen Ausbildungsverkehr durchführenden Verkehrsunternehmen zukommen zu lassen.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsstreitverfahren - VwGO - VwVerfG
und
Linienverkehr - Linienverkehrserlaubnis
und
Ã–ffentlicher Personen-Nahverkehr (Ã–PNV)
und
BOKraft - Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr
und
FahrschAusbO - Fahrschüler-Ausbildungsordnung

Tenor:

Die 2. Änderungssatzung zur Satzung "Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" vom 25. Juli 2019 und die 3. Änderungssatzung zur Satzung "Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" vom 22. Juni 2020 werden für unwirksam erklärt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg. Er ist zulässig (A.) und begründet (B.).

A. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

I. Der Antrag ist gemäß §§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 109a JustG NRW statthaft. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei der 2. Änderungssatzung zur Satzung "Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" vom 25. Juli 2019 um eine solche handelt, mit der das Außerkrafttreten der Satzung "Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" vom 5. August 2011 in der Fassung vom 5. Oktober 2012 geregelt wird. Das Oberverwaltungsgericht überprüft im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit nicht nur im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften, aus deren Vollzug oder Anwendung Streitigkeiten vor den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit entstehen können, sondern auch Vorschriften, durch die Rechtsvorschriften solcher Art lediglich aufgehoben werden.

II. Die Antragstellerin ist antragsbefugt.

1. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist antragsbefugt jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen, als sie für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten. Demnach fehlt die Antragsbefugnis nur, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Antragstellers verletzt sein können bzw. eine vom Antragsteller geltend gemachte Rechtsposition nach keiner denkbaren Betrachtungsweise bestehen oder ihm zustehen kann.

2. Ausgehend hiervon ist die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu bejahen.

Die Antragstellerin meint, einen Anspruch auf das Fortbestehen der außer Kraft getretenen Satzung "Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" in der Fassung der 1. Änderungssatzung zu haben. Dass ihr ein solcher Anspruch nach keiner denkbaren Betrachtungsweise zustehen kann, ist nicht offensichtlich der Fall.

a. Eine Auslegung des § 11a Abs. 2 ÖPNVG lässt es als möglich erscheinen, dass sich aus ihm ein solcher Anspruch ergibt. Danach könnte der Antragsgegner verpflichtet sein, die Ausbildungsverkehr-Pauschale auch an die Antragstellerin weiterzuleiten, was - weil sie eigenwirtschaftlich tätig ist - nur über eine allgemeine Vorschrift möglich ist.

aa. § 10 Abs. 1a ÖPNVG NRW bestimmt, dass die Finanzierung des Ausbildungsverkehrs in Ersetzung der bundesgesetzlichen Regelung des § 45a PBefG nach Maßgabe des § 11a ÖPNVG NRW erfolgt. § 11a Abs. 2 ÖPNVG selbst enthält zwar - anders als § 45a PBefG - keine Anspruchsgrundlage eines Verkehrsunternehmens auf die Gewährung einer Ausbildungsverkehr-Pauschale in bestimmter Höhe, sondern nur eine an die Aufgabenträger gerichtete Vorschrift zur Mittelverwendung.

Es spricht dennoch Überwiegendes dafür, dass § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW die Aufgabenträger verpflichtet, die Ausbildungsverkehr-Pauschale allen Ausbildungsverkehr zu Höchsttarifen durchführenden Verkehrsunternehmen zur Kompensation ihrer Einnahmeausfälle zukommen zu lassen, mit der Folge, dass diese im Fall der Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale an ein eigenwirtschaftlich tätiges Verkehrsunternehmen wegen § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG eine Anspruchsgrundlage für entsprechende individuelle Ausgleichsansprüche schaffen müssen.

Vgl. dazu, dass allgemeine Vorschriften zur Weiterleitung einer Ausbildungsverkehr-Pauschale eine Anspruchsgrundlage darstellen: OVG NRW, Urteil vom 24. November 2015 ‑ 13 A 2239/14 -, juris, Rn. 41.

Für die Annahme einer Weiterleitungspflicht an alle Verkehrsunternehmen, also auch solche, die eigenwirtschaftlich tätig sind, streitet bereits, dass nach § 11a Abs. 2 Satz 2 ÖPVG NRW die den Aufgabenträgern nach § 11a Abs. 1 ÖPNVG NRW zugeleiteten Finanzmittel an alle Verkehrsunternehmen weiterzuleiten sind. Die Regelung enthält nach ihrem Wortlaut zwingende an die Aufgabenträger gerichtete Vorgaben zur Mittelverwendung, die - ebenso wie die Vorgängerregelung des § 45a PBefG - dazu dienen, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Verkehrsunternehmen sicherzustellen, auch wenn dahinter die weitergehende Absicht steht, im öffentlichen Interesse die Attraktivität des öffentlichen Personennahverkehrs zu steigern.

Vgl. zur Zielsetzung des § 45a PBefG, Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes, BT-Drs. 7/2018, S. 1, 6.

Für die Annahme einer Weiterleitungspflicht, die die Schaffung einer entsprechenden Anspruchsgrundlage durch die Aufgabenträger erfordert, spricht zudem § 11a Abs. 1 Satz 2 ÖPNVG NRW, in dem jedenfalls im Zusammenhang mit der Weiterleitung der vom Land den Aufgabenträgern zur Verfügung gestellten Finanzmittel von "Ausgleichsansprüchen" der Verkehrsunternehmen die Rede ist. Hinsichtlich dieser "Ausgleichsansprüche" wird nicht danach differenziert, ob ein Verkehrsunternehmen eigenwirtschaftlich oder gemeinwirtschaftlich tätig wird.

Dass die Weiterleitungspflicht durch die bloße Streichung der Soll-Vorschrift des § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW a.F., wonach die Weiterleitung des 87,5 %-Anteils der Pauschale auf der Grundlage einer allgemeinen Vorschrift nach Art. 3 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 erfolgen soll, für eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsunternehmen gänzlich entfallen ist, ist jedenfalls nicht offensichtlich und zwischen den Beteiligten streitig.

Auf § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW kann sich die Antragstellerin berufen, da sie ‑ wie bereits in der Vergangenheit erfolgt - im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners ihren Verkehr eigenwirtschaftlich erbringen will und nach Maßgabe des Westfalentarifs vergünstigte Zeitfahrausweise im Ausbildungsverkehr anbietet bzw. weiterhin anbieten will, mithin die Voraussetzungen der Ziffern 3.2 f. der allgemeinen Vorschrift und auch diejenigen des § 11a Abs. 2 Satz 3 ÖPNVG NRW erfüllt.

Nach alldem könnte es wegen § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG, § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW des Fortbestands der Satzung "Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" in der Fassung der 1. Änderungssatzung bedürfen. Die Antragstellerin begehrt deshalb konsequent die Aufhebung der 2. und 3. Änderungssatzung, mit dem Ziel, die "Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" in der Fassung der 1. Änderungssatzung wiederaufleben zu lassen.

bb. Der Einwand des Antragsgegners, mit dem Außerkrafttreten der "Allgemeinen Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" entfalle die dem Verkehrsunternehmen durch diese Vorschrift auferlegte gemeinwirtschaftliche Verpflichtung, lässt die Antragsbefugnis nicht entfallen. Für das Bestehen einer Verpflichtung der Aufgabenträger zur Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale kommt es nach dem Wortlaut des die Voraussetzungen für eine Weiterleitung regelnden § 11a Abs. 2 Satz 3 ÖPNVG NRW nur darauf an, dass erstens die Verkehrsunternehmen die Gemeinschafts-, Übergangstarife oder den landesweiten Tarif gemäß § 5 Abs. 3 ÖPNVG NRW anwenden oder zumindest anerkennen, und zweitens die von den Verkehrsunternehmen angewendeten Tarife für Zeitfahrausweise des Ausbildungsverkehrs die Tarife für die entsprechenden allgemeinen Zeitfahrausweise in ihrer Höhe um mehr als 20 % unterschreiten. Der Grund für die Anwendung dieser Tarife (Auferlegung einer Verpflichtung durch eine allgemeine Vorschrift, Vorgaben in der Vorabbekanntmachung, vereinbarte Verbundtarife) ist nach dem Wortlaut des § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW auch in seiner Neufassung unerheblich.

b. Ob sich die Antragstellerin zur Begründung ihrer Antragsbefugnis auch auf die VO (EG) Nr. 1370/2007 berufen kann, wonach eine Gegenleistung für der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen vorzusehen ist, die für die betroffenen Unternehmen eine Belastung darstellen,

und es sich bei den in den Vorabbekanntmachungen des Antragsgegners enthaltenen Maßgaben zur Anwendung des Westfalentarifs um eine beihilfekonform nur über eine allgemeine Vorschrift zu kompensierende gemeinwirtschaftliche Verpflichtung handelt, kann dahinstehen.

III. Der Antragstellerin fehlt auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil im Falle ihres Obsiegens im Normenkontrollverfahren die allgemeine Vorschrift in der Gestalt der 1. Änderungssatzung wiederaufleben würde und sie dann mit Ausgleichsleistungen für die rabattierte Beförderung von Schülern und Studierenden im Ausbildungsverkehr rechnen könnte, die ihre eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung unberührt ließen (§ 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG).

Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis an einer selbständigen Normenkontrolle entfällt zudem nicht dadurch, dass die Antragstellerin eine verwaltungsgerichtliche Klage erheben könnte, bei der die Gültigkeit der 2. und 3. Änderungssatzungen inzident zu prüfen wäre.

Vgl. etwa zur Statthaftigkeit einer gegen den Satzungsgeber gerichteten Feststellungsklage auf den Erlass einer allgemeinen Vorschrift BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2019 - 10 C 3.19 -, juris, Rn. 25.

Dies gilt schon deshalb, weil Gegenstand und Wirkung der Verfahren verschieden wären.

IV. Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr nach Bekanntmachung der Änderungssatzungen ist gewahrt. Die 2. Änderungssatzung ist im Amtsblatt des Antragsgegners am 2. August 2019 und die 3. Änderungssatzung im Amtsblatt des Antragsgegners am 23. Juni 2020 veröffentlicht worden. Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist am 17. Juli 2020 beim Oberverwaltungsgericht eingegangen.

B. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

Die 2. Änderungssatzung zur Satzung "Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" vom 25. Juli 2019 und die 3. Änderungssatzung "Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" vom 22. Juni 2020 sind unwirksam, weil sie zwar nicht in formeller (I.), aber in materieller Hinsicht (II.) gegen höherrangiges Recht verstoßen.

I. Die Satzungen leiden in formeller Hinsicht nicht an zu ihrer Aufhebung führenden Mängeln.

1. Der Antragsgegner war befugt, über die Aufhebung der Satzung "Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" zu entscheiden. Die Aufhebungsbefugnis ist zwar nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt, folgt aber daraus, dass die Ermächtigung des Antragsgegners zum Erlass einer allgemeinen Vorschrift in Gestalt einer Satzung auch die Befugnis zu ihrer Aufhebung als actus contrarius impliziert. Zuständige Behörde i.S.d. Art. 2 lit. b) und l) VO (EG) Nr. 1370/2007 für den Erlass und die Durchführung der allgemeinen Vorschrift ist der Antragsgegner als Aufgabenträger des öffentlichen Personennahverkehrs (vgl. § 3 Abs. 1 ÖPNVG NRW, § 8a Abs. 1 Sätze 2 und 3 PBefG). Die finanzielle Förderung des Ausbildungsverkehrs ist nach § 3 Abs. 1 Satz 3 ÖPNVG NRW Bestandteil der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben der kommunalen Aufgabenträger. Die Satzungsbefugnis folgt aus § 5 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW, wonach die Kreise ihre Angelegenheiten durch Satzung regeln, soweit Gesetze - wie hier - nichts anderes bestimmen.

Die Änderungssatzungen wurden vom Kreistag beschlossen, dessen Organkompetenz aus § 26 Abs. 1 lit. f) KrO NRW folgt.

2. Sonstige formelle Fehler beim Zustandekommen der angefochtenen Satzungen sind ungeachtet eines möglichen Rügeverlusts nach § 5 Abs. 6 KrO NRW, weder geltend gemacht worden, noch sonst ersichtlich.

II. Die 2. und 3. Änderungssatzung verstoßen jedoch in materieller Hinsicht gegen höherrangiges Recht.

Aus § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW folgt die Notwendigkeit des Fortbestehens der Satzung "Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" vom 8. August 2011 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 5. Oktober 2012. Danach sind die Aufgabenträger verpflichtet, einen Anteil der ihnen vom Land zur Verfügung gestellten Ausbildungsverkehr-Pauschale unter den in § 11a Abs. 2 Satz 3 ÖPNVG NRW benannten Voraussetzungen auch an eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsunternehmen weiterzuleiten (1.). Dieser Pflicht kann der Antragsgegner als Aufgabenträger nur nachkommen, solange eine die Weiterleitung regelnde allgemeine Vorschrift fortbesteht (2.).

1. § 11a ÖPNVG NRW vermittelt den Verkehrsunternehmen zwar keinen Anspruch auf eine Ausbildungsverkehr-Pauschale in bestimmter Höhe, er enthält jedoch die an die Aufgabenträger gerichtete verpflichtende Handlungsanweisung, einen Teil der ihnen gewährten Landesmittel auch an eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsunternehmen weiterzuleiten (a.). Diese Regelung stellt eine rechtlich nicht zu beanstandende Umsetzung der §§ 45a, 64 PBefG dar (b.).

a. In der Senatsrechtsprechung,

ist - wie bereits ausgeführt - geklärt, dass § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW objektiv-rechtlich die "Weiterleitung" der Landesmittel vom Aufgabenträger an die Verkehrsunternehmen (Satz 2) sowie die Voraussetzungen und Maßstäbe für deren "Verteilung" (Satz 4) regelt. Es handelt sich um Handlungsanweisungen an die Aufgabenträger zur Mittelverwendung, die keine unmittelbare Anspruchsgrundlage für die Verkehrsunternehmen enthalten. Daran, dass aus § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW kein unmittelbarer Anspruch des Verkehrsunternehmens gegenüber dem Aufgabenträger auf Gewährung einer Ausbildungsverkehr-Pauschale in bestimmter Höhe folgt, hat sich durch das 8. ÖPNV-ÄndG nichts geändert.

Dieser Befund lässt jedoch die Verpflichtung der Aufgabenträger, die Ausbildungsverkehr-Pauschale auch an eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsunternehmen weiterzuleiten, unberührt.

aa. Hierfür spricht bereits der Wortlaut des § 11a Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG NRW.

(1) Aus diesem folgt, dass der Aufgabenträger die Ausbildungsverkehr-Pauschale unter den weiter benannten Voraussetzungen an alle im jeweiligen Gebiet des Aufgabenträgers tätige Verkehrsunternehmen weiterzuleiten hat. Erfasst werden alle, also sämtliche Verkehrsunternehmen unabhängig davon, ob sie eigenwirtschaftlich oder gemeinwirtschaftlich tätig werden.

(2) Voraussetzung für die Weiterleitung ist nach den gesetzlichen Vorgaben in § 11a Abs. 2 Satz 3 ÖPNVG NRW ferner lediglich, dass die Verkehrsunternehmen die Gemeinschafts-, Übergangstarife oder den landesweiten Tarif gemäß § 5 Abs. 3 ÖPNVG NRW anwenden oder zumindest anerkennen sowie die von den Verkehrsunternehmen angewendeten Tarife für Zeitausweise des Ausbildungsverkehrs die Tarife für die entsprechenden allgemeinen Zeitfahrausweise in ihrer Höhe spätestens ab dem 1. August 2012 um mehr als 20 vom Hundert unterschreiten. Weitere Voraussetzungen für die Weiterleitung benennt § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW nicht. Ihrem Wortlaut nach berechtigt die Regelung den Aufgabenträger auch nicht dazu, die Frage des "Obs" der Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale an die Verkehrsunternehmen von weiteren Voraussetzungen abhängig zu machen.

bb. Dass eine Weiterleitung unabhängig davon, ob die Verkehre eigenwirtschaftlich oder gemeinwirtschaftlich erfolgen, an alle im jeweiligen Gebiet des Aufgabenträgers Verkehre nach § 11a Abs. 2 Satz 1 ÖPNVG NRW betreibenden Verkehrsunternehmen erfolgen soll, entspricht zudem der Systematik des § 11a ÖPNVG NRW.

(1) Dieser stellt auch bei der Bestimmung der Höhe der Finanzmittel, die den Aufgabenträgern vom Land zur Verfügung gestellt werden (§ 11a Abs. 1 ÖPNVG NRW) darauf ab, wieviel Wagenkilometer von den Verkehrsunternehmen erbracht werden. Danach, ob die Verkehrsunternehmen eigenwirtschaftlich oder gemeinwirtschaftlich tätig geworden sind, wird nicht differenziert.

(2) Weiter bestimmt § 11a Abs. 2 Satz 4 ÖPNVG NRW als Maßstab für die Verteilung des Anteils der Pauschale an die Verkehrsunternehmen die Erträge im Ausbildungsverkehr des jeweiligen Jahres im Gebiet der jeweiligen Aufgabenträger. Dieser vom Gesetzgeber vorgegebene und mit § 11a Abs. 1 ÖPNVG NRW korrespondierende Verteilungsmaßstab macht jedoch nur Sinn, solange (über die Pflicht zum Erlass allgemeiner Vorschriften) sichergestellt ist, dass tatsächlich allen im Gebiet des Aufgabenträgers tätigen und Erträge im Ausbildungsverkehr erzielenden Verkehrsunternehmen ein Ausgleich gewährt wird.

So auch Barth/Meerkamm, Die Neuregelung der Finanzierung des Ausbildungsverkehrs in Niedersachsen und NRW, Markt und Recht 2017, 61 (62).

cc. Die historische Auslegung des § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW gebietet kein vom eindeutigen Wortlaut des § 11a Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG NRW abweichendes Verständnis dahingehend, dass die Aufgabenträger ermächtigt wären, von der Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale an eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsunternehmen abzusehen. Ein solches Verständnis des Gesetzgebers ist schon nicht mit hinreichender Sicherheit feststellbar (1). Selbst wenn dies so wäre, könnte diesem Willen des Gesetzgebers nicht durch eine den Wortlaut der Vorschrift korrigierende Auslegung Wirkung verschafft werden (2).

(1) Nachdem die Landesgesetzgeber durch § 64a PBefG mit Wirkung zum 1. Januar 2007 ermächtigt wurden, die in § 45a PBefG festgelegten Ausgleichsleistungen durch Landesrecht zu ersetzen, hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber sich entschieden, die bisherigen bundesgesetzlichen Ausgleichsleistungen durch die Leistung einer Pauschale für den Ausbildungsverkehr an die Aufgabenträger zu ersetzen und hierzu insbesondere den § 11a ÖPNVG NRW geschaffen. Mit den in diesem enthaltenen Vorgaben bei der Mittelverteilung, die darauf angelegt sind, dass eine Verteilung der Mittel an alle im Gebiet des Aufgabenträgers tätigen und Erträge im Ausbildungsverkehr erzielenden Verkehrsunternehmen erfolgt, wollte der Gesetzgeber die Sicherung des Ausbildungsverkehrs innerhalb des ÖPNV, die Rabattierung dieser Tarife sowie den Fortbestand und die Weiterentwicklung der erfolgreichen Schüler- und Semestertickets sicherstellen und damit gleichsam rechtliche Bedenken, dass eine Überführung der Ausgleichsleistungen in die allgemeine ÖPNV-Pauschale ohne Vorgaben nicht von § 64 a PBefG gedeckt sei, ausräumen. Der Landesgesetzgeber hat ausgeführt, die Regelung, dass als Referenz für die Mittelverteilung die im Jahr 2009 festgesetzten Ausgleichsansprüche der Verkehrsunternehmen nach § 45a PBefG herangezogen würden, stelle sicher, dass eindeutig bestimmbare Ansprüche - gemeint sein können nur diejenigen der einzelnen Verkehrsunternehmen - maßgeblich seien und eine nachträgliche Veränderung der Ausgleichsansprüche nicht zu einer Anpassung der Pauschalenverteilung führe. Die vorgesehene Verteilregelung stelle sicher, dass es nicht zu finanziellen Verwerfungen bei einem Wechsel des Finanzierungssystems komme.

Vgl. LT. Drs. 15/444, S. 19 f.

Zum früheren § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW erläuterte der Gesetzgeber, dass die Pauschalenempfänger zur Weiterleitung der Pauschalenanteile allgemeine Vorschriften nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erlassen sollten, um einen europarechtskonformen und transparenten Mitteleinsatz sicherzustellen. In den allgemeinen Vorschriften sollten das Antragsverfahren, das Bewilligungsverfahren (ggfs. mit Voraus- und Restzahlungen), die Umsetzung der Voraussetzungen hinsichtlich der Unterschreitung des Ausbildungstarifs gegenüber dem entsprechenden Regeltarif sowie das Verfahren zur Prüfung der weiteren Voraussetzungen insbesondere nach Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 näher geregelt werden. Grundlage für die Aufteilung des Pauschalenanteils bei der Weiterleitung an die Verkehrsunternehmen seien die von den Unternehmen erzielten Erträge im Ausbildungsverkehr. Hierdurch sei eine transparente, weitgehend unbürokratische und sachgerechte Mittelverteilung gewährleistet.

Vgl. LT. Drs. 15/444, S. 20.

All diese Erwägungen lassen darauf schließen, dass der Landesgesetzgeber die Aufgabenträger ursprünglich verpflichten wollte, die ihnen gewährten Pauschalen an alle unter den in § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW genannten Voraussetzungen Ausbildungsverkehr erbringenden Verkehrsunternehmen weiterzuleiten.

Im 8. ÖPNV-ÄndG hat der Gesetzgeber sodann den früheren § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW, wonach zur Weiterleitung der Pauschalenanteile allgemeine Vorschriften nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erlassen werden sollten, gestrichen. Hierzu heißt es erläuternd (LT-Drs. 16/13704, S. 15):

"§ 11a Absatz 2 Satz 6 enthielt die Regelung, dass die Pauschalenempfänger zur Weiterleitung des nach Absatz 2 weiterzuleitenden Anteils der Ausbildungsverkehr-Pauschale allgemeine Vorschriften nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates erlassen sollen. Durch die Aufhebung der Regelung wird es in das Ermessen des jeweiligen Pauschalenempfängers gestellt, ob er die Weiterleitung über einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag nach Artikel 3 Absatz 1 oder eine allgemeine Vorschrift nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ausgestaltet."

Möglicherweise wollte - wie der Antragsgegner meint - der Gesetzgeber den Aufgabenträgern durch diese Änderung freistellen, ob sie die Pauschalen mittels allgemeiner Vorschrift an alle Verkehrsunternehmen weiterleiten oder ob sie sich darauf beschränken, diese Mittel nur im Wege von Dienstleistungsaufträgen - und damit nicht mehr an eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsbetriebe - auszuschütten. Für das Verständnis, der Gesetzgeber habe ein Wahlrecht schaffen wollen, ob überhaupt eine Weiterleitung an eigenwirtschaftlich tätige Verkehrsunternehmer erfolgt, könnte sprechen, dass eine solche Forderung im Gesetzgebungsverfahren vorgetragen worden war.

Vgl. 75. Sitzung des Ausschusses für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr vom 7. November 2016, Ausschussprotokoll APr 16/1511 vom 7. November 2016, Redebeitrag N. G. (Landkreistag Nordrhein-Westfalen), S. 4, sowie Redebeitrag D. F. (Städte- und Gemeindebund Nordrhein-Westfalen), S. 6; Landkreistag NRW und Städte- und Gemeindebund NRW, Stellungnahme 16/4391 vom 26. Oktober 2016, S. 2 und 10; kritisch hingegen Stellungnahme des Verbandes Nordrhein-Westfälischer Omnibusunternehmen e.V. vom 27. Oktober 2016, LT-Drs. 16/4399, S. 4.

Angeregt worden war auch, die Soll-Vorschrift des § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW in eine Kannvorschrift zu ändern,

vgl. zu den diesbezüglichen Forderungen 75. Sitzung des Ausschusses für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr vom 7. November 2016, Ausschussprotokoll APr 16/1511 vom 7. November 2016, Redebeitrag N. G. (Landkreistag Nordrhein-Westfalen), S. 5; Landkreistag NRW und Städte- und Gemeindebund, Stellungnahme 16/4391 vom 26. Oktober 2016, S. 2 und 11,

möglicherweise in der Annahme, dass es den Aufgabenträgern bereits dadurch ermöglicht würde, eigenwirtschaftliche Verkehrsunternehmen bei der Weiterleitung der Mittel nicht mehr zu berücksichtigen.

Dafür, dass der Gesetzgeber diesen Forderungen nachkommen und ein Wahlrecht schaffen wollte, ist der Gesetzesbegründung indes eindeutig nichts zu entnehmen. Jedenfalls ist nicht auszuschließen, dass der Gesetzgeber es den Aufgabenträgern z. B. lediglich ermöglichen wollte, zweigleisig zu fahren und die Mittel an die gemeinwirtschaftlichen Betreiber im Wege eines Dienstleistungsauftrags und an die eigenwirtschaftlichen Betreiber mittels allgemeiner Vorschriften auszuschütten.

(2) Letztlich kann aber offenbleiben, ob der Gesetzgeber ein - auch hinsichtlich des Kreises der Mittelempfänger - umfassendes Wahlrecht schaffen wollte. Denn jedenfalls hat er die hierzu erforderlichen Gesetzesänderungen nicht vorgenommen. Weiterhin sind gemäß § 11a Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG NRW die Finanzmittel an alle im jeweiligen Gebiet des Aufgabenträgers Ausbildungsverkehre nach Satz 1 betreibenden Verkehrsunternehmen weiterzuleiten. Der auf dieser Grundlage aufbauende Verteilmaßstab nach § 11a Abs. 2 Satz 4 ÖPNVG NRW wurde beibehalten. Die für den Erhalt der Mittel erforderlichen Voraussetzungen nach § 11a Abs. 2 Satz 3 ÖPNVG NRW, die sich auf das Anbieten bzw. Anwenden entsprechender Tarife beschränken, sind ebenfalls unverändert geblieben. In der bloßen Streichung des § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW a.F. hat ein Wahlrecht keinen Niederschlag gefunden. Mit Blick auf die vorgesehene Mittelverteilung an alle Verkehrsunternehmen hätte es der Vorschrift in § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW a.F,, wonach allgemeine Vorschriften erlassen werden sollten, schon von vorneherein nicht bedurft. Der Erlass solcher Vorschriften war ohnehin notwendig, um die gesetzlich vorgesehene Verteilung der Mittel an alle Ausbildungsverkehr betreibenden Verkehrsunternehmen beihilfenkonform zu ermöglichen. Da § 11a Abs. 2 Satz 6 ÖPNVG NRW a.F. insoweit nur deklaratorisch war, lässt sich aus seiner Streichung nicht ableiten, mit ihr habe der Gesetzgeber nunmehr ein den Aufgabenträgern eingeräumtes Wahlrecht zum Ausdruck gebracht.

Selbst bei der Annahme, dass der Gesetzgeber eindeutig den Willen zur Schaffung eines umfassenden Wahlrechts gehabt hätte, könnte der Regelung in § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW dieser Bedeutungsgehalt nicht im Wege einer ein Redaktionsversehen korrigierenden Auslegung beigemessen werden. Ein Redaktionsversehen liegt insbesondere vor, wenn dem Gesetzgeber absichtslos Fehler bei der Abfassung des Gesetzes unterlaufen sind.

Vgl. Riedel, Die Rechtsfigur des Redaktionsversehens des Gesetzgebers, AÖR 1994, S. 642 (645) .

Unter Zuhilfenahme dieser Rechtsfigur kann einer Norm allerdings nicht stets der Bedeutungsgehalt zuerkannt werden, den der Gesetzgeber subjektiv bei Erlass einer Norm bezwecken wollte. Für den Inhalt einer als Gesetz das Gericht bindenden Norm kommt es auf den in ihr zum Ausdruck kommenden objektivierten Willen des Gesetzgebers an, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesvorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist.

Gesetzesmaterialien sollen mit Vorsicht, nur unterstützend und insgesamt nur insofern herangezogen werden, als sie auf einen objektiven Gesetzesinhalt schließen lassen. Der sogenannte Wille des Gesetzgebers bzw. der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten kann hiernach bei der Interpretation insoweit berücksichtigt werden, als er auch im Text Niederschlag gefunden hat. Die Materialien dürfen nicht dazu verleiten, die subjektiven Vorstellungen der gesetzgebenden Instanzen dem objektiven Gesetzesinhalt gleichzusetzen.

Der Vorrang des im Gesetzestext objektivierten Willens des Gesetzgebers vor dem historisch vorhandenen realen Willen der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten bei der Bestimmung des Inhalts eines Gesetzes begründet sich aus dem Umstand, dass der Rechtsunterworfene an den in Sprachform niedergelegten Willen des Gesetzgebers, das Gesetz, gebunden ist. Das Rechtsstaatsprinzip gebietet eine hinreichende Bestimmtheit der Gesetze. Unbeschadet unvermeidlicher Auslegungsschwierigkeiten muss der von der Norm Betroffene in zumutbarer Weise die Rechtslage erkennen und sein Verhalten danach einrichten können.

Deshalb kann der historisch vorhandene reale Wille der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten nur dann für den Inhalt des Gesetzes Bedeutung erlangen, wenn der Gesetzestext von seinem Wortlaut, seinem systematischen Zusammenhang oder seinem objektiv erkennbaren Zweck her Anlass gibt, ihn so, wie der historische Gesetzgeber es gewollt hat, zu verstehen. Das gilt auch bei Redaktionsversehen. Wo Gesetzestext, systematischer Zusammenhang und objektiv erkennbarer Zweck für den verständigen Rechtsunterworfenen keinen Anlass dafür geben, ein Redaktionsversehen des Gesetzgebers anzunehmen, sondern sich Anhaltspunkte hierfür allein aus einer historischen Auslegung ergeben, ist dieser Wille des historischen Gesetzgebers nicht - im Wege der Auslegung oder Rechtsfortbildung korrigierbar - nur unvollständig, sondern überhaupt nicht Gesetz geworden. Es ist dem Gericht verwehrt, einer fehlgeschlagenen Gesetzgebung im Wege der Auslegung ohne Anhalt im Gesetzestext und im Widerspruch zur Systematik des Gesetzes nur auf Grund von Motivanhaltspunkten aus dem Gesetzgebungsverfahren Wirksamkeit zu verleihen, selbst wenn diese eindeutig sind.

Vgl. zu Redaktionsversehen in Form einer ungewollten Regelungslücke: OVG NRW, Urteil vom 15. September 2002 - 15 A 4544/02 -, juris, Rn. 31 u. 33.

Deswegen ist auch in Fällen, in denen dem Gesetzgeber die rechtlichen Folgen einer Gesetzesänderung nicht oder zumindest nicht in vollem Umfang bewusst waren, eine korrigierende Auslegung nicht möglich. Eine auf einem solchen Irrtum beruhende Gesetzesfassung kann nur der Gesetzgeber selbst korrigieren, um die von ihm gewollte Rechtslage herbeizuführen.

Eine solche Konstellation liegt hier - einen entsprechenden Willen des Gesetzgebers an dieser Stelle unterstellt - vor, weil der Gesetzgeber eine Änderung der Rechtslage bewirken wollte, hierfür notwendige Änderungen am Gesetzestext aber nicht vorgenommen hat. Eine korrigierende Auslegung scheidet damit aus, so dass auch offenbleiben kann, ob diese mit der Entscheidung des Gerichtshof der Europäischen Union vom 8. September 2022 - Rs C 614/20 - in Einklang zu bringen wäre.

b. Ausgehend von dem aus den Ausführungen zu a. folgenden Verständnis des § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW hat der Landesgesetzgeber den § 45a PBefG in nicht zu beanstandender Weise gemäß § 64 PBefG ersetzt.

Vgl. Barth, in: Recht des ÖPNV, Bd. 2, A2 Rn. 207; vgl. zu den einzelnen landesrechtlichen Regelungen Barth/Meerkamm, Allgemeine Vorschriften im Ausbildungsverkehr, TranspR 2016, 381 ff.; vgl. im Übrigen auch zur Beihilfenkonformität der Kommunalisierung der Mittel für den Ausbildungsverkehr EuGH, Urteil vom 24. März 2022 - C-666/20 P - Gesamtverband Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. (GVN) / Kommission und EuG, Urteile vom 5. Oktober 2020 - Rs. T-583/18 - und T-597/18 -.

§ 45a PBefG räumte Verkehrsunternehmen, die Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs befördern, einen Ausgleichsanspruch für ihre Mindereinnahmen ein, wenn der Ertrag aus den für die Beförderung von derartigen Auszubildenden genehmigten Entgelten zur Deckung der Kosten nicht ausreichte. Der Ausgleich war von dem Land zu bezahlen, in dessen Gebiet der Verkehr betrieben wurde. Die genannten Ausgleichsvorschriften wurden 1976 auf der Grundlage des Art. 74 Nrn. 22 (Straßenverkehr) und 23 (Schienenbahnen, die nicht Bundesbahnen sind) des Grundgesetzes im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung in das Personenbeförderungsgesetz eingefügt.

Vgl. BT-Drs. 16/1039, S. 6.

Da die Beibehaltung dieser Ausgleichsvorschriften nach den Maßstäben des Art. 72 Abs. 2 GG als Bundesrecht nicht mehr erforderlich war, wurde den Ländern durch § 64 PBefG die Möglichkeit eröffnet, die bundesrechtlichen Regelungen aufzuheben und durch eigenes Landesrecht zu ersetzen ("Rückholklausel"). Den Ländern ist es danach freigestellt, ob, zu welchem Zeitpunkt und in welcher Ausgestaltung sie von der eigenen Regelungskompetenz Gebrauch machen.

Vgl. BT-Drs. 16/1039, S. 1.

Ihnen bleibt lediglich die Möglichkeit versperrt, die bundesrechtlichen Vorschriften ersatzlos aufzuheben.

Vgl. BT-Drs. 16/1039, S. 1, 6; vgl. dazu auch Linke, in: Saxinger/Winnes, Recht des öffentlichen Personenverkehrs, Stand 21. EL Februar 2022, § 64a PBefG Rn. 2.

In Bezug auf den Inhalt und die Ausgestaltung einer Ausgleichsregelung hat der Bundesgesetzgeber den Ländern keine Vorgaben für die Neugestaltung gemacht, sie insbesondere nicht verpflichtet, einen unmittelbaren landesgesetzlichen Ausgleichsanspruch der Verkehrsunternehmen zu normieren. Ebenso wenig hat er sie verpflichtet, Ausgleichsleistungen über eine allgemeine Vorschrift und/oder über öffentliche Dienstleistungsaufträge weiterzuleiten.

Vgl. Linke, in: Saxinger/Winnes, Recht des öffentlichen Personenverkehrs, Stand 21. EL Februar 2022, § 64a PBefG Rn. 2a.

2. Sind die Aufgabenträger danach verpflichtet, die Ausbildungsverkehr-Pauschale auch an Verkehrsunternehmen weiterzuleiten, die eigenwirtschaftlich tätig sind, verstoßen die 2. und 3. Änderungssatzung zur Satzung "Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" gegen die aus § 11a Abs. 2 Satz 2 ÖPNVG NRW folgende Handlungsanweisung.

Da nach § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW eine beihilfekonforme Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale über eine allgemeine Vorschrift oder über einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag in Betracht kommt,

führt das Außerkrafttreten der allgemeinen Vorschrift dazu, dass ein Verkehrsunternehmen, das über eine Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr verfügt, keine seine Eigenwirtschaftlichkeit unberührt lassenden Ausgleichsleistungen erhalten kann, obgleich es im Übrigen die in § 11a Abs. 2 Sätze 2 und 3 ÖPNVG NRW benannten Voraussetzungen für die Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale erfüllt. Die Weiterleitung der Ausbildungsverkehr-Pauschale über einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag an Verkehrsunternehmen, die über die Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr verfügen, scheidet wegen § 8 Abs. 4 Satz 2 PBefG aus.

Die 2. und 3. Änderungssatzung sind deshalb unwirksam. Die "Allgemeine Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" in der Fassung der 1. Änderungssatzung lebt folglich wieder auf und besteht fort. Auch wenn der Antragsgegner grundsätzlich verschiedene Gestaltungsmöglichkeiten hinsichtlich des Inhalts von allgemeinen Vorschriften zur Verteilung der Ausbildungsverkehr-Pauschale hat, ist der Fortbestand der "Allgemeinen Vorschrift des Kreises Warendorf zu § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW" erforderlich, um einen regelungslosen Zustand für die Zeit nach dem Inkrafttreten der 1. Änderungssatzung zu vermeiden und eine diskriminierungsfreie Mittelverwendung auch für die Vergangenheit sicherzustellen.

Dies schließt es nicht aus, dass der Antragsgegner für die Zukunft andere allgemeine Vorschriften erlässt, wenn er damit dem entsprechenden Weiterleitungsauftrag an alle Verkehrsunternehmen aus § 11a Abs. 2 ÖPNVG NRW nachkommt.

Ob die angefochtenen Satzungsänderungen auch gegen das Rückwirkungsverbot verstoßen oder den Maßgaben des Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 8. September 2022 - Rs C 614/20 - widersprechen, kann dahinstehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2022/13_D_126_20_NE_Urteil_20221104.html - DE:OVGNRW:2022:1104.13D126.20NE.00

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