Das Verkehrslexikon

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Oberverwaltungsgericht NRW v. 27.09.2016: Zulässigkeit von Fremdwerbeanlagen in Kerngebieten und die Anforderungen an eine konkrete Verkehrsgefährdung



Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 27.09.2016 - 10 A 1277/13) hat entschieden:

   Fremdwerbeanlagen sind eigenständige gewerbliche Hauptnutzungen und in Kerngebieten nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO 1990 als sonstige nicht störende gewerbliche Nutzung allgemein zulässig. Eine Verkehrsgefährdung im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 1, 2. Alternative BauO NRW setzt die Erwartung einer Ablenkung eines durchschnittlichen Verkehrsteilnehmers durch die Werbeanlage voraus; eine abstrakte Gefährdung genügt nicht, es muss eine konkrete Verkehrsgefährdung zu erwarten sein. Von Werbeanlagen ohne Bildwechsel gehen nur ausnahmsweise verkehrsgefährdende Wirkungen aus, etwa bei besonderer Auffälligkeit, starker Abweichung vom Üblichen, außergewöhnlich schwieriger Verkehrssituation oder greller Beleuchtung/Lichteffekten.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Werbung - Werbeanlagen - Sondernutzung
und
Straßenrecht - Gemeingebrauch - Sondernutzung - Widmungsbeschränkungen
und
Abstrakte und konkrete Gefährdung im Straf- und OWi-Recht
und
Straßenverkehrsgefährdung / gefährlicher Eingriff in den Straßenverkehr
und
Straßenverkehrsrechtliche Anordnungen


Tenor:

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:


Die zulässige Berufung, über die der Berichterstatter im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1, 87a Abs. 2 VwGO entscheidet, ist unbegründet.

Die Klage ist zulässig und begründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 19. März 2012 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung.

Nach § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW ist die Erteilung einer Baugenehmigung zu versagen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen.

Dies ist hier nicht der Fall. Dem Vorhaben der Klägerin stehen weder Vorschriften des Bauplanungs- noch des Bauordnungsrechts entgegen.

Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Werbeanlage richtet sich nach § 30 Abs. 1 BauGB, weil das Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans errichtet werden soll. Der Bebauungsplan Nr. setzt für seinen Geltungsbereich ein Kerngebiet im Sinne von § 7 BauNVO 1990 fest. Nach § 7 Abs. 1 BauNVO 1990 dienen Kerngebiete vorwiegend der Unterbringung von Handelsbetrieben sowie der zentralen Einrichtungen der Wirtschaft und der Verwaltung. Welche Nutzungen ihrer Art nach allgemein zulässig sind, bestimmt § 7 Abs. 2 BauNVO 1990. Zulässig sind danach insbesondere sonstige nicht störende Gewerbebetriebe (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO 1990). Bei Außenwerbeanlagen, die wie das Vorhaben Fremdwerbung zum Gegenstand haben, handelt es sich um eigenständige gewerbliche Hauptnutzungen, die bauplanungsrechtlich wie ein Gewerbebetrieb behandelt werden.

Das von der Klägerin geplante Vorhaben ist bei typisierender Betrachtung als sonstige nicht störende gewerbliche Nutzung in Kerngebieten nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO 1990 allgemein zulässig. Seine Bewertung als "nicht störend" hat sich an der abstrakten Gebietsverträglichkeit zu orientieren, die in einem Kerngebiet, das vorwiegend der Unterbringung von Handelsbetrieben sowie der zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur dient, regelmäßig zu bejahen ist. Dass das Vorhaben im vorliegenden Einzelfall unzulässig sein könnte, weil es etwa nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets widerspricht oder von ihm unzumutbare Belästigungen oder Störungen ausgehen (§ 15 Abs. 1 BauNVO), ist nicht ersichtlich. Das Vorhaben wirkt optisch vornehmlich auf die vorgelagerte Straßenkreuzung. Unzumutbare Störungen sind daher für die nähere Umgebung nicht zu erwarten. Sonstige Störungen gehen von der Werbeanlage nicht aus.

Das Vorhaben ist auch bauordnungsrechtlich zulässig. Ihm stehen insbesondere die einschlägigen Regelungen des § 13 BauO NRW zur Zulässigkeit von Anlagen der Außenwerbung nicht entgegen. Das Vorhaben ist mit § 13 Abs. 4 Satz 1 BauO NRW vereinbar und würde weder bauliche Anlagen noch das Straßen- oder das Ortsbild verunstalten. Es gefährdet entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht die Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs (§ 13 Abs. 2 Satz 1, 2. Alternative BauO NRW). Diese Vorschrift ergänzt und konkretisiert die Bestimmung des § 19 Abs. 2 BauO NRW, die allgemein die Gefährdung der Sicherheit und Ordnung des öffentlichen Verkehrs durch bauliche Anlagen verbietet. Voraussetzung für eine Verkehrsgefährdung im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 1, 2. Alternative BauO NRW ist die Erwartung, dass ein durchschnittlicher Verkehrsteilnehmer durch die geplante Werbeanlage abgelenkt wird, wobei auf die jeweiligen örtlichen Verhältnisse abzustellen ist. Eine abstrakte Gefährdung genügt nicht. Entscheidend ist, ob durch die geplante Werbeanlage ein Zustand geschaffen wird, der eine konkrete Verkehrsgefährdung erwarten lässt.

Eine konkrete Gefahr in diesem Sinne ist gegeben, wenn aus einer tatsächlich vorhandenen Situation hinreichend wahrscheinlich eine Gefährdung der geschützten Rechtsgüter erfolgt. Gerade in dem jeweiligen Einzelfall muss in überschaubarer Zukunft mit einem Schadenseintritt zu rechnen sein. Dabei hängen die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit von der Qualität des möglicherweise eintretenden Schadens ab. Bei der Gefährdung von Leben oder Gesundheit sind an die Feststellungen der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts keine übermäßig hohen Anforderungen zu stellen.

Bei der Beurteilung, ob von einer Werbeanlage eine konkrete Straßenverkehrsgefährdung ausgeht, ist auch die Art der Werbeanlage von Bedeutung. Von Werbeanlagen ohne Bildwechsel gehen nur ganz ausnahmsweise verkehrsgefährdende Wirkungen aus, nämlich dann, wenn die Werbeanlage in ihrer konkreten Ausgestaltung besonders auffällig ist, vom Üblichen stark abweicht, die verkehrliche Situation in der Nähe der vorgesehenen Anbringungsstelle außergewöhnlich schwierig ist oder mit greller Beleuchtung oder mit Lichteffekten Aufmerksamkeit erregt wird.

Ein solcher Ausnahmefall liegt hier nicht vor. Weder ist das Vorhaben in seiner konkreten Ausgestaltung besonders auffällig noch weicht es vom Üblichen stark ab. Das Vorhaben soll auch nicht grell beleuchtet werden oder mit Lichteffekten Aufmerksamkeit erregen. Die von der Beklagten angesprochene mögliche Blendwirkung ist rein spekulativ und nicht ansatzweise erkennbar. Auch dass die verkehrliche Situation in der Nähe des Vorhabenstandortes außergewöhnlich schwierig wäre, lässt sich weder aus dem vorliegenden Kartenmaterial noch aus den vorliegenden Lichtbildern erkennen. Die Anbringung in der Nähe einer Ampelanlage und eines Gefahrzeichens mit der Folge, dass aus bestimmten Blickwinkeln auch aus dem öffentlichen Verkehrsraum diese Verkehrszeichen und das Vorhaben gleichzeitig in den Blick der Verkehrsteilnehmer geraten, führt nach Überzeugung des Senats nicht dazu, dass deren Erkennbarkeit in einem verkehrsgefährdenden Maße herabgesetzt würde. Die Aussage der Verkehrsschau-Kommission vom 17. Mai 2013 führt zu keiner anderen Bewertung, da sie nicht erkennen lässt, aus welchen Gründen auch bei kontrastreichen oder extrem bunter Werbung die Erkennbarkeit der Ampelanlage derart gemindert sein könnte, dass die Verkehrssicherheit beeinträchtigt wäre. Es handelt sich hier um eine im innerstädtischen Bereich häufig vorkommende, geradezu typische Situation, die jedenfalls ohne - hier nicht ersichtliche - weiter hinzutretende Gesichtspunkte nicht zu einer Minderung der Wahrnehmbarkeit einer Ampelanlage führt.

Aus denselben Gründen steht auch § 33 Abs. 2 StVO, anders als die Beklagte meint, dem Vorhaben nicht entgegen, denn eine ernsthafte Gefahr der Beeinträchtigung der Wirkung von Verkehrszeichen oder der Ampelanlage ist nicht gegeben.

Andere Verstöße gegen bauordnungsrechtliche Vorschriften liegen nicht vor, sind weder vorgetragen noch sonst erkennbar.

Die Regelungen der Satzung stehen dem Vorhaben ebenfalls nicht entgegen. Zunächst steht das Vorhaben mit § 4 Nr. 1.10 der Satzung in Einklang, da diese Vorschrift sich ausweislich ihres Wortlauts ausschließlich auf Werbeanlagen an der Stätte der Leistung bezieht. Das Vorhaben lässt sich zwar mit § 4 Nr. 1.5 der Satzung, nach dem die Höhe einer einzelnen Werbeanlage auf 60 cm und ihre Länge in Abhängigkeit von der Fassadenlänge beschränkt sind, nicht vereinbaren, doch sind diese Regelungen wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam.

Rechtsgrundlage dieser baugestalterischen Festsetzungen ist ausweislich der Begründung der Satzung § 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW. Nach dieser Vorschrift haben Gemeinden die Möglichkeit, örtliche Bauvorschriften über die äußere Gestaltung baulicher Anlagen sowie von Werbeanlagen und Warenautomaten zur Durchführung baugestalterische Absichten in bestimmten, genau abgegrenzten bebauten oder unbebauten Teilen des Gemeindegebiets als Satzung erlassen, wobei sich die Vorschriften über Werbeanlagen auch auf deren Art, Größe und Anbringungsort erstrecken können.

Von dieser Möglichkeit hat die Beklagte unter anderem durch Festsetzung des Verbots von Werbeanlagen mit einer Höhe von mehr als 60 cm und einer in Abhängigkeit von der Fassadenlänge höchstzulässigen Länge Gebrauch gemacht. Dieses Verbot ist jedoch materiell rechtswidrig.

Der Erlass örtlicher Bauvorschriften nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW steht im Ermessen des Ortsgesetzgebers. Dieses findet seine rechtlichen Grenzen insbesondere in der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG, da durch örtliche Bauvorschriften Inhalt und Schranken des (Grund-)Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt werden. Der Ortsgesetzgeber muss auch das sowohl in den Grundrechten als auch im Rechtsstaatsprinzip verankerte Übermaßverbot beachten, und zwar - mit Rücksicht auf den planerischen Charakter der Entscheidung - in seiner Ausprägung als Abwägungsgebot.

Der generelle Ausschluss von Werbeanlagen mit einer Höhe von mehr als 60 cm und einer bestimmten Länge ist mit Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sowie dem Gebot einer sachgerechten Abwägung nicht (mehr) vereinbar.

Bei der Abwägung zwischen den öffentlichen Belangen auf der einen und den privaten Interessen des Einzelnen auf der anderen Seite ist das baugestalterische Ziel, eine Beeinträchtigung des vorhandenen oder durch Planung erstrebten Charakters eines Baugebiets durch funktionswidrige Anlagen zu verhindern, regelmäßig ein beachtenswertes öffentliches Anliegen. Daher sind verallgemeinernde Regelungen, die die Zulässigkeit von Werbeanlagen überhaupt oder die Zulässigkeit bestimmter Werbeanlagen von der Art des Baugebiets abhängig machen, grundsätzlich nicht zu beanstanden. Beispielsweise ist es grundsätzlich rechtsfehlerfrei möglich, in Dorfgebieten, Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen Wohngebieten nur für Zettel- und Bogenanschläge bestimmte Werbeanlagen sowie Werbeanlagen an der Stätte der Leistung zuzulassen, andere Werbeanlagen jedoch auszuschließen.

Die höchstrichterliche Rechtsprechung geht dabei davon aus, dass Werbeanlagen, die etwa in Gewerbe- oder Industriegebieten als angemessen empfunden und deshalb dort nicht generell untersagt werden können, in anderen Baugebieten im Hinblick auf deren unterschiedliche städtebauliche Funktion und der sich daraus ergebenden andersgearteten Eigentumssituation einen störenden Eingriff bedeuten können. Daher ist in die Abwägung maßgeblich die städtebauliche Funktion des betroffenen Gebietes einzustellen.

Ein generelles Verbot großflächiger Fremdwerbung in Mischgebieten im Sinne von § 6 BauNVO oder in Kerngebieten im Sinne von § 7 BauNVO - wie hier - ist jedoch im Hinblick auf den nach den Gebietsdefinitionen geradezu typisch uneinheitlichen Nutzungscharakter dieser Baugebietsarten grundsätzlich unzulässig.

Der Gebietscharakter von Mischgebieten und Kerngebieten wird jeweils durch eine Vielzahl unterschiedlicher Nutzungen bestimmt, insbesondere sowohl durch gewerbliche als auch Wohnnutzungen. An dieser planungsrechtlich unterschiedlichen Nutzungsweise der Bauflächen darf eine baugestalterische Regelung über Anforderungen an Werbeanlagen nicht schlechthin vorbeigehen. Das generalisierende Verbot bestimmter Werbeanlagen in bestimmten Baugebieten muss seine Entsprechung in einem Mindestmaß an Einheitlichkeit des Baugebietscharakters finden. Fehlt es an einer einheitlichen Funktion und damit auch an einer einheitlichen Eigentumssituation der Bauflächen, so lässt sich unter dem Gesichtspunkt besonderer gestalterischer Anforderungen keine einheitliche Beantwortung der Frage erreichen, ob sich eine bestimmte Werbeanlage ihrer Umgebung funktionsgerecht anpasst. Unter solchen Umständen ist eine einheitliche, ein generelles Verbot bestimmter Werbeanlagen umfassende Regelung nicht sachgerecht und deshalb nicht mit den Grenzen vereinbar, die Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG für die Bestimmung und Beschränkung des Eigentums setzt.

Die erforderliche Einheitlichkeit des Baugebietscharakters muss sich zwar nicht notwendig aus einer Homogenität im Sinne der bauplanungsrechtlichen Gebietseinteilung ergeben, sondern kann auch aus einer einheitlichen historischen und deswegen städtebaulich bedeutsamen Prägung eines bestimmten Teilgebiets der Gemeinde folgen.

Eine derartige einheitliche Prägung ist hier aber nicht vorhanden. Sie ergibt sich weder aus der Begründung der Satzung noch aus den übrigen dem Gericht vorliegenden Unterlagen und wird darüber hinaus von der Beklagten auch nicht behauptet.

Die Gebäude an der L1.-straße , die nahezu vollständig in festgesetzten Kerngebieten liegen, weisen auch ausweislich der Begründung der Satzung keine einheitlichen Merkmale auf, die die getroffene Regelung abwägungsgerecht erscheinen ließen. Zwar liegen an der L1.-straße einzelne für die Gründer- und Kaiserzeit typische Wohn- und Geschäftsgebäude. Dass aber im gesamten Geltungsbereich der Satzung einheitliche Gestaltungsmerkmale gegeben wären, die die Höhenbegrenzung für Werbeanlagen rechtfertigen könnten, ist nicht ersichtlich. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass die in der Begründung der Satzung genannte ortsübliche Geschosshöhe von 4,00 m auch in diesem Bereich prägend vorhanden wären und Werbeanlagen mit größerer Höhe daher ausnahmsweise trotz des uneinheitlichen Gebietscharakters einen störenden Eingriff in die städtebauliche Funktion darstellen würden. Ein etwaiger einheitlicher Gebietscharakter der erst mehrere hundert Meter nördlich gelegenen Kernstadt der Beklagten wird durch das Vorhaben am südlichen Ende der L1.-straße nicht beeinträchtigt. In Anbetracht des großen Geltungsbereichs der Satzung hätte die Beklagte im Einzelnen feststellen und darlegen müssen, dass trotz der Gebietsfestsetzungen und unterschiedlichen Gebietsfunktionen eine Einheitlichkeit gegeben ist, die es rechtfertigt, die generellen Anforderungen der Satzung an Werbeanlagen auf den gesamten Geltungsbereich der Satzung auszudehnen.

Daher ist das in der Satzung aus baugestalterischen Gründen in § 4 Nr. 1.5 festgesetzte generelle Verbot von Werbeanlagen mit bestimmten Höhen und Längen unwirksam und kann dem Vorhaben nicht entgegengehalten werden. Auf die Frage, ob die Begrenzung der Länge der Fremdwerbeanlagen auch unbestimmt und daher unwirksam ist - wofür aus den von der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 30. September 2015 genannten Gründen manches spricht - kommt es daher nicht an.

Das Vorhaben steht, soweit im Obergeschoss eine beleuchtete Werbeanlage angebracht werden soll, auch mit § 4 Nr. 2.1 der Satzung nicht in Einklang. Allerdings ist diese Vorschrift ebenfalls unwirksam und kann dem Vorhaben daher nicht entgegengehalten werden. Nach den oben dargelegten Maßstäben hinsichtlich der Anforderungen an die Abwägung für die Größenbeschränkung von Werbeanlagen, die auf das Verbot beleuchteter Werbeanlagen im Obergeschoss und beleuchteter Fremdwerbeanlagen insgesamt übertragbar sind, ist nicht erkennbar, inwieweit im gesamten Geltungsbereich der Satzung die Anbringung einer beleuchteten Fremdwerbeanlage wegen der in der Begründung der Satzung genannten Dominanz einer im Obergeschoss angebrachten beleuchteten Werbeanlage in der Dunkelheit eine Beeinträchtigung des Stadtbildes bedeuten würde. Gerade im Bereich von Kerngebieten ist die Anbringung beleuchteter (Fremd‑)Werbeanlagen in allen Bereichen der Gebäude nicht ungewöhnlich, sondern entspricht geradezu dem Charakter eines solchen Gebietes. Daher ist der Ausschluss von beleuchteten Fremdwerbeanlagen insgesamt und beleuchteter Werbeanlagen an der Stätte der Leistung in den Obergeschossen der Gebäude abwägungsfehlerhaft und unwirksam.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2016/10_A_1277_13_Urteil_20160927.html - DE:OVGNRW:2016:0927.10A1277.13.00

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