Verwaltungsgericht Bremen v. 01.10.2026: Versagung einer Sondernutzungserlaubnis für politischen Informationsstand auf dem Gehweg bei Großveranstaltung

Das Verwaltungsgericht Bremen (Beschluss vom 01.10.2026 - 5 V 2828/26) hat entschieden:

Über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen eines politischen Informationsstandes im Gehwegraum entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen. Außerhalb der Zeiten unmittelbarer Wahlvorbereitung ist das behördliche Ermessen nicht dahingehend eingeschränkt, dass ein Anspruch auf Erlaubnis besteht. Insbesondere bei Großveranstaltungen mit hohem Besucheraufkommen sind die Belange der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs umfassend abzuwägen.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Straßenrecht - Gemeingebrauch - Sondernutzung - Widmungsbeschränkungen
und
Straßenverkehrsrechtliche Anordnungen

Tenor:

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.

Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

a. Rechtsgrundlage für die begehrte Sondernutzungserlaubnis ist § 18 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 4 Satz 1 BremLStrG. Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 BremLStrG bedarf der Gebrauch der Straße über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis. Das Aufstellen eines politischen Informationsstandes unter Verwendung eines Standes oder Tisches im Gehwegraum ist eine straßenrechtliche Sondernutzung. Die erhöhte Benutzung des Gehweges durch den Gebrauch verkehrsfremder platzraubender Informationsstände kann regelmäßig eine Benutzungsbeeinträchtigung für die anderen Verkehrsteilnehmer zur Folge haben. Die vorgängige Prüfung dieser Beeinträchtigungen mit dem Ziel, Gefahren

für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs möglichst auszuschließen oder doch in erheblichem Maße zu mindern, ist Zweck und Schutzgut des straßenrechtlichen Instituts der Sondernutzung und der daran geknüpften Erlaubnispflicht (BVerwG, Urt. v. 07.06.1978 - 7 C 5.78 -, juris Rn. 12 ff.).

Nach § 18 Abs. 4 Satz 1 und 2 BremLStrG entscheidet die Ortspolizeibehörde, hier das Ordnungsamt, über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach pflichtgemäßem Ermessen. Die Erlaubnis darf nur auf Zeit oder auf Widerruf und kann unter Bedingungen und mit Auflagen erteilt werden. Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn die Sondernutzung die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs oder straßen- oder städtebauliche oder andere öffentliche Belange beeinträchtigen würde oder ihr Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung entgegenstehen (§ 18 Abs. 4 Satz 5 BremLStrG).

Über die vom Antragsteller beantragte Sondernutzungserlaubnis ist danach unter Berücksichtigung des Zwecks der Erlaubnispflicht, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer auszugleichen, nach pflichtgemäßem Ermessen unter Abwägung der Interessen des Antragstellers an der beantragten Sondernutzung einerseits und der entgegenstehenden straßenrechtlichen Gesichtspunkte andererseits zu entscheiden. Die Ermessensausübung erstreckt sich nicht nur auf die Wahrung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, sondern darüber hinaus sind alle Gründe zu berücksichtigen, die einen sachlichen Bezug zur Straße, ihrem Umfeld, ihrer Funktion oder ihrem Widmungszweck haben. Dagegen ist die straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis nicht dazu bestimmt, als zusätzliches Eingriffsinstrument für andere straßenrechtsfremde öffentliche Belange zu dienen. Daher können Auflagen in einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis etwa nicht auf immissionsschutz-, umwelt-, sicherheitsrechtliche oder auf sonstige Überlegungen gestützt werden, es sei denn sie stehen mit der Straßennutzung im Zusammenhang (vgl. VG Bremen, Urt. v. 17.10.2024 - 5 K 2415/24 -, juris Rn. 21).

b. Ein gebundener Anspruch auf Erteilung einer (vorläufigen) Sondernutzungserlaubnis kommt mangels einer Ermessensreduzierung auf Null nicht in Betracht.

Der Antragsteller kann sich als Teil einer politischen Partei zwar auf den Schutzbereich des Art. 21 Abs. 1 GG berufen, weil er mit dem Informationsstand der politischen Willensbildung dienen will. Dem Grundrecht aus Art. 21 Abs. 1 GG stehen jedoch die allgemeinen Gesetze und kollidierendes Verfassungsrecht anderer Grundrechtsträger gegenüber, insbesondere auch der ebenfalls grundrechtlich aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 3

Abs. 1 GG geschützte Gemeingebrauch der Allgemeinheit an öffentlichen Verkehrsflächen sowie der aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG von der öffentlichen Hand zu gewährleistende Schutz von Leben und Gesundheit der anderen Verkehrsteilnehmer. Ebenso steht Art. 5 Abs. 1 GG unter dem Vorbehalt der allgemeinen Gesetze, zu denen auch das Straßen- und Wegerecht gehört.

Anders als bei der Vorbereitung von Wahlen ist hier das behördliche Ermessen bei der Entscheidung über die Erlaubnis zum Aufstellen eines Partei-Infostandes nicht dahingehend eingeschränkt, dass ein Anspruch des Antragstellers auf Erlaubnis bereits im Hinblick auf Art. 38 Abs. 1 GG, Art. 21 GG besteht (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 13.12.1974 - VII C 42.72 -, juris Rn. 12). Außerhalb der Zeiten unmittelbarer Wahlvorbereitung sind die bundesverfassungsrechtlich schutzwürdigen Interessen der Parteien an einer Sichtwerbung auf den öffentlichen Straßen nicht so stark, dass die einzig richtige Ermessensentscheidung der Behörde nur die Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis sein könnte (BVerwG, Urt. v. 07.06.1978 - 7 C 6/78 -, juris Rn. 14). Dass ein besonderes öffentliches Interesse an der Mitwirkung von Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes besteht, ist ohne besondere wahlbezogene Überlagerung lediglich als Ermessensgesichtspunkt in die Abwägung einzustellen.

Schon allein angesichts der Tatsache, dass zum Bürgerfest anlässlich des Tags der Deutschen Einheit hunderttausende Besucher und Besucherinnen erwartet werden und aufgrund verschiedener Gefährdungslagen eine genaueste Planung von Flucht- und Rettungswegen erforderlich ist, liegt es auf der Hand, dass für die Erlaubnis einer Sondernutzung des öffentlichen Straßenraums eine umfassende Abwägung der gegenläufigen Belange erforderlich ist. Es spricht auch angesichts des nachvollziehbaren Interesses des Antragstellers daran, mit seinem parteipolitischen Informationsstand gerade diese große Anzahl an Menschen zu erreichen, nichts dafür, dass dieses Interesse den Interessen sonstiger Sondernutzungsberechtigter und Verkehrsteilnehmer derart überwiegt, dass allein eine Zulassung des Informationsstands rechtmäßig wäre.

Eine Ermessensreduzierung auf Null ergibt sich auch nicht aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung (Art. 3 GG und § 5 PartG). Der Antragsteller behauptet, hat aber nicht ansatzweise glaubhaft gemacht, dass andere Parteien in vergleichbarer Lage mit vergleichbaren Ständen eine Sondernutzungserlaubnis erhalten hätten. Die Antragsgegnerin, die insoweit Kenntnis von sämtlichen Zulassungen zum Bürgerfest sowie anderer Sondernutzungsanträge hat, ist diesem Vorbringen im Übrigen entgegengetreten. Auch eine eigene Recherche der Kammer hat keinen Hinweis darauf geliefert, dass andere Parteien mit Ständen bei den Feierlichkeiten vertreten sind.

c. Der Antragsteller hat auch keinen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Neubescheidung seiner Anträge.

Die Antragsgegnerin hat die Anträge bereits mit E-Mail vom 25.09.2026 abgelehnt. Für die Frage, ob es sich bei einem Schreiben der Behörde um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 1 BremVwVfG, § 35 VwVfG handelt, ist maßgeblich, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss. Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (BVerwG, Urt. v. 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, juris Rn. 21). Im Rahmen einer Gesamtwürdigung ist neben dem Wortlaut und dem objektiven Erklärungswert auf die äußere Form sowie eine gegebenenfalls beigefügte bzw. fehlende Rechtsmittelbelehrung abzustellen.

Dem äußeren Erscheinungsbild nach ist die E-Mail nicht in die Form eines Verwaltungsaktes gekleidet. Sie ist weder - wie sonst üblich - mit Bescheid überschrieben, noch enthält sie eine Rechtsbehelfsbelehrung. Andererseits nimmt sie ausdrücklich auf die Anträge des Antragstellers Bezug und begründet ausführlich das Ergebnis der fachlichen Prüfung dieser Anträge. Abschließend heißt es sodann, dass es vor diesem Hintergrund gegen beide beantragten Standorte erhebliche straßen- und sicherheitsrechtliche Bedenken gäbe, sodass einer Sondernutzung nicht zugestimmt werden könne. Angesichts der vorliegend gegebenen zeitlichen Gegebenheiten - die E-Mail datiert vom 25.09.2026 und die Sondernutzung wurde für den 02. und 03.10.2026 beantragt - und angesichts des weiteren Umstandes, dass die Behörde nicht in Aussicht gestellt hat, in dieser Sache noch weiter tätig zu werden, bspw. indem sie den Erlass eines formalen Bescheides ankündigt, konnte die E-Mail nur als endgültige Ablehnung der Anträge verstanden werden. Denn es ist nicht davon auszugehen, dass eine Behörde einen zeitlich gebundenen Antrag schlicht unbeschieden lässt. In diesem Sinne hat auch der Antragsteller die E-Mail verstanden. Dass die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren vorgetragen hat, die Anträge seien nicht beschieden, spielt für die Auslegung zum maßgeblichen Zeitpunkt des Empfangs der E-Mail keine Rolle.

Die in der genannten E-Mail ausführlich begründete Ablehnung der Anträge ist ermessensfehlerfrei. Das Verwaltungsgericht überprüft die vorzunehmende Ermessensausübung der Antragsgegnerin nur eingeschränkt nach Maßgabe des § 114 Satz 1 VwGO. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf, anhand der von der Behörde tatsächlich angestellten Erwägungen zu prüfen, ob die Verwaltung den ihr

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eingeräumten Ermessensspielraum ausgeschöpft hat, ob sie die gesetzlichen Grenzen der Ermessensbetätigung überschritten hat und ob sie die nach dem Zweck der Ermessensermächtigung für die Entscheidung relevanten Gesichtspunkte bei ihrer Entscheidung berücksichtigt hat (BVerwG, Urt. v. 12.09.2019 - 8 C 9.18 -, juris Rn. 20). Ein Ermessensfehler liegt ferner vor, wenn die Behörde das ihr zustehende Auswahlermessen überhaupt nicht ausgeübt hat (Ermessensausfall).

Hieran gemessen sind Ermessensfehler nicht erkennbar. Die Antragsgegnerin hat sich im Wesentlichen auf den Belang der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gestützt. Die Einschätzung, dass angesichts des erwarteten Besucheraufkommens und der besonderen Bedeutung der Wegebeziehung zwischen Hauptbahnhof und Veranstaltungsflächen die beantragte Sondernutzung die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs erheblich beeinträchtigen würde, ist dabei rechtlich nicht zu beanstanden und das Ergebnis einer umfangreichen Abstimmung der Sicherheitsbehörden. Die effiziente und möglichst gefahrlose Steuerung der Besucherströme auf den dafür vorgesehenen Verkehrsflächen ist für die Durchführung der Veranstaltung von zentraler Bedeutung. Daran ändert angesichts der besonderen Dimension der Feierlichkeiten und des Verkehrsaufkommens auch nichts, dass der geplante Informationsstand vergleichsweise klein ist und der Antragsteller eine Restgehwegbreite von 2 Metern (wohl ohne den von der Polizei für erforderlichen gehaltenen Schutz des Standes) in Aussicht gestellt hat.

Dabei ist es nicht ermessensfehlerhaft, dass die Antragsgegnerin nicht nur die Beeinträchtigung durch den (kleinen) Informationsstand selbst in den Blick genommen hat, sondern auch die damit einhergehenden zu erwartenden, weiteren Beeinträchtigungen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob und wie die Polizei in der Lage (oder gar verpflichtet) wäre, den Stand effektiv vor Übergriffen von Gegendemonstranten oder sonstigen Personen zu schützen. Die Antragsgegnerin durfte aber mit Blick auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in ihre Abwägung einbeziehen, dass der Stand jedenfalls einen zusätzlichen Polizeischutz sowie die Einrichtung von Pufferzonen, Absperrungen etc. erforderlich machen würde, was eine weitere deutliche Verengung der Verkehrsflächen zur Folge hätte. Dabei kommt es auf die Voraussetzungen einer Inanspruchnahme als "Nichtstörer" nicht an, zumal hier kein polizeilicher Eingriff in die Rechte des Antragstellers erfolgen soll, sondern dieser seinerseits eine staatliche Leistung - die Erteilung einer Erlaubnis - begehrt, für deren Ausübung es weiterer staatlicher Schutzmaßnahmen bedürfte.

Die Versagung der Erlaubnis ist schließlich nicht unverhältnismäßig, weil mildere Mittel zur Verfügung stünden. Eine Verlegung oder Verkleinerung des Standes im Umfeld der

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beantragten Standorte löst angesichts der zu erwartenden, massiven Besucherströme die dargestellten verkehrlichen Schwierigkeiten nicht. Es ist auch nicht Sache der Antragsgegnerin, beliebige weitere Ausweichorte zu prüfen, die nicht beantragt sind. Auch zeitliche Auflagen sind innerhalb der beantragten Zeiten - der Hauptbesuchszeit des Bürgerfestes - erkennbar ungeeignet, um ein sicheres und leichtes Fließen des (Fußgänger-)Verkehres zu gewährleisten. Da es dem Antragsteller ausweislich der von ihm formulierten Anträge ersichtlich darauf ankommt, mit seinem Stand gerade die zahllosen Besucher des Bürgerfestes zu erreichen, muss auch die Kammer nicht beliebige, unattraktivere Alternativstandorte in den Blick nehmen.

Soweit der Antragsteller vorträgt, die Ablehnung seiner Anträge sei unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung (Art. 3 GG und § 5 PartG) rechtswidrig, dringt er damit - wie bereits ausgeführt - nicht durch. Die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen an andere Partei ist nicht glaubhaft gemacht.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung Gegen diesen Beschluss ist - abgesehen von der Streitwertfestsetzung - die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen statthaft. Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Beschlusses bei dem

Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, (Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich)

einzulegen und innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen.

Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch einen Rechtsanwalt oder eine sonst nach § 67 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO zur Vertretung berechtigte Person oder Organisation vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag, durch den ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird.

Gegen die Streitwertfestsetzung ist die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen statthaft. Die Beschwerde ist spätestens innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt hat oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem

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einzulegen.

Hinweis

Die Beschwerde gegen eine Streitwertfestsetzung ist nur statthaft, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 300,00 Euro übersteigt oder das Verwaltungsgericht die Beschwerde zugelassen hat. In Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, ist die Beschwerde gegen eine Streitwertfestsetzung nur statthaft, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 Euro übersteigt oder das Verwaltungsgericht die Beschwerde zugelassen hat.

Dr. Jörgensen Kaysers Dr. Weißenfeld

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