Verwaltungsgericht Köln v. 10.12.2015: Zur Versagung eines Versammlungsortes auf einer Bundesautobahn bei Gefährdung der Verkehrssicherheit

Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 10.12.2015 - 20 K 3969/15) hat entschieden:

Bundesfernstraßen, auch Bundesautobahnen, sind nicht generell ein 'versammlungsfreier Raum'. Bei der Abwägung zwischen der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) und der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (§ 15 Abs. 1 VersG) ist jedoch die besondere Widmung einer Autobahn für den Schnellverkehr von Kraftfahrzeugen zu berücksichtigen. Eine Versagung des Versammlungsortes auf einer Autobahn ist rechtmäßig, wenn die Sicherheit und Leichtigkeit des Autobahnverkehrs aufgrund der konkreten Verkehrssituation und eines hohen Unfallrisikos Vorrang haben.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Spurwechsel Autobahn
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
StraÃŸenrecht - Gemeingebrauch - Sondernutzung - WidmungsbeschrÃ¤nkungen
und
Blockade-Aktionen / Protestblockaden / Sitzblockaden

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des insgesamt vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Gründe:

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Es kann dahinstehen, ob es sich - wovon sowohl die Kläger als ausweislich der Klageerwiderung auch der Beklagte ausgehen - um eine Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO handelt oder aber - sofern dem Schreiben des Beklagten vom 10.06.2015 keine Verwaltungsaktqualität zuzumessen wäre - um eine Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO.

Das für beide Klagearten erforderliche berechtigte Interesse der Kläger an einer gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der getroffenen polizeilichen Maßnahme ergibt sich bereits daraus, dass ein schwerwiegender Eingriff in eine grundrechtlich geschützte Position der Kläger zu bejahen ist, gegen den Rechtsschutz nur nachträglich durch eine Feststellungs- bzw. Fortsetzungsfeststellungsklage möglich ist. Dabei sind in versammlungsrechtlichen Verfahren die Besonderheiten der Versammlungsfreiheit zu berücksichtigen. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stets vor, wenn die angegriffene Maßnahme die Versammlungsfreiheit schwer beeinträchtigt.

Vgl. BVerfG, BVerfGE 110, 77 = DVBl. 2004, 822.

Dies ist vorliegend der Fall, denn den Klägern wurde durch das Schreiben des Beklagten vom 10.06.2015 der von ihnen als Veranstalter gewählte Versammlungsort auf der Autobahn verwehrt und stattdesssen angeboten, im Wege der Kooperation einen anderen Versammlungsort außerhalb der Autobahn auszuwählen.

Die Klage hat indes in der Sache keinen Erfolg.

Die vom Beklagten in dem Schreiben vom 10.06.2015, bestätigt durch das weitere Schreiben vom 01.07.2015, vorgenommene Versagung des gewählten Versammlungsortes war rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten.

Im Regelfall ist Mittel der Versagung eines vom Veranstalter gewählten Versammlungsortes eine entsprechende - ausdrücklich angeordnete - Auflage auf der Rechtsgrundlage des § 15 Abs. 1 VersG, wonach die zuständige Behörde die Versammlung verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen kann, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Ob vorliegend eine solche Auflage in Gestalt eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 VwVfG NRW ergangen ist, ist angesichts von Abfassung und Form des ohne Rechtsmittelbelehrung ergangenen Schreibens des Beklagten vom 10.06.2015 zwar zweifelhaft, aber die Grundsätze für die Erteilung einer Auflage sind jedenfalls entsprechend anzuwenden. Insoweit gilt nach der Rechtsprechung des BVerfG, die die Kammer ihrer Entscheidung zugrunde legt, Folgendes:

Die in Art. 8 GG gewährleistete Versammlungsfreiheit schließt das Recht ein, - u.a. - über den Ort der Veranstaltung selbst zu bestimmen.

Nach § 15 Abs. 1 VersG kann die zuständige Behörde Versammlungen und Aufzüge von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Dabei sind versammlungsrechtliche Auflagen ein Mittel, gefährdeten Rechtsgütern Dritter Rechnung zu tragen und praktische Konkordanz zwischen dem verfassungsrechtlich geschützten Gut der Versammlungsfreiheit sowie anderen, ebenfalls verfassungsrechtlich geschützten und schutzbedürftigen Rechtsgütern herzustellen. Im Einzelnen ist Folgendes zu beachten:

- Das von der Norm eingeräumte Entschließungsermessen ist grundrechtlich gebunden. Die Versammlungsfreiheit hat nur dann zurückzutreten, wenn eine Abwägung unter Berücksichtigung der Bedeutung des Freiheitsrechts ergibt, dass dies zum Schutz anderer, mindestens gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist.

- Die behördliche Eingriffsbefugnis ist durch die Voraussetzungen einer "unmittelbaren Gefährdung" der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung bei "Durchführung der Versammlung" begrenzt. Zwischen der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und der Durchführung der Versammlung muss somit ein hinreichend bestimmter Kausalzusammenhang bestehen.

- Zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung müssen "erkennbare Umstände" dafür vorliegen, dass eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. Das setzt nachweisbare Tatsachen als Grundlage der Gefahrenprognose voraus; bloße Vermutungen reichen nicht aus.

Vgl. BVerfG, vgl. Beschluss vom 21.04.1998 - 1 BvR 2311/94 -, NVwZ 1998, 834; Beschluss vom 02.12.2005 - 1 BvQ 35/05 -, Juris.

Die vom Beklagten in diesem Sinne (letztlich) getroffene Gefahrenprognose und vorgenommene Grundrechte-Abwägung ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat auch seine Gefahrenprognose, dass durch die Durchführung der von den Klägern angemeldeten Versammlung eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit zu befürchten gewesen wäre, durch nachweisbare Tatsachen belegt.

Zwar sind - wovon auch der Beklagte zutreffend ausgegangen ist - Bundesfernstraßen, auch Bundesautobahnen, wenn sie auch von ihrem eingeschränkten Widmungszweck her anders als andere öffentliche Verkehrsflächen nicht der Kommunikation dienen, sondern ausschließlich dem Fahrzeugverkehr, nicht generell ein "versammlungsfreier Raum".

Vgl. hierzu: Hessischer VGH, Beschlüsse vom 09.08.2013 - 2 B 1740/13, 14.06.2013 - 2 B 1359/08 - und vom 31.07.2008 - 6 B 1629/08 -; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 27.07.1993 - 2 M 24/93 -; VG Schleswig, Urteil vom 22.05.2005 - 3 A 338/01 - mit Hinweis auf: Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90, 1 BvR 2173/93, 1 BvR 433/96 -; a.A.: OVG Lüneburg, Urteil vom 18.05.1994 - 13 L 1978/92 -; sämtlich: juris.

Allerdings ist bei der erforderlichen Abwägung mit den Grundrechten Dritter, hier der Verkehrsteilnehmer auf der BAB 1, sowie bei der Beurteilung einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit durchaus einzustellen, ob es sich - wie vorliegend - nach § 1 Abs. 3 FStrG um eine nur für den Schnellverkehr von Kraftfahrzeugen bestimmte Bundesautobahn handelt und nicht (nur) um eine Bundesstraße.

Angesichts der sich vorliegend bietenden Verkehrssituation auf der BAB 1 am Autobahnkreuz Leverkusen-West ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte dem Schutzgut der Sicherheit und Leichtigkeit des Autobahnverkehrs den Vorrang gegenüber dem Grundrecht der Kläger aus Art. 8 GG eingeräumt und eine Sperrung der Autobahn für die Durchführung der Versammlung abgelehnt hat.

Auch unter Berücksichtigung des Fahrverbots für Lastkraftwagen auf Autobahnen ist festzustellen, dass nach den eingehenden Darlegungen des Beklagten in seiner Klageerwiderung, an deren Richtigkeit zu zweifeln kein Anlass besteht, auch sonntags in dem fraglichen Bereich der BAB 1 ein ganz erhebliches Verkehrsaufkommen herrscht. Die äußerst angespannte Verkehrssituation auf diesem Teil des Kölner Autobahnringes ist im Übrigen auch gerichtsbekannt. Die durch die mitgeteilten Zahlen zum Verkehrsaufkommen belegte Einschätzung des Beklagten als mit dem notwendigen Fachwissen ausgestattete Behörde (Direktion Verkehr des Beklagten), dass es sich bei dem AK Leverkusen-West um einen Verkehrsknotenpunkt handelt, wird von der Kammer geteilt. Hinzu kommt, dass es sich bei dem Bereich um ein "Nadelöhr" handelt im Hinblick auf die hier bestehende Autobahn-Rheinquerung. Angesichts dieser Umstände hat der Beklagte zu Recht davon abgesehen, eine Sperrung der BAB 1 vorzunehmen, die - wie dies der Beklagte substantiiert vorgetragen hat - für einen wesentlich längeren Zeitraum als die für den Aufzug vorgesehene halbe Stunde erforderlich gewesen wäre und wegen des sich schnell bildenden Rückstaus der Fahrzeuge ein hohes Unfallrisiko mit sich gebracht hätte. Die vom Beklagten vorgebrachten Erwägungen und das beigebrachte Zahlenmaterial tragen die Bewertung, dass es bei der erforderlichen Sperrung der BAB 1 zu unzumutbaren und nicht mehr verhältnismäßigen Einschränkungen für die Verkehrsteilnehmer gekommen wäre.

Den Klägern ist einzuräumen, dass es für sie angesichts des Verlaufs der vorangegangenen Kooperationsgespräche unbefriedigend erscheinen muss, dass der Beklagte letztlich die Benutzung der Autobahn zu Demonstrationszwecken versagt hat und damit von seiner ursprünglichen Haltung zumindest abgerückt ist. Andererseits hat der Beklagte sich ausdrücklich und auch nachvollziehbar darauf berufen, dass sich auf dem in Rede stehenden Autobahn-Teilstück wegen der am 13.06.2015 begonnenen Bauarbeiten auf der BAB 3 eine veränderte (verschärfte) Verkehrssituation ergeben habe, der von seiner Seite aus Rechnung zu tragen gewesen sei. Hierin vermag das Gericht ein nicht plausibles bzw. fehlerhaftes Handeln nicht zu erkennen.

Es ist vom Beklagten den Klägern zwar die Benutzung der Autobahn zu Versammlungszwecken versagt worden, aber nicht etwa ein Versammlungsverbot ausgesprochen worden, sondern ihnen - ein im Wege der Kooperation noch im Einzelnen zu bestimmender - alternativer Versammlungsort in unmittelbarer Nähe der Autobahn angeboten worden. Dies ist unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden, zumal das Versammlungsthema nicht notwendigerweise auch die Inanspruchnahme der Autobahn mit einschließt. Zwar wäre ein Demonstrationszug über eine - zuvor gesperrte - Autobahn aus Sicht der Kläger weitaus spektakulärer, was die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit für ihr Anliegen anbetrifft, aber auch die Durchführung ihrer Versammlung an einem direkt neben der Autobahn gelegenen Ort bietet ihnen in ausreichender Weise Gelegenheit zur Meinungskundgabe und Darstellung nach außen, zumal die Kläger dort auch einen unmittelbaren Passantenkontakt erreichen können.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1, 2 VwGO, 708 Nr.11, 711 ZPO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2015/20_K_3969_15_Urteil_20151210.html - DE:VGK:2015:1210.20K3969.15.00

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