Oberverwaltungsgericht Bremen v. 13.12.2022: Gehwegparken

Das Oberverwaltungsgericht Bremen (Urteil vom 13.12.2022 - 1 LC 64/22) hat entschieden:

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsge-

richts der Freien Hansestadt Bremen - 5. Kammer - vom 11. Novem-

ber 2021 dahingehend abgeändert, dass eine erneute Entscheidung

über den Antrag der Kläger vom 4. Dezember 2018 unter Beachtung

der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts zu erfolgen

hat.

Im Übrigen werden die Berufungen zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge tragen die Kläger zu

1. - 4. jeweils zu 1/12, die Klägerin zu 5. zu 1/6 und die Beklagte zu

1/2.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jewei-

lige Vollstreckungsschuldner darf die Zwangsvollstreckung durch

Sicherheitsleistung i.H.v. 110% des vollstreckbaren Betrages ab-

wenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der

Vollstreckung Sicherheit i.H.v. 110% des jeweils zu vollstreckenden

Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

gez. Prof. Sperlich

gez. Dr. Koch

gez. Till

Tatbestand:

Die Kläger begehren ein straßenverkehrsbehördliches Einschreiten gegen eine in be-

stimmten Straßen bestehende Praxis des aufgesetzten Parkens auf den Gehwegen ohne

dies gestattende Verkehrszeichen.

Die Kläger sind bzw. waren Eigentümer und Bewohner von Häusern in der M-Straße, der

B-Straße und der T-Straße in Bremen. Es handelt sich um Einbahnstraßen, deren Fahr-

bahnen zwischen 5,00 und 5,50 m breit sind und die mit beidseitig vorhandenen Gehwegen

zwischen 1,75 und 2,00 m versehen sind. In den Straßen wird seit Jahren auf beiden Stra-

ßenseiten nahezu durchgehend aufgesetzt auf den Gehwegen geparkt. Verkehrszeichen,

die Regelungen zum Halten und Parken treffen, sind in den Straßen nicht angeordnet. Die

3

Kläger zu 3. und 4. leben mittlerweile nicht mehr in der B-Straße, suchen ihr dortiges ehe-

maliges Wohnhaus aber noch regelmäßig zum Zwecke des Besuchs von Kindern und En-

kelkindern bzw. der Nutzung dort noch vorhandener Büroräumlichkeiten auf.

2016 wandte sich der Kläger zu 1. an das Amt für Straßen und Verkehr und das damalige

Stadtamt (Verkehrsüberwachung, später Ordnungsamt) und bat um ein Vorgehen gegen

das Gehwegparken in seiner Straße. Die Situation in der Straße werde für Fußgänger,

insbesondere für Kinder durch das aufgesetzte Parken immer unerträglicher. Ordnungsbe-

hördlich werde nur in seltenen Fällen eingeschritten. Es bedürfe verkehrslenkender Rege-

lungen, um den Gemeingebrauch der Fußgänger zu gewährleisten. Das Amt für Straßen

und Verkehr teilte daraufhin mit, dass es sich beim aufgesetzten Parken um ein Überwa-

chungsproblem handele und die Straßenverkehrsbehörde für die Verkehrsüberwachung

nicht zuständig sei. Durch die Straßenverkehrsbehörde aufzustellende Verkehrszeichen

und -einrichtungen kämen hingegen nicht in Betracht.

Eine im Februar 2018 erhobene Fachaufsichtsbeschwerde an den Senator für Inneres in

seiner Zuständigkeit für das Ordnungsamt blieb ebenfalls erfolglos. Der Senator ging da-

von aus, dass ein Durchkommen auf den Fußwegen auch mit Kinderwagen möglich und

ein Ausweichen auf die Fahrbahn nicht erforderlich sei. Die Situation sei im Vergleich zu

anderen Straßen komfortabel und verkehrssicher. Das Nichteingreifen der Verkehrsüber-

wachung sei vor dem Hintergrund des im Ordnungswidrigkeitenrecht geltenden Opportu-

nitätsprinzips nicht zu beanstanden. Bei Verkehrsbehinderungen sei es dem Kläger unbe-

nommen, sich an das Ordnungsamt oder die Polizei zu wenden.

Am 04.12.2018 beantragten die Kläger zu 1. bis 4. bei der Straßenverkehrsbehörde, ge-

eignete und wirksame Maßnahmen gegen das Parken auf den Gehwegen in den streitge-

genständlichen Straßen zu ergreifen. Das Amt für Straßen und Verkehr müsse aufgrund

seiner Zuständigkeit für die Ausführung der Straßenverkehrs-Ordnung und der Untätigkeit

des Senators für Inneres einschreiten. Nach der Straßenverkehrs-Ordnung sei das Parken

auf Gehwegen grundsätzlich verboten. Dies diene dem Schutz der Benutzer der Gehwege.

Fußgänger müssten die Gehwege benutzen, Kraftfahrzeuge die Fahrbahn. Das aufge-

setzte Gehwegparken greife in das Grundrecht der Fußgänger aus Art. 2 Abs. 1 GG ein.

Dies werde durch Vorschriften wie § 2 Abs. 1 und § 12 Abs. 4 und 4a StVO konkretisiert,

die Schutznormcharakter hätten. Das Gehwegparken behindere die Kläger ständig und

dauerhaft. Es verblieben lediglich Restgehwegbreiten von 1,20 m bzw. 0,90 m. Dies ge-

nüge nicht, um ungehindert nebeneinander zu gehen, sich zu begegnen oder als Kind Rad

fahren zu können. Entsprechendes gelte für Rollstuhlfahrer. Die städtebaulich für Gehwege

zu veranschlagende Breite von mindestens 1,80 m werde erheblich unterschritten. Daher

4

sei das Entschließungsermessen der Behörde auf Null reduziert. Es stehe ihr aber ein

Auswahlermessen zu. Sie könne Verwaltungsanordnungen erlassen, Parkflächen formell

ausweisen, oder mit Hilfe des Senators für Inneres Bußgelder verhängen und rechtswidrig

abgestellte Kraftfahrzeuge abschleppen lassen. Im Januar 2019 schloss sich die Klägerin

zu 5. dem Antrag der übrigen Kläger an und verwies auf deren Ausführungen.

In einer "informatorischen Rückmeldung" wies die Straßenverkehrsbehörde darauf hin,

dass die Befugnisse zur Gefahrenabwehr beim Ordnungsamt sowie dem kommunalen

Ordnungsdienst angesiedelt seien. Dass sich diese ein Ermessen vorbehielten, führe nicht

dazu, dass Alternativmaßnahmen durch die Straßenverkehrsbehörde vorzunehmen seien.

Die Kläger erwiderten, die Straßenverkehrsbehörde sei nicht in einer Funktion der Gefah-

renabwehr nach § 67, § 67a BremPolG a.F. angerufen worden, sondern um straßenver-

kehrsrechtliche Regelungen verwaltungsvollstreckungsrechtlich zu vollziehen. Klarstel-

lende Verkehrszeichen könnten mit Zustimmung der obersten Landesbehörde angeordnet

werden.

Mit Bescheid vom 27.05.2019 lehnte die Straßenverkehrsbehörde den Antrag auf ein Ein-

schreiten ab. Für sie bestehe kein weiterer Handlungsspielraum. Auch die senatorische

Behörde als oberste Straßenverkehrsbehörde sehe kein Erfordernis für eine Beschilde-

rung. Eine Abstimmung zwischen Innen- und Verkehrsressort habe ergeben, dass über die

bestehende Verwaltungspraxis hinaus keine Maßnahmen ergriffen werden müssten.

Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Senator für Umwelt, Bau und Verkehr mit

Widerspruchsbescheid vom 12.08.2019, den Klägern zugestellt am 14.08.2019 zurück. Für

die Kontrolle der Einhaltung der Verkehrsregeln, die Parkraumüberwachung und die An-

wendung von Verwaltungszwang seien Polizei und Ordnungsamt zuständig. § 45 StVO

regele abschließend, unter welchen Voraussetzungen die Straßenverkehrsbehörde tätig

werden dürfe. Verkehrszeichen seien danach nicht anzuordnen. Es gelte "So viele Ver-

kehrszeichen wie nötig, so wenig wie möglich". Zudem sei davon auszugehen, dass die

Parkvorschriften bekannt seien und dennoch verkehrsordnungswidrig geparkt werde.

Pfähle und Poller seien keine Verkehrseinrichtungen und deshalb nicht von der Straßen-

verkehrsbehörde anzuordnen.

Die Kläger haben am 16.09.2019, einem Montag, Klage beim Verwaltungsgericht erhoben

und ihr bisheriges Vorbringen vertieft. Klagegegenstand sei das der Straßenverkehrsbe-

hörde zustehende Entschließungsermessen. Sie müsse geeignet erscheinende Maßnah-

men ergreifen und diese evaluieren. Die Herrichtung von Gehwegen und ihre Bestimmung

zur Benutzung durch Fußgänger stelle eine in ihre Zuständigkeit fallende Regelung dar.

5

Mangels akuter Notsituation sähen die Polizeibehörden regelmäßig keine Notwendigkeit

für ein Vorgehen im Sofortvollzug. Auch nach dem "Erlass für das Abschleppen und Ver-

wahren von Kraftfahrzeugen durch die Polizei Bremen und die Verkehrsüberwachung des

Ordnungsamtes Bremen" vom 31.03.2021 sei von Polizei und Ordnungsamt keine Behe-

bung zu erwarten. Danach werde nur bei einer Unterschreitung der Restgehwegbreite von

1,50 m, und wenn die eingetretene Störung im Interesse einer reibungslosen Verkehrsab-

wicklung unaufschiebbar beseitigt werden müsse, eingeschritten. Ohnehin müsse eine

Restgehwegbreite von mindestens 1,80 m verbleiben. Da schutzwürdige Belange der Geh-

wegbenutzer betroffen seien und das Gehwegparken eindeutig rechtswidrig sei, sei das

Entschließungsermessen auf Null reduziert. Die Straßenverkehrsbehörde habe sich nicht

damit befasst, ob ein Anspruch auf Durchsetzung der Rechte der Kläger mittels Verwal-

tungszwang bestehe. Schließlich könnten Verkehrszeichen angeordnet werden, wenn ein

gesetzliches Parkverbot nicht hinreichend erkennbar sei oder nicht beachtet werde. Die

Kläger haben beantragt,

1. den Bescheid des Amtes für Straßen und Verkehr vom 27.05.2019 zum Aktenzei-

chen ... und den Widerspruchsbescheid des Senators für Umwelt, Bau und Verkehr

vom 12.08.2019 zum Aktenzeichen ... aufzuheben,

2. die Beklagte zu verpflichten,

a. innerhalb von drei Monaten Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet sind,

das regelmäßige Parken auf den Gehwegen in den Straßen M-Straße in

Bremen (Kläger zu 1. und 2.), B-Straße in Bremen (Kläger zu 3. und 4.) und

T-Straße in Bremen (Klägerin zu 5.) zu unterbinden,

b. die Wirksamkeit der Maßnahmen nach drei Monaten zu evaluieren,

c. bei unzureichender Wirkung innerhalb von zwei Monaten weitere Maßnah-

men zu ergreifen und

d. in diesem Turnus fortzufahren, bis das Ziel, das regelmäßige Parken auf

den Gehwegen in den oben genannten Straßen zu unterbinden, dauerhaft

erreicht wird,

3. hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung

des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat zur Begründung auf den Widerspruchsbescheid verwiesen und ergänzend vorge-

tragen, dass die Voraussetzungen des § 11 Abs. 2 BremVwVG für das Abschleppen im

6

Sofortvollzug nicht vorlägen, da die festgestellten Parkverstöße kein ordnungsbehördliches

Eingreifen geböten. Es verbleibe eine ausreichende Restbreite von Fahrbahn und Geh-

weg. Lehnten Polizei und Ordnungsamt hier eine Ahndung ab, müsse die Straßenverkehrs-

behörde keine Verwaltungszwangsmaßnahmen mit derselben Zielrichtung in Betracht zie-

hen. Die Schwerpunktsetzung in der Überwachung des ruhenden Verkehrs aufgrund be-

schränkter personeller Kapazitäten werde oft missverstanden. Eine hundertprozentige

Überwachung könne nicht gewährleistet werden.

Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte mit Urteil vom 11.11.2022 unter Aufhebung des

Ausgangs- und des Widerspruchsbescheides verpflichtet, die Kläger unter Beachtung sei-

ner Rechtsauffassung neu zu bescheiden. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Der

Antrag zu 1. sei unzulässig, da einem isolierten Anfechtungsantrag das Rechtsschutzbe-

dürfnis fehle. Dem Antrag zu 2. fehle es an der nötigen Spruchreife. Der hilfsweise Antrag

zu 3. sei als Verpflichtungsklage statthaft. Die in Betracht kommenden Maßnahmen hätten

zwar nur zum Teil Verwaltungsaktqualität, durch die Ablehnung mit förmlichem Bescheid

sei der Ablehnung schlicht hoheitlichen Handelns jedoch die Gestalt eines Verwaltungsak-

tes gegeben worden. Die Kläger seien klagebefugt. Ein Anspruch auf Einschreiten könne

sich aus § 45 StVO, § 10 BremPolG und § 11 BremVwVG ergeben, jeweils in Verbindung

mit einem möglicherweise individualschützenden Verbot aus § 12 Abs. 4 und 4a StVO. Auf

eine Beeinträchtigung von Kindern und Rollstuhlfahrern könnten sich die Kläger mangels

Zugehörigkeit zu diesen Gruppen nicht berufen. Sofern sie vorbeugenden Rechtsschutz

gegen künftig abgestellte Fahrzeuge begehrten, bestehe ein qualifiziertes Rechtsschutzin-

teresse.

Soweit die Klage zulässig sei, sei sie begründet. Anspruchsgrundlagen seien § 45 Abs. 1

i.V.m. Abs. 9 Satz 1 StVO, § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG und § 11 BremVwVG. Mit Aus-

nahme des Aufstellens von Pollern und Pfählen sei die Straßenverkehrsbehörde für die

begehrten Verwaltungs- und Realakte zuständig. Eine Gefahrenlage im Sinne des § 45

Abs. 1 i.V.m. Abs. 9 Satz 1 StVO liege in Form einer konkreten Gefahr für die Ordnung des

Verkehrs vor. Der Anordnung von Verkehrszeichen stehe nicht entgegen, dass sich das

Verbot des Gehwegparkens bereits aus § 12 Abs. 4 und 4a StVO ergebe. Im Falle fehlen-

der Bekanntheit oder Beachtung von Ge- und Verboten sei die Anordnung von Verkehrs-

zeichen dennoch möglich. Vorliegend könne etwa ein einseitiges Halteverbot angeordnet

werden. Auch die Voraussetzungen von § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG lägen vor. Das ver-

kehrsordnungswidrige Parken sei eine konkrete Gefahr für die Unverletzlichkeit der

Rechtsordnung. Hierauf ließen sich Anordnungen stützen, Fahrzeuge zu entfernen. Ein

7

Vorgehen im gestreckten Verwaltungsvollstreckungsverfahren scheide mangels vollstreck-

baren Verwaltungsaktes zwar aus, ein abgekürztes Vollstreckungsverfahren nach § 11

Abs. 2 BremVwVG sei aber möglich.

Ein Anspruch auf Einschreiten setze neben der Tatbestandsverwirklichung der Anspruchs-

grundlagen voraus, dass entweder die öffentlich-rechtlich geschützten Individualinteressen

des Rechtsschutzsuchenden als Schutzgüter der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs

durch Einwirkungen des Straßenverkehrs, die das nach allgemeiner Anschauung zumut-

bare Maß übersteigen, verletzt würden oder eine Norm, die ein bestimmtes Verhalten im

Straßenverkehr für unzulässig erkläre, regelmäßig missachtet werde und diese Norm Dritt-

schutz vermittle. Vorliegend vermittle jedenfalls § 12 Abs. 4 und 4a StVO Drittschutz zu-

gunsten der Kläger. Das Verbot des Gehwegparkens diene zwar primär der Allgemeinheit.

Dass auch der Schutz eines Interesses aller Fußgänger an ungestörter Gehwegnutzung

bezweckt werde, begründe noch keine drittschützende Wirkung. Die Anerkennung einer

drittschützenden Wirkung von § 12 Abs. 3 Nr. 3 StVO zeige aber, dass Parkvorschriften ab

einer bestimmten Beeinträchtigungsschwelle Drittschutz für Anwohner entfalten könnten.

Diese seien besonderes auf ein ungehindertes Passieren der Gehwege angewiesen. Auch

die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur StVO bringe in "§ 42 Richtzeichen, zu Zeichen

315 Parken auf Gehwegen" zum Ausdruck, dass § 12 Abs. 4 und 4a StVO auch dem

Schutz des ungehinderten Verkehrs von Fußgängern diene. Die Kläger machten als An-

wohner eine Beeinträchtigung des Verkehrs geltend, die zum von der Straßenverkehrs-

Ordnung geregelten öffentlichen Straßenverkehr gehöre und jedenfalls die Leichtigkeit des

Verkehrs beeinträchtige. Anwohner seien durch das Gehwegparken mitunter stärker be-

einträchtigt als durch die Nichtnutzbarkeit einer Garageneinfahrt. Zugleich diene das Ver-

bot dem Schutz der Nutzer vor Beeinträchtigungen ihrer körperlichen Unversehrtheit. Träte

die Verkehrsbehinderung flächendeckend ein und sei die rechtsschutzsuchende Person

hiermit wiederholt konfrontiert, sei eine drittschützende Wirkung von § 12 Abs. 4 und 4a

StVO anzunehmen. Das Entschließungsermessen sei auf Null reduziert. Es bestehe eine

quantitative Erheblichkeit, da die Anwohner durch seit Jahren mit der Funktionsbeeinträch-

tigung konfrontiert seien. Das Auswahlermessen sei nicht derart verengt. Zudem sei die

Beklagte zu einer Neubescheidung zu verpflichten, da sie fälschlich eine Zuständigkeit der

Straßenverkehrsbehörde für nicht auf § 45 StVO gestützte Maßnahmen verneint und auf

die unzutreffende Annahme abgestellt habe, die Parkvorschriften seien hinlänglich be-

kannt. Die Berufung wurde zugelassen.

Gegen das Urteil haben am 09.03.2022 die Beklagte (1 LC 64/22) und am 10.03.2022 die

Kläger (1 LC 66/22) Berufung eingelegt. Mit Beschluss vom 18.07.2022 hat der Senat die

Verfahren zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

8

Die Kläger sind der Auffassung, dass dem Klageantrag zu 1. als Anfechtungsklage nicht

das Rechtsschutzbedürfnis fehle. Die Aufhebung der Bescheide sei Voraussetzung, um

über die Anträge zu 2. und 3. zu entscheiden. Der Klageantrag zu 2. sei als allgemeine

Leistungsklage zulässig. Der Antrag sei hinreichend konkret. Angesichts der Benennung

einer Vielzahl infrage kommender Maßnahmen im angegriffenen Urteil könne das Vollstre-

ckungsgericht prüfen, ob die Verpflichtung erfüllt sei. Auch das Evaluationskonzept sei ein-

fach zu handhaben. Die Sache sei spruchreif, da die Klage die Auswahl der Maßnahmen

ausgeklammert habe. Das Verwaltungsgericht habe weitergehende Anordnungen treffen

und insbesondere eine Frist für die Neubescheidung und die Maßnahmen setzen müssen.

Die Kläger könnten sich als Eltern bzw. Großeltern auf eine Behinderung Rad fahrender

Kinder berufen. Das Verbot des Gehwegparkens und dessen drittschützende Wirkung er-

gebe sich bereits aus § 2 Abs. 1 StVO, der die Pflicht zur Fahrbahnbenutzung durch Fahr-

zeuge regele. Die drittschützende Wirkung erstrecke sich auf alle Fußgänger. Der Verstoß

führe zu einem Anspruch auf Einschreiten, auf die Intensität der Beeinträchtigung komme

es nicht an. Aus der Rechtsprechung sei abzuleiten, dass ein Fußgänger klagebefugt sei,

wenn die Straßenverkehrsbehörde seine Freiheit durch straßenverkehrsrechtliche Anord-

nungen einschränke. Ob er sich gegen eine behördliche Einschränkung wende oder

Schutz vor rechtswidriger Inanspruchnahme des Gehweges suche, mache in der Herlei-

tung eines rechtlichen Interesses aus seiner Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG kei-

nen Unterschied. § 2 Abs. 1 und § 25 Abs. 1 StVO regelten, dass Fahrzeuge die Fahrbahn

und Fußgänger die Gehwege nutzen müssten. Dadurch werde das von Art. 2 Abs. 1 GG

geschützte Interesse an freier Bewegung im Verkehr für die jeweilige Gruppe erweitert.

Das Verbot des Gehwegparkens diene dem Schutz von dessen Benutzern. Das Interesse

sich ohne rechtswidrige Beeinträchtigung durch andere Verkehrsteilnehmer im Verkehr zu

bewegen sei auch in Art. 2 Abs. 1 GG angelegt.

Die Kläger beantragen,

1. den Bescheid des Amtes für Straßen und Verkehr vom 27.05.2019 und den Wider-

spruchsbescheid des Senators für Umwelt, Bau und Verkehr vom 12.08.2019 auf-

zuheben, soweit es nicht schon durch das verwaltungsgerichtliche Urteil vom

11.11.2021 geschehen ist;

2. das Urteil des Verwaltungsgerichts Bremen vom 11.11.2021 dahingehend zu er-

gänzen, dass die Beklagte verurteilt bzw. verpflichtet wird,

a) innerhalb von drei Monaten Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet sind,

das regelmäßige Parken auf den Gehwegen in den Straßen M-Straße, B-

Straße und T-Straße in Bremen zu unterbinden;

9

b) die Wirksamkeit der Maßnahme nach drei Monaten zu evaluieren;

c) bei unzureichender Wirkung innerhalb von zwei Monaten weitere Maßnah-

men zu ergreifen;

d) in diesem Turnus fortzufahren, bis das Ziel, das regelmäßige Parken auf

den Gehwegen in den oben genannten Straßen zu unterbinden, dauerhaft

erreicht wird;

3. die im Urteil des Verwaltungsgerichts Bremen vom 11.11.2021 enthaltene Ver-

pflichtung der Beklagten, die Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des

Gerichts neu zu bescheiden, dahingehend zu ergänzen, dass die Beklagte in ihrer

Entscheidung über die im verwaltungsgerichtlichen Urteil enthaltenen Anforderun-

gen hinaus angemessene Ausführungs-, Evaluierungs- und weitere Ausführungs-

fristen für zu ergreifende geeignete Maßnahmen zur Beseitigung und Verhinderung

von regelmäßigem Gehwegparken gemäß dem Antrag zu Ziff. 2 aufzunehmen hat.

4. die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Bremen

vom 11.11.2021 die Klagen in vollem Umfang abzuweisen und

die Berufung der Kläger zurückzuweisen.

Der Klageantrag zu 1. sei unzulässig. Eine Verpflichtungsklage schließe eine Klage auf

Aufhebung der Ablehnung ein. Der Klageantrag zu 2. sei unstatthaft. Es handele sich nicht

um eine allgemeine Leistungsklage, da das Begehren in erster Linie auf den Erlass von

Verwaltungsakten gerichtet sei. Die Sache sei im Hinblick auf den Klageantrag zu 3. nicht

spruchhaft. Dem Gericht könne nicht "in die Feder zu diktiert" werden, welche Rechtsauf-

fassung es zu äußern habe. Es bestehe kein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis im Hin-

blick auf künftig abgestellte Kraftfahrzeuge, da regelmäßig auf dem Gehweg Parkende an-

hand der Kennzeichen ermittelt werden könnten, sei nachträglicher Rechtsschutz zumut-

bar. Es fehle an der Klagebefugnis. Die Grundstücke der Kläger seien durch Absenkungen

des Bordsteins, Poller und Fahrradbügel bzw. im Falle der Kläger zu 3. und 4. durch das

Abstellen eines Lastenrades zum Freihalten "ihres" Parkplatzes nicht vom Gehwegparken

betroffen. Auf eine Einschränkung ihres Erziehungsrechts könnten sich die Kläger ebenso

wenig berufen wie auf § 2 Abs. 1 StVO, der den Fahrzeugverkehr anspreche. § 12 Abs. 4

und 4a StVO schütze ausschließlich Interessen der Allgemeinheit. Aus der drittschützen-

den Wirkung des § 12 Abs. 3 Nr. 3 StVO könne keine Parallele gezogen werden. Die Aus-

und Zufahrt sei als Teil der Erschließung Bestandteil des grundrechtlich in Art. 14 Abs. 1

10

GG geschützten Eigentümerrechts. Die Kläger könnten ihre Grundstückszufahrten benut-

zen und auch zu Fuß auf die Grundstücke gelangen. Dabei sei die Situation verglichen mit

anderen Straßen mit Restgehwegbreiten von 1,20 m, 1,10 m bzw. 0,90 m günstig. Der

Bürgersteig vor dem eigenen Haus oder in der gesamten Straße sei in § 12 Abs. 4 bzw. 4a

StVO ebenso wenig individualisiert wie der Anwohner. Grundstückszufahrten seien hinge-

gen bestimmten Nutzern zugeordnet. Die Kläger würden auch nicht erheblich oder qualifi-

ziert beeinträchtigt. Das Verwaltungsgericht erkenne an, dass die Funktionsbeeinträchti-

gung des Gehwegs während der Fortbewegung für sich betrachtet geringfügig sei. Es fehl-

ten Feststellungen, seit wann die Kläger betroffen seien und ob sie von den "(Park-)Vortei-

len" auch profitierten. Der quantitative Ansatz des Verwaltungsgerichts verkenne, dass ein

bestimmter Komfort der Nutzbarkeit von Verkehrswegen kein Schutzgut der Straßenver-

kehrs-Ordnung sei. Eine geringfügige Beeinträchtigung durch parkende Fahrzeuge ent-

stehe Gehwegnutzern auch bei alltäglichen Wegen. Überdies sei das Entschließungser-

messen nicht auf Null reduziert. Ansonsten ergäbe sich eine "überholende Zuständigkeit"

der Straßenverkehrsbehörde gegenüber dem Ordnungsamt. Die Voraussetzungen der

vom Verwaltungsgericht geprüften Anspruchsgrundlagen lägen nicht vor. Zu § 45 Abs. 9

Satz 3 StVO, der auch für den ruhenden Verkehr gelte, habe es keine Feststellungen ge-

troffen. Es fehle für Verkehrszeichen mit nur deklaratorischem Inhalt zudem an einer zwin-

genden Erforderlichkeit (§ 45 Abs. 9 Satz 1 StVO). Eine Entfernungsanordnung, gestützt

auf § 10 BremPolG, scheitere an der im Vorfeld nicht bestimmbaren Verhältnismäßigkeit.

Gleiches gelte für Maßnahmen nach § 11 Abs. 2 BremVwVG. Selbst wenn § 12 Abs. 4 und

4a StVO drittschützend wären, erstrecke sich dies jedenfalls nicht auf alle Fußgänger.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Ge-

richtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufungen sind zulässig. Allerdings ist nur die Berufung der Beklagten zum Teil be-

gründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist abzuändern, soweit es für eine erneute

Entscheidung der Beklagten seine Rechtsansicht für verbindlich erklärt hat und dabei ins-

besondere von einer Reduzierung des Entschließungsermessens auf Null ausgegangen

ist.

I. Die Sachanträge der Kläger sind nur teilweise zulässig.

Klagegegenstand ist ihre Forderung, dass die Straßenverkehrsbehörde der Beklagten zur

Behebung der derzeit in den streitgegenständlichen Straßen bestehenden Situation des

11

verbotswidrigen Gehwegparkens tätig wird. Ihr Begehren auf Ergreifen von "Maßnahmen"

umfasst sowohl den Erlass von Verwaltungsakten als auch ein mögliches Tätigwerden

durch Realakte. Vor diesem Hintergrund ist die Klage hinsichtlich des Antrages zu 1. zu-

lässig (1.). Hinsichtlich des Antrages zu 2. ist sie unzulässig (2.), während das im Antrag

zu 3. enthaltene Neubescheidungsbegehren zulässig ist (3.).

1. Der Klagantrag zu 1. ist als Anfechtungsklage zulässig, soweit mit dem angegriffenen

Verwaltungsakt ein Einschreiten durch Realakte abgelehnt wurde. Zunächst liegt durch

den Bescheid vom 27.05.2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12.08.2019

sowohl nach der Form als auch nach dem - auf die rechtsverbindliche Ablehnung eines

Antrags gerichteten - materiellen Inhalt ein anfechtbarer Verwaltungsakt vor (vgl. VGH

BW, Urt. v. 01.06.1990 - 8 S 637/90, juris Rn. 21). Eine Klagebefugnis ist insoweit schon

deshalb gegeben, weil die Kläger Adressaten eines belastenden Verwaltungsaktes sind.

Der belastende Charakter ergibt sich bereits aus der für die Kläger bindenden Versagung

eines Anspruchs auf ein behördliches Einschreiten durch Realakt (vgl. Barczak, JuS 2018,

238, 243). Insoweit ist auch ein Rechtsschutzbedürfnis nicht von der Hand zu weisen, weil

den Klägern ansonsten gegebenenfalls die Bestandskraft des Ablehnungsbescheides ent-

gegengehalten werden könnte (vgl. R.P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Auflage

2022, § 42 Rn. 30 a.E.).

Soweit der Antrag zu 1. die im Ablehnungsbescheid enthaltene Zurückweisung eines Ein-

schreitens durch den Erlass von Verwaltungsakten betrifft, kommt ihm hingegen keine ei-

genständige Bedeutung zu, da das Aufhebungsbegehren bereits in dem in den Anträgen

zu 2. und 3. enthaltenen Verpflichtungsbegehren enthalten ist (vgl. BVerwG, Urt. v.

19.05.1987 - 1 C 13.84, juris Rn. 21; Sodan, in: Ders./Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018,

§ 42 Rn. 32). Hätte das Verpflichtungsbegehren Erfolg, würde die Ablehnung insoweit nicht

rechtsbeständig. Die mit dem Anfechtungsantrag verfolgte Aufhebung kann in diesem Fall

zwar deklaratorisch in den Tenor der stattgebenden Entscheidung aufgenommen werden,

einer solchen Tenorierung bedarf es aber nicht (siehe BVerwG, Urt. v. 06.09.1962 - VIII C

78.60, NJW 1963, 553, 554). Dass die Kläger dem Aufhebungsantrag in Bezug auf die

Ablehnung eines Einschreitens durch Verwaltungsakt über diese Rechtsfolge hinaus eine

eigenständige Bedeutung beimessen, ist nicht ersichtlich.

2. Der Klageantrag zu 2. ist unzulässig. Er ist zwar statthaft (a), aber nicht hinreichend

bestimmt (b).

12

a) Der Klageantrag zu 2. ist als Kombination einer allgemeinen Leistungsklage mit einer

Verpflichtungsklage statthaft. Eine fehlende Spruchreife kann dem nicht entgegengehalten

werden.

aa) Ein Anspruch auf Erlass eines Verwaltungsaktes ist mit der Verpflichtungsklage geltend

zu machen (siehe R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Auflage 2022, § 42

Rn. 10; Sennekamp, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, 5. Auflage 2021, § 42 Rn. 26).

Soweit Realakte gefordert werden, ist hingegen die allgemeine Leistungsklage einschlägig.

Mit ihr kann der Kläger die Vornahme solcher Maßnahmen begehren, die nicht im Erlass

von Verwaltungsakten liegen und aus diesem Grund nicht Streitgegenstand der Verpflich-

tungsklage sein können (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.02.1969 - I C 65.67, juris Rn. 34). Dem

Begehren der Kläger, "Maßnahmen zu ergreifen", könnte sowohl durch den Erlass von

Verwaltungsakten als auch durch die Ausführung von Realakten nachgekommen werden.

Insofern müssen beide Klagearten kombiniert werden, um das Klagebegehren vollständig

zu erfassen.

Eine ausschließliche Statthaftigkeit der Verpflichtungsklage folgt nicht daraus, dass der

Ausführung der begehrten Realakte zwingend eine Entscheidung durch Verwaltungsakt

hätte vorausgehen müssen, der wiederum Gegenstand einer Verpflichtungsklage hätte

sein müssen. Es liegt kein Fall vor, in dem das Fachrecht stets den Erlass eines derartigen

Verwaltungsaktes fordert (vgl. Stelkens, in: Ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018,

§ 35 Rn. 101; Sennekamp, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, 5. Auflage 2021, § 42

Rn. 39; R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Auflage 2022, § 42 Rn. 13; Sodan,

in: Ders./Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 42 Rn. 176, 155, 185, 186). Auch, dass etwa-

igen Realakten eine bewertende (Ermessens-)Entscheidung der Behörde vorausgehen

müsste, führt nicht dazu, dass stets von einer Verpflichtungsklage, gerichtet auf diese vo-

rausgehende Entscheidung, auszugehen wäre (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Auf-

lage 2022, § 42 Rn. 26; vgl. auch NdsOVG, Beschl. v. 09.03.1994 - 5 L 6725/93, juris Rn. 6

und Stelkens, in: Ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 35 Rn. 102). Da das Ver-

waltungshandeln häufig rechtlich determiniert ist, sagt die einer Maßnahme vorausge-

hende Prüfung der Rechtslage nichts über deren Einordnung in den Katalog der Hand-

lungsformen aus (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.1987 - 7 C 83.84, juris Rn. 10). Es bleibt also

auch dann dabei, dass ein Real- und nicht etwa ein Verwaltungsakt begehrt wird.

Dass die Beklagte ein Einschreiten insgesamt in Form eines Verwaltungsakts abgelehnt

hat, ändert daran nichts. Eine statthafte Verpflichtungsklage setzt voraus, dass die be-

gehrte Amtshandlung objektiv ein Verwaltungsakt ist. Dafür ist es ohne Belang, in welcher

13

Form die Behörde im Vorfeld des gerichtlichen Verfahrens über das entsprechende Be-

gehren entschieden hat (Schmidt-Kötters, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, 64. Ed.

01.10.2019, § 42 Rn. 54 f.; a.A. OVG RhPf, Urt. v. 07.08.2008 - 7 A 10419/08, juris Rn. 18).

Die Ablehnung eines Antrages auf die Vornahme von Realakten durch Verwaltungsakt

führt lediglich dazu, dass zusätzlich zu einer allgemeinen Leistungsklage eine Anfech-

tungsklage erhoben werden muss (vgl. VGH BW, Urt. v. 01.06.1990 - 8 S 637/90, juris

Rn. 19 ff.; R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Auflage 2022 § 42 Rn. 14; Pietz-

cker/Marsch, in: Schoch/Schneider, VerwR, 42. EL Februar 2022, § 42 Abs. 1 Rn. 32). Wa-

rum der Betroffene immer dann, wenn die Behörde die Vornahme des begehrten Realakts

mit einem Bescheid in der Rechtsform des Verwaltungsakts ablehnt, regelmäßig auch eine

stattgebende Entscheidung durch Verwaltungsakt beanspruchen "können" soll (so Happ,

in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 42 Rn. 26), erschließt sich nicht. Zudem ent-

spräche dies vorliegend nicht dem Klagebegehren, da die Kläger gerade keinen (weiteren)

an sich gerichteten Verwaltungsakt fordern.

bb) Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts kann dem Antrag auch nicht auf der

Ebene der Zulässigkeit entgegengehalten werden, dass ihm möglicherweise die nach

§ 113 Abs. 5 VwGO (analog) nötige Spruchreife fehlt. Es handelt sich bei dieser Anforde-

rung nicht um eine Frage der Statthaftigkeit der Klage, sondern von deren Begründetheit

(Hufen, VerwProzR, 8. Auflage 2011, § 26 Rn. 16 [S. 421]). Die Spruchreife einer Sache

ist eine der Voraussetzungen dafür, dass das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungs-

behörde ausspricht, die beanspruchte Amtshandlung vorzunehmen. Spruchreife bedeutet,

dass das Gericht zu einer abschließenden Entscheidung über den Erlass des Verwaltungs-

akts in der Lage ist (BVerwG, Beschl. v. 17.11.2015 - 4 B 35.15, juris Rn. 4). Folgt die

fehlende Spruchreife aus der Nichtaufklärbarkeit tatsächlicher Fragen kommt es zu einer

Entscheidung in der Sache unter Rückgriff auf die Grundsätze der materiellen Beweislast

(vgl. etwa OVG Bremen, Beschl. v. 26.11.2019 - 2 LA 48/18, juris Rn. 12, s.a. Decker, in:

Posser/Wolff, BeckOK VwGO, 63. Ed. 01.10.2022, § 113 Rn. 73). Zielt die begehrte Ver-

pflichtung auf ein Verwaltungshandeln mit Ermessens- oder Beurteilungsspielraum ab und

sind diese Spielräume nicht auf Null reduziert, ist ein Verpflichtungsantrag unbegründet

(vgl. Hufen, a.a.O., Rn. 16, 21 ff.). Es ist dann gegebenenfalls nach § 113 Abs. 5 Satz 2

VwGO (analog) zu verfahren und ein Bescheidungsurteil zu erlassen (Decker, ebd.).

b) Der Klageantrag zu 2. ist indes nicht hinreichend bestimmt. Das Erfordernis eines be-

stimmten Klageantrags ergibt sich aus § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Ihm muss mit der An-

tragstellung in der mündlichen Verhandlung (§ 103 Abs. 3 VwGO) genügt werden, ansons-

ten ist die Klage unzulässig (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.1998 - 11 A 44.97, juris Rn. 34). In

einem bestimmten Antrag, der aus sich selbst heraus verständlich sein muss, sind Art und

14

Umfang des begehrten Rechtsschutzes zu benennen. Damit wird der Streitgegenstand

festgelegt und der Rahmen der gerichtlichen Entscheidungsbefugnis abgesteckt sowie

dem Beklagten eine präzise Verteidigung erlaubt. Schließlich soll aus einem dem Klage-

antrag stattgebenden Urteil eine Zwangsvollstreckung zu erwarten sein, die das Vollstre-

ckungsverfahren nicht unter Fortsetzung des Streits mit Sachfragen überfrachtet. Welche

Anforderungen sich hieraus ergeben, hängt von den Besonderheiten des jeweiligen mate-

riellen Rechts und den Umständen des Einzelfalles ab (BVerwG Urt. v. 05.09.2013 - 7 C

21.12, juris Rn. 54).

Das von den Klägern beantragte Ergreifen "geeigneter Maßnahmen" gegen das "regelmä-

ßige" Gehwegparken genügt den Bestimmtheitsanforderungen nicht. Die sich im Falle ei-

nes Klageerfolgs für die Beklagte ergebenden Handlungspflichten werden hieraus nicht

hinreichend klar erkennbar. Zwar kann es in Fällen, in denen ein Erfolg geschuldet ist,

genügen, dass ein Kläger lediglich diesen Erfolg als Klageziel angibt, während die Wahl

der geeigneten Maßnahmen Sache des Schuldners bleibt (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.09.2013

- 7 C 21.12, juris Rn. 55; vgl. ferner BayVGH, Urt. v. 30.06.2021 - 8 B 20.1833, juris Rn. 24).

Zudem kann auch ein Verweis auf "geeignete" Maßnahmen unter Umständen ausreichen,

um die entsprechenden Handlungspflichten hinreichend klar erkennbar zu machen. Dies

gilt etwa dann, wenn sich diese Maßnahmen unter Berücksichtigung der (Urteils-)Begrün-

dung ermitteln lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.2020 - 6 C 7.19, juris Rn. 21). Vorliegend

ist aber zunächst zu beachten, dass die Beklagte selbst im Falle eines bestehenden An-

spruchs auf ein Einschreiten keinen Erfolg schuldet, sondern nur ein pflichtgemäßes Ent-

scheiden über die Ergreifung von Maßnahmen, die Regelungen zum Verbot des Gehweg-

parkens durchzusetzen. Die geltend gemachte Störung geht weder unmittelbar von ihr aus,

noch ist ihr das Verhalten der Verursachenden zuzurechnen. Zugleich kommen für ein Vor-

gehen - wie auch die Kläger annehmen - eine Vielzahl von Maßnahmen in Betracht.

Ob ergriffene Mittel "geeignet" im Sinne des Klageantrages sind, müsste nach der inneren

Systematik des Klageantrages zu 2. anhand eines Abgleichs mit dem dort genannten Ziel

ermittelt werden. Dieses liegt in der Unterbindung des "regelmäßigen" Gehwegparkens.

Ein Rückgriff auf die Definition der aus der Verhältnismäßigkeitsprüfung bekannten Kate-

gorie der Geeignetheit einer Maßnahme scheidet daher aus. Insofern würde es - wie all-

gemein im Ordnungsrecht - für eine Eignung genügen, dass eine Maßnahme ex-ante be-

trachtet zur Zielerreichung überhaupt beitragen kann (vgl. Ullrich, in: Möstl/Weiner,

BeckOK Pol. u. OrdR. Nds., 25. Ed. 01.11.2022, § 4 NPOG Rn. 25, 29). Dies würde der

Verwendung des Kriteriums der Geeignetheit einer Maßnahme im Kontext des Klagean-

trages nicht gerecht, der ausdrücklich auf eine nachträglich zu erfolgende Wirksamkeits-

prüfung abstellt. Dass das Verwaltungsgericht Maßnahmen angesprochen hat, die im

15

Sinne der Verhältnismäßigkeitsprüfung "geeignet" wären, gegen die Parksituation vorzu-

gehen, vermag daher die Bestimmtheit des Klageantrages nicht zu belegen.

Da es dem von den Klägern zur Beschreibung des zu unterbindenden Zustandes ver-

wandte Kriterium der "Regelmäßigkeit" an einer hinreichenden Bestimmtheit fehlt, bleibt

zudem auch der zu erreichende Erfolg unklar. Ein einmal im Monat festgestelltes Gehweg-

parken wäre im Wortsinne ebenso "regelmäßig" wie ein wöchentliches oder tägliches Geh-

wegparken. Auch wäre eine Regelmäßigkeit anzunehmen, wenn zwar "nur" gelegentlich,

dafür aber wiederkehrend zu festen Zeiten entsprechend geparkt würde. Die Prüfung,

wann eine "Regelmäßigkeit" erreicht wäre, die der Erreichung des Erfolges entgegensteht

und damit die Geeignetheit ergriffener Maßnahmen in Frage stellt, würde im Vollstre-

ckungsverfahren im Ergebnis dazu führen, dass dort erneut der Sachstreit ausgetragen

werden müsste, ob ein Einschreiten in der dann konkret eingetretenen Situation verpflich-

tend ist oder nicht. Es ist auch nicht Aufgabe des Gerichts, dem Erfordernis der Vollstre-

ckungsfähigkeit des Klageantrages derart Rechnung zu tragen, dass es selbst eine Defini-

tion des zu erreichenden Erfolges oder der Geeignetheit von Maßnahmen erarbeitetet, die

dann zudem von dem abweichen könnte, was die Kläger sich hierunter vorgestellt haben

mögen. Ebenso wenig ist das Gericht gehalten, anstelle der Kläger - die dies vorliegend

ausdrücklich unterlassen haben - in seinem Urteil die in Betracht zu ziehenden Maßnah-

men verbindlich und abschließend zu konkretisieren, um so ihrem Antrag eine hinrei-

chende Bestimmtheit zu verschaffen.

3. Die Klage ist hingegen zulässig, soweit die Kläger in ihrem Klageantrag zu 3. im Ergebnis

eine Neubescheidung ihres Antrages auf behördliches Einschreiten verlangen.

a) Da der geltend gemachte Neubescheidungsanspruch ebenso wie der im Antrag zu 2.

sowohl auf ein Einschreiten durch Verwaltungsakt als auch auf ein Einschreiten durch Re-

alakte abzielt, ist eine Kombination aus einer jeweils auf eine Neubescheidung ausgerich-

teten Verpflichtungs- und allgemeinen Leistungsklage statthaft (vgl. zur Möglichkeit eines

Bescheidungsurteils im Rahmen der allgemeinen Leistungsklage BVerwG, Beschl. v.

13.01.2021 - 2 B 21.20, juris Rn. 10; ThürOVG, Urt. v. 10.07.2015 - 3 KO 565/13, juris

Rn. 119; Riese, in: Schoch/Schneider, VerwR, 43. EL August 2022, § 113 Rn. 196).

b) Die Kläger sind klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Dieser ist, soweit die Klage

den Erlass von Verwaltungsakten betrifft, unmittelbar und, soweit es eine allgemeine Leis-

tungsklage betrifft, entsprechend anzuwenden (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.09.2013 - 7 C

21.12, juris Rn. 18). Wird ein Anspruch auf behördliches Einschreiten gegen Dritte geltend

gemacht, darf nicht von vornherein ausgeschlossen sein, dass die als Anspruchsgrundlage

16

heranziehbare Eingriffsnorm zumindest auch den individuellen Interessen des Klägers zu

dienen bestimmt ist (vgl. Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider, 42. EL, § 42 Abs. 2 VwGO

Rn. 53, 71, 89). Es sind keine überspannten Anforderungen zu stellen. Es fehlt nur dann

an der Klagebefugnis, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise

subjektive Rechte des Rechtsschutzsuchenden verletzt sein können (vgl. BVerwG, Urt. v.

07.05.1996 - 1 C 10.9, juris Rn. 22; Urt. v. 28.11.2007 - 6 C 42.06, juris Rn. 11). Hängt die

Klagebefugnis davon ab, ob eine Vorschrift drittschützende Wirkung hat, reicht es für die

Bejahung der Klagebefugnis aus, wenn diese Frage noch nicht abschließend geklärt ist

(vgl. BVerwG, Urt. v. 07.05.1996 - 1 C 10.95, juris Rn. 22).

Es ist jedenfalls möglich, dass die Kläger ein Eingreifen der Straßenverkehrsbehörde ge-

gen die in den streitgegenständlichen Straßen bestehende Praxis des aufgesetzten Geh-

wegparkens verlangen können. Als grundsätzlich zur Abhilfe geeignete und zumindest

auch individualschützende Normen kommen § 45 Abs. 1, Abs. 9 Satz 1 StVO und § 10

Abs. 1 Satz 1 BremPolG, jeweils in Verbindung mit § 12 Abs. 4 und 4a StVO, sowie § 11

BremVwVG i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG und § 12 Abs. 4 und 4a StVO in Betracht.

Nach § 45 Abs. 1 StVO kann die Straßenverkehrsbehörde straßenverkehrsrechtliche An-

ordnungen treffen, während ihr ein Rückgriff auf die Generalklausel des § 10 Abs. 1 Brem-

PolG die Möglichkeit zum Erlass von (sonstigen) Verwaltungsakten und zur Vornahme von

Realakten gewährt (vgl. Worms/Gusy, in: Möstl/Kugelmann, BeckOK Pol.- u. OrdR. NRW,

24. Ed. 15.01.2023, § 8 Rn. 114). Ob daneben § 44 Abs. 1 StVO über die Zuweisung der

sachlichen Zuständigkeit hinaus eine spezielle verkehrsrechtliche Generalklausel enthält,

kann dahinstehen (vgl. Laub, SVR 2022, 249, 250). Schließlich kann die Straßenverkehrs-

behörde auf der Grundlage des § 11 BremVwVG Maßnahmen der Verwaltungsvollstre-

ckung ergreifen. Soweit ein Vorgehen im Rahmen des Rechts der Ordnungswidrigkeiten

angedacht werden könnte, scheidet ein Anspruch offensichtlich aus, da die Zuständigkeit

für deren Verfolgung bei den Ortspolizeibehörden liegt (§ 26 Abs. 1 StVG i.V.m. § 1 der

Verordnung über die Zuständigkeit für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrig-

keiten nach den § 23, § 24 und § 24a des Straßenverkehrsgesetzes vom 21.07.1980

(Brem.GBl. 1980, S. 229), zuletzt geändert durch Verordnung vom 14.07.2009 (Brem.GBl.

S. 281)), während die Kläger ein Einschreiten der Straßenverkehrsbehörde verlangen.

§ 45 Abs. 1 Satz 1 StVO kann Einzelnen einen auf ermessensfehlerfreie Entschließung

der Behörde beschränkten Anspruch auf Einschreiten gegen rechtswidriges Verkehrsver-

halten Dritter oder verkehrsrechtswidrige Zustände vermitteln, wenn durch dieses Verhal-

ten ihre öffentlich-rechtlich geschützte Interessen beeinflusst werden (stRspr., siehe nur

BVerwG, Urt. v. 26.09.2002 - 3 C 9.02, juris Rn. 8 m.w.N.). Als derart geschütztes Interesse

17

kommt das aus § 12 Abs. 4 und 4a StVO abzuleitende grundsätzliche Verbot des Gehweg-

parkens in Betracht. Die Frage eines drittschützenden Charakters dieser Vorschrift ist in

der höchst- und obergerichtlichen Rechtsprechung noch nicht erörtert worden. Es sind

keine Gründe ersichtlich, von vornherein auszuschließen, dass das Verbot des Gehweg-

parkens nicht jedenfalls auch dazu dient, im subjektiven Interesse des einzelnen Fußgän-

gers und damit auch der Kläger die Nutzbarkeit des Gehwegs sicherzustellen.

§ 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG erlaubt es den Polizeibehörden, zur Abwehr von Gefahren

für die öffentliche Sicherheit notwendige Maßnahmen zu treffen. Diese polizeiliche Gene-

ralklausel dient, wie § 45 StVO und andere polizei- und ordnungsrechtliche Ermächtigun-

gen, der Effektivierung der staatlichen Schutzpflichten gegenüber dem Bürger. Ein Dritt-

schutz kann sich aus ihr ergeben, wenn sich die Gefahr für die öffentliche Sicherheit gerade

auch dadurch ergibt, dass Individualrechtsgüter gefährdet sind (vgl. Goldhammer, in: Mö-

stl/Schwabenbauer, BeckOK PolR. Bay., 20. Ed. 01.10.2022, PAG Art. 5 Rn. 71; So-

dan/Ziekow, Grundkurs ÖffR., 5. Auflage 2012, § 71 Rn. 12; vgl. auch Wahl/Schütz, in:

Schoch/Schneider, VerwR, 43. EL. August 2022, § 42 Abs. 2 VwGO Rn. 89). Durch das

gegen § 12 Abs. 4 und 4a StVO verstoßende Parken wird das Schutzgut der öffentlichen

Sicherheit in Gestalt der Unverletzlichkeit der Rechtsordnung (vgl. § 2 Nr. 2 BremPolG)

betroffen. Da dieses Verbot möglicherweise drittschützend ist, kann ein Anspruch jeden-

falls auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über ein Einschreiten nicht von vorneher-

ein ausgeschlossen werden.

Aus § 11 BremVwVG kann ein Anspruch auf ein Einschreiten im Wege der Einleitung von

Vollstreckungsmaßnahmen (oder zumindest einer ermessensfehlerfreien Entscheidung

hierüber) folgen, soweit sich auch aus der einer etwaigen Vollstreckung zugrundeliegenden

behördlichen Befugnis eine derartige Pflicht ergibt. § 11 BremVwVG setzt - wie das Ver-

waltungsvollstreckungsrecht insgesamt - das Verwaltungsverfahren fort und dient dazu,

Ansprüche eines Hoheitsträgers durchzusetzen (vgl. Klomfaß, in: App/Wettlaufer/Klomfaß,

Praxishandbuch Verwaltungsvollstreckungsrecht, 7. Auflage 2022, Kap. 1 Rn. 1 [S. 3]). Da-

mit dient die Norm in dem Maße (auch) individuellen Interessen, als ein zu vollstreckender

Anspruch deren Schutz dient. Ein von drittschützenden Befugnisnormen wie § 10 Abs. 1

Satz 1 BremPolG losgelöster Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung kann

sich aus dem Verwaltungsvollstreckungsrecht hingegen nicht ergeben. Ansonsten wären

auch Befugnisse, die ausschließlich im öffentlichen Interesse bestehen, deren Durchset-

zung aber im Wege der Verwaltungsvollstreckung erfolgt, über den "Umweg" des Vollstre-

ckungsrechts drittschützend.

18

Der Einwand der Beklagten, der Klagebefugnis stehe entgegen, dass die an den Grund-

stücken der Kläger angrenzenden Gehwege frei von aufgesetzt geparkten Fahrzeugen

seien, greift nicht durch. Den Klägern geht es um die Nutzbarkeit der Gehwege in den

streitgegenständlichen Straßen insgesamt. Dass dies von der möglicherweise individual-

schützenden Wirkung der genannten Normen in Verbindung mit § 12 Abs. 4 und 4a StVO

umfasst wird, ist nicht von vornherein ausgeschlossen.

c) Ob die Klage als Fall des vorbeugenden Rechtsschutzes anzusehen ist, weil die Kläger

mit ihr auch ein Einschreiten gegen erst zukünftig abgestellte Kraftfahrzeuge begehren,

erscheint fraglich. Insofern ist zunächst festzustellen, dass sich jede Klage auf behördli-

ches Einschreiten zwingend auf ein zukünftiges Handeln bezieht. Zudem geht es vorlie-

gend nicht um einzelne konkrete Parkvorgänge, sondern um eine sich ständig wiederho-

lende und damit aktualisierende Belastung, die typisch für Fälle ist, in denen ein Betroffener

sich gegen das verkehrswidrige Verhalten Dritter wendet (vgl. etwa BayVGH, Urt. v.

28.09.2011 - 11 B 11.910, juris). Ungeachtet dessen liegen die Voraussetzungen für die

Zulässigkeit eines vorbeugenden Rechtsschutzes vor. Ein zu forderndes besonders schüt-

zenswertes Interesse an der Gewährung gerichtlichen Rechtschutzes ergibt sich vorlie-

gend daraus, dass ein Verweis auf nachgängigen Rechtsschutz für die Kläger mit unzu-

mutbaren Nachteilen verbunden wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.09.2008 - 3 C 35.07, juris

Rn. 26). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, ist die Situation dadurch

geprägt, dass sich die konkreten Parkverstöße regelmäßig relativ kurzfristig erledigen. So-

weit die Beklagte im Berufungsverfahren angeführt hat, die Kläger könnten sich "jederzeit"

an das zuständige Ordnungsamt wenden, verkennt sie, dass dieses in der Vergangenheit

ein Einschreiten bereits abgelehnt hat und zudem der Straßenverkehrsbehörde auch an-

dere Möglichkeiten zur Verfügung stehen. Es ist für die Kläger auch nicht zumutbar, an-

stelle der Behörde eine entsprechende Überwachungstätigkeit, Autokennzeichen zu notie-

ren und dann die Verstöße zur Anzeige zu bringen (vgl. auch BayVGH, Urt. v. 28.09.2011

- 11 B 11.910, juris Rn. 35).

II. Die Kläger haben zwar einen Anspruch auf eine (erneute) ermessensfehlerfreie Ent-

scheidung über ihre Anträge auf ein Einschreiten durch die Straßenverkehrsbehörde (1.).

Eine Reduzierung des Entschließungsermessens der Beklagten auf Null besteht aber je-

denfalls derzeit nicht (2.).

1. Der Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über das Ergreifen von Maß-

nahmen gegen das aufgesetzte Gehwegparken in den streitgegenständlichen Straßen

ergibt sich aus § 45 Abs. 1 StVO, § 10 Abs. 1 BremPolG, jeweils in Verbindung mit § 12

19

Abs. 4 und 4a StVO sowie § 11 Abs. 2 BremVwVG in Verbindung mit § 10 Abs. 1 Brem-

PolG und § 12 Abs. 4 und 4a StVO.

Das Amt für Straßen und Verkehr ist für Maßnahmen auf Grundlage der genannten Nor-

men zuständig, soweit es um die Herbeiführung der Straßenverkehrs-Ordnung entspre-

chender Zustände geht (a)). Ihre materiellen Tatbestandsvoraussetzungen liegen vor, so-

weit sich dies in einem Verfahren gerichtet auf eine erneute Entscheidung über ein Begeh-

ren auf behördliches Einschreiten ermessen lässt (b)). Die Befugnisse dienen zudem in

der vorliegenden Konstellation jedenfalls auch rechtlich geschützten Interessen der Kläger

(c)). Die Straßenverkehrsbehörde muss daher ermessensfehlerfrei über ein Einschreiten

gegen das Gehwegparken in den Wohnstraßen der Kläger entscheiden. Daran fehlt es

bisher (d)).

a) Die sachliche Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde für ein ordnungsbehördliches

Einschreiten nach § 45 Abs. 1 StVO und § 10 Abs. 1 BremPolG wegen eines Verstoßes

gegen das Verbot des Gehwegparkens folgt aus § 44 Abs. 1 StVO. Danach ist sie für die

Ausführung der Straßenverkehrs-Ordnung zuständig, soweit nichts Anderes bestimmt ist.

Die allgemeine Zuständigkeit, Maßnahmen zur Einhaltung der Verhaltensvorschriften der

StVO zu treffen betrifft auch die Durchsetzung allgemeiner Verkehrsregeln, wie des § 12

StVO mit seinen Halte- und Parkverboten (Laub, SVR 2022, 249, 250). Ein Handeln zur

Ausführung der Verordnung im Sinne des § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO liegt auch vor, wenn

sich zwar das durchzusetzende Ver- oder Gebot aus der StVO ergibt, nicht aber die für ein

behördliches Einschreiten erforderliche Ermächtigungsgrundlage. Insofern ist es unerheb-

lich, ob die Straßenverkehrsbehörde zur Umsetzung des von den Klägern begehrten Ein-

schreitens auf § 45 Abs. 1 StVO zurückgreift oder auf die polizeiliche Generalklausel des

§ 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.10.2015 - 3 C 15.14, LS, juris Rn. 24;

VG Karlsruhe, Urt. 17.12.2018 - 1 K 4344/17, juris Rn. 49; siehe auch Laub, SVR 2022,

249, 250). Entscheidend ist, dass es in der Sache darum geht, Pflichten aus der StVO zur

Geltung zu verhelfen.

Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BremVwVG ist die Straßenverkehrsbehörde zudem sachlich zu-

ständig, soweit ein verwaltungsvollstreckungsrechtliches Vorgehen gegen das aufgesetzte

Gehwegparken in Betracht kommt. Demnach wird ein Verwaltungsakt von der Behörde

vollzogen, die ihn erlassen hat. Auf diesem Wege könnte die Straßenverkehrsbehörde

nicht nur z.B. im Rahmen eines Einschreitens gegen das Gehwegparken tatsächlich Weg-

fahranordnungen durchsetzen. Sie kann zudem Verwaltungszwang auch ohne vorausge-

henden Verwaltungsakt unter Rückgriff auf § 11 Abs. 2 Satz 1 BremVwVG anwenden. Zu-

ständige Vollstreckungsbehörde ist sie auch dann, da es insofern auf die Zuständigkeit der

20

Behörde ankommt, welche eine entsprechend durchzusetzende (fiktive) Grundverfügung

erlassen hätte (vgl. Lemke, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, 5. Auflage 2021, VwVG

§ 7 Rn. 1; Deusch/Burr, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 58. Ed. 01.04.2022,

VwVG § 6 Rn. 24).

b) Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 1 i.V.m. Abs. 9 Satz 1 StVO (aa)), des

§ 10 Abs. 1 BremPolG (bb)) und des § 11 Abs. 2 BremVwVG (cc)) liegen auch in materiel-

ler Hinsicht vor, soweit dies in einem auf ein Einschreiten gerichteten Verfahren relevant

ist.

aa) Die Voraussetzungen für die Anordnung nach § 45 Abs. 1 i.V.m. Abs. 9 Satz 1 StVO

liegen vor. Es besteht sowohl eine konkrete Gefahr für die dortigen Schutzgüter ((1)) als

auch eine zwingende Erforderlichkeit der Maßnahme ((2)). Einem Anspruch steht es auch

nicht entgegen, dass ein Einschreiten auf dieser Grundlage von vorneherein unter Verhält-

nismäßigkeitsgesichtspunkten ausscheiden müsste ((3)).

(1) Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung

bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des

Verkehrs beschränken oder verbieten. Notwendig ist eine konkrete Gefahr für das ge-

schützte Gut. Für deren Annahme genügt es, dass die konkrete Situation an einer be-

stimmten Stelle oder auf einer bestimmten Strecke einer Straße die Befürchtung nahelegt,

es könnten irgendwann in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit

Beeinträchtigungen eintreten (vgl. BVerwG, Beschl. v. 12.09.1995 - 11 B 23.95, juris Rn. 5,

Urt. v. 13.12.1979 - 7 C 46.78, juris Rn. 18). Mit dem Schutzgut der Sicherheit und Ordnung

des Verkehrs verwendet § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO die Ermächtigung des herkömmlichen

allgemeinen Polizeirechts, aus dem das Straßenverkehrsrecht hervorgegangen ist. Inso-

fern ist zur Auslegung des Begriffs der "Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs" auf den

Inhalt des dort üblichen Schutzguts der öffentlichen Sicherheit zurückzugreifen (vgl.

BVerwG, Urt. v. 13.12.1979 - 7 C 46.78, juris Rn. 22). Das Schutzgut der öffentlichen Si-

cherheit umfasst insbesondere die Unverletzlichkeit der Normen der Rechtsordnung (siehe

nur Graulich, in: Lisken/Denninger, Hdb. d. PolR., 7. Auflage 2021, Abschnitt E Rn. 89 so-

wie § 2 Nr. 2 BremPolG). Insofern besteht eine Überschneidung zwischen § 45 Abs. 1

Satz 1 und Satz 2 Nr. 5 StVO, nach der Maßnahmen nach Satz 1 auch zur Erhaltung der

öffentlichen Sicherheit möglich sind. Eine "Dopplung" der Eingriffsbefugnisse wird dadurch

nicht bewirkt, weil Satz 2 Nr. 5 nur für Einschränkungen des Verkehrs zur Anwendung

kommt, die nicht dem Verkehr selbst, sondern anderen Rechtsgütern und rechtlich ge-

schützten Interessen zugutekommen (ebenso Will, in: Dötsch/Koehl/Krenberger/Türpe,

21

BeckOK StVR, 18. Ed. 15.01.2023 § 45 Rn. 94; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 26.09.2002 - 3

C 9.02, juris Rn. 11).

Das aufgesetzte Parken in den streitgegenständlichen Straßen verstößt gegen das aus

§ 12 Abs. 4 und 4a StVO abzuleitende Verbot, Gehwege ohne spezielle Erlaubnis zum

Abstellen von Kraftfahrzeugen zu nutzen. Nach § 12 Abs. 4 Satz 1 StVO ist zum Parken

der rechte Seitenstreifen zu benutzen, wenn ein solcher vorhanden und ausreichend be-

festigt ist, sonst ist an den rechten Fahrbahnrand heranzufahren. Hieraus folgt, dass auf

Gehwegen nicht geparkt werden darf, soweit nicht im Einzelfall durch Zeichen 315 (§ 42

Abs. 4 StVO) oder Bodenmarkierung (§ 41 Abs. 3 Nr. 7 StVO) das Parken gestattet worden

ist oder ein besonderer Rechtfertigungsgrund vorliegt (vgl. Schubert, in: MüKo StVR,

1. Auflage 2016, StVO § 12 Rn. 97 ff.; Heß, in: Burmann/Heß/Hühnermann/Jahnke, StVR,

27. Auflage 2022, § 12 Rn. 57). Gegenteilige Ansichten finden im geltenden Recht keine

Stütze (BayObLG, Beschl. v. 30.01.1975 - 1 Ob OWi 2/75, BayObLGS1975, 10, 11). Es

besteht zudem die konkrete Gefahr, dass derartige Verstöße sich auch in der Zukunft fort-

setzen werden. Angesichts der Dauerhaftigkeit der Parksituation ist damit zu rechnen, dass

ohne ein Einschreiten der Beklagten in den betroffenen Straßen weiterhin flächendeckend

verbotswidrig auf den Gehwegen geparkt wird.

(2) Der Anordnung verkehrsregelnder Maßnahmen stünden die Anforderung des § 45

Abs. 9 Satz 1 StVO nicht entgegen. Danach sind Verkehrszeichen und Verkehrseinrich-

tungen nur dort anzuordnen, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend erfor-

derlich ist. Die zuständigen Behörden sollen bei der Anordnung von Verkehrszeichen rest-

riktiv verfahren und stets nach pflichtgemäßem Ermessen prüfen, ob die vorgesehene Re-

gelung durch Verkehrszeichen deshalb zwingend erforderlich ist, weil die allgemeinen und

besonderen Verhaltensregeln der Verordnung für einen sicheren und geordneten Ver-

kehrsablauf nicht ausreichen (BR-Drs. 374/97, 8). Dabei scheidet mangels Erforderlichkeit

im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO die Anordnung nur dort aus, wo die damit bezweck-

ten Wirkungen aufgrund der allgemeinen und besonderen Verhaltensregeln der Verord-

nung ohnehin erreicht werden (BVerwG, Beschl. v. 01.09.2017 - 3 B 50.16 -, juris Rn. 6 f.;

BayVGH, Beschl. v. 05.10.2022 - 11 ZB 22.157, juris Rn. 12). Dementsprechend können

auch Verkehrszeichen, die gesetzliche Regelungen lediglich wiedergeben, zwingend er-

forderlich sein, wenn die Regelungen nicht hinreichend erkennbar sind oder nicht hinrei-

chend beachtet werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.01.2019 - 3 C 7.17, juris Rn. 14; BayVGH,

Urt. v. 28.09.2011 - 11 B 11.910, juris Rn. 32 zu § 45 Abs. 9 StVO a.F.). Die erhöhten

Anforderungen des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO kommen nicht zur Anwendung. Sie gelten

22

nicht für Beschränkungen und Verbote, die den ruhenden Verkehr betreffen (BayVGH, Be-

schl. v. 19.04.2021 - 11 ZB 21.388, juris Rn. 11; Will, in: BeckOK StVR, 13. Ed. 15.10.2021,

StVO § 45 Rn. 384 ff., a.A. VG Stade, Urt. v. 04.06.2014 - 1 A 2664/12, juris Rn. 24).

Das allgemeine Verbot des Parkens auf Gehwegen wird in den streitgegenständlichen

Straßen offensichtlich nicht beachtet. Vor diesem Hintergrund stünde einer mit der entspre-

chenden Zielsetzung erfolgenden Anordnung von Verkehrszeichen im Sinne des § 39

StVO nichts entgegen.

(3) Im Rahmen der Prüfung eines Anspruchs auf ein behördliches Einschreiten genügt es

grundsätzlich, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Eingriffsermächtigung,

die im konkreten Fall individualschützend ist, vorliegen. Ist ein Einschreiten von dieser

Warte aus an sich möglich und verbleibt jedenfalls ein Auswahlermessen hinsichtlich der

dafür in Betracht kommenden Mittel, kommt es darüber hinaus nicht mehr darauf an, wel-

che davon im Einzelnen innerhalb der gesetzlichen Grenzen des Ermessens liegen, was

insbesondere die Frage der Verhältnismäßigkeit einer konkreten Maßnahme umfasst. Dies

zu beurteilen ist, wie die Prüfung der Zweckmäßigkeit der Maßnahme, zunächst Aufgabe

der Behörde im Rahmen ihrer Entscheidung über das Einschreiten.

Vorliegend ist auch nicht ersichtlich, dass im konkreten Fall auf der Grundlage des § 45

Abs. 1 Satz 1 StVO durch die Straßenverkehrsbehörde keine verhältnismäßigen Anord-

nungen ergehen könnten. Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss auch beim Erlass

straßenverkehrsrechtlicher Anordnungen entsprochen werden. So ist die Anordnung eines

bestimmten Verkehrszeichens dann nicht gerechtfertigt, wenn die Sicherheit und Ordnung

des Verkehrs durch weniger weitgehende Anordnungen gewährleistet werden kann. Unter

mehreren gleichwirksamen Anordnungen ist nach pflichtgemäßem Ermessen auszuwäh-

len, welche Anordnungen, sei es allein oder sei es in Verbindung mit mehreren, erlassen

werden sollen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 07.01.1974 - VII B 32.73, BeckRS 1974,

30429718). Dass dem nicht durch eine entsprechende Auswahl der zur Verfügung stehen-

den Regelungsmöglichkeiten entsprochen werden könnte, ist nicht ersichtlich.

In Betracht käme insofern jedenfalls die Einrichtung eines einseitigen Halteverbots (Zei-

chen 283 oder 286). Zwar würde damit - isoliert betrachtet - über das Verbot des Parkens

auf dem Gehweg hinausgegangen, soweit das Parken auf der Fahrbahn mitbetroffen wäre.

Anders als in Fällen, in denen auf den "überschießenden Inhalt" einer bestimmten Anord-

nung durch die Wahl einer anderen verzichtet werden könnte und dieser Inhalt zudem dazu

führen würde, dass ein straßenverkehrsrechtlich grundsätzlich erlaubtes Verhalten als Ne-

beneffekt ebenfalls verboten würde (vgl. zu einer solchen Konstellation BayVGH, Urt. v.

23

28.09.2011 - 11 B 11.910, juris Rn. 26 f.), könnte die Anordnung vorliegend dennoch ver-

hältnismäßig ergehen. Von der grundsätzlichen Eignung einer einseitigen Parkeinschrän-

kung ist jedenfalls derzeit auszugehen. Diese ist schon dann gegeben, wenn eine Maß-

nahme den Erfolg überhaupt zu erreichen vermag (Maurer/Waldhoff, Allg. VerwR, 20. Auf-

lage 2020, § 10 Rn. 51). In Bezug auf das aufgesetzte Parken auf der Fahrbahnseite, für

die ein Park- bzw. Halteverbot angeordnet würde, kann grundsätzlich davon ausgegange-

nen werden, dass sich die Verkehrsteilnehmer an dieses halten, womit auch das aufge-

setzte Parken insofern (mit-)unterbunden wäre. In Bezug auf die jeweils gegenüberlie-

gende Straßenseite folgt die Geeignetheit daraus, dass das aufgesetzte Parken in den

streitgegenständlichen Straßen offensichtlich vor dem Hintergrund erfolgt, dass bei beid-

seitiger Beparkung nur so eine in der Wahrnehmung der Parkenden ausreichende Rest-

fahrbahnbreite in der Fahrbahnmitte verbleibt. Würde, entsprechend einer etwaigen An-

ordnung, nur einseitig geparkt, entfiele die Notwendigkeit, aus diesem Grund einen Teil

des Gehweges zum Parken zu nutzen. Dass sich evtl. nicht alle Verkehrsteilnehmer durch

die Anordnung eines Halteverbots davon abhalten lassen werden, dieses und (gegebe-

nenfalls in der Folge) auch das Verbot des Gehwegparkens zu missachten, vermag vorlie-

gend die grundsätzliche Eignung der Maßnahme nicht in Frage zu stellen. Mangels entge-

genstehender Anhaltspunkte ist von einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit auszugehen,

dass ein entsprechendes Parkverbot beachtet wird und dadurch die Gehwege von Kraft-

fahrzeugen insgesamt freigehalten werden (vgl. BayVGH, Urt. 28.09.2011 - 11 B 11.910,

juris Rn. 38).

Die Maßnahme wäre auch erforderlich. Es sind keine milderen Anordnungsmöglichkeiten

zur Freihaltung der Gehwege ersichtlich, welche im Ergebnis nicht den Effekt eines einsei-

tigen Halteverbots hätten. Die Fahrbahnbreiten betragen in streitgegenständlichen Straßen

lediglich zwischen 5,00 und 5,50 m. Sie sind damit derart schmal, dass ohne Inanspruch-

nahme des Gehweges nicht gleichzeitig am linken und rechten Fahrbahnrand geparkt wer-

den kann, ohne die mindestens notwendige Durchfahrtsbreite von 3,05 m (vgl. VG Leipzig,

Urt. v. 05.10.2020 - 1 K 525/20, juris Rn. 24 m.w.N.; VG Bremen, Urt. v. 21.11.2019 - 5 K

1199/18, juris Rn. 25 m.w.N.) zu unterschreiten. Jede Regelung, die das bisher nicht lega-

lisierte aufgesetzte Parken auf einer Straßenseite erfolgreich unterbinden würde, würde

zugleich dazu führen, dass eine enge Straßenstelle im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 1 StVO

entstünde. Damit wäre das Halten am gegenüberliegenden Fahrbahnrand gesetzlich ver-

boten. Daran, dass eine solche Anordnung mit dem Ziel, die gesetzlich vorgesehene Lage

herbeizuführen, verhältnismäßig im engeren Sinne wäre, bestehen keine Zweifel. Insbe-

sondere steht dem kein schützenswertes Interesse der regelwidrig beidseitig parkenden

Verkehrsteilnehmer auf eine Erhaltung dieser Situation entgegen.

24

bb) Die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG liegen ebenfalls vor. Das auf-

gesetzte Gehwegparken stellt eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar, die

nach § 2 Nr. 2 BremPolG ausdrücklich die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung umfasst.

Die Verletzung des sich aus der Straßenverkehrs-Ordnung ergebenden Verbots begründet

zugleich einen Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit im polizei- und ordnungsrechtli-

chen Sinne (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.10.2015 - 3 C 15.14, juris Rn. 16). Es liegt auch eine

Gefahr im Sinne des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 2 Nr. 3 BremPolG vor. Nach § 2 Nr. 3a BremPolG

ist eine Gefahr eine Sachlage, bei der im einzelnen Falle die hinreichende Wahrscheinlich-

keit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit eintreten

wird, da bereits eine Störung eingetreten ist. Vorliegend ist angesichts der unbestrittenen

Dauerhaftigkeit der Parksituation mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit damit

zu rechnen, dass in den streitgegenständlichen Straßen auch in der Zukunft flächende-

ckend verbotswidrig auf den Gehwegen geparkt werden wird (vgl. auch oben).

Es sind zudem Maßnahmen denkbar, die gestützt auf diese Norm in verhältnismäßiger

Weise vorgenommen werden könnten. Insbesondere könnte die Straßenverkehrsbehörde

zur Durchsetzung des gesetzlichen Parkverbots Wegfahrgebote erlassen, deren Verhält-

nismäßigkeit keinen Bedenken ausgesetzt wäre. Sie würde lediglich durch Verwaltungsakt

eine Verhaltenspflicht begründen, die zur Wiederherstellung der gesetzlich vorgesehenen

Lage führen würde. Praktische Probleme, die sich zum einen daraus ergeben, dass die

Straßenverkehrsbehörde bisher keinen Außendienst unterhält und es zum anderen einer

Bekanntgabe an den Pflichtigen bedarf, stehen der grundsätzlichen Möglichkeit eines Ein-

schreitens auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel nicht entgegen.

cc) Grundsätzlich liegen auch die Voraussetzungen für die Durchführung von Abschlepp-

maßnahmen vor, die ihre Grundlage in § 11 Abs. 2 BremVwVG fänden, da es für ein ge-

strecktes Verwaltungsvollstreckungsverfahren nach § 11 Abs. 1 BremVwVG in der Regel

an einem vollstreckungsfähigen Verwaltungsakt und einer schriftlichen Androhung fehlen

dürfte. Es bestehen nach der Rechtsprechung des Senats keine grundsätzlichen Beden-

ken, im Hinblick auf die Zulässigkeit des Abschleppvorgangs auf den sogenannten Sofort-

vollzug nach § 11 Abs. 2 BremVwVG zurückzugreifen. Dies entspricht ohnehin der Situa-

tion bei Verkehrsverstößen, die auf einem unmittelbaren Verstoß gegen eine Vorschrift der

StVO beruhen, wie dem vorliegenden verbotswidrigen Gehwegparken (vgl. OVG Bremen,

Urt. v. 15.04.2014 - 1 A 104/12, juris Rn. 20 ff.).

Es ist nicht ersichtlich, dass die Anwendung des Zwangsmittels nicht in verhältnismäßiger

Weise erfolgen könnte. Dabei ist unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten im Falle der

Behinderung von anderen Verkehrsteilnehmern ein Abschleppen regelmäßig geboten (vgl.

25

BVerwG, Beschl. v. 18.02.2002 - 3 B 149.01, juris Rn. 4). Insofern kommt es nicht auf eine

konkrete Beeinträchtigung anderer Verkehrsteilnehmer an, sondern das Verhalten des Stö-

rers muss lediglich geeignet sein, zu Behinderungen der Sicherheit und Leichtigkeit des

Verkehrs zu führen (vgl. VGH BW, Urt. v. 07.02.2003 - 1 S 1248/02, juris Rn. 21). Eine

derartige Behinderung ist bereits gegeben, wenn Verkehrsflächen in ihrer Funktion beein-

trächtigt sind. Insgesamt dürfen die Nachteile, die mit einer Abschleppmaßnahme für den

Betroffenen verbunden sind, nicht außer Verhältnis zur bezweckten Behebung der Ver-

kehrsstörung stehen. Hierzu bedarf es einer Abwägung (OVG NRW, Beschl. v. 20.12.2012

- 5 A 2802/11, juris Rn. 3).

Vorliegend ist in allen streitgegenständlichen Straßen angesichts der verbleibenden Rest-

gehwegbreiten von einer erheblichen Funktionsbeeinträchtigung auszugehen (vgl. unten).

Zudem können, auch wenn dies allein eine Abschleppmaßnahme nicht rechtfertigen

könnte, ergänzend die Vorbildwirkung des fehlerhaften Verhaltens sowie der Gesichts-

punkt der Prävention vor künftigen Verstößen bzw. der Herbeiführung verkehrsordnungs-

gemäßer Zustände herangezogen werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.02.2002 - 3 B

149.01, juris Rn. 4). Insofern ist nicht ersichtlich, dass ein entsprechendes Vorgehen bei

Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit von vorneherein ausscheiden würde.

c) Die genannten Vorschriften begründen in Verbindung mit dem gesetzlichen Verbot des

Gehwegparkens einen individuellen Anspruch auf behördliches Einschreiten, soweit die

Nutzbarkeit der Gehwege in den streitgegenständlichen Wohnstraßen dadurch in unzu-

mutbarer Weise beeinträchtigt wird.

aa) Ob und wie die Straßenverkehrsbehörde von den dargestellten rechtlichen Möglichkei-

ten des Einschreitens Gebrauch macht, liegt grundsätzlich in ihrem Ermessen. Ein An-

spruch der Kläger auf fehlerfreie Ermessensausübung besteht nur, soweit die Befugnisse

zumindest auch deren individuellen Interessen zu dienen bestimmt sind (vgl. BVerwG, Urt.

v. 26.02.1993 - 8 C 20.92, juris Rn. 13; Detterbeck, Allg. VerwR, 17. Auflage 2019,

Rn. 392). Nach der Schutznormtheorie vermittelt eine Rechtsnorm Drittschutz, wenn sie

objektiv-rechtlichen Schutz enthält und in qualifizierter Weise auf schutzwürdige Interessen

eines erkennbar abgegrenzten Kreises Dritter Rücksicht zu nehmen ist (BVerwG, Urt. v.

25.02.1977 - IV C 22.75, juris Rn. 25; Urt. v. 06.10.1989 - 4 C 14.87, juris Rn. 14). Ein

solcher Drittschutz kann sich aus öffentlich-rechtlich geschützten Individualinteressen als

Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung des Verkehrs ergeben oder aus einer

Verbotsnorm, die Drittschutz vermittelt. Insofern bezwecken die genannten Eingriffsbefug-

nisse in dem Umfang (auch) den Schutz individueller Interessen, wie ihre Schutzgüter in-

dividualisiert sind und Gefahren für Rechte und Rechtsgüter einzelner umfassen (vgl.

26

Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider, 41. EL Juli 2021, VwGO § 42 Abs. 2 Rn. 89; speziell

zu § 45 Abs. 1 siehe BVerwG, Beschl. 02.08.1989 - 7 B 62.89, juris Rn. 2 und Urt. v.

04.06.1986 - 7 C 76.84, juris Rn. 10; zur polizeilichen Generalklausel Goldhammer, in: Mö-

stl/Schwabenbauer, BeckOK PolR. Bay., 20. Ed. 01.10.2022, PAG Art. 5 Rn. 71 und So-

dan/Ziekow, Grundkurs ÖffR, 5. Auflage 2012, § 71 Rn. 12). Es gehört dann zum Entschei-

dungsprogramm der Behörde, diese rechtlich geschützten Interessen bei der Ermes-

sensausübung zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Urt. v. 18.07.2005 - 2 BvR 2236/04, juris

Rn. 106). Dies gilt auch für die Befugnis des § 11 Abs. 2 BremVwVG, soweit auf diese in

Verbindung mit § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG zurückgegriffen werden könnte (vgl. oben).

Einen individuellen Anspruch auf behördliches Einschreiten vermitteln Vorschriften des öf-

fentlichen Rechts, die zumindest auch der Rücksichtnahme auf individuelle Interessen oder

deren Ausgleich untereinander dienen. Es bedarf jeweils der Klärung, ob sie ausschließlich

objektiv-rechtlichen Charakter haben oder (auch) dem Schutz individueller Interessen die-

nen und damit eine Rücksichtnahme auf Interessen Dritter gebieten. In der Regel lässt sich

dies - da der Normgeber nur in Ausnahmefällen derartige Rechte ausdrücklich statuiert -

erst durch eine Auslegung der Norm nach ihrem Sinn und Zweck ermitteln. Ob in der zu

prüfenden Bestimmung ausdrücklich ein fest "abgrenzbarer Kreis der Betroffenen" benannt

wird, ist daher nicht entscheidend. Es kommt vielmehr darauf an, ob sich aus individuali-

sierenden Tatbestandsmerkmalen ein Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der

Allgemeinheit unterscheidet (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.09.1986 - 4 C 8.84, juris Rn. 11 f.; Urt.

v. 28.11.2007 - 6 C 42/06, juris Rn. 11; s.a. BVerwG, Urt. v. 19.09.1986 - 4 C 8.84, juris

Rn. 12; R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Auflage 2022, § 42 Rn. 84).

bb) Im Bereich des Straßenverkehrsrechts ist grundsätzlich davon auszugehen, dass die

Normen auf den Schutz der Allgemeinheit und nicht auf die Wahrung der Interessen Ein-

zelner gerichtet sind. Der Einzelne kann jedoch auf dieser Grundlage einen Anspruch auf

ermessensfehlerfreie Entscheidung über ein verkehrsregelndes Einschreiten der Behörde

haben, wenn die Verletzung seiner öffentlich-rechtlich geschützten Individualinteressen,

insbesondere seiner Gesundheit und seines Eigentums in Betracht kommt (vgl. BVerwG,

Beschl. 02.08.1989 - 7 B 62/89, juris Rn. 2). Solche Individualinteressen sind von der

Rechtsprechung etwa bei der Einrichtung einer Bedarfsampel zum Zwecke des sicheren

Viehtriebs (BVerwG, Beschl. v. 03.07.1986 - 7 B 141.85, juris), zum Schutz der Straßen-

anwohner vor Verkehrslärm (BVerwG, Urt. v. 04.06.1986 - 7 C 76.84 juris), bei Behinde-

rung der Garagenbenutzung durch parkende Autos (BVerwG, Urt. v. 22.01.1971 - VII C

48.69, juris) oder bei Maßnahmen vor dem Haus eines Rollstuhlfahrers (OVG Saarland,

Beschl. v. 25.01.2002 - 9 Q 49/01, juris Rn. 6 ff.) anerkannt worden.

27

Ein Rückgriff auf das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 GG

als zu schützendes Recht scheidet vorliegend allerdings aus, da dessen Beeinträchtigung

nicht ersichtlich ist. Nach dem unstreitigen Vortrag beider Beteiligten sind die Gehwege in

den betroffenen Straßen durchaus noch nutzbar und nicht etwa regelmäßig über die ge-

samte Gehwegbreite mit Kraftfahrzeugen verstellt. Die von den Klägern vorgelegten Bilder

zeigen, dass jedenfalls regelmäßig ein Freiraum verbleibt, der es dem einzelnen Fußgän-

ger ermöglicht, den Gehweg zu nutzen. Eine Gefährdung der Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2

GG durch eine Notwendigkeit für die Kläger, auf die Straße zu treten, ist vor diesem Hin-

tergrund nicht festzustellen.

Das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit umfasst jedoch nicht nur die Grundrechte wie

körperliche Unversehrtheit und Eigentum. Vielmehr gehört dazu auch im Vorfeld der

Grundrechte der Schutz vor Einwirkungen des Straßenverkehrs, die das nach allgemeiner

Anschauung zumutbare Maß übersteigen. Soweit Normen des Straßenverkehrsrechts ge-

gen derartige grundrechtsgefährdende oder billigerweise nicht mehr zuzumutende Ver-

kehrseinwirkungen schützen wollen und die Kläger als Straßenanlieger diesen Schutz gel-

tend machen, kann ein öffentlich-rechtlicher Individualanspruch gegeben sein (vgl.

BVerwG, Urt. v. 04.06.1986 - 7 C 76.84, juris Rn. 10 zu § 45 StVO). Von Bedeutung für die

Bewertung der Zumutbarkeit ist dabei auch, ob der die Beeinträchtigung auslösende Ver-

kehr die betroffenen Straßen funktionsgerecht oder funktionswidrig in Anspruch nimmt

(OVG NRW, Beschl. v. 28.03.2018 - 8 A 1247/16, juris Rn. 42).

cc) § 12 Abs. 4 und 4a StVO zielen auch auf einen Schutz der Kläger vor unzumutbaren

Verkehrseinwirkungen durch das verbotswidrige Parken auf den streitgegenständlichen

Gehwegen.

(1) Wie die übrigen Regelungen zum Halten und Parken in § 12 StVO bezwecken die Park-

vorschriften in § 12 Abs. 4 und 4a StVO primär die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs

und dienen damit grundsätzlich dem Interesse der Allgemeinheit. Daraus, dass sie der Si-

cherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dienen (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.05.1992 - 3 C 3.90,

juris Rn. 1), folgt indes nicht, dass ausschließlich die Allgemeinheit geschützt werden soll.

Dem allgemeinen Verkehrsinteresse an einer sicheren und leichten Fortbewegung aller

Verkehrsteilnehmer wird durch die grundsätzliche Trennung von Fußverkehr und fließen-

dem Fahrzeugverkehr nach § 2 Abs. 1, § 25 StVO entsprochen. Dagegen dient das Verbot

des Gehwegparkens gemäß § 12 Abs. 4 und 4a StVO erkennbar den Interessen der Geh-

wegbenutzer (vgl. Bachmor/Quarch, in: Haus/Krumm/Quarch, Gesamtes Verkehrsrecht,

3. Auflage 2021, § 12 StVO Rn. 11). Durch dieses Verbot sollen die Interessen unter-

schiedlicher Gruppen von Verkehrsteilnehmern zugunsten der Gehwegnutzer zu einem

28

Ausgleich gebracht werden. Dementsprechend wird in der zivilgerichtlichen Rechtspre-

chung § 12 Abs. 4 und 4a StVO dahingehend verstanden, dass das Verbot des Gehweg-

parkens allein dem Schutz der Benutzer der Gehwege dient (siehe OLG Karlsruhe, Urt. v.

18.05.2012 - 9 U 128/11, juris Rn. 26; König, in: Hentschel/König/Dauer, StVR, 45. Auflage

2020, § 12 StVO, Rn. 55). Es geht nicht um die Interessen der Allgemeinheit an der Si-

cherheit und Ordnung des Verkehrs, sondern um die Durchsetzung der Interessen be-

stimmter Verkehrsteilnehmer, deren Berechtigung die Straßenverkehrs-Ordnung als

schutzwürdig anerkennt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.01.1971 - VII C 48.69, juris Rn. 15 f.).

Der Annahme einer - auch - individualschützenden Funktion des Verbots des Gehweg-

parkens steht nicht entgegen, dass nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts ein ge-

werbetreibender Straßenanlieger keinen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Ent-

scheidung über einen Antrag auf die Zulassung des Gehwegparkens hat (BVerwG, Beschl.

v. 13.06.1980 - VII C 32.77, juris). Vorliegend geht es nicht um die Einräumung einer

Rechtsposition, die die Straßenverkehrsordnung grundsätzlich nicht vorgesehen hat. Es

geht bei dem Schutz vor dem unerlaubten Parken auf Gehwegen vielmehr um die Durch-

setzung einer bestehenden, auch Rechte Dritter schützenden Verbotsnorm. Die Kläger be-

gehren - im Unterschied zur Fallkonstellation des Bundesverwaltungsgerichts - keine Aus-

nahme von der Verordnung, sondern vielmehr deren Beachtung.

Der individualschützende Gehalt des Verbots des Gehwegparkens ist jedoch auf den

Schutz vor unzumutbaren Beeinträchtigungen beschränkt. Die Auslegung des dem zugrun-

deliegenden Regelungsgefüges führt zu dem Ergebnis, dass Drittschutz nur zu gewähren

ist, wenn eine bestimmte Schwelle der Beeinträchtigungen erreicht wird. Es bedarf qualifi-

zierter Verstöße, die zu unzumutbaren Beeinträchtigungen führen (vgl. BVerwG, Urt. v.

19.09.1986 - 4 C 8.84, juris Rn. 13). Ungeachtet seines objektiv-rechtlichen Geltungsan-

spruchs besteht Drittschutz daher nur insoweit, als die Belange der Betroffenen in einer

qualifizierten und individualisierten Weise betroffen sind. Wann das der Fall ist, ist nach

den Umständen des Einzelfalls zu entscheiden (vgl. zum Wasserrecht BVerwG, Urt. v.

15.06.1987 - 4 C 56.83, juris Rn. 14).

Die in der StVO enthaltenen Regelungen sollen im Grundsatz einem allgemeinen Interesse

an der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs dienen. Auch wenn das Verbot des Geh-

wegparkens nur einen Teil der Verkehrsteilnehmer schützt, handelt es sich dennoch um

einen großen Personenkreis. Weiterhin obliegt die Durchsetzung der Regelungen der Stra-

ßenverkehrs-Ordnung grundsätzlich den zuständigen Behörden und ist nicht dem Einzel-

nen anheimgestellt. Vor diesem Hintergrund kann die individualschützende Funktion des

29

§ 12 Abs. 4 und 4a StVO nicht so verstanden werden, dass sie jenseits einer unzumutba-

ren Schwere der Beeinträchtigung gegeben wäre. Wie im Falle des § 45 Abs. 1 Satz 2

Nr. 3 StVO, welcher der Wohnbevölkerung grundsätzlich individuellen Schutz vor Lärm und

Abgasen vermittelt, genügen bloße Belästigungen nicht. Vielmehr bedarf es auch hier einer

Beeinträchtigung, die das nach allgemeiner Anschauung zumutbare Maß übersteigt (vgl.

zu § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO BVerwG, Urt. v. 04.06.1986 - 7 C 76.84, juris Rn. 10).

Auf die vorliegende Konstellation des verbotswidrigen Gehwegparkens bezogen, ist diese

Schwelle erreicht, wenn flächendeckend und dauerhaft eine für den Betroffenen unzumut-

bare Funktionsbeeinträchtigung des Gehweges eintritt.

(2) Eine unzumutbare Funktionsbeeinträchtigung des Gehweges liegt nicht bereits dann

vor, wenn überhaupt verbotswidrig auf dem Gehweg geparkt wird. Sie tritt aber auch nicht

erst dann ein, wenn eine Benutzung des Gehweges durch Fußgänger wegen der Gering-

fügigkeit der verbleibenden Gehwegbreite nicht mehr möglich ist.

In den aktuellen technischen Regelwerken werden Gehwegbreiten empfohlen, die in ihrer

Gesamtbreite vor allem auch der Barrierefreiheit hinreichend Rechnung tragen (vgl. Höltig,

NZV 2022, 220, 223). So nimmt etwa die Forschungsgesellschaft für Straßen- und Ver-

kehrswesen in ihren "Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt 06)" an, dass eine

Person mit Rollstuhl einen Breitenbedarf von 1,10 m und eine Person mit Kinderwagen

einen Breitenbedarf von 1,00 m hat (ebd., S. 19). In den "Empfehlungen für Fußverkehrs-

anlagen (EFA)", Ausgabe 2002, wird für einen Fußgänger eine nur für das Gehen benötigte

Breite von 80 cm angenommen. Hierzu sind zur Ermittlung der notwendigen Gehwegbreite

noch Abstände von je 20 cm zu Hauswänden und für Begegnungsverkehr sowie ein Si-

cherheitsabstand von mindestens 30 cm zur Fahrbahn zu rechnen (ebd. S. 16). Auch wenn

diese Regelwerke nicht auf die Verhältnisse in Straßen übertragen werden können, bei

deren Errichtung solche Vorgaben noch nicht gegolten haben und deren Gehwege in ihrer

gesamten Breite deutlich dahinter zurückbleiben, stellen sie doch Orientierungswerte dar.

Auch in der Rechtsprechung zur Verhältnismäßigkeit des Abschleppens von verbotswidrig

auf dem Gehweg geparkten Fahrzeugen wird davon ausgegangen, dass die Funktion ei-

nes Gehwegs nicht erst dann beeinträchtigt ist, wenn Fußgänger nicht mehr oder nur mit

Mühe an parkenden Fahrzeugen vorbeikommen oder ein Fußgängergegenverkehr er-

schwert wird (vgl. OVG MV, Beschl. v. 06.03.2015 - 3 L 201/11, LS 1, juris). Es genügt

nicht, wenn nur ein schmaler Engpass verbleibt, den Rollstuhlfahrer und Personen mit

Rollator oder Kinderwagen "mit Mühe und Not" passieren können. Vielmehr muss ein prob-

lemloser Begegnungsverkehr unter ihnen und mit Fußgängern möglich bleiben (vgl. OVG

NRW, Beschl. v. 20.12.2012 - 5 A 2802/11, juris Rn. 5). Dafür, dass bereits dann von einer

30

erheblichen Funktionsbeeinträchtigung von Gehwegen ausgegangen werden kann, wenn

der entsprechende Begegnungsverkehr nicht mehr problemlos möglich ist, spricht letztlich

auch die Wertung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung

(VwV-StVO), nach der das Parken auf Gehwegen nur dort zugelassen werden darf, wo

genügend Platz für den unbehinderten Verkehr von Fußgängern gegebenenfalls mit Kin-

derwagen oder Rollstuhlfahrern auch im Begegnungsverkehr bleibt (VwV-StVO zu § 42

Richtzeichen, Zeichen 315 Parken auf Gehwegen). Über den Umstand einer Verengung

hinaus ist bei der Prüfung der Zumutbarkeit einer Funktionsbeeinträchtigung zudem in den

Blick zu nehmen, welche Bedeutung diese in der konkreten Situation hat. Dabei kann es

eine Rolle spielen, über welche Strecke die betreffenden Bürgersteige von parkenden Au-

tos betroffen sind. Ihre Funktion erfüllen Gehwege jedenfalls dann nicht mehr, wenn ein

Begegnungsverkehr unter Berücksichtigung durchschnittlicher Rollstuhlbreiten von 60 bis

75 cm auf einer erheblichen Länge des Gehweges schlechthin ausgeschlossen ist.

Allein eine Verengung des Gehweges bis zum Grad einer erheblichen Funktionsbeein-

trächtigung genügt indes noch nicht, um eine unzumutbare Beeinträchtigung zu begründen

und damit den drittschützenden Bereich des Verbots des Parkens auf Gehwegen zu be-

rühren. Darüber hinaus darf es sich für den Betroffenen nicht nur um eine gelegentlich

auftretende Unannehmlichkeit handeln. Dies erfordert zum einen, dass es sich um einen

derart dauerhaften Zustand handelt, dass er in den entsprechenden Straßen zur Regel

geworden ist. Die Betroffenen müssen unausweichlich und hinreichend häufig mit der Ver-

kehrssituation konfrontiert sein. Nur dann machen sie sich nicht etwa zum Sachwalter der

Allgemeinheit, sondern erstreben wegen der spezifischen Störungslage und ihrer räumli-

chen Zuordnung zu der Verkehrssituation den Schutz individueller Interessen. Ein etwaiges

Einschreiten diente dann nicht lediglich der Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs

im Allgemeinen, sondern dem individuellen Schutz als Zugehöriger zu einem Kreis von

Straßenbenutzern, die auf die Nutzung der Gehwege angewiesen sind (vgl. NdsOVG, Urt.

v. 28.03.1985 - 12 A 123/83, NJW 1985, 2966, 2967).

(3) Vorliegend ist eine für die Kläger unzumutbare Funktionsbeeinträchtigung der Gehwege

gegeben, weil sich in ihren Straßen durch das aufgesetzte Parken verbleibende nutzbare

Restgehwegbreiten von - zum Teil deutlich - weniger als 1,50 m auf annähend der ge-

samten Länge der vorhandenen Gehwege ergeben und dadurch ein Begegnungsverkehr

nicht mehr möglich ist. Die Kläger sind als Anwohner der Straßen bzw. regelmäßige Besu-

cher von dort lebenden nahen Familienangehörigen und eigener Büroräumlichkeiten un-

ausweichlich und hinreichend häufig mit der Verkehrssituation konfrontiert. Sie können der

Beeinträchtigung nicht entgehen. Angesichts der jeweils auf beiden Straßenseiten beste-

henden Problematik können sie auch nicht schlicht die Straßenseite wechseln. Vor diesem

31

Hintergrund ist unter Würdigung der Gesamtsituation von einer unzumutbaren Beeinträch-

tigung auszugehen, welche der Verordnungsgeber auch im individuellen Interesse der Klä-

ger durch das grundsätzliche Verbot des Gehwegparkens vermeiden wollte. Besondere

Umstände, die gegen eine erhebliche Funktionsbeeinträchtigung sprechen könnten, sind

nicht ersichtlich.

d) Die im Bescheid vom 27.05.2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom

12.08.2019 getroffene Ermessensentscheidung genügt den Anforderungen an eine fehler-

freie Ermessensentscheidung nicht. In Bezug auf Maßnahmen nach § 10 Abs. 1 BremPolG

und § 11 Abs. 2 BremVwVG wurde dort bereits verkannt, dass die Straßenverkehrsbe-

hörde auch für diese sachlich zuständig ist und ihr damit Befugnisse zur Gefahrenabwehr

über die Möglichkeiten des § 45 Abs. 1 StVO hinaus zur Verfügung stehen. Insoweit liegt

ein Ermessensausfall vor. In Bezug auf Maßnahmen nach § 45 Abs. 1 StVO wurde zwar

erkannt, dass eine Ermessensentscheidung zu treffen war. Die getroffene Entscheidung

wurde aber nicht im Sinn des § 114 Satz 1 VwGO dem Zweck der Ermächtigung entspre-

chenden Weise ausgeübt, da die Entscheidung auf unzureichenden Erwägungen beruht,

womit ein Ermessensdefizit vorliegt (vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018,

§ 114 Rn. 81).

Im Widerspruchsbescheid wird die Ablehnung des Vorschlages der Kläger, Parkflächen

auf der Fahrbahn auszuweisen zum einen unter Verweis auf Randnummer 2 Satz 1 der

Verwaltungsvorschrift zu § 39 bis § 43 StVO darauf gestützt, dass hierdurch nur die ge-

setzliche Regelung wiedergegeben werde, was nach dem Grundsatz "nur so viele Ver-

kehrszeichen wie nötig - so wenige Verkehrszeichen wie möglich" vermieden werden solle.

Diese Überlegung allein kann vorliegend nicht genügen, um die Ermessensentscheidung

zu tragen. Der genannten Verwaltungsvorschrift ist nicht zu entnehmen, dass eine entspre-

chende Anordnung von Verkehrszeichen nicht aufgrund besonderer Umstände geboten

sein kann. Dies kann insbesondere der Fall sein, wenn - wie hier - eine gesetzliche Re-

gelung, deren Einhaltung die fraglichen Verkehrszeichen dienen würde, ständig missachtet

wird (vgl. BayVGH, Urt. v. 28.09.2011 - 11 B 11.910, juris Rn. 30, 32). Angesichts der mas-

siven und dauerhaften Einschränkung der Nutzbarkeit der Gehwege war jedenfalls in Er-

wägung zu ziehen, ob eine von dem in der Verwaltungsvorschrift erfassten Regelfall ab-

weichende Konstellation vorliegt. Der bloße Verweis auf die an sich wünschenswerte Ver-

meidung unnötiger verkehrsregelnder Anordnungen reicht nicht aus.

Auch die weitere Überlegung im Widerspruchsbescheid, da die Parkvorschriften den Ver-

kehrsteilnehmern bekannt seien und sie dennoch infolge des Parkdrucks verkehrsord-

nungswidrig auf dem Bürgersteig parkten, sei eine Beschilderung oder Markierung nicht

32

geeignet, das gewünschte Ziel zu erreichen, genügt für eine ordnungsgemäße Ermes-

sensausübung nicht. Der Beklagten ist zwar zuzugestehen, dass sich selbst durch entspre-

chende Anordnungen eventuell nicht alle Verkehrsteilnehmer davon abhalten lassen wer-

den, verkehrsordnungswidrig zu parken. Dennoch würde die Wahrscheinlichkeit für das

Erreichen einer regelkonformen Parksituation deutlich erhöht (vgl. BayVGH, Urt. v.

28.09.2011 - 11 B 11.910, juris Rn. 38). Eine gegenteilige Annahme bedürfte einer nach-

vollziehbaren Begründung im Rahmen der Ermessenserwägungen.

2. Die Kläger haben einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung. Eine

Pflicht der Beklagten, auf ihren Antrag hin in den streitgegenständlichen Straßen unmittel-

bar einzuschreiten, besteht jedoch jedenfalls derzeit nicht.

a) Für das Straßenverkehrsrecht ist anerkannt, dass der einzelne grundsätzlich nur einen

auf ermessensfehlerfreie Entscheidung begrenzten Anspruch auf Schutz seiner Individua-

linteressen besitzt (vgl. zum Einschreiten gegen Lärmbelastungen SächsOVG, Beschl. v.

25.07.2022 - 6 B 16/22, juris Rn. 15; BVerwG, Urt. v. 22.12.1993 - 11 C 45.92, juris Rn. 18).

Für den Anspruch aus § 10 Abs. 1 Satz 1 BremPolG gilt nichts Anderes (vgl. Worms/Gusy,

in: Möstl/Kugelmann, BeckOK Pol. u. OrdR. NRW, 24. Ed. 15.01.2023, PolG NRW § 8

Rn. 121). Unter welchen Voraussetzungen eine Ermessensreduzierung auf Null anzuneh-

men ist, richtet sich regelmäßig nach den Umständen des Einzelfalls. Sie ist nur in Aus-

nahmefällen anzunehmen, da es sonst zu einer die Funktionentrennung überspielenden

Verschiebung der Verantwortung von den Verwaltungsbehörden auf die Gerichte käme

(vgl. BVerwG, Beschl. v.15.01.1988 - 7 B 182.87, juris Rn. 6). Dabei können bei der Beur-

teilung des Ermessensspielraums der Behörde insbesondere das Ausmaß oder die

Schwere der Störung oder Gefährdung eine maßgebende Bedeutung haben (vgl. BVerwG,

Urt. v. 18.08.1960 - I C 42.59, juris Rn. 10). Auf der anderen Seite können auch die Kon-

kurrenz mit anderen Handlungspflichten der Verwaltung und der Umfang freier Ressourcen

berücksichtigt werden (siehe Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 114

Rn. 133; Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 114 Rn. 32). Zudem

gebietet Art. 3 Abs. 1 GG das Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszu-

üben. Ergreift oder unterlässt die Behörde von der Ermessensermächtigung gedeckte

Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, hat sie in vergleichbaren Fällen in

der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen

zwar nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Es ist ihr indes verwehrt, systemlos

oder willkürlich vorzugehen (BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18.16, Rn. 21).

33

b) Ausgehend davon ist das Entschließungsermessen über das "Ob" des Einschreitens

durch die Straßenverkehrsbehörde derzeit nicht auf Null reduziert. Es könnte in pflichtge-

mäßer Weise dahin ausgeübt werden, dass ein derzeitiges Einschreiten aus sachgerech-

ten Gründen versagt wird (vgl. OVG Bautzen, Beschl. v. 25.07.2022 - 6 B 16/22, juris

Rn. 14).

Zunächst ist zu berücksichtigen, dass auch, wenn die Beeinträchtigung der Nutzbarkeit der

Gehwege in den streitgegenständlichen ein hohes Maß erreicht hat, kein völliger Funkti-

onsverlust vorliegt. Es verbleibt eine - eingeschränkte - Nutzbarkeit. Weiterhin sind

Rechtsgüter überragender Wichtigkeit wie die Gesundheit nicht konkret gefährdet. Insbe-

sondere ist ein Ausweichen der Kläger auf die Straße nicht zwingend (vgl. oben).

Allein die Dauer und Häufigkeit der Verstöße führen entgegen der Auffassung des Verwal-

tungsgerichts nicht zu einer Ermessensreduzierung auf Null. Vielmehr erscheint es sach-

gerecht gerade umgekehrt in die Ermessenserwägungen einzustellen, dass es sich nach

dem insoweit unbestrittenen und auch gerichtsbekannt zutreffenden Vortrag der Beklagten

bei dem Problem des unerlaubten Gehwegparkens nicht um ein auf einzelne Straßen be-

grenzte Praxis handelt. Diese ist vielmehr stadtweit und insbesondere in den innerstädti-

schen Lagen weit verbreitet und über Jahrzehnte weitestgehend geduldet worden. Dass

die Beklagte und ihre Straßenverkehrsbehörde das Problem nicht stadtweit gleichzeitig

beseitigen kann, liegt auf der Hand. Die Straßenverkehrsbehörde hat sich zudem nicht nur

dieser Frage anzunehmen, sondern all ihren Aufgaben im Bereich der Reglung und Über-

wachung des Straßenverkehrs möglichst weitgehend nachzukommen. Dabei sind ihre

Ressourcen (bzw. die der Beklagten) begrenzt. Dies gilt insbesondere, soweit es um eine

unmittelbare Abhilfe im Wege von Kontrollen und in der Folge gegebenenfalls des Ab-

schleppens von Fahrzeugen geht. Gerade vor diesem Hintergrund ist es nicht zu bean-

standen, wenn die Beklagte zunächst den Problemdruck in den am stärksten betroffenen

Quartieren zu ermitteln und ein Konzept für ein stadtweites Vorgehen umzusetzen gedenkt.

Soweit dabei geplant ist, gerade die Straßen mit besonders geringen verbleibenden Rest-

gehwegbreiten priorisiert zu behandeln, ist dagegen im Ausgangspunkt nichts einzuwen-

den. Bei ihrer erneuten Entscheidung über den Antrag der Kläger darf die Beklagte daher

neben der Frage, ob derzeit wegen der Vorbereitung umfassender Maßnahmen von einem

Einschreiten abgesehen wird, berücksichtigen, in welcher Intensität die streitgegenständli-

chen Straßen in Relation zu anderen Straßen betroffen sind.

Soweit die Beklagte erwägen sollte, vom Ergreifen von Maßnahme durch die Straßenver-

kehrsbehörde in den streitgegenständlichen Straßen unter Verweis auf die Umsetzung ei-

34

nes Konzepts für ein stadtweites Vorgehen derzeit abzusehen, wird dies nur solange tra-

gen können, wie dieses Konzept auch tatsächlich und nachvollziehbar verfolgt wird. Dabei

wird der Gesichtspunkt der Verfolgung eines allgemeinen und planvollen Vorgehens über

die Zeit umso mehr an Bedeutung verlieren, wie es nicht zu einer Umsetzung oder zu län-

geren Verzögerungen kommt. Die Beklagte wird sich zudem angesichts der großen Band-

breite möglicher Maßnahmen nur mit erhöhtem Begründungsaufwand darauf zurückziehen

können, in den streitgegenständlichen Straßen überhaupt keine Tätigkeit zu entfalten. In

Bezug auf Mittel, die mit überschaubaren (Personal-)Aufwand durchführbar sind, wie die

Aufstellung von einseitigen Halteverbotsschildern, wird es einer besonders tragfähigen Be-

gründung bedürfen, warum diese nicht ergriffen werden. Vor allem der bloße Verweis da-

rauf, dass auch Verkehrsschilder missachtet werden könnten, könnte dann nicht genügen

(vgl. zur Vermutung einer Wirkung vorn Verkehrsschildern auch BayVGH, Urt. v.

28.09.2011 - 11 B 11.910, juris Rn. 38). Schließlich dürfte die Beklagte - gerade im Rah-

men der Verfolgung eines Gesamtkonzepts - berücksichtigen, dass sie nicht zwingend mit

den Mitteln der Straßenverkehrsbehörde vorgehen muss, sondern namentlich auch die

Kompetenzen des Ordnungsamtes ein Vorgehen gegen die Praxis des Gehwegparkens

ermöglichen.

Lediglich klarstellend ist anzumerken, dass das Interesse der auf dem Gehweg parkenden

Verkehrsteilnehmer an der Erhaltung der rechtswidrigen Situation dem Interesse der Klä-

ger an dessen Korrektur nicht entgegengehalten werden kann, soweit der individualschüt-

zende Gehalt des Verbots des Gehwegparkens betroffen ist. Die betroffenen Gehwegflä-

chen sind im Rahmen der vom Verordnungsgeber vorgenommenen Interessenabwägung

nicht für das Parken von Kraftfahrzeugen zur Verfügung gestellt worden, sondern den Geh-

wegnutzern vorbehalten. Ein schutzwürdiges Interesse, dort auch ohne das Vorliegen der

nach § 12 Abs. 4a StVO möglichen Ausnahme zu parken, hat er nicht anerkannt.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1, § 154 Abs. 2 und § 159 Satz 1 Satz 1

VwGO i.V.m. § 100 Abs. 2 ZPO. Mit Blick auf den Gesamtrechtsstreit ist von einem hälfti-

gen Unterliegen der Kläger auszugehen. Sie haften insofern allerdings nicht nach gleichen

Kopfteilen, weil eine erhebliche Verschiedenheit der Beteiligung am Rechtsstreit vorliegt.

Da hinsichtlich der T-Straße die Klägerin zu 5. als Einzelklägerin ein Einschreiten begehrt,

ist sie am hierauf entfallenden Kostenanteil von 1/3 der Gesamtverfahrenskosten entspre-

chend zu beteiligen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m.

§ 708 Nr. 11 und § 711 ZPO. Unter Zugrundelegung eines Gesamtstreitwertes von 15.000

Euro (5.000 Euro pro Straße; § 39 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG) und des Umstandes, dass der

35

Prozessbevollmächtige der Kläger für sie einheitlich vorgehen konnte, womit er nur in einer

Angelegenheit im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 1 RVG tätig geworden ist (vgl. BGH, Urt. v.

01.03.2011 - VI ZR 127/10, juris Rn. 9), kann keiner der Beteiligten gegen einen anderen

mehr als 1.500 Euro wegen der Kosten vollstrecken (vgl. zur Maßgeblichkeit der einzelnen

Vollstreckungsverhältnisse Götz, in: MüKo ZPO, 6. Auflage 2020, § 708 Rn. 21; Lack-

mann, in: Musielak/Voit, 19. Auflage 2022, ZPO § 708 Rn. 10).

IV. Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Frage, ob § 12 Abs. 4

und 4a StVO drittschützende Wirkung entfaltet, hat grundsätzliche Bedeutung.

Rechtsmittelbelehrung

Das Urteil kann durch Revision angefochten werden.

Die Revision ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils beim

einzulegen. Die Revisionsfrist ist auch gewahrt, wenn die Revision innerhalb der Frist bei

dem Bundesverwaltungsgericht eingelegt wird. Die Revision muss das angefochtene Urteil

bezeichnen.

Die Revision ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen.

Die Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht einzureichen. Die Begründungsfrist

kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden verlängert wer-

den. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm

und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel

ergeben.

Für das Revisionsverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der

Revision und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechts-

anwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule

eines Mitgliedsstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Ab-

kommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung

zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des

öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit

Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst vertreten lassen.

gez. Prof. Sperlich

gez. Dr. Koch

gez. Till

- nach oben -