Oberverwaltungsgericht NRW v. 06.10.2017: Zur Verantwortlichkeit des Aufstellers von Altkleidersammelcontainern für verkehrswidriges Verhalten der Benutzer

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 06.10.2017 - 11 A 353/17) hat entschieden:

Im Hinblick auf die Verantwortlichkeit nach § 14 Abs. 1 OBG NRW bezweckt das Ab-stellen von Altkleidersammelcontainern - unter Berücksichtigung des jeweiligen Auf-stellungsortes - in der Regel die Befüllung des Containers, nicht aber das bei der Befüllung (unter Umständen) auftretende verkehrswidrige Verhalten der Benutzer.

Ein Austausch der Rechtsgrundlage ohne Wesensänderung scheidet bei § 14 Abs. 1 OBG NRW und § 61 Abs. 1 BauO NRW in der Regel aus, weil sowohl unterschiedli-che Tatbestandsvoraussetzungen vorliegen als auch dementsprechend verschiedene Ermessenserwägungen anzustellen sind.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
StraÃŸenrecht - Gemeingebrauch - Sondernutzung - WidmungsbeschrÃ¤nkungen
und
StraÃŸenrecht - Gemeingebrauch - Sondernutzung - WidmungsbeschrÃ¤nkungen
und
Werbung - Werbeanlagen - Sondernutzung
und
Verkehrssicherungspflicht allgemein
und
StraÃŸenverkehrsrechtliche Anordnungen
und
StÃ¶rung von Anlagen oder Einrichtungen, die der Ã¶ffentlichen Ordnung oder Sicherheit dienen

Tenor:

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Bescheid der Beklagten vom 5. September 2016 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

Die zulässige Berufung hat Erfolg. Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 5. September 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I. Dies gilt zunächst im Hinblick auf die Anordnung in Nr. 1 der Ordnungsverfügung, den von der Antragstellerin auf dem Grundstück Gemarkung H. , Flur 6, Flurstück 215, abgestellten Altkleidersammelcontainer zu entfernen.

Die streitbefangene Beseitigungsverfügung kann weder auf die von der Beklagten gewählte ordnungsrechtliche Grundlage noch auf die vom Verwaltungsgericht in den Blick genommenen baurechtlichen Vorschriften oder auf straßenrechtliche Regelungen gestützt werden.

1. Zunächst kommt die von der Beklagten für die Beseitigungsanordnung herangezogene Vorschrift des § 14 Abs. 1 OBG NRW als Ermächtigungsgrundlage nicht in Betracht. Danach können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren.

Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor. Hierzu hat der erkennende Senat in seinem Beschluss vom 14. Dezember 2016 - 11 B 1346/16 -ausgeführt:

"a. Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit liegt aus den unter Ziffer I.1. ausgeführten Gründen nicht wegen einer unerlaubten Sondernutzung vor.

b. Soweit sich eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit aus etwaigen verkehrsordnungswidrigen Vorgängen ergibt, die im Zusammenhang mit der Benutzung des Altkleidersammelcontainers entstehen, kann eine ordnungsbehördenrechtliche Verantwortlichkeit der Antragstellerin nicht begründet werden. Die Antragstellerin kann dafür nicht nach § 17 Abs. 1 OBG NRW in Anspruch genommen werden. Danach sind, wenn eine Person eine Gefahr verursacht, die Maßnahmen gegen diese Person zu richten. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind nicht erfüllt. Die Antragstellerin verursacht die in Rede stehende Gefahr weder selbst noch ist ihr diese unter dem Gesichtspunkt der Zweckveranlassung zuzurechnen. Verursacher ist nach allgemeinem Polizei- und Ordnungsrecht derjenige, dessen Verhalten die Gefahr "unmittelbar" herbeiführt, also bei einer wertenden Zurechnung die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet. Personen, die entferntere, nur mittelbare Ursachen für den eingetretenen Erfolg setzen, also nur den Anlass für die unmittelbare Verursachung durch andere geben, sind in diesem Sinne keine Verursacher. Nach der gebotenen wertenden Betrachtungsweise kann allerdings auch ein als "Veranlasser" auftretender Hintermann (mit)verantwortlich sein, wenn dessen Handlung zwar nicht die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet, aber mit der durch den Verursacher unmittelbar herbeigeführten Gefahr oder Störung eine natürliche Einheit bildet, die die Einbeziehung des Hintermanns in die Polizeipflicht rechtfertigt. Eine derartige natürliche Einheit besteht typischerweise beim "Zweckveranlasser" als demjenigen, der die durch den Verursacher bewirkte Polizeiwidrigkeit gezielt auslöst.

Vgl. OVG NRW; Urteil vom 9. Februar 2012 - 5 A 2382/10 -, NWVBl. 2012, 431 (433) = juris, Rn. 45 f., m. w. N., zum Abgabeverbot für Glasbehältnisse im Straßenkarneval.

Ein Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang zwischen der Aufstellung des Altkleidersammelcontainers auf dem Privatgrundstück und dem ordnungswidrigen Abstellen der Fahrzeuge auf dem Geh- und Radweg durch die Benutzer des Containers ist nicht in der Weise gegeben, dass die (Mit-)Veranlassung der Antragstellerin und der von der Antragsgegnerin behauptete (Gefahren-)Erfolg als natürliche Einheit angesehen werden könnten. Die Antragsgegnerin bezweckt die Befüllung ihres Containers, nicht aber das bei der Befüllung (unter Umständen) auftretende verkehrswidrige Verhalten der Benutzer. Der Aufstellungsort löst auch nicht gezielt ein verkehrsordnungswidriges Verhalten der Benutzer des Containers aus. Vielmehr dürfte davon auszugehen sein, dass die mit Fahrzeugen anfahrenden Benutzer der Container diese nicht typischerweise ordnungswidrig auf dem Geh- und Radweg abstellen, sondern die Verkehrsregeln in der Regel einhalten, wenn sie den Container befüllen wollen. Dass eine "Absenkung des Bordsteines, um auf den gepflasterten Vorplatz zu gelangen, baurechtlich nicht angelegt ist", so wie die Antragsgegnerin es in dem angefochtenen Bescheid ausgeführt hat, ist von der Grundstückseigentümerin zu verantworten, nicht aber von der Antragstellerin. Jedenfalls ist nichts dafür ersichtlich oder vorgetragen, dass die Antragstellerin diese Fläche errichtet hätte. Insoweit trifft allenfalls die Grundstückseigentümerin eine (Mit-)Verantwortung für das Befahren des Geh- und Radwegs der auf diese Fläche auffahrenden Fahrzeuge.

c. Ein Einschreiten der Antragsgegnerin ist auch nicht etwa deshalb gerechtfertigt, weil das Grundstückseigentum der Firma Hamborner Aktiengesellschaft durch das möglicherweise unerlaubte Abstellen des Altkleidersammelcontainers beeinträchtigt sein könnte. Private Rechte und Rechtsgüter wie das Eigentum werden vorrangig durch die Zivilgerichte geschützt. Die Aufgabe der Gefahrenabwehr der Polizei- und Ordnungsbehörden erstreckt sich in Abgrenzung zu den Zuständigkeiten der ordentlichen Gerichte auf rein private Rechte nur ausnahmsweise dann, wenn gerichtlicher Schutz durch die Zivilgerichte nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne Hilfe der Polizei- und Ordnungsbehörden die Verwirklichung des in Frage stehenden Rechts Gefahr liefe, vereitelt oder wesentlich erschwert zu werden. Dieses Tatbestandsmerkmal ist typischerweise dadurch erfüllt, dass eine Klage mangels Kenntnis der Person oder der Anschrift des Schuldners nicht erhoben oder zugestellt werden kann. Erforderlich ist weiter, dass der Inhaber des betroffenen privaten Rechts ein Einschreiten der Behörde (oder der Polizei) beantragt.

Ausgehend hiervon ist ein Einschreiten der Antragsgegnerin durch die Anordnung der Entfernung des Altkleidersammelcontainers unzulässig. Auf dem Altkleidercontainer befindet sich der Name der Antragstellerin, die Angabe "42115 Wuppertal" und eine Telefonnummer. Die Grundstückseigentümerin wäre es deshalb ohne weiteres möglich, durch Anrufung der Zivilgerichte gegen die fortdauernde Beeinträchtigung ihres Grundeigentums vorzugehen."

An dieser Beurteilung hält der Senat auch im Berufungsverfahren nach nochmaliger Überprüfung vollumfänglich fest.

2. Die Vorschrift des § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW kommt als Rechtsgrundlage für die streitbefangene Entfernungsanordnung ebenfalls nicht in Betracht.

Die Heranziehung des § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW als Ermächtigungsgrundlage scheitert bereits an dem Umstand, dass die Beklagte den streitbefangenen Verwaltungsakt auf § 14 Abs. 1 OBG NRW gestützt hat und dass ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage hier nicht in Betracht kommt. Denn die Frage, ob ein angefochtener Bescheid materiell rechtmäßig oder rechtswidrig ist, richtet sich nach dem Recht, das geeignet ist, die getroffene Regelung zu rechtfertigen. Erweist sie sich aus anderen als in dem Bescheid angegebenen Gründen als rechtmäßig, ohne dass sie durch den Austausch der Begründung in ihrem Wesen geändert würde, dann ist der Verwaltungsakt im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht rechtswidrig.

Dies ist hier nicht der Fall. Ein Austausch der Begründung kann nicht ohne Wesensänderung der streitbefangenen Regelung vorgenommen werden. Zunächst enthält der von der Beklagten herangezogene § 14 Abs. 1 OBG NRW andere Tatbestandsvoraussetzungen als § 61 Abs. 1 BauO NRW. Zum einen stellt § 14 Abs. 1 OBG NRW allgemein auf das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ab, während für § 61 Abs. 1 BauO NRW die Fragen der Genehmigungsbedürftigkeit und der Genehmigungsfähigkeit einer baulichen Anlage maßgeblich sind. Zu diesen Fragen enthält der angefochtene Bescheid ‑ aus seiner Sicht folgerichtig - keinerlei Ausführungen. Mit der bauplanungsrechtlichen Situation hat die Beklagte sich nicht befasst, zumal hier das Ordnungsamt und nicht die für Bauordnung zuständige Abteilung tätig geworden ist. Zum anderen steht der Störerbegriff im Ordnungsrecht - ebenfalls allgemein - in Relation zu der Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, während er im Bauordnungsrecht konkret in Verbindung mit der baulichen Anlage und ihrer Baurechtswidrigkeit steht.

Daher gilt für § 14 OBG NRW ein weitergehender Gefahrenbegriff und damit auch ein weitergehender Störerbegriff als für § 61 Abs. 1 BauO NRW, obwohl im Rahmen von § 61 Abs. 1 BauO NRW ebenfalls nach den allgemeinen Regeln (§§ 17 und 18 OBG NRW) Verhaltens- und Zustandsstörer herangezogen werden können.

Vgl. zur Heranziehung von Verhaltens- und Zutandsstörern im Rahmen von § 61 Abs. 1 BauO NRW: Wenzel, in: Gädtke, BauO NRW, Kommentar,12. Auflage 2011, § 61 Rn. 30.

Allein schon vor diesem Hintergrund kommt ein Austausch der Begründung der streitbefangenen Beseitigungsanordnung nicht in Betracht.

Zusätzlich handelt es sich sowohl bei § 14 Abs. 1 OBG NRW als auch bei § 61 Abs. 1 BauO NRW um Ermessensvorschriften. Die im Hinblick auf § 14 Abs. 1 OBG NRW angestellten Ermessenserwägungen der Beklagten können aber nicht ohne Weiteres auf eine Ermessensentscheidung im Rahmen von § 61 Abs. 1 BauO NRW übertragen werden. Denn beide Vorschriften haben nicht denselben Ermessensrahmen. Die Maßstäbe für die Ermessensausübung unterscheiden sich in den Fällen des § 14 OBG NRW und des § 61 Abs. 1 BauO NRW erheblich. Denn auch in diesem Zusammenhang haben sich bei § 14 OBG NRW die sachlichen Ermessenserwägungen allgemein an der Frage einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung und bei § 61 Abs. 1 BauO NRW konkret an den Fragen der Genehmigungsbedürftigkeit und Genehmigungsfähigkeit einer baulichen Anlage zu orientieren.

Diese für eine Maßnahme nach § 61 Abs. 1 BauO NRW relevanten Aspekte hat die Beklagte hier weder angeführt noch sonst erkennbar in Betracht gezogen. Stattdessen hatte die Beklagte im Rahmen der streitbefangenen Beseitigungsanordnung allein die - gegebenenfalls für § 14 OBG NRW relevante - Verkehrssicherheit im Blick.

3. Schließlich kommt auch die Regelung des § 22 Satz 1 StrWG NRW nicht als Rechtsgrundlage für die Entfernungsanordnung in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung oder zur Erfüllung der Auflagen anordnen, wenn die Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt wird.

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Hierzu hat der erkennende Senat in seinem Beschluss vom 14. Dezember 2016 - 11 B 1346/16 - insbesondere Folgendes ausgeführt:

"Das Abstellen des Altkleidersammelcontainers auf dem Grundstück Gemarkung H. , Flur 6, Flurstück 215, erfüllt nicht den Tatbestand der unerlaubten Sondernutzung i. S. d. § 18 Abs. 1 StrWG NRW. Grundsätzlich stellt das Abstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum ohne die dafür erforderliche Erlaubnis eine unerlaubte Sondernutzung dar. Dies gilt auch für Container, die zwar nicht auf öffentlichem Straßengrund, aber so auf dem angrenzenden Privatgelände aufgestellt sind, dass die Benutzer während des Befüllens auf der öffentlichen Verkehrsfläche verweilen müssen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Juni 2014 - 11 A 2816/12 -, NVwZ-RR 2014, 748 (749) = juris, Rn. 33 f., und vom 15. Juli 1999 - 23 B 334/99 -, NWVBl. 2000, 216 (217) = juris, Rn. 11.

Das ist hinsichtlich des von der Antragstellerin abgestellten Altkleidersammelcontainers nicht der Fall. Dieser ist auf einem im Privateigentum der Firma Hamborner Aktiengesellschaft stehenden Grundstück und nach Angaben der Antragsgegnerin in einer Entfernung von 4,50 m zum Geh- und Radweg abgestellt. Der Container muss deshalb nicht von der öffentlichen Verkehrsfläche aus befüllt werden, sondern die Befüllung findet ausschließlich auf dem im Privateigentum stehenden Grundstück statt. Die Fahrzeuge, die zum Leeren des Altkleidersammelcontainers verkehrsordnungswidrig auf dem Geh- und Radweg abgestellt werden oder diesen überfahren, um zu der auf dem Privatgrundstück befestigten Fläche zu kommen und zu einer Verkehrsgefährdung führen können, mögen dem Container wohl zuzurechnen sein; diese verkehrsordnungswidrigen Vorgänge führen aber nicht dazu, dass aus der Benutzung des Containers, der auf einem Privatgelände steht und auch nur von dort aus zu befüllen ist, eine straßenrechtliche Sondernutzung wird."

Auch an dieser Beurteilung hält der Senat fest. Die abweichende, allerdings nicht näher begründete Auffassung des Verwaltungsgerichts rechtfertigt keine andere Sichtweise.

II. Auch die in Ziff. 2 der Ordnungsverfügung vom 5. September 2016 geregelte Zwangsmittelandrohung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Ist Ziff. 1 der Ordnungsverfügung aus den vorstehenden Gründen hinsichtlich der Beseitigungsanordnung rechtswidrig und aufzuheben, kann die mit der Verfügung verbundene Androhung der Ersatzvornahme schon deshalb keinen Bestand haben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2017/11_A_353_17_Urteil_20171006.html - DE:OVGNRW:2017:1006.11A353.17.00

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