Verwaltungsgericht Gelsenkirchen v. 16.04.2018: Zur Rechtmäßigkeit der Anordnung von Auskünften über Fahrpersonal und Fahrzeuge nach dem Fahrpersonalgesetz

Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Beschluss vom 16.04.2018 - 7 L 3044/17) hat entschieden:

Die durch die Aufsichtsbehörde nach dem Fahrpersonalgesetz vorgenommene Anordnung der Vorlage (verschriftlichter) Auskünfte über das beschäftigte Fahrpersonal und die im Unternehmen eingesetzten Fahrzeuge ist voraussichtlich rechtmäßig.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Fahrpersonal
und
Fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge

Tenor:

1. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird auf Kosten des Antragstellers abgelehnt.

2. Der Streitwert wird auf 2.500,00 € festgesetzt.

Gründe:

1. Der sinngemäß gestellte Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage 7 K 10840/17 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 21. August 2017 anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist zulässig. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung ‑ VwGO ‑ kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung u.a. in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nr. 3, in denen die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage kraft Bundesrechts entfällt, ganz oder teilweise anordnen. Im vorliegenden Fall entfaltet die Klage des Antragstellers gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 21. August 2017 (Datum des vom Antragsteller mit der Klage- und Antragsschrift vorgelegten Bescheides) kraft Bundesrechts keine aufschiebende Wirkung, § 5 Abs. 3 des Fahrpersonalgesetzes ‑ FPersG ‑. Ferner kann das Gericht der Hauptsache nach § 112 Satz 2 des Justizgesetzes NRW ‑ JustG NRW ‑ i.V.m. § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auf Antrag die aufschiebende Wirkung im Falle des § 112 Satz 1 JustG NRW ganz oder teilweise anordnen. Nach § 112 Satz 1 JustG NRW haben Rechtsbehelfe, die sich gegen Maßnahmen einer Vollzugsbehörde in der Verwaltungsvollstreckung richten, keine aufschiebende Wirkung. Die Zwangsgeldandrohungen in der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 21. August 2017 sind Maßnahmen einer Vollzugsbehörde in der Verwaltungsvollstreckung.

Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung ("kann") fällt zulasten des Antragstellers aus. Die Ordnungsverfügung vom 21. August 2017, mit welcher dem Antragsteller die Erteilung von im Tenor des Bescheides näher umschriebenen Auskünften und die Vorlage bestimmter Unterlagen bis zum 9. Oktober 2017 aufgegeben wurde, ist rechtmäßig und verletzt den Antragsteller nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsgrundlage für Gliederungspunkt A des Bescheides ist § 4 Abs. 1a i.V.m. Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 FPersG. Nach § 4 Abs. 1a FPersG kann die Aufsichtsbehörde die erforderlichen Maßnahmen anordnen, die u.a. der Arbeitgeber zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz und den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten zu treffen hat. Gemäß § 4 Abs. 3 FPersG ist u.a. der Unternehmer verpflichtet, der zuständigen Behörde innerhalb einer von ihr festzusetzenden Frist die Auskünfte, die zur Ausführung der in Absatz 1 genannten Vorschriften erforderlich sind, wahrheitsgemäß und vollständig zu erteilen (Nr. 1) und die Unterlagen, die sich auf diese Angaben beziehen oder aus denen die Lohn- oder Gehaltszahlungen ersichtlich sind, zur Prüfung auszuhändigen oder einzusenden (Nr. 2). In Absatz 1 der Vorschrift sind als Vorschriften die Verordnungen (EG) Nr. 561/2006, (EU) Nr. 165/2014 und (EG) Nr. 2135/98, AETR (Europäisches Übereinkommen über die Arbeit des im internationalen Straßenverkehr beschäftigten Fahrpersonals) sowie das Fahrpersonalgesetz und die auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen genannt.

Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist der Anwendungsbereich des Fahrpersonalgesetzes vorliegend eröffnet. Das Fahrpersonalgesetz gilt für die Beschäftigung und für die Tätigkeit des Fahrpersonals von Kraftfahrzeugen sowie von Straßenbahnen, soweit sie am Verkehr auf öffentlichen Straßen teilnehmen (§ 1 Abs. 1 FPersG). Soweit das Fahrpersonalgesetz den Begriff der Beschäftigung des Fahrpersonals verwendet, betrifft dies den Unternehmer in seiner Eigenschaft als Arbeitgeber.

Vgl. Hamm/Ball/Fütterer, Fahrpersonalrecht, Personenbeförderung auf Straße und Schiene, 4. Auflage, 2016, § 1 FPersG, Rn. 3.

Es ist nicht erkennbar, dass der Betrieb des Antragstellers nicht dem Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 FPersG unterfällt. Wie der Antragsteller selbst angibt, betreibt er unter der im Rubrum angegebenen Anschrift ein Lebensmittellager und in C. , H. , X. und F. Filialen, in denen die Produkte verkauft werden. Die Waren werden auch mit von ihm eingesetzten Fahrzeugen von dem C1. Lebensmittellager in die Filialen transportiert. Insoweit beschäftigt der Antragsteller Personal, welches die Güter auf öffentlichen Straßen zu den Filialen transportiert.

Es spricht nichts dafür, dass einer der Ausnahmetatbestände des § 1 Abs. 2 FPersG einschlägig ist.

Ebenso wenig greift - wie der Antragsteller meint - der Ausnahmetatbestand des § 18 Abs. 1 Nr. 6 der Verordnung zur Durchführung des Fahrpersonalgesetzes ‑ FPersV ‑ ein. Nach § 18 Abs. 1 Nr. 6 FPersV werden nach Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 und nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 im Geltungsbereich des Fahrpersonalgesetzes Fahrzeuge, die im Umkreis von 100 Kilometern vom Standort des Unternehmens zur Güterbeförderung mit Druckerdgas-, Flüssiggas- oder Elektroantrieb verwendet werden und deren zulässige Höchstmasse einschließlich Anhänger oder Sattelanhänger 7,5 Tonnen nicht übersteigt, von der Anwendung der Artikel 5 bis 9 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 und der Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 165/2014 ausgenommen. Dass für sämtliche vom Antragsteller zum Transport der in seinen Filialen in C. , H. , X. und F. verkauften Lebensmittel eingesetzten Fahrzeuge alle Voraussetzungen dieses Ausnahmetatbestands vorliegen, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Der Antragsteller hat nur vorgetragen, dass die von ihm eingesetzten Fahrzeuge lediglich in einem Umkreis von 100 km um das in C. befindliche Lebensmittellager Güter befördern und die Fahrzeuge ein zulässiges Höchstgewicht von 7,5 Tonnen nicht überschreiten. Diese Umstände treffen auch auf das von der Polizei C. am 6. März 2017 kontrollierte Fahrzeug des Antragstellers, dessen Kontrolle den Anlass für die Überprüfung des Betriebs des Antragstellers durch den Antragsgegner gegeben hatte, zu. Dieses Fahrzeug verfügte über ein zulässiges Höchstgewicht von lediglich 7,49 Tonnen. Es ist jedoch weder vorgetragen noch ersichtlich, dass sämtliche der vom Antragsteller zur Güterbeförderung eingesetzten Fahrzeuge über einen Druckerdgas-, Flüssiggas- oder Elektroantrieb verfügen. Dies wäre jedoch ebenfalls notwendige Voraussetzung für das Eingreifen des vom Antragsteller geltend gemachten Ausnahmetatbestandes.

Die Voraussetzungen der Rechtsgrundlage des § 4 Abs. 1a i.V.m. Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 FPersG liegen vor. Wie sich aus den Gesetzesmaterialien zu dieser Regelung ergibt, war es gerade die Zielrichtung des Gesetzgebers, für die Aufsichtsbehörden eine Anordnungsbefugnis zu schaffen, um gegenüber den an der Beförderungskette beteiligten Unternehmen aufsichtlich tätig werden zu können.

Vgl. zur Einführung des § 4 Abs. 1a FPersG: BR-Drs. 16/04, S. 13 und BT-Drs. 15/2538, S. 10.

Dies schließt auch die Aufforderung zur Erteilung von Auskünften (und zur Vorlage von Unterlagen) ein.

Eine sich aus dem Fahrpersonalgesetz ergebende Pflicht i.S.d. § 4 Abs. 1a FPersG ist in § 4 Abs. 3 FPersG statuiert. Dieser regelt die Auskunftspflicht (Nr. 1) und die Pflicht zur Aushändigung von Unterlagen (Nr. 2).

Die unter Gliederungspunkt A 1 und 2 der Ordnungsverfügung getroffenen Maßnahmen, eine näher spezifizierte Liste der im öffentlichen Straßenverkehr eingesetzten Fahrzeuge sowie der Mitglieder des Fahrpersonals zu übersenden, sind nicht zu beanstanden. Nach § 4 Abs. 3 S. 1 FPersG ist unter anderem der Unternehmer verpflichtet, der zuständigen Behörde innerhalb einer von ihr festzusetzenden Frist die Auskünfte, die zur Ausführung der in § 4 Abs. 1 Nr. 1 FPersG genannten Vorschriften erforderlich sind, wahrheitsgemäß und vollständig zu erteilen (Nr. 1).

Es handelt sich dabei vorliegend um geforderte (verschriftlichte) Auskünfte, die zur Ausführung der in § 4 Abs. 1 FPersG genannten Vorschriften erforderlich sind.

Der Antragsteller ist als Unternehmer der richtige Adressat der Anordnung.

Auch die Ermessensausübung, die nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar ist, erweist sich nicht als fehlerhaft (vgl. § 114 VwGO), und ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, insbesondere das Übermaßverbot, ist nicht erkennbar. Der Antragsgegner handelt insoweit im Rahmen der Aufgaben als Aufsichtsbehörde zur Überwachung der Ausführung des Fahrpersonalrechts im Sinne des § 4 Abs. 1 FPersG unter Ausübung pflichtgemäßen Ermessens. Die Aufsichtsbehörde kann demnach routinemäßig oder - wie hier - anlassbezogen Maßnahmen treffen.

Die verschriftlichten Auskünfte dienen dem Zweck, die Einhaltung der Lenk- und Ruhezeiten überprüfen zu können. Die Abfrage, welche der Fahrzeuge des Antragstellers eingesetzt werden, zielt darauf ab zu klären, für welche Fahrzeuge des Antragstellers der Anwendungsbereich welcher Rechtsvorschrift im Sinne des § 4 Abs. 1 FPersG konkret eröffnet ist.

Die Abfrage, welche Personen der Antragsteller als Fahrpersonal beschäftigt, zielt darauf ab zu klären, welche Personen nach dem Fahrpersonalrecht Sozialvorschriften sowie insbesondere Lenk- und Ruhezeiten einzuhalten haben, hierüber Aufzeichnungen zu führen haben und für welche Personen Unterlagen hierüber auf Verlangen vorzulegen sind. Auch das Verlangen, bei Aushilfsfahrern zusätzlich den Namen und Anschriften des Hauptarbeitgebers anzugeben, ist nicht zu beanstanden. Die Pflichten über Lenk- und Ruhezeiten gelten arbeitgeberübergreifend.

Vor dem Hintergrund der aktenkundigen Feststellungen bei der polizeilichen Kontrolle (Verdacht, dass das kontrollierte Fahrzeug oft ohne Fahrerkarte bewegt werde) ist eine - hier anlassbezogene - Überprüfung verhältnismäßig.

Die unter Gliederungspunkt A 3. der Ordnungsverfügung getroffene Maßnahme, mit der die Vorlage näher aufgezählter lückenloser Arbeitszeitnachweise gefordert wird, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Voraussetzungen der Rechtsgrundlage des § 4 Abs. 1a i.V.m. Abs. 3 S. 1 Nr. 2 i.V.m. Abs. 1 FPersG liegen vor. Nach § 4 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 FPersG hat der Unternehmer u.a. Unterlagen, die sich auf Angaben über die Einhaltung der in § 4 Abs. 1 FPersG genannten Vorschriften beziehen, zur Prüfung auszuhändigen, einzusenden oder (bei automatischer Speicherung nach Satz 11 bzw. Satz 12 der Vorschrift) zur Verfügung zu stellen (Nr. 2).

Nach verständiger Würdigung und unter Einbeziehung der Begründung des Bescheides ist Gliederungspunkt A 3. der Ordnungsverfügung denklogisch so auszulegen und zu verstehen, dass die unter a. bis g. vorzulegenden Unterlagen in Bezug auf das jeweilige Fahrzeug nicht kumulativ, sondern alternativ, mithin "soweit vorhanden" vorzulegen sind. Es liegt demgegenüber fern, dass der Antragsgegner die Vorlage nicht vorhandener Unterlagen und damit etwas Unmögliches verlangen wollte. Vorliegend ist es für die Frage der Rechtmäßigkeit der Anordnung zur Vorlage der Unterlagen nach den Buchstaben a. bis g. unerheblich, ob der Antragsteller zur Aufzeichnung in der jeweiligen Form verpflichtet gewesen ist, mithin ob die einzelnen Fahrzeuge den einschlägigen Verordnungen, insbesondere Verordnung (EG) Nr. 561/2006 und (EU) Nr. 165/2014, unterliegen und sie daher mit entsprechenden Geräten auszustatten wären. Es kommt vielmehr maßgeblich darauf an, ob und mit welchem (etwa analogen oder digitalen) EG-Kontrollgerät ein Fahrzeug - tatsächlich - ausgestattet ist,

vgl. etwa zu § 1 Abs. 7 FPersV Hamm/Ball/Fütterer, Fahrpersonalrecht, Personenbeförderung auf Straße und Schiene, 4. Auflage, 2016, § 1 FPersV, Rn. 26,

und welche Aufzeichnungen - tatsächlich - erfolgt sind. Nur diese soll der Antragsteller vorlegen. Zu derartigen Unterlagen zählen auch Schaublätter bzw. Sicherungsdateien der EG-Kontrollgeräte sowie Aufzeichnungen nach § 1 Abs. 6 oder § 20 FPersV.

Ermessensfehler sind insoweit nicht ersichtlich. Die Aufforderung zur Vorlage der Unterlagen ist insbesondere verhältnismäßig. Vor dem Hintergrund, dass die Verfügung so zu verstehen ist, dass nur die Unterlagen - soweit vorhanden - vorzulegen sind, ist die Anordnung nicht übermäßig belastend für den Antragsteller.

Die unter Gliederungspunkt A 4. der Ordnungsverfügung getroffene Maßnahme, die nach Gliederungspunkt A 3. vorzulegenden Schaublätter und Aufzeichnungen nach Fahrzeugen oder Fahrern fortlaufend zu sortieren bzw. die unter A 3. b. und 3. c. genannten Sicherungsdateien auf einem sicheren Datenträger verschlüsselungsfrei vorzulegen, ist ebenfalls materiell rechtmäßig. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Die Art der Übermittlung in fortlaufende Sortierung dient der Übersichtlichkeit im Interesse einer effektiven Bearbeitung, da nur bei vollständiger, nachvollziehbarer, unversehrter und zurechenbarer Dokumentation gewährleistet ist, dass alle relevanten Lenk-, Ruhe-und Arbeitszeiten bekannt werden. Die Aufforderung zur Einreichung der Dateien in verschlüsselungsfreier Form sowie auf sicherem Datenträger dient dazu, die technischen Voraussetzungen für die Auswertung der Daten sicherzustellen. Auch insoweit kann ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht erkannt werden.

Die unter Gliederungspunkt A insgesamt getroffene Anordnung ist auch hinsichtlich des Überprüfungszeitraums von drei Monaten (1. Dezember 2016 bis 28. Februar 2017) sowie der gesetzten Frist von etwa einem Monat ermessensfehlerfrei, insbesondere verhältnismäßig.

Die Androhung des jeweiligen Zwangsgeldes unter Gliederungspunkt B basiert auf §§ 63, 60, 55 und 57 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVG NRW - und ist weder der Höhe nach noch hinsichtlich der gesetzten Vorlagefrist zu beanstanden.

Dass das Interesse des Antragstellers, wenigstens bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens von der Erfüllung der Auskunfts- und Vorlageverpflichtung verschont zu bleiben, aus anderen Gründen Vorrang gegenüber dem öffentlichen Interesse am Vollzug der Ordnungsverfügung genießt, ist nicht festzustellen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

2. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes und bemisst sich nach dem Auffangstreitwert, welcher im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren ist.

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Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_gelsenkirchen/j2018/7_L_3044_17_Beschluss_20180416.html - DE:VGGE:2018:0416.7L3044.17.00

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