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Verwaltungsgericht Freiburg Beschluss vom 22.01.2019 - 1 K 6024/18 - Betriebsuntersagung wegen Verweigerung des Software-Updates

VG Freiburg v. 22.01.2019: Anordnung der Sofortigen Vollziehung einer Betriebsuntersagung wegen Verweigerung des Software-Updates

Das Verwaltungsgericht Freiburg (Beschluss vom 22.01.2019 - 1 K 6024/18) hat entschieden:

Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Betriebsuntersagung überwiegt nicht das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs, wenn die Rechtmäßigkeit einer Betriebsuntersagung umstritten ist.

Siehe auch
Dieselskandal - Betriebsuntersagung - Zwangsstilllegung
und
Rechtsprechung zum Themenkomplex „Schummelsoftware“

Gründe:

Der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO (hinsichtlich Ziffern 1 und 2 des streitigen Bescheids), nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 12 LVwVG (hinsichtlich Ziffer 3 des streitigen Bescheids) und nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO (hinsichtlich Ziffer 5 des streitigen Bescheids) statthafte Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung des fristgerecht eingelegten Widerspruchs ist zulässig und begründet.

1. Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Aufforderung zur Mängelbeseitigung und der Betriebsuntersagung ist formell rechtmäßig. Sie ist ausreichend schriftlich begründet worden (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO).

a) Gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Das Begründungserfordernis bezweckt, dass sich die Behörde selbst des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst wird und die dafür und dagegen sprechenden Gründe sorgfältig prüft. Der Betroffene wird durch die schriftliche Begründung über die Gründe, die für die behördliche Entscheidung maßgebend gewesen sind, unterrichtet. Dies ermöglicht es ihm, die Erfolgsaussichten eines Aussetzungsantrags abzuschätzen. Ebenso ermöglicht die Kenntnis der behördlichen Erwägungen eine ordnungsgemäße verwaltungsgerichtliche Kontrolle (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 27.09.2011 – 1 S 2554/11 –, VBlBW 2012, 151). Dementsprechend muss aus der Begründung nachvollziehbar hervorgehen, dass und aus welchen besonderen Gründen die Behörde im konkreten Fall dem besonderen öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts Vorrang vor dem Aufschubinteresse des Betroffenen einräumt und aus welchen im dringenden öffentlichen Interesse liegenden Gründen sie es für gerechtfertigt oder geboten hält, den durch die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs ansonsten eintretenden vorläufigen Rechtsschutz des Betroffenen einstweilen zurück zu stellen; auf die inhaltliche Richtigkeit der von der Behörde für die Anordnung des Sofortvollzugs gegebenen Begründung kommt es indes nicht an (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 02.12.2005 – 10 S 644/05 –, juris).

Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (vgl. nur Beschluss vom 20.09.2011 – 10 S 625/11 –, DAR 2012, 603) können im Bereich des Gefahrenabwehrrechts, dem auch das Fahrzeugzulassungsrecht funktional zuzuordnen ist, die den Erlass des Verwaltungsakts rechtfertigenden Gesichtspunkte typischerweise zugleich die Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtfertigen. Je gewichtiger die potenziell gefährdeten Rechtsgüter und je geringer die Einflussmöglichkeiten auf die Schadensquelle sind, umso eher ist es angezeigt, präventiv die Entfaltung der schadensträchtigen Aktivität mit sofortiger Wirkung zu unterbinden. Insoweit ist etwa auch die Fallgestaltung der voraussichtlich fehlenden Verkehrssicherheit von Kraftfahrzeugen exemplarisch für eine Koinzidenz von öffentlichem Interesse am Grundverwaltungsakt und an dessen Sofortvollzug, weil nicht verantwortet werden kann, dass höchstrangige Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit der anderen Verkehrsteilnehmer durch die weitere Teilnahme eines womöglich verkehrsunsicheren Fahrzeugs für den Zeitraum bis zu einer etwaigen Mängelbeseitigung oder gar bis zu einer rechtskräftigen Hauptsacheentscheidung gefährdet werden. Allerdings bedarf auch in solchen Fällen, in denen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung dieselben Elemente des öffentlichen Interesses maßgeblich sind wie für den Verwaltungsakt selbst, die Vollzugsanordnung einer Begründung im Sinne des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Vor dem dargelegten Hintergrund sind aber an die Substantiierung der formellen Begründung der Sofortvollzugsanordnung regelmäßig keine hohen Anforderungen zu stellen. Die speziell in Bezug auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheids gegebene Begründung kann dann regelmäßig knapp gehalten werden (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 24.06.2002, - 10 S 985/02 -, juris.) beziehungsweise ausnahmsweise auch so gefasst sein, dass sie auch für eine Vielzahl anderer Fälle verwendet werden kann (vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 25.07.2016 – 3 B 40/16 –, SächsVBl 2016, 257). § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO verlangt nur, dass die Behörde die aus ihrer Sicht bestehenden Gründe für die Anordnung der sofortigen Vollziehung benennt und damit zugleich dokumentiert, dass sie sich der Notwendigkeit eines – wenn auch mit dem Interesse am Grundverwaltungsakt identischen – besonders eilbedürftigen Vollzugsinteresses bewusst gewesen ist.

b) Die von der Antragsgegnerin angeführte Begründung für die Anordnung des Sofortvollzugs erfüllt diese Anforderungen. Sie setzt den Antragsteller – ungeachtet ihrer Kürze – in die Lage, nachzuvollziehen, dass die Antragsgegnerin eine sofortige Vollziehung aufgrund der Gesundheitsgefahren für die Anwohner und die Allgemeinheit für erforderlich hält, weil nur die umgehende Nachrüstung aller Fahrzeuge, die von einer „Abschalteinrichtung“ betroffen sind, die Gesundheitsgefahren und die Luftbelastung wirkungsvoll reduzieren könne. Das Interesse des Antragstellers trete dahinter zurück; insbesondere könne er seine zivilrechtlichen Ansprüche im Rahmen eines selbständigen Beweisverfahrens sichern. Die inhaltliche Richtigkeit dieser Erwägungen ist an dieser Stelle im Rahmen des § 80 Abs. 3 VwGO (noch) nicht zu prüfen.

2. Der Antrag hat in der Sache Erfolg, weil das private Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt.

a) Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO kann in Fällen der sofortigen Vollziehbarkeit das Gericht auf Antrag die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise wiederherstellen. Maßgeblich ist, ob das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs oder das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Für das Interesse des Antragstellers, einstweilen nicht dem Vollzug der behördlichen Maßnahmen ausgesetzt zu sein, sind zunächst die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs von Belang. Ein überwiegendes Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist in der Regel anzunehmen, wenn die im Eilverfahren gebotene summarische Überprüfung der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ergibt, dass der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist. Denn an der Vollziehung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts kann kein öffentliches Vollzugsinteresse bestehen. Ist der Verwaltungsakt dagegen offensichtlich rechtmäßig, überwiegt in den Fällen, in denen abweichend vom Regelfall der aufschiebenden Wirkung (vgl. § 80 Abs. 1 VwGO) die sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO gesondert angeordnet wurde, das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers gleichwohl nur dann, wenn zusätzlich ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts besteht, das über das allgemeine öffentliche Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Zustände, wie es jedem Verwaltungsakt innewohnt, hinausgeht (st. Rspr., vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13.03.1997 – 13 S 1132/96 –, ESVGH 47, 177). Das Gericht nimmt in diesem Rahmen eine eigene Interessenabwägung vor und ist grundsätzlich nicht auf die bloße Überprüfung der von der Behörde getroffenen Entscheidung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO beschränkt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 25.09.2012 – 10 S 731/12 –, DVBl. 2012, 1506).

b) Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Betriebsuntersagung überwiegt indes nicht das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs, dessen Erfolgsaussichten in der Hauptsache als offen zu bewerten sind.

(1) Die Rechtmäßigkeit einer Betriebsuntersagung auf der Grundlage des § 5 Abs. 1 FZV zur Durchsetzung der emissionsbezogenen unionsrechtlichen Vorschriften über die Typengenehmigung (Art. 5 Abs.1 VO (EG) 715/2007) und der nationalen immissionsschutzrechtlichen Regelungen über die Beschaffenheit und den Betrieb von Fahrzeugen (§ 38 Abs. 1 BImSchG) ist in der Rechtsprechung umstritten (für die Rechtswidrigkeit etwa VG Sigmaringen, Beschluss vom 04.04.2018 – 5 K 1476/18 –, juris; a.A. etwa OVG NRW, Beschluss vom 17.08.2018 – 8 B 548/18 –, juris; VG Stuttgart, Beschluss vom 27.04.2018 – 8 K 1962/18 –, juris; VG Sigmaringen, Beschluss vom 21.11.2018 – 5 K 6841/18 –, juris Rn. 19 ff.; VG Mainz, Beschluss vom 16.11.2018 – 3 L 1099/18.MZ –, juris Rn. 3 ff.). Die Behörde hat bei der Untersagung des Betriebs eines Fahrzeugs den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Geht es um die Beseitigung von Mängeln am Fahrzeug, so soll es nach einer Ansicht in der Literatur von der Art und Schwere des bestehenden Mangels abhängen, ob das Fahrzeug weiterhin im Verkehr verwendet werden darf (Rebler, VD 2012, 111). Ferner wird vertreten, die Betriebsuntersagung nach § 5 Abs. 1 FZV sei als schärfste Maßnahme des Zulassungsrechts nur dann verhältnismäßig, wenn ein gravierender Verstoß mit einem erhöhten Gefährdungspotential vorliege (Wohlfarth, in: Haus/Krumm/Quarch, Gesamtes Verkehrsrecht, 2. Auflage 2017, § 5 FZV, Rn. 7).

(2) Die auf der Grundlage der offenen Erfolgsaussichten des Widerspruchs anzustellende Interessenabwägung fällt zugunsten des Antragstellers aus, denn das besondere öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung übersteigt nicht das gesetzlich nach § 80 Abs. 1 VwGO grundsätzlich höher gewichtete private Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs (so auch VG Karlsruhe, Beschluss vom 26.02.2018 – 12 K 16702/17 –, juris).

Für die Bewertung des öffentlichen Vollzugsinteresses ist zu berücksichtigen, dass zwar die individuelle Einhaltung der unionsrechtlichen und bundesrechtlichen Vorschriften, die emissionsbezogene Grenzwerte für einzelne Fahrzeuge festlegen, unabdingbar ist, um die immissionsbezogenen Grenzwerte der Luftreinhaltplanung nach § 3 Abs. 2 der Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen (39. BImSchV) einhalten zu können (OVG NRW, Beschluss vom 17.08.2018 – 8 B 548/18 –, juris Rn. 32 f). Die Verkehrssicherheit des Fahrzeuges selbst ist durch die Abschalteinrichtung nicht berührt (VG Karlsruhe, Beschluss vom 26.02.2018 – 12 K 16702/17 –, juris, Rn. 22). Aus der Nichteinhaltung folgen – gerade auch mit Blick auf den Wohnort des Antragstellers im Schwarzwald – anders als bei Mängeln die unmittelbar die Verkehrssicherheit des Fahrzeugs betreffen, keine konkreten unmittelbaren Gefahren für Leib und Leben anderer Verkehrsteilnehmer oder das Schutzgut der Luftreinhaltung, die sich jederzeit im Falle des Betriebs des Fahrzeugs realisieren und in einen – gravierenden – Schaden umschlagen könnten (ähnlich auch VG Karlsruhe, Beschluss vom 26.02.2018 – 12 K 16702/17 –, juris Rn. 22; VG Hamburg, Beschluss vom 20.06.2018 – 15 E 1483/18 –, juris Rn. 18; hierzu ferner OVG NRW, Beschluss vom 17.08.2018 – 8 B 548/18 –, Rn. 31 f., juris). Unmittelbar Gesundheitsschützend sind die Grenzwerte nach § 3 Abs. 2 der 39. BImschV, die auf die Richtlinie 2008/50/EG zurückgehen. Fahrzeuge, die von einer illegalen Abschalteinrichtung betroffen sind, überschreiten ihrerseits zunächst allein die für jedes einzelne Fahrzeug geltenden emissionsbezogenen Grenzwerte (EG-Typengenehmigung). Ob und inwieweit die Überschreitung dieser emissionsbezogenen Grenzwerte überhaupt geeignet ist, konkrete Gefahren für die individuelle Gesundheit Dritter (z.B. anderer Verkehrsteilnehmer) zu begründen, ist jedenfalls fraglich (vgl. auch VG Hamburg, Beschluss vom 20.06.2018 – 15 E 1483/18 –, juris Rn. 18).

Ferner spricht gegen ein besonderes öffentliches Interesse am sofortigen Vollzug, dass die vorschriftswidrige Verwendung von Abschalteinrichtungen bereits seit dem Jahr 2015 bekannt ist (vgl. zu diesem Aspekt VG Sigmaringen, Beschluss vom 04.04.2018 – 5 K 1476/18 –, juris Rn. 19; VG Karlsruhe, Beschluss vom 26.02.2018 – 12 K 16702/17 –, juris Rn. 22) und dass die jeweils für die Wahrung von Luftreinhaltungsbelangen zuständigen Behörden z.T. selbst durch Zwangsvollstreckung aus verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen zu entsprechenden – umfänglichen und Erfolg versprechenden – Maßnahmen zur Einhaltung des Grenzwertes nach § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV angehalten werden müssen (vgl. dazu nur VG Stuttgart, Beschluss vom 19.12.2017 – 13 K 14557/17 –, Juris; BayVGH, Beschluss vom 27.02.2017 – 22 C 16.1427 –, NVwZ 2017, 894; VG München, Beschluss vom 29.01.2018 – M 19 X 18.130 –, Juris; grundsätzlich zu den in Betracht kommenden Maßnahmen: VG Stuttgart, Urteil vom 26.07.2017 – 13 K 5412/15 –, Juris, und nachgehend BVerwG, Urteil vom 27.02.2018 – 7 C 30.17 –, bislang nicht im Volltext verfügbar). Zudem erwägt der Bundesgesetzgeber selbst, ob auch bei einer Überschreitung des Grenzwertes nach § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV Fahrverbote zur Einhaltung des Grenzwertes erst bei einer Überschreitung des Grenzwertes von 40 Mikrogramm um 10 Mikrogramm verhältnismäßig sein könnten und dies gesetzlich geregelt werden soll (vgl. Referentenentwurf des Bundesumweltministeriums vom 01.11.2018 für ein Dreizehntes Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, § 40 Abs. 1a Satz 1 BImschG-E). Es erschließt sich daher nicht, weshalb dann bei einem Vorgehen gegen einen einzelnen Fahrzeughalter im Hinblick auf die Einhaltung seiner emissionsbezogenen Pflichten ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse vorliegen soll, zumal im vorliegenden Fall eine Überschreitung des Grenzwertes nach § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV für den Wohnort des Antragstellers und das Zuständigkeitsgebiet der Antragsgegnerin weder vorgetragen noch ersichtlich ist. Auf der Grundlage des behördlich aufbereiteten Sachverhalts erscheint eine besondere Dringlichkeit hierfür und damit ein besonderes Vollzugsinteresse jedenfalls zweifelhaft (vgl. VG Sigmaringen, Beschluss vom 04.04.2018 – 5 K 1476/18 –, juris, Rn. 19; a.A. OVG NRW, Beschluss vom 17.08.2018 – 8 B 548/18 –, Rn. 39, juris).

Bei der Gewichtung des privaten Interesses des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist neben der gesetzlichen Wertungsentscheidung des § 80 Abs. 1 VwGO zu berücksichtigen, dass der Antragsteller unwidersprochen dargelegt hat, einen zivilrechtlichen Haftungsstreit gegen den Fahrzeughersteller wegen der Verwendung der illegalen Abschalteinrichtung zu führen. Der pauschale Verweis der Antragsgegnerin auf die Möglichkeiten eines selbständigen Beweisverfahrens nach den §§ 485 ff. ZPO (so z.B. auch VG Sigmaringen, Beschluss vom 21.11.2018 – 5 K 6841/18 –, juris Rn. 21; VG Magdeburg, Beschluss vom 02.07.2018 – 1 B 268/18 –, juris Rn. 20) greift dabei nicht ohne weiteres durch. Denn er verkennt, dass ein selbständiges Beweisverfahren nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig ist, die möglicherweise im Zeitpunkt der Aufforderung zur Mangelbeseitigung und der Betriebsuntersagung am 16.10.2018 nicht (mehr) vorgelegen haben. Während eines anhängigen Streitverfahrens ist die Begutachtung durch einen Sachverständigen im Wege des selbständigen Beweisverfahrens nur dann zulässig, wenn der Gegner zustimmt oder zu besorgen ist, dass das Beweismittel verloren geht oder seine Benutzung erschwert wird, § 485 Abs. 1 ZPO. Das Rechtsschutzbedürfnis für solch einen Antrag fehlt etwa dann, wenn über den gleichen Beweisgegenstand bei einem anderen oder dem gleichen Gericht Beweis erhoben worden oder ein Beweisbeschluss ergangen ist (Musielak/Voit, ZPO, 15. Auflage 2018, § 485 Rn. 8). Dies dürfte in einem anhängigen Haftungsprozess, der eine illegale Abschalteinrichtung zum Gegenstand hat, häufig der Fall sein. Zudem nimmt auch eine Beweissicherung durch ein Sachverständigengutachten eine gewisse Zeit in Anspruch, zumal gegenwärtig eine Vielzahl gleichgelagerter Prozesse bei den Zivilgerichten anhängig ist und die geeigneten Sachverständigen daher stark ausgelastet sein dürften. Rechtlich bislang gänzlich ungeklärt ist, wie weit die Sperrwirkung einer Musterfeststellungsklage nach § 610 Abs. 3 ZPO geht und ob sie auch ein selbständiges Beweisverfahren nach § 485 Abs. 1 ZPO mitumfasst.

Vor diesem Hintergrund kann es offen bleiben, ob das öffentliche Vollzugsinteresse auch deswegen hinter dem privaten Aussetzungsinteresse zurückbleibt, weil die Vornahme des Software-Updates möglicherweise gar kein geeignetes Mittel ist, um die Übereinstimmung mit der EG-Typengenehmigung wiederherzustellen und die Einhaltung des fahrzeugbezogenen Emissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid zu gewährleisten. Laut jüngsten Medienberichten bestehen hinsichtlich des Software-Updates von Volkswagen – der Antragsteller ist Halter eines Fahrzeugs dieses Herstellers – der Verdacht, dass auch dieses Update eine versteckte Abschalteinrichtung beinhaltet, die die Abgasreinigung etwa 20 Minuten nach dem Start des Fahrzeugs abschaltet; das Kraftfahrt Bundesamt prüft den Vorgang (FOCUS-Online vom 17.01.2019 „VW soll beim Update schummeln: Betroffene können endlich auf Schadensersatz hoffen“; faz.net vom 23.12.2018 „Auch eine neue Software von VW ist ‚auffällig‘“).

3. Durch Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Ziffern 1 und 2 des angegriffenen Bescheids ist der Androhung der Ersatzvornahme (Ziffer 3) und der Erhebung der Gebühr (Ziffer 5) die rechtliche Grundlage entzogen. Hinsichtlich dieser Maßnahmen ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs daher nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO anzuordnen.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nr. 46.16 und Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.

Wegen der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 GKG verwiesen.

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