BVerwG v. 29.05.2017: Örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts beim Streit um die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung

Die Streitigkeit um die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung bezieht sich nicht auf ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis im Sinne von § 52 Nr. 1 VwGO; die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts richtet sich in solchen Fällen nach § 52 Nr. 3 VwGO.

Siehe auch Linienverkehr - Linienverkehrserlaubnis und Öffentlicher Nahverkehr

Gründe:

1. Die Klägerin, ein Personenbeförderungsunternehmen, wendet sich gegen die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung an einen Konkurrenten.

Unter dem 30. April 2013 sowie dem 1. Mai 2013 beantragte die Klägerin bei der Beklagten, ihr die Erbringung von eigenwirtschaftlichen Verkehrsleistungen in den dem Linienbündel Osterholz-​West zugeordneten Linien 641, 642, 643, 644, 645, 646, 650 und 677 für die Zeit ab dem 31. Juli 2015 bis zum 31. Juli 2025 wieder zu genehmigen. Die Beklagte lehnte die Anträge mit Bescheid vom 18. Juli 2014 ab und setzte mit Bescheid vom 7. August 2014 die Kosten für diese Entscheidung fest. Die Klägerin hat unter dem 19. August 2014 Klage gegen den Bescheid vom 18. Juli 2014 erhoben und beantragt, ihr eine Linienverkehrsgenehmigung für den Zeitraum vom 1. August 2015 bis zum 31. Juli 2025 zu erteilen. Mit Bescheid vom 13. Juli 2015 erteilte die Beklagte der Beigeladenen die Genehmigung für die Einrichtung, die Linienführung und den Betrieb eines gemeinwirtschaftlichen Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen auf der Linie 677 für den Zeitraum vom 1. August 2015 bis zum 31. Juli 2017. Hiergegen hat die Klägerin am 17. August 2015 Anfechtungsklage erhoben (VG 1 A 1423/15).

Das Verwaltungsgericht Stade hat das Bundesverwaltungsgericht in diesem Verfahren zur Bestimmung des örtlich zuständigen Gerichts angerufen. Die Streitigkeit beziehe sich auf ein ortsgebundenes Recht im Sinne von § 52 Nr. 1 VwGO. Es komme eine Zuständigkeit sowohl des Verwaltungsgerichts Stade als auch des Verwaltungsgerichts Bremen in Betracht, da die Linie 677 zum Teil im Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts Stade und zum Teil in dem des Verwaltungsgerichts Bremen verlaufe. Daher komme die örtliche Zuständigkeit beider Verwaltungsgerichte in Betracht.

2. Die Anrufung des Bundesverwaltungsgerichts ist unzulässig. Die Voraussetzungen einer Zuständigkeitsbestimmung nach § 53 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 53 Abs. 3 VwGO sind nicht erfüllt, weil für das Streitverfahren nicht die Zuständigkeit verschiedener Gerichte in Betracht kommt. Die Streitigkeit bezieht sich nicht auf ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis im Sinne von § 52 Nr. 1 VwGO; vielmehr richtet sich die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für das Verpflichtungsbegehren der Klägerin nach § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO.

Gemäß § 53 Abs. 1 Nr. 3 VwGO wird das zuständige Gericht innerhalb der Verwaltungsgerichtsbarkeit durch das nächsthöhere Gericht bestimmt, wenn der Gerichtsstand sich nach § 52 VwGO richtet und verschiedene Gerichte in Betracht kommen. Kommen Gerichtsstände in mehreren Bundesländern in Betracht, ist das nächsthöhere Gericht im Sinne dieser Regelung das Bundesverwaltungsgericht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. Mai 1996 - 2 AV 1.95 - NVwZ 1996, 998 m.w.N. und vom 24. Juli 1962 - 7 ER 420.62 - Buchholz 310 § 52 VwGO Nr. 2 S. 2).

Gegenstand der strittigen Frage, ob die Klägerin einen Anspruch auf Aufhebung der der Beigeladenen erteilten Linienverkehrsgenehmigung hat, ist nicht ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis im Sinne von § 52 Nr. 1 VwGO. Nach dieser Regelung ist bei Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt.

a) Den Gesetzgebungsmaterialien zu § 52 Nr. 1 VwGO (BT-​Drs. 3/55 S. 35) ist zu entnehmen, dass durch diese Regelung nicht nur die sogenannten radizierten Realrechte, sondern auch andere Rechte erfasst werden sollen, die zu einem bestimmten Territorium in besonderer Beziehung stehen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10. Dezember 1996 - 7 AV 11.96 u.a. - Buchholz 310 § 52 VwGO Nr. 37 und vom 30. Januar 1964 - 2 ER 402.63 - BVerwGE 18, 26 <28>).

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gehören zu den ortsgebundenen Rechten im Sinne dieser Regelung vor allem die an ein bestimmtes Grundstück geknüpften Rechte, weil sie unter Voraussetzung dieser örtlichen Gebundenheit eingeräumt sind. Ferner zählen dazu die nur in der natürlichen Ausübung an Grundstücke gebundenen Rechte, weil auch in diesen Fällen die in § 52 Nr. 1 VwGO vorausgesetzte weitgehende Verbindung zwischen dem strittigen Recht und dem Territorium besteht, auf dem es ausgeübt wird. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht § 52 Nr. 1 VwGO in einem Verwaltungsrechtsstreit für anwendbar erachtet, in dem es um den Widerruf der Erlaubnis zum Befahren eines Sees ging (BVerwG, Beschluss vom 24. Juli 1962 - 7 ER 420.62 - Buchholz 310 § 52 VwGO Nr. 2); ebenso wegen des engen räumlichen Zusammenhangs mit dem Betrieb eines Verkehrsflughafens für eine Klage gegen die Festlegung von An- und Abflugstrecken (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 <277>) sowie bei einer Klage auf nachträgliche Schutzauflagen nach Unanfechtbarkeit eines straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses (BVerwG, Beschluss vom 31. März 2004 - 9 A 33.03 - NVwZ-​RR 2004, 551 <552>). Dagegen hat das Bundesverwaltungsgericht die Anwendbarkeit von § 52 Nr. 1 VwGO bei einer Anfechtungsklage verneint, die sich gegen Bescheide richtete, mit denen nach Maßgabe des Gesetzes zur Regelung der Gentechnik (Gentechnikgesetz - GenTG) in der damals geltenden Fassung die Freisetzung von gentechnisch veränderten Pflanzen (Mais, Raps und Zuckerrüben) an verschiedenen Standorten genehmigt worden war; zur Begründung wurde darauf abgestellt, dass diese Genehmigung wegen der in § 14 Abs. 3 GenTG normativ angelegten Ergänz- und Austauschbarkeit der im Antragsverfahren angegebenen und überprüften Standorte nicht mit hinreichender Nachhaltigkeit standortbezogen sei (BVerwG, Beschluss vom 10. Dezember 1996 - 7 AV 11.96 u.a. - Buchholz 310 § 52 VwGO Nr. 37 S. 2). In einem personenbeförderungsrechtlichen Verwaltungsrechtsstreit hat der Senat mit Beschluss vom 18. Juli 2016 - 3 AV 1.16 - [ECLI:DE:BVerwG:2016:180716B3AV1.16.0] - (NVwZ 2017, 726) entschieden, dass sich die Streitigkeit um die Zustimmung zu einer Fahrplanänderung für einen Buslinienfernverkehr nicht auf ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis im Sinne von § 52 Nr. 1 VwGO bezieht.

b) Ausgehend davon handelt es sich bei dem Verfahren um die Anfechtung der der Beigeladenen erteilten Linienverkehrsgenehmigung nicht um eine Streitigkeit, die sich auf ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis im Sinne von § 52 Nr. 1 VwGO bezieht. Dementsprechend liegen auch die Voraussetzungen des § 53 Abs. 1 Nr. 3 VwGO für eine Zuständigkeitsbestimmung nicht vor.

Nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) muss, wer im Sinne des § 1 Abs. 1 PBefG mit Kraftfahrzeugen im Linienverkehr Personen befördert, im Besitz einer Genehmigung sein. Zwar weist eine solche Linienverkehrsgenehmigung insoweit einen Ortsbezug auf, als dort u.a. die Streckenführung und die durch den betreffenden Linienverkehr zu bedienenden Haltestellen konkretisiert werden. Ein Ortsbezug spiegelt sich auch im Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 1 PBefG wider; danach ist u.a. beim Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen die Genehmigung zu versagen, wenn der Verkehr auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfür nicht eignen. Doch beschränkt sich das Prüfprogramm der Genehmigungsbehörde bei der Entscheidung über die Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung nicht auf solche Fragen mit Ortsbindung. Vielmehr ist von der zuständigen Behörde im Genehmigungsverfahren ebenso zu prüfen, ob die an den Verkehrsunternehmer zu stellenden subjektiven Voraussetzungen erfüllt werden. Nach § 13 Abs. 1a PBefG darf beim Verkehr mit Kraftomnibussen die Genehmigung nur erteilt werden, wenn die Anforderungen nach Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der Richtlinie 96/26/EG des Rates (ABl. L 300 vom 14. November 2009 S. 51) erfüllt sind. Nach dieser Bestimmung müssen Unternehmen, die den Beruf des Kraftverkehrsunternehmers ausüben a) über eine tatsächliche und dauerhafte Niederlassung in einem Mitgliedstaat verfügen; b) zuverlässig sein, c) eine angemessene finanzielle Leistungsfähigkeit besitzen und d) die geforderte fachliche Eignung besitzen.

Danach liegt die für die Anwendung von § 52 Nr. 1 VwGO erforderliche Ortsgebundenheit nicht vor. Hinzu kommt, dass ein Linienverkehr nicht nur bei Fernbuslinien (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2016 - 3 AV 1.16 - NVwZ 2017, 726 Rn. 12), sondern - wie der vorliegende Fall zeigt - auch im Öffentlichen Personennahverkehr in seiner Streckenführung den örtlichen Zuständigkeitsbereich mehrerer Verwaltungsgerichte berühren kann; das würde bei einer Anwendbarkeit von § 52 Nr. 1 VwGO stets zur Notwendigkeit eines Zuständigkeitsbestimmungsverfahrens nach § 53 VwGO führen.

c) Stattdessen richtet sich die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts hier nach § 52 Nr. 3 VwGO. Nach dieser Bestimmung ist bei allen anderen Anfechtungsklagen vorbehaltlich der Nummern 1 und 4 das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Verwaltungsakt erlassen wurde (Satz 1). Ist er von einer Behörde erlassen, deren Zuständigkeit sich auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt, so ist das Verwaltungsgericht zuständig, in dessen Bezirk der Beschwerte seinen Sitz oder Wohnsitz hat (Satz 2).

Zuständig für die Erteilung der im Streit stehenden Linienverkehrsgenehmigung ist die Landesnahverkehrsgesellschaft Niedersachsen mbH. Aufgrund der ihr im Wege der Beleihung übertragenen Befugnis zur Genehmigungserteilung ist sie trotz der privatrechtlichen Rechtsform einer GmbH als "Behörde" im Sinne von § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO anzusehen. Die Zuständigkeit der Beklagten für die Erteilung von personenbeförderungsrechtlichen Linienverkehrsgenehmigungen umfasst alle Linienverkehre in Niedersachsen; sie erstreckt sich somit im Sinne von § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke.

Das führt nach dieser Bestimmung zur örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, in dessen Bezirk der durch die Ablehnung seines Genehmigungsantrags Beschwerte seinen Sitz oder Wohnsitz hat. Der Sitz der Klägerin liegt in ... S., einer Gemeinde im niedersächsischen Landkreis Osterholz. Dieser Landkreis gehört gemäß § 73 Abs. 2 Nr. 7 des Niedersächsischen Justizgesetzes vom 16. Dezember 2014 (Nds. GVBl. S. 436) zum Gerichtsbezirk des Verwaltungsgerichts Stade.

Örtlich zuständig ist nach § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO daher das Verwaltungsgericht Stade.