Oberverwaltungsgericht NRW v. 21.12.2018: Parkerleichterungen für Schwerbehinderte: Ermessen der Behörde und Bindung an Feststellungen im Schwerbehindertenausweis

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Beschluss vom 21.12.2018 - 8 A 2763/17) hat entschieden:

Die Gewährung von Parkerleichterungen für Schwerbehinderte nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO liegt im Ermessen der Straßenverkehrsbehörde, welches durch die VwV-StVO gelenkt wird. Die Straßenverkehrsbehörden sind an die im Schwerbehindertenausweis dokumentierten Feststellungen der für das Schwerbehindertenrecht zuständigen Behörden über den Grad der Behinderung und das Vorliegen weiterer gesundheitlicher Merkmale gebunden. Eine Bindung an sonstige Stellungnahmen der Sozialverwaltung zum Vorliegen bestimmter Krankheiten oder Funktionsbeeinträchtigungen, die nicht im Schwerbehindertenausweis dokumentiert sind, besteht hingegen nicht.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Behindertenparkplätze - Parkerleichterungen für Behinderte
und
Behindertenparkausweis - Gehbehinderung - Hilfsperson
und
Verkehrsrechtliche Anordnungen von Halt- und Parkeinschränkungen
und
Halten und Parken im Verwaltungsrecht

Tenor:

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 29. September 2017 wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 500,- EUR festgesetzt.

Gründe:

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Das ist hier nicht der Fall.

1. Es bestehen nicht die vom Kläger der Sache nach geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

a) Rechtsgrundlage für die vom Kläger begehrte Gewährung einer Parkerleichterung für Schwerbehinderte ist § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO. Danach kann die Straßenverkehrsbehörde in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen von den Verboten oder Beschränkungen, die durch Vorschriftzeichen, Richtzeichen, Verkehrseinrichtungen oder Anordnungen erlassen sind.

Den Straßenverkehrsbehörden ist dabei ein Ermessen eingeräumt. Das Merkmal der Ausnahmesituation ist Bestandteil der Ermessensentscheidung. Diese wiederum unterliegt nach § 114 Satz 1 VwGO nur einer eingeschränkten richterlichen Überprüfung. Das Gericht kann insoweit nur prüfen, ob die Behörde das Ermessen überhaupt ausgeübt hat, ob sie bei ihrer Entscheidung die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat oder ob sie von dem ihr eingeräumten Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Das Ermessen der Straßenverkehrsbehörden wird durch die aufgrund Art. 84 Abs. 2 GG erlassene Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) gelenkt und gebunden. Es handelt sich dabei nicht um eine Rechtsnorm, sondern um innerdienstliche Richtlinien, die keine unmittelbaren Rechte und Pflichten für den Bürger begründen. Sie entfalten im Verhältnis zum Bürger nur deshalb Wirkungen, weil die Verwaltung zur Wahrung des Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet ist und sich demgemäß durch die pflichtgemäße Anwendung der Verwaltungsvorschriften selbst bindet. Maßgeblich ist die bestehende Verwaltungspraxis.

Nach Ziffer I Nr. 1 der VwV-StVO zu § 46 Nr. 11 StVO können Parkerleichterungen grundsätzlich nur schwerbehinderten Menschen mit außergewöhnlicher Gehbehinderung gestattet werden. Allerdings sind nach Ziffer II Nr. 3 VwV-StVO zu § 46 Nr. 11 StVO die ermessenslenkenden Vorschriften über die Gestattung von Parkerleichterungen sinngemäß auch auf folgende Personengruppen anzuwenden:

a) Blinde Menschen;

b) Schwerbehinderte Menschen mit beidseitiger Amelie oder Phokomelie oder mit vergleichbaren Funktionseinschränkungen, wobei die zeitlichen Begrenzungen, die eine Betätigung der Parkscheibe voraussetzen, nicht gelten;

c) Schwerbehinderte Menschen mit den Merkzeichen G und B und einem Grad der Behinderung (GdB) von wenigstens 80 allein für Funktionsstörungen an den unteren Gliedmaßen (und der Lendenwirbelsäule, soweit sich diese auf das Gehvermögen auswirken);

d) Schwerbehinderte Menschen mit den Merkzeichen G und B und einem GdB von wenigstens 70 allein für Funktionsstörungen an den unteren Gliedmaßen (und der Lendenwirbelsäule, soweit sich diese auf das Gehvermögen auswirken) und gleichzeitig einem GdB von wenigstens 50 für Funktionsstörungen des Herzens oder der Atmungsorgane;

e) Schwerbehinderte Menschen, die an Morbus Crohn oder Colitis ulcerosa erkrankt sind, wenn hierfür ein GdB von wenigstens 60 vorliegt;

f) Schwerbehinderte Menschen mit künstlichem Darmausgang und zugleich künstlicher Harnableitung, wenn hierfür ein GdB von wenigstens 70 vorliegt.

Mit Erlass vom 30. November 2015 hat das Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen angeordnet, dass für die Inanspruchnahme von Parkerleichterungen das Merkzeichen B zukünftig in Nordrhein-Westfalen nicht mehr erforderlich ist.

Soweit es für die Entscheidung über die Ausnahmegenehmigung auf die Feststellung des (Gesamt-)Grades der Behinderung oder das Vorliegen bzw. Nichtvorliegen von Merkzeichen ankommt, sind die Straßenverkehrsbehörden an die Feststellungen der für Aufgaben des Schwerbehindertenrechts zuständigen Behörden (in Nordrhein-Westfalen die Kreise und kreisfreien Städte) gebunden. Das ergibt sich hier aus § 69 Abs. 5 Satz 2 i. V. m. § 69 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 SGB IX in der bis zum 31. Dezember 2017 gültigen Fassung (a. F.). Danach dient der Schwerbehindertenausweis dem Nachweis für die Inanspruchnahme von Leistungen und sonstigen Hilfen, die schwerbehinderten Menschen nach Teil 2 des SGB IX oder nach anderen Vorschriften zustehen. Sinn und Zweck dieser Regelung ist es, über das Vorliegen und den Grad der Behinderung sowie über das Vorliegen weiterer gesundheitlicher Merkmale in einem einheitlichen Verfahren zu entscheiden und durch die Ausstellung des Schwerbehindertenausweises sicherzustellen, dass der behinderte Mensch gegenüber jedermann die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen nachweisen kann.

Bindungswirkung kommt dabei nicht nur den im Schwerbehindertenausweis dokumentierten positiven Feststellungen über gesundheitliche Merkmale im Sinne des § 69 Abs. 4 SGB IX a. F. zu, sondern auch den negativen Feststellungen, dass solche Merkmale nicht vorliegen.

Eine über die Feststellungen des Schwerbehindertenausweises hinausgehende Bindungswirkung besteht hingegen nicht. Die Straßenverkehrsbehörden sind insbesondere nicht an die Stellungnahmen der Sozialbehörden gebunden, die diese im Wege der Amtshilfe nach Aktenlage abgeben. Die Bindungswirkung des § 69 Abs. 5 Satz 2 SGB IX a. F. bezieht sich allein auf die in den Schwerbehindertenausweis einzutragenden Feststellungen, also das Vorliegen einer Behinderung und den (Gesamt‑)Grad der Behinderung (§ 69 Abs. 1 Satz 1 SGB IX a. F.) sowie die weiteren gesundheitlichen Merkmale (§ 69 Abs. 4 SGB IX a. F.), nicht auch auf sonstige Stellungnahmen der Sozialverwaltung zum Vorliegen bestimmter Krankheiten oder Funktionsbeeinträchtigungen.

Eine Bindung an versorgungsbehördliche Stellungnahmen ergibt sich auch nicht aus der VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO.

b) Gemessen daran ist der von der Beklagten auf dieser Grundlage erlassene Ablehnungsbescheid vom 10. August 2016 nicht zu beanstanden.

Entgegen der Auffassung des Klägers ist hier nicht davon auszugehen, dass sich die Beklagte zu Unrecht und zu seinen Lasten an die Stellungnahme des Amtes 50/1 des S. -F. -Kreises (Amt für Familien, Generationen und Soziales) vom 5. August 2016 gebunden gefühlt habe. Es ist nicht zu beanstanden, dass sie ihrer Entscheidung im Wesentlichen die im Wege der Amtshilfe eingeholte Stellungnahme des Sozialamts zugrunde gelegt hat. Abgesehen davon, dass sie ausweislich der Begründung des Ablehnungsbescheids darüber hinaus das Vorliegen besonderer Umstände geprüft hat, die eine den Kläger begünstigende Entscheidung hätten rechtfertigen können, hatte die Beklagte keinen begründeten Anlass, die Richtigkeit der Stellungnahme des Sozialamts vom 5. August 2016 in Frage zu stellen.

Ein solcher Anlass ergibt sich entgegen der Auffassung des Klägers nicht daraus, dass seine im Befundbericht des Universitätsklinikums Bonn vom 14. Januar 2016 beschriebenen körperlichen Beeinträchtigungen im Sinne der Ziffer II Nr. 3 Buchstabe b) VwV-StVO zu § 46 Nr. 11 StVO einer beidseitigen Amelie oder Phokomelie vergleichbar seien und er deshalb entgegen der Einschätzung des Sozialamts zum berechtigten Personenkreis gehöre.

Der Befundbericht vom 14. Januar 2016 bescheinigt dem Kläger im Wesentlichen eine Funktionsbeeinträchtigung der unteren Gliedmaßen. Infolge häufiger Blutungen, insbesondere in die Gelenke, und aufgrund fehlender Behandlungsmöglichkeiten habe er in früheren Jahren ausgeprägte, arthropathische Veränderungen, insbesondere beider Knie- und Ellenbogengelenke, erlitten. Darüber hinaus sei im November 2013 infolge eines Arbeitsunfalls eine Knie-TEP-Implantation rechts erfolgt. Seither sei die Beweglichkeit des rechten Kniegelenks erheblich eingeschränkt. Der Kläger habe dadurch nicht nur in den betroffenen Gelenken Schmerzen, sondern auch fehlhaltungsbedingte Rückenschmerzen und belastungsabhängige Beschwerden im rechten Sprunggelenk. Aus sei das Risiko weiterer Einblutungen in die hämarthropathisch veränderten Gelenke deutlich erhöht. Im Hinblick auf die Schwere der Gelenkveränderungen und der damit verbundenen schweren Gehbehinderung sei der Kläger zum Teil nur unter starken Schmerzen in der Lage, Wegstrecken über 400 bis 500 m aus eigener Kraft zurückzulegen. Beim Tragen von Lasten über 5 kg verkürze sich die schmerzfreie Gehstrecke auf 20 bis 30 m. Da die Belastungen jederzeit weitere Blutungen hervorrufen könnten, die eine weitere Verschlechterung der aktuellen Situation zur Folge hätten, sei ärztlicherseits eine Meidung längerer Wegstrecken, insbesondere auch auf unebenem Terrain, zu empfehlen. Deshalb bestehe beim Kläger eine erhebliche Gehbehinderung.

Nach Auswertung dieses Befundberichts wurde dem Kläger das Merkzeichen "G" zuerkannt. Das Sozialamt nahm einen Gesamtgrad der Behinderung von 100 an, der sich ausweislich der dieser Entscheidung zugrunde liegenden Gutachtlichen Stellungnahme vom 26. April 2016 aus einem Einzelgrad der Behinderung von 100 für die Blutungskrankheit des Klägers und von 20 für sein künstliches Kniegelenk rechts ergab. Diese Beurteilung hat der Kläger nicht beanstandet.

Diese dem Kläger attestierte Funktionsbeeinträchtigung ist entgegen seiner Auffassung nicht mit einer beidseitigen Amelie oder Phokomelie im Sinne der Ziffer II Nr. 3 Buchstabe b) VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO vergleichbar.

Die Vergleichbarkeit in Sinne dieser Regelung setzt (jedenfalls auch) voraus, dass sich die Funktionseinschränkung aus einem Krankheitsphänomen ergibt, das einer beidseitigen Amelie oder Phokomelie ähnelt. Dies ergibt sich aus einer Gesamtschau der drei Fallgruppen von Funktionsbeeinträchtigungen an den unteren Gliedmaßen, die die VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO in Ziffer II Nr. 3 Buchstaben b) bis d) regelt, gestützt durch den Wortlaut der Regelung ("vergleichbaren") und den Willen des Gesetzgebers zum teilweise wortgleichen § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG ("schwerbehinderte Menschen mit … beidseitiger Amelie oder Phokomelie oder vergleichbaren Funktionseinschränkungen").

Die auf eine beidseitige Amelie oder Phokomelie oder eine vergleichbare Funktionseinschränkung zugeschnittene Regelung in Buchstabe b) fordert weder ein Merkzeichen noch einen bestimmten Grad der Behinderung, weil die genannten körperlichen Einschränkungen typischerweise mit besonders schwerwiegenden Funktionsstörungen oder sogar einem völligen Ausfall der betroffenen Gliedmaßen verbunden sind. Geht es um die beidseitige Amelie oder Phokomelie der unteren Gliedmaßen, leuchtet das unmittelbar ein; soweit die oberen Gliedmaßen betroffen sind, wollte der Gesetzgeber den besonderen Bedürfnissen von Menschen mit solchen körperlichen Einschränkungen Rechnung tragen: Wenn die Füße die Funktion der Hände übernehmen, werden ihre Gelenke verstärkt beansprucht und müssen daher besonders geschont werden, z. B. durch Vermeiden längerer Wegstrecken.

Vgl. BT-Drs. 16/10534, S. 1, 6 f., zu § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG.

Die in Buchstaben c) und d) aufgeführten Fälle erfassen demgegenüber Funktionsstörungen an den unteren Gliedmaßen ohne das in Buchstabe b) genannte besondere Krankheitsphänomen und setzen sowohl das Merkzeichen "G" als auch einen bestimmten Grad der Behinderung gerade für diese Funktionsstörung voraus. Den Grundfall einer Funktionsstörung an den unteren Gliedmaßen ohne Hinzutreten weiterer Umstände regelt dabei Ziffer II Nr. 3 Buchstabe c) VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO, der einen auf diese Störung bezogenen Grad der Behinderung von wenigstens 80 voraussetzt. Ist der Grad der Behinderung geringer (mindestens 70), muss nach Buchstabe d) eine weitere Funktionsstörung hinzukommen.

Daraus folgt, dass die Bestimmung in Ziffer II Nr. 3 Buchstabe b) VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO keine Auffangregelung für alle sonstigen Fälle einer Funktionsstörung an den unteren Gliedmaßen ist, die weder mit dem Krankheitsphänomen der beidseitigen Amelie oder Phokomelie vergleichbar ist noch unter die Voraussetzungen von Ziffer II Nr. 3 Buchstaben c) und d) VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO fällt.

Unstreitig erfüllt der Kläger nicht die Voraussetzungen der Ziffer II Nr. 3 Buchstabe c) und d) VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO. Auch geht weder aus dem Befundbericht des Universitätsklinikums Bonn vom 14. Januar 2016 hervor noch ist sonst ersichtlich, dass die schwerwiegenden Erkrankungen des Klägers dem Krankheitsbild der beidseitigen Amelie oder Phokomelie vergleichbar sind oder sein könnten.

Aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt a. M. vom 5. Juni 2013- 4 K 4243/12.F - (NZV 2014, 191 = juris), dessen Erwägungen sich der Kläger offenbar zu eigen machen möchte, folgt bereits deswegen nichts anderes, weil dort der Fall eines Mannes zu entscheiden war, dessen Armlängen beidseits ca. ein 1/3 bis 1/2 der normalen Länge mit nicht regelgerechter Ausbildung beider Hände betrug. Dieses Krankheitsbild trifft auf den Kläger nicht zu.

2. Der der Sache nach geltend gemachte Zulassungsgrund des Verfahrensmangels gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO wegen einer behaupteten Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör liegt ebenfalls nicht vor.

Soweit der Kläger allgemein behauptet, das Verwaltungsgericht habe sich mit den Ausführungen seiner Klagebegründung vom 13. September 2016 nicht auseinandergesetzt, ist das Vorbringen nur pauschal und zeigt keine entscheidungserhebliche Gehörsverletzung auf.

Seine weitere Behauptung, das Verwaltungsgericht habe die vorgelegten ärztlichen Befundberichte (gemeint sind offenbar die Befundberichte vom 14. Januar 2016 und vom 19. Juli 2016) nicht gewürdigt, trifft dies nicht zu. Ausweislich des Tatbestands (S. 3 des Urteilsabdrucks) und der Entscheidungsgründe (S. 6 des Urteilsabdrucks) hat das Verwaltungsgericht diese Befunde zur Kenntnis genommen und bei seiner Entscheidungsfindung berücksichtigt. Tatsächlich macht der Kläger lediglich im Gewand der Gehörsrüge eine - nach dem Vorstehenden nicht anzunehmende - fehlerhafte Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts geltend.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG. Die Bedeutung der Sache ist nach der Rechtsprechung des Senats mit 500,- EUR ausreichend bewertet.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 6 Satz 3 GKG).

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