Verwaltungsgericht Bremen v. 19.06.2026: Zur Organklage eines Ortsbeirats gegen eine Geschwindigkeitsbegrenzung: Statthaftigkeit der Feststellungsklage im Kommunalverfassungsstreit

Das Verwaltungsgericht Bremen (Urteil vom 19.06.2026 - 1 K 3873/25) hat entschieden:

Im kommunalverfassungsrechtlichen Organstreit eines Ortsbeirats gegen eine Geschwindigkeitsbegrenzung ist die allgemeine Feststellungsklage die statthafte Klageart, da die Anordnung nach § 45 StVO als Verwaltungsakt an die Verkehrsteilnehmer gerichtet ist und nicht an das klagende Organ. Richtiger Klagegegner ist das handelnde Organ (hier: Amt für Straßen und Verkehr) und nicht der Rechtsträger. Eine Verletzung organschaftlicher Rechte des Ortsbeirats durch die Geschwindigkeitsbegrenzung wurde im konkreten Fall verneint.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Verkehrsrechtliche Anordnung von Geschwindigkeitsbeschränkungen
und
Anfechtung von Verkehrszeichen - Vorgehen gegen Verkehrsschilder
und
Straßenverkehrsrechtliche Anordnungen
und
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsstreitverfahren - VwGO - VwVerfG

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Stadtgemeinde Bremen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

gez. Dr. Benjes

Gründe:

Entscheidungsgründe I. Die Klage bleibt ohne Erfolg.

1. Soweit sich die Klage gegen die Beklagte zu 1.) richtet und die Klageanträge zu 1.) und 2.) betrifft, ist sie bereits unzulässig. Hinsichtlich des hilfsweise gegen den Beklagten zu 2.) gerichteten Klageantrags zu 3.) ist die Klage hingegen zulässig.

Im vorliegenden Verfahren handelt es sich um eine kommunalrechtliche Organklage des Klägers als Ortsbeirat gegen das beklagte Amt für Straßen und Verkehr (vgl. grundlegend zur Eigenschaft des Ortsbeirats als kommunales Verfassungsorgan: OVG Bremen, Urt. v. 29.08.1995 - 1 BA 6/95 -, juris Rn. 30 ff.). Eine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit ist dann gegeben, wenn die Beteiligten über die sich aus dem kommunalen Verfassungsrecht ergebenden Rechte und Pflichten im Bereich kommunaler Organe streiten. Den Kern des vorliegenden Rechtsstreits bildet die Frage, ob die angeordnete Geschwindigkeitsbegrenzung hinsichtlich des Teilbereichs Borgfelder Heerstraße (Kreuzung Lehesterdeich) bis zur Daniel-Jacobs-Allee in 28357 Bremen dem Entscheidungsrecht des Klägers aus § 10 Abs. 1 Nr. 3 BremOBG unterfällt, mithin eine Auseinandersetzung über Entscheidungsrechte des Klägers als Organ der Stadtgemeinde Bremen gegenüber einem anderen Organ der Stadtgemeinde Bremen.

a. Statthafte Klageart ist hier die allgemeine Feststellungsklage aus dem Hilfsantrag zu 3.). Die auf die Anfechtung bzw. Unterlassung gerichteten Klageanträge zu 1.) und 2.) sind hingegen unstatthaft.

aa. Der Klageantrag zu 1.) ist mangels Statthaftigkeit der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO unzulässig.

Im Kommunalverfassungsstreit ist regelmäßig die Feststellungsklage die statthafte Klageart. Zwar stehen prinzipiell alle Klagearten der Verwaltungsgerichtsordnung für den Organstreit offen (OVG Bremen, Urt. v. 24.08.2021 - 1 LC 174/20 -, juris Rn. 44). Hierbei ist jedoch zu berücksichtigen, dass im Kommunalverfassungsstreit die im Innenrechtsverhältnis bestehenden Kompetenzen den subjektiv-öffentlichen Rechten im Außenverhältnis funktional gleichgestellt werden. Diesem Umstand ist auch bei der Bestimmung der statthaften Klageart Rechnung zu tragen. Der Verwaltungsakt mit seinen verfahrensrechtlichen Voraussetzungen und den hieran anknüpfenden Rechtswirkungen ist auf die Regelung von Rechtsverhältnissen im Außenverhältnis zugeschnitten. Eine Anfechtungsklage kommt daher im Kommunalverfassungsstreit nur ausnahmsweise in Betracht, wenn ein Organ Rechtsschutz gegen Maßnahmen eines anderen Organs, die in Gestalt eines Verwaltungsakts vorgenommen wurden, begehrt und das materielle Recht eine Entscheidung im Innenrechtsverhältnis durch Verwaltungsakt ausdrücklich anordnet oder das klagende Organ bzw. Organteil jedenfalls Adressat des Verwaltungsaktes ist (OVG Bremen, Urt. v. 08.09.1999 - 1 K 2358/98 -, juris Rn. 78; Schoch/Schneider/Pietzcker/Marsch, 48. EL Juli 2025, VwGO Vor § 42 Abs. 1 Rn. 18).

Beides ist vorliegend nicht der Fall. Die streitgegenständliche Anordnung nach § 45 StVO ist zwar ein Verwaltungsakt in der Form einer benutzungsregelnden Allgemeinverfügungen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 BremVwVfG i.V.m. § 35 Satz 2 Var. 3 VwVfG (BeckOK StVR/Will, 31. Ed. 15.4.2026, StVO § 45 Rn. 5-6). Sie richtet sich jedoch an die jeweiligen Verkehrsteilnehmer und nicht an den Kläger. Es ist ferner nicht ersichtlich, dass für die Entscheidung im Innenrechtsverhältnis ausdrücklich die Form des Verwaltungsakts vorgesehen wäre.

bb. Der Klageantrag zu 2.) ist als Unterlassungsklage ebenfalls nicht statthaft. Die Unterlassungsklage ist eine Unterform der allgemeinen Leistungsklage (NK-VwGO/Sodan, 6. Aufl. 2025, VwGO § 42 Rn. 53). Da vorliegend die Tempo 30-Begrenzung bereits angeordnet und umgesetzt wurde, scheidet die Unterlassungsklage ebenfalls aus.

cc. Mithin ist der Hilfsantrag zu 3.) in Form der allgemeinen Feststellungsklage der für das Klagebegehren statthafte Antrag.

Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können, § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der Kläger begehrt festzustellen, dass er durch die streitgegenständliche Anordnung des Beklagten zu 2.) vom 11.11.2025 in seinen Rechten verletzt wurde. Die Feststellungsklage ist auch nicht subsidiär. Der Kläger kann sein Begehren lediglich im Wege der Feststellungsklage verfolgen. Wie bereits dargestellt ist die Anfechtungsklage vorliegend nicht statthaft. Die Kassation der streitgegenständlichen Verkehrsanordnung durch das Gericht ist mithin nicht möglich (Schoch/Schneider/Pietzcker/Marsch, 48. EL Juli 2025, VwGO Vor § 42 Abs. 1 Rn. 18).

b. Die Klage ist nur gegen den Beklagten zu 2.) und nicht auch gegen die Beklagte zu 1.) zu richten. Nach den Grundsätzen des Kommunalverfassungsstreits ist richtiger Klagegegner nicht der Rechtsträger der betroffenen Organe (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), sondern das Organ oder der Organteil oder der Funktionsträger, dem gegenüber die geltend gemachte

Innenrechtsposition bestehen soll oder dem die behauptete Kompetenzverletzung anzulasten ist (OVG Bremen, Urt. v. 24.08.2021 - 1 LC 174/20 -, juris Rn. 50 m.w.N.). Dies ist vorliegend der Beklagte zu 2.) aufgrund seiner Eigenschaft als Straßenverkehrsbehörde für die Stadtgemeinde Bremen, § 1 Abs. 3 Nr. 1 Verordnung über die Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung. Der Beklagte zu 2.) ist auch nicht lediglich ein organisatorisch unselbständiger Teil der senatorischen Behörde, sondern selbständige Behörde. Dies ergibt sich schon daraus, dass der Beklagte zu 2.) Straßenverkehrsbehörde ist und die Senatorin für Bau, Mobilität und Stadtentwicklung die zuständige oberste Landesbehörde, § 1 Abs. 1 Verordnung über die Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung. Es ergäbe keinen Sinn, beide Funktionen der gleichen Behörde zu übertragen (OVG Bremen, Urt. v. 24.08.2021 - 1 LC 174/20 -, juris Rn. 50 m.w.N.).

c. Für den Klageantrag zu 3.) liegen auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen vor.

Der Kläger ist als Vereinigung i. S. d. § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig, weil ihm in § 9 Abs. 1 und 2 sowie in § 10 Abs. 1 und 2 BremOBG Beteiligungs- sowie Entscheidungs- und Zustimmungsrechte eingeräumt sind, die im Kommunalverfassungsstreit gegenüber anderen Organen oder Organteilen der Gemeinde selbständig geltend gemacht werden können (OVG Bremen, Urt. v. 24.08.2021 - 1 LC 174/20 -, juris Rn. 48; VG Bremen, Urt. v. 09.12.2015 - 1 K 2236/15 -, juris Rn. 18 m.w.N.).

Der Kläger ist auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Nach dem die Verwaltungsgerichtsordnung beherrschenden Prinzip des subjektiven Rechtsschutzes ist auch in einem Kommunalverfassungsstreit die verwaltungsgerichtliche Klage nur zulässig, wenn und soweit der Kläger sich auf eine Rechtsposition berufen kann, die ihm durch das Gesetz eingeräumt ist (vgl. OVG Bremen, Urt. v. 24.08.2021 - 1 LC 174/20 -, juris Rn. 49; VG Bremen, Urt. v. 09.12.2015 - 1 K 2236/15 -, juris Rn. 19 m.w.N.) und somit eine Verletzung der organschaftlichen Rechte des klagenden Organs oder Organteils nicht von vornherein offensichtlich ausgeschlossen erscheint. Da der Kläger vorliegend Rechte aus § 10 Abs. 1 Nr. 3 BremOBG geltend macht, erscheint eine Verletzung des Klägers in eigenen organschaftlichen Rechten nicht von vornherein ausgeschlossen.

Der Kläger hat in der Folge auch ein rechtlich geschütztes Interesse an der gerichtlichen Feststellung, weil die angeordnete Geschwindigkeitsreduzierung ihn möglicherweise in seinen organschaftlichen Rechten aus § 10 Abs. 1 Nr. 3 OBG verletzt.

Der Beklagte zu 2.) ist auch gemäß § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig, da ihm aus den nach § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO i.V.m. § 1 Abs. 3 Nr. 1 Verordnung über die Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung eingeräumten Zuständigkeiten entsprechende Rechtspositionen zustehen.

2. Die Klage ist hinsichtlich des hilfsweise gegen den Beklagten zu 2.) gerichteten Klageantrags zu 3.) unbegründet.

Der Beklagte zu 2.) hat durch die angeordnete Geschwindigkeitsreduzierung vom 11.11.2025 hinsichtlich des streitgegenständlichen Teilbereichs der Borgfelder Heerstraße den Kläger nicht in seinem Recht aus § 10 Abs. 1 Nr. 3 BremOBG verletzt, da dessen Tatbestand nicht eröffnet ist.

a. Nach § 10 Abs. 1 Nr. 3 BremOBG entscheidet der Beirat über verkehrslenkende, - beschränkende und -beruhigende Maßnahmen, soweit diese stadtteilbezogen sind. Die Anordnung des Beklagten zu 2.), die zulässige Höchstgeschwindigkeit in der Borgfelder Heerstraße im Abschnitt Lilienthaler Heerstraße, Höhe Hausnr. 378 bis zur Daniel-Jacobs- Allee auf Tempo 30 zu reduzieren, ist keine stadtteilbezogene Maßnahme.

Bei der Bewertung, ob eine Maßnahme stadtteilbezogen ist, sind nicht nur die unmittelbar sichtbaren Auswirkungen vor Ort in den Blick zu nehmen, sondern sämtliche Auswirkungen der Maßnahmen. Es kommt auf die Auswirkungen der Maßnahme insbesondere auf die Funktion der Straße im Gesamtverkehrsnetz der Gemeinde an. Von wesentlicher Bedeutung ist also, ob die Straße lediglich dem Straßenverkehr innerhalb eines Stadtteils dient oder ob ihre Funktion - zumindest auch - darin besteht, stadtteilübergreifenden Verkehr aufzunehmen. Wenn eine Straße lediglich dem innerörtlichen Verkehr in einem Beiratsgebiet dient, sind auch die Auswirkungen der Maßnahme ganz überwiegend nur lokal, diese würde sich dann nur auf den Verkehr im Stadtteil auswirken. Wenn jedoch die Straße auch dem überörtlichen (Durchgangs-)Verkehr dient, wirkt sich eine Maßnahme gerade auch überörtlich, nämlich auf diesen stadtteilübergreifenden (Durchgangs-)Verkehr aus (OVG Bremen, Urt. v. 24.08.2021 - 1 LC 174/20 -, juris Rn. 61).

Unter Zugrundelegung dieses Maßstabs handelt es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um keine stadtteilbezogene Maßnahme nach § 10 Abs. 1 BremOBG. Die streitgegenständliche Anordnung betrifft die Borgfelder Heerstraße im Abschnitt Lilienthaler Heerstraße, Höhe Hausnr. 378 bis zur Daniel-Jacobs-Allee. Zwar befindet sich

der betroffene Straßenabschnitt ausschließlich im Stadtteil Borgfeld. Dies allein begründet jedoch keine lediglich stadtteilbezogene Bedeutung der Maßnahme. Die Borgfelder Heerstraße ist Teil der im Volksmund als "Langer Jammer" bezeichneten zentralen Hauptverkehrsachse, die in erheblichem Umfang vom überörtlichen Pendlerverkehr aus dem Umland nach Bremen sowie aus Bremen in die umliegenden Gemeinden genutzt wird. Eine Geschwindigkeitsreduzierung auf diesem Abschnitt wirkt sich daher nicht nur auf den Verkehr innerhalb des Stadtteils Borgfeld aus, sondern betrifft den Verkehrsfluss auf der gesamten Borgfelder- und Lilienthaler-Heerstraße sowie die überörtlichen Pendlerströme. Darüber hinaus sind auch die auf dieser Strecke verkehrenden Buslinien und damit Belange des öffentlichen Personennahverkehrs betroffen (vgl. Dienstanweisung Nr. 444 vom Senator für Umwelt, Bau und Verkehr vom 20.09.2016).

b. Da der Tatbestand von § 10 Abs. 1 Nr. 3 BremOBG bereits nicht eröffnet ist, kommt es nicht darauf an, auf welche Rechtsgrundlage der Beklagte zu 2.) die streitgegenständliche Geschwindigkeitsreduzierung gestützt hat und ob die jeweilige Rechtsgrundlage der StVO ein gemeindliches Einvernehmensrecht vorsieht (vgl. zum Verhältnis der StVO zu § 10 BremOBG: OVG Bremen, Urt. v. 24.08.2021 - 1 LC 174/20 -, juris Rn. 55).

Die Kammer weist ergänzend darauf hin, dass gegen die vom Beklagten zu 2.) herangezogene Rechtsgrundlage nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO, welche kein kommunales Einvernehmenserfordernis vorsieht, keine rechtlichen Bedenken bestehen. Geschwindigkeitsbegrenzungen stellen Verkehrsbeschränkungen im Sinne des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO dar (BeckOK StVR/Will, 31. Ed. 15.4.2026, StVO § 45 Rn. 60). Folglich kommt ein Rückgriff auf §§ 45 Abs. 1b Satz 2 Nr. 5 Alt. 1 und Abs. 1c StVO, die ein kommunales Einvernehmenserfordernis vorsehen, nicht in Betracht. Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte zu 2.) bestehende Beteiligungsrechte des Beirats umgehen wollte, sind nicht ersichtlich. Unabhängig davon dürften auch die tatbestandlichen Voraussetzungen von §§ 45 Abs. 1b Satz 2 Nr. 5 Alt. 1 und Abs. 1c StVO nicht vorliegen.

§ 45 Abs. 1c StVO scheidet als Rechtsgrundlage vorliegend aus, da es sich bei dem streitgegenständlichen Abschnitt der Borgfelder Heerstraße um eine Vorfahrtsstraße handelt und die dortigen Kreuzungsbereiche durch Lichtzeichenanlagen geregelt sind (vgl. hierzu: NK-GVR/Felix Koehl, 3. Aufl. 2021, StVO § 45 Rn. 37-40).

§ 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 1 StVO bezieht sich aufgrund der zusammenhängenden Formulierung zu § 45 Abs. 1b Nr. 3 und 4 StVO ausschließlich auf Fußgängerbereiche und verkehrsberuhigte Bereiche und ist demnach vorliegend in Bezug auf die

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Geschwindigkeitsreduzierung auf der Borgfelder Heerstraße nicht anwendbar (BVerwG, Urt. v. 15.04.1999 - 3 C 25/98 -, juris Rn. 15; VG Saarlouis, Urt. v. 11.7.2007 - 10 K 38/07 -, juris Rn. 41; Will, in: Dötsch/Koehl/Krenberger/Türpe, BeckOK Straßenverkehrsrecht, 15.04.2026, § 45 StVO Rn. 182a; siehe auch BT-Drs. 8/3150, 10). An diesem Normverständnis dürfte auch die zwischenzeitliche Änderung der Verordnungsermächtigung in § 6 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 StVG in der seit dem 28.07.2021 gültigen Fassung nichts geändert haben. § 45b Abs. 1b Nr. 5 StVO wurde seit der Änderung der Verordnungsermächtigung nicht entsprechend angepasst und bei seinem Inkrafttreten war noch die ursprüngliche Verordnungsermächtigung aus § 6 StVG Abs. 1 Nr. 15 StVG in der bis zum 27.07.2021 gültigen Fassung mit der Beschränkung auf Fußgängerbereiche und verkehrsberuhigte Bereiche in Kraft (Will, in: Dötsch/Koehl/Krenberger/Türpe, BeckOK Straßenverkehrsrecht, 15.04.2026, § 45 StVO Rn. 182a; Hentschel/König/König, 48. Aufl. 2025, StVO § 45 Rn. 36; a.A. dagegen hinsichtlich § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO und der Verordnungsermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 8 StVG: VG Hamburg, Beschl. v. 05.05.2022 - 5 E 1724/22 -, juris Rn. 62; VG Aachen, Beschl. v. 11.07.2025 - 10 L 5/25 -, juris Rn. 33-35).

II. Die Kosten des Verfahrens hat die Stadtgemeinde Bremen zu tragen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Bremen, der die Kammer folgt, kommt eine Kostenerstattung gemäß § 154 VwGO in einem "Insichprozess" zweier Funktionsträger einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft grundsätzlich nicht in Betracht. Vielmehr sind die Verfahrenskosten grundsätzlich der Körperschaft aufzuerlegen, der die streitenden Funktionsträger angehören. Etwas anderes gilt nur dann, wenn das Verfahren "ohne vernünftigen Grund" eingeleitet worden ist, wofür vorliegend jedoch keinerlei Anhaltspunkte bestehen (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 05.04.2011 - 1 B 15/11 -, juris).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO. Einer Sicherheitsleistung bedarf es nicht, weil in dem Organstreit keine andere Kostenentscheidung in Betracht kommt (vgl. OVG Bremen, Urt. v. 24.08.2021 - 1 LC 174/20 -, juris Rn. 77).

Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil kann die Zulassung der Berufung beantragt werden.

Der Antrag ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils beim

Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, (Tag-/Nachtbriefkasten Justizzentrum Am Wall im Eingangsbereich)

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einzulegen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, Am Wall 198, 28195 Bremen, einzureichen.

Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch einen Rechtsanwalt oder eine sonst nach § 67 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO zur Vertretung berechtigte Person oder Organisation vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag, durch den ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird.

Dr. Benjes Müller Dr. Schmidt

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