BVerwG v. 06.05.2026: Zur gerichtlichen Zuständigkeit bei aufsichtsbehördlichem Einschreiten gegen planabweichende Bauausführung von Verkehrswegen nach Planfeststellung

Das BVerwG (Beschluss vom 06.05.2026 - 9 VR 9.26) hat entschieden:

Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nach § 5 Abs. 1 des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes (VerkPBG) erfasst alle Verwaltungsstreitsachen, die einen unmittelbaren Bezug zu konkreten Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren haben und Teil der genehmigungsrechtlichen Bewältigung des Vorhabens sind. Sie erstreckt sich jedoch nicht auf Streitigkeiten über die Notwendigkeit eines aufsichtsbehördlichen Einschreitens bei planabweichenden Bauausführungen nach bestandskräftigem Planfeststellungsbeschluss.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
MaÃŸgeblicher Zeitpunkt der Beurteilung der RechtmÃ¤ÃŸigkeit im Verwaltungsverfahren

Erläuterung:

Das Bundesverwaltungsgericht hatte über einen Antrag auf einstweilige Anordnung zu entscheiden, der die vorläufige Untersagung des Weiterbaus eines Landschaftstunnels im Zuge des Neubaus der Bundesautobahn 143 - Westumfahrung Halle (Saale) begehrte. Der Planfeststellungsbeschluss sah ursprünglich einen Tunnel mit aufgelöster Mittelwand vor. Die Vorhabenträgerin begann jedoch mit dem Bau einer geänderten Bauweise mit geschlossener Mittelwand, was der Antragsteller als wesentliche Abweichung und "Schwarzbau" rügte. Er forderte von der zuständigen Behörde, als Straßenaufsichtsbehörde einzuschreiten und den Weiterbau zu untersagen, da die geänderte Bauweise zu erhöhten Stickstoffeinträgen führen könnte.

Das Bundesverwaltungsgericht erklärte sich für sachlich unzuständig und verwies den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Halle. Es begründete dies damit, dass seine Zuständigkeit nach § 5 Abs. 1 des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes (VerkPBG) nur für Rechtsstreitigkeiten gegeben ist, die einen unmittelbaren Bezug zu konkreten Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren haben und Teil der genehmigungsrechtlichen Bewältigung des Vorhabens sind. Hier ging es jedoch nicht um die Rechtmäßigkeit eines Planfeststellungsbeschlusses oder eines noch zu erlassenden Planänderungsbeschlusses, sondern um die Frage, ob die Behörde als Straßenaufsichtsbehörde gegen eine planwidrige Bauausführung einschreiten muss. Diese Art der Streitigkeit fällt nicht in die spezielle Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts.

Für Vorhabenträger und Behörden bedeutet diese Entscheidung eine klare Abgrenzung der gerichtlichen Zuständigkeiten. Streitigkeiten über die Einhaltung eines bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses und die Notwendigkeit eines aufsichtsbehördlichen Einschreitens bei planabweichenden Bauausführungen sind grundsätzlich vor den Verwaltungsgerichten der ersten Instanz zu führen. Die besondere Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ist auf die eigentliche Genehmigungsphase von Großprojekten beschränkt und erstreckt sich nicht auf die nachträgliche Überwachung der Planumsetzung durch die Straßenaufsichtsbehörden.

Stichworte: Bundesverwaltungsgericht, Zuständigkeit, Planfeststellung, Straßenaufsichtsbehörde, Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz, A 143

Tenor:

Das Bundesverwaltungsgericht erklärt sich für unzuständig.

Der Rechtsstreit wird an das Verwaltungsgericht Halle verwiesen.

Gründe:

Der Antragsteller begehrt die vorläufige Untersagung des Weiterbaus eines Landschaftstunnels, der im Zuge des Neubaus der Bundesautobahn 143 - Westumfahrung Halle (Saale) errichtet wird.

Mit Planfeststellungsbeschluss vom 18. Mai 2005 in der Fassung des Änderungsund Ergänzungsbeschlusses vom 20. März 2018 wurde der Plan für den Neubau der A 143 - Westumfahrung Halle (Saale), Verkehrseinheit 4224, festgestellt. Er sieht im Bereich des FFH-Gebiets "Porphyrkuppenlandschaft nordwestlich Halle" die Errichtung eines Landschaftstunnels vor. Der Tunnel dient der Aufrechterhaltung der Austauschund Wanderbeziehungen zwischen zentralen Porphyrlandschaften (Grünbrücke), der Verminderung von Lärmimmissionen und optischen Störreizen sowie der optimierten Vermeidung von Stickstoffeinträgen aus dem Straßenverkehr. Er ist als Gegenverkehrstunnel mit aufgelöster Mittelwand in Form einer Stützenreihe, einer lichten Höhe von 4,50 m, einer Breite von insgesamt 31,20 m und aktiver Entlüftungsanlage auf der Tunneldecke genehmigt.

Das Vorhaben befindet sich seit dem Jahr 2019 im Bau. Die beigeladene Vorhabenträgerin strebt im Interesse der Betriebssicherheit eine Änderung der Bauweise des Tunnels mit geschlossener Mittelwand an. Sie ist der Ansicht, die aufgelöste Mittelwand trage nur vernachlässigbar zur Reduzierung der Stickstoffdepositionen bei. Neue technische Erkenntnisse und Simulationen hätten ergeben, dass dieses Ziel auch durch eine Optimierung der Belüftungsund Absauganlage erreicht werden könne. Der Tunnel wird gegenwärtig in der geänderten Bauweise errichtet und ist bereits teilweise fertiggestellt.

Am 23. Januar 2026 beantragte der Antragsteller bei der Antragsgegnerin, der Beigeladenen den Weiterbau der A 143, hilfsweise den Weiterbau des Landschaftstunnels zu untersagen. Die geänderte Bauweise weiche wesentlich vom planfestgestellten Bauplan ab und habe zur Folge, dass die Tunnelentlüftung nicht wie geplant funktionieren werde und mit deutlich erhöhten Stickstoffeinträgen zu rechnen sei.

Auf den Hinweis der Antragsgegnerin, dass für die abweichende Bauweise ein Planänderungsverfahren einzuleiten sei, beantragte die Beigeladene am 3. März 2026 eine Planänderung in Bezug auf den Landschaftstunnel. Dieser soll bei unveränderter Breite nunmehr mit geschlossener Mittelwand und einer lichten Höhe von 4,70 m realisiert werden.

Mit Bescheid vom 23. März 2026 lehnte die Antragsgegnerin den Antrag auf Untersagung des Weiterbaus ab. Die Voraussetzungen für ein Einschreiten als Straßenaufsichtsbehörde nach § 20 Abs. 2 Satz 1 FStrG lägen gegenwärtig nicht vor, die geforderte Anordnung eines Baustopps sei jedenfalls (noch) nicht erforderlich. Das Fernstraßen-Bundesamt befinde sich im Prüfungsverfahren und Austausch mit der zu beaufsichtigenden Vorhabenträgerin. Die Änderungen in der Bauausführung des Landschaftstunnels beträfen ausschließlich die Ausgestaltung der Mittelwand sowie die Entlüftungsanlage und führten zu keinen bauund anlagebedingten Auswirkungen, die über das bereits genehmigte Maß hinausgingen. In Bezug auf die betriebsbedingten Auswirkungen ergäben sich aus dem bereits eingeleiteten Planänderungsverfahren keine Erkenntnisse über eine Erhöhung der vorhabenbedingten Stickstoffeinträge. Ob das Begehren des Antragstellers auch als Antrag auf Außervollzugsetzung des Planfeststellungsbeschlusses verstanden werden könne, sei fraglich. Jedenfalls lägen die Voraussetzungen für einen teilweisen Widerruf nicht vor. Werde höchst vorsorglich unterstellt, dass die Voraussetzungen für die Anordnung eines Baustopps tatbestandlich vorlägen, mache die Antragsgegnerin von ihrem Ermessen dahingehend Gebrauch, dass von einem Einschreiten bis auf Weiteres abgesehen werde.

Gegen den Bescheid legte der Antragsteller Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden worden ist.

Mit seinem Antrag vom 2. April 2026 begehrt der Antragsteller, die Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, nicht planfestgestellte Bauarbeiten am Landschaftstunnel Porphyrkuppen des Bauvorhabens A 143 - Westumfahrung Halle bis zum Abschluss einer FFHund einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu untersagen. Er beruft sich auf einen Anspruch auf straßenaufsichtliches Einschreiten gegen Baumaßnahmen, deren FFH-, UVPund straßenrechtliche Zulässigkeit noch nicht geklärt sei. Die derzeitigen ungenehmigten Bauarbeiten am Landschaftstunnel stellten einen Schwarzbau dar.

Antragsgegnerin und Beigeladene treten dem Antrag entgegen, die Antragsgegnerin bestreitet zudem die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts.

II

Der Rechtsstreit ist gemäß § 83 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG an das zuständige Verwaltungsgericht Halle zu verweisen.

Das Bundesverwaltungsgericht ist sachlich nicht zuständig. Seine Zuständigkeit ergibt sich insbesondere nicht aus § 5 Abs. 1 des Gesetzes zur Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin (Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz - VerkPBG) vom 16. Dezember 1991 (BGBl. I S. 2174), zuletzt geändert durch Art. 464 der Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474). Der Neubau der Westumfahrung Halle unterfällt allerdings als Vorhaben einer Bundesfernstraße im Land Sachsen-Anhalt, für das die Linienbestimmung im Jahr 1999 noch unter Geltung dieses Gesetzes stattgefunden hat, gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 VerkPBG dem Anwendungsbereich des § 5 Abs. 1 VerkPBG. Der Rechtsstreit "betrifft" aber das Planfeststellungsverfahren nicht im Sinne dieser Vorschrift. Die Zuständigkeitsregelung ist zwar im Hinblick auf ihren Zweck, die Verwirklichung von Infrastrukturvorhaben zu beschleunigen und divergierende Entscheidungen zu vermeiden, grundsätzlich weit zu verstehen. Sie erfasst alle Verwaltungsstreitsachen, die einen unmittelbaren Bezug zu konkreten Planfeststellungsoder Plangenehmigungsverfahren nach § 1 VerkPBG haben. Die Streitigkeit muss aber Teil der genehmigungsrechtlichen Bewältigung des Vorhabens sein (stRspr; vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 2023 - 7 A 8.21 - juris Rn. 17; siehe auch zu § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO BVerwG, Beschlüsse vom 30. Mai 2024 - 9 VR 1.24 - juris Rn. 8 und vom 14. August 2025 - 11 VR 7.25 - juris Rn. 5). Das ist hier nicht der Fall.

Dem Antragsteller geht es darum, die planwidrige Verwirklichung des bestandskräftig festgestellten Vorhabens zu verhindern, weshalb er einen Anspruch auf behördliches Einschreiten gegen die Vorhabenträgerin wegen planabweichender Bauausführung geltend macht. Dafür ist die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nicht eröffnet (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. Juni 2011 - 7 VR 8.11 - Buchholz 407.3 § 5 VerkPBG Nr. 20 Rn. 6, vom 11. Juli 2013 - 9 VR 5.13 - Buchholz 310 § 50 VwGO Nr. 32 Rn. 8 und vom 29. Oktober 2020 - 4 VR 7.20 - Buchholz 451.17 § 43e EnWG Nr. 4 Rn. 13).

Den Kern des Rechtsstreits bildet die Frage, ob die Antragsgegnerin zum gegenwärtigen Zeitpunkt verpflichtet ist, als Straßenaufsichtsbehörde die planwidrige Bauausführung der Beigeladenen zu untersagen. Dabei steht zwischen den Beteiligten nicht die Rechtmäßigkeit einer Planfeststellung in Streit, was für eine Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nach § 5 Abs. 1 Satz 1 VerkPBG aber erforderlich wäre ( BVerwG, Beschlüsse vom 15. Juni 2011 - 7 VR 8.11 - Buchholz 407.3 § 5 VerkPBG Nr. 20 Rn. 5 und vom 7. September 2023 - 7 A 8.21 - juris Rn. 17; vgl. zu § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO auch Beschlüsse vom 12. Juni 2007 - 7 VR 1.07 - NVwZ 2007, 1095 Rn. 8 und vom 27. September 2018 - 9 VR 5.18 - juris Rn. 4). Weder geht es um die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses vom 18. Mai 2005 in der Fassung des Änderungsund Ergänzungsbeschlusses vom 20. März 2018, noch wird über die Rechtmäßigkeit eines - noch nicht ergangenen - Planänderungsbeschlusses gestritten.

Soweit der Antragsteller auf das laufende Planänderungsverfahren verweist, lässt sich daraus eine Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nicht ableiten. Zur genehmigungsrechtlichen Bewältigung eines Vorhabens gehören zwar auch Maßnahmen, die zeitlich und sachlich der späteren Planfeststellung vorausgehen, indem sie der Vorbereitung eines solchen Verfahrens dienen oder einen Ausschnitt der Probleme darstellen, die in einem laufenden Planfeststellungsverfahren zu lösen sind (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. Oktober 2012 - 7 VR 10.12 - Buchholz 310 § 50 VwGO Nr. 31 Rn. 5, vom 28. Februar 2023 - 9 AV 1.23 - juris Rn. 15 und vom 24. Januar 2024 - 11 A 8.23 - NVwZ-RR 2024, 262 Rn. 4, jeweils m. w. N.). Das gilt auch für Maßnahmen zur Vorbereitung der Baudurchführung nach §§ 16a FStrG oder 44 EnWG einschließlich dafür erforderlicher weiterer Zulassungen (BVerwG, Beschlüsse vom 30. Mai 2024 - 9 VR 1.24 - juris Rn. 8 und vom 14. August 2025 - 11 VR 7.25 - juris Rn. 6). Der vorliegende Rechtsstreit betrifft aber weder derartige Vorbereitungsmaßnahmen noch geht es um Einzelfragen im Vorgriff auf die ausstehende Entscheidung über die beantragte Planänderung (vgl. zu einem Antrag auf Schutzmaßnahmen im Vorgriff auf die planfestzustellende Regelung BVerwG, Beschluss vom 13. Oktober 1994 - 7 VR 10.94 - Buchholz 407.3 § 5 VerkPBG Nr. 3, S. 4). Die Beteiligten streiten auch nicht darum, ob den Baumaßnahmen überhaupt ein - in die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts fallendes - Planfeststellungsoder Plangenehmigungsverfahren hätte vorausgehen müssen (vgl. dazu

BVerwG, Beschlüsse vom 7. Juli 1995 - 11 VR 11.95 - Buchholz 406.401 § 29 BNatSchG Nr. 7, S. 6 <7>, vom 18. Mai 2000 - 11 A 6.99 - NVwZ 2000, 1168 <1169>, vom 11. Juli 2013 - 9 VR 5.13 - Buchholz 310 § 50 VwGO Nr. 32 Rn. 8 und vom 28. Februar 2023 - 9 AV 1.23 - juris Rn. 15). Aus diesem Grund ist die vom Antragsteller angeführte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Januar 2001 - 11 VR 16.00 (Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 18), in der es um die Planfeststellungsbedürftigkeit eines Ausbaus ging, vorliegend nicht einschlägig.

Zwischen dem Antragsteller und der Antragsgegnerin besteht vielmehr Einigkeit darüber, dass die geänderte Bauweise des Tunnels von der Genehmigungswirkung des bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses nicht mehr umfasst ist und dass insoweit ein Planänderungsverfahren durchzuführen ist, das inzwischen auch eingeleitet wurde. Ob es sich dabei um eine Planänderung von unwesentlicher Bedeutung (§ 76 Abs. 2 VwVfG) handelt, wie von der Beigeladenen geltend gemacht, wird von der Antragsgegnerin derzeit noch geprüft. Das Rechtsschutzbegehren des Antragstellers zielt nicht darauf, die noch ausstehende Entscheidung der Antragsgegnerin als Planfeststellungsbehörde (teilweise) vorwegzunehmen, sondern ist auf ein Einschreiten der Antragsgegnerin als Straßenaufsichtsbehörde gerichtet. Streitig zwischen Antragsteller und Antragsgegnerin sind keine inhaltlichen Aspekte des laufenden Planungsverfahrens, sondern die Frage, ob und gegebenenfalls in welcher Form zum gegenwärtigen Zeitpunkt Aufsichtsmaßnahmen gegenüber einem bisher nicht genehmigten Bau geboten sind. Diese Prüfung fällt nicht in die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts.

Das Verwaltungsgericht Halle ist für die Entscheidung über den Rechtsstreit gemäß § 123 Abs. 2, §§ 45, 52 Nr. 1 VwGO sachlich und örtlich zuständig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Juni 2010 - 9 A 36.08 - Buchholz 407.3 § 5 VerkPBG Nr. 18 Rn. 6).

Die Entscheidung über die Kosten bleibt gemäß § 83 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17b Abs. 2 GVG der Endentscheidung vorbehalten.

Quelle: Amtlicher Entscheidungstext (Kanzleisammlung Momberger Rechtsanwälte)

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